中国城市规模划分标准调整的理性思考
王雪芹
王成新
*
崔学刚
250014）（山东师范大学人口·资源与环境学院，山东济南，
【摘要】在解读城市规模划分标准调整背景和意义的基础上，着重提出要警惕标准调整后的不良响应，包括新一轮规划调整的行政扩城达标升级、区域主体功能无序、发展不平衡加剧、城市问题的集中爆发、市民幸福指数的降低等，这都严重占地效应、
影响到我国新型城镇化的顺利实施。为此，有针对性地提出了促进城镇规模健康有序的对策措施：在提高规划、建设、管理水平的基础上，应以平等和谐的城市理念营造科学发展的良好氛围，以健全严格的法规政策约束无序扩张的冲动，以改革创新的制度机制形成城市良性循环。【关键词】城市规模；划分标准；中国【中图分类号】F299.21
【文献标识码】A
主要城市规模作为衡量城市大小的数量概念，包括城市人口规模与城市用地规模两类相互联系的指标，一般而言人口规模是衡量城市规模的主导性指标。不同国家由于经济基础、社会条件、历史背景及行政制度的分异，特别是对非农人口的理解不同，城市规模划分标准差异很大。对于我国城市规模等级的划分，各界学者一直十分关注。任致远提出，旧的城市规模划分标准不适应新型城镇化形
［1］
势下城市发展和管理的客观要求，朱春、吕芹认
［2］为，我国城市发展方针具有较大的局限性。严重
适当提高特大城市和大城市的标准，使中敏提出，
［3］
等城市的发展留有宽松的余地。刘爱梅研究发现，我国城市规模两极分化严重，对经济的平稳发［4］
根据当前新型城镇展产生重要影响。易鹏认为，
化的发展情况，建立新的城市规模划分标准格外重
1
1.1
城市规模划分标准调整的背景与意义
解读
标准调整的背景
学术背景
自20世纪九十年代中期我国进入快速城市化
1.1.1
阶段，飞速膨胀的城市就引发了学者对原有城市规模标准的思考。1998年王兴平教授就提出，我国《城市规划法》“以市区和近郊区非农业人口的关于
数量作为城市的划分标准”中的“近郊区概念”缺乏操作性，应调整城市规模的衡量标准，并根据规划
［6］
力度划分编制类型，扩大法律界定范围。雷菁、郑林等学者认为，以城市行政级别的高低和人口规模的大小来划分城市规模等级体系具有一定的片面性和局限性，提出利用城市流强度划分中心城市规模等级体系
［7］
2014年11月，要和迫切。顺应时代发展需要，
《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》正式出台，这必将对我国城市发展带来重大而深远的影响。
［5］
。姚士谋先生曾利用城市流强度
将沪宁杭城市群的中心城市划分为高城市流强度
值的中心城市、中城市流强度值的中心城市和低城
［8］
市流强度值的中心城市。部分学者对人口规模进行了重新界定，例如有的将200万以上的人口城
100～200万以上人口城市定义市定义为超大城市，
为特大城市；有的将200万以上人口作为特大城市，
基金项目：国家自然科学基金（41371170）；山东省教改项目（项目号：2012387）
*通讯作者：王成新（1971－），男，山东新泰人，教授，博士后。mail：404122665@主要从事区域发展与城市规划方面的研究．E-qq．com
100～200万人口作为大城市［9］。这些成果都为政
府决策提供了重要参考。1.1.2
实践背景
新中国成立以来，为符合国情发展实际，我国对城市规模划分标准进行过多次调整。1955年国
113
城市发展研究22卷2015年3期UrbanDevelopmentStudiesVol．22No．32015
《关于当前城市建设工作的情况和几个问题家建委的报告》首次提出大中小城市的划分标准，即“五十万人口以上为大城市，五十万人以下、二十万人以
，上为中等城市，二十万人口以下的为小城市”此后直到1980年国家建委修订的《城市规划定额指标
暂行规定》又对城市划定标准进行了调整，重点将城市人口100万人以上的命名为特大城市。1984
《城市规划条例》年国务院颁布的又回归到1955年1989年颁布的《城市规划法》的标准，在明确1984
年标准的基础上，指出城市规模按照市区和近郊区非农业人口计算。但2008年该法废止。取而代之《城乡规划法》并没有对城市规模加以界定。国家近期颁布的文件中，已经具有初步调整的迹象。如
表1城市等级小城市中等城市大城市特大城市超大城市
新标准
城区常住人口数（人）
50万以下50－100万100－500万500－1000万
1000万以上
Ⅰ型大城市Ⅱ型大城市等级细分Ⅰ型小城市Ⅱ型小城市
《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、《国务院
中，均已使关于进一步推进户籍制度改革的意见》用现行标准。
1.2标准调整的主要内容
《关于调整城市规模划分标准的在国务院印发
通知》中，对原有城市规模划分标准进行大幅调整，见表1。与原标准相比，新标准有4点重要调整：一是城市类型由4类变为5类，增设了超大城市；二是将小城市和大城市分别划分为两档；三是人口规模的上下限普遍提高。四是将统计口径界定为城区常住人口，而城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。
新旧城市规模划分标准
旧标准
城区常住人口数（人）20万以上50万以下
20万以下300万以上500万以下100万以上300万以下
市区和近郊区非农业人口数（人）
20万以下20－50万50－100万100万以上无该类
注：新旧标准中以上包括本数，以下不包括本数
1.3标准调整的实践意义1.3.2
各领域学者关于城市规模划分标准的理论研究和反复论证从未间断，理论成果已十分成熟，本次标准调整的理论价值不大，但实践意义十分突出。1.3.1新标准体现了时代性和科学性
中国改革开放以来，伴随着工业化、城市化进程加速，城市数量和规模都有了明显增长，原有的城市规模划分标准和方针已经难以适应城镇化发展新形势要求，导致城市发展过程中特大城市和大城市过度膨胀，中等城市和小城市竞相向大城市迈进，众多小城镇发展滞后。而且，原标准以非农业人口界定城市标准，难以切合实施新型城镇化规划让农民工落户的基本要求。新标准不仅与快速提升的城市规模体系相互适应，而且以城区常住人口界定城市人口，更加符合劳动力的就业实际和人口空间分布常态，能够确保各个城市在规划基础设施和提供公共服务时最大限度地实现供需均衡，同时淡化了户籍对公共服务获得的影响，城市公共服务将扩大到常住人口。114
有利于全国城市体系的优化和管理我国现有城市657个，但在高速城市化的最近
10年，城市数量不仅没有增加反而持续减少（图1）。根据原有标准计算，当前我国大中小城市比例为1∶1.42∶0.77，中等城市比例较小，小城市严重不足。这既不符合城镇化发展的金字塔规律，也不符合城乡统筹发展的客观要求，而且全国众多小城镇由于未计算在城市行列导致各种发展受政策限制。这次城市规模划定标准调整后，不仅增加了对特大城市的认定，而且对城市规模认定过程中不再拘泥于城市等级限制，真正依靠市场配置，根据城市所具备的承载力、人口集聚能力等方面进行认定。标准改变后，我国城市数量将会大幅提升，我国1.94
，万个建制镇有很大部分有望改变成“市”真正形成城市规模金字塔结构。
1.3.3有利于城镇人口的分类管理
中国城镇化正处于深入发展的关键时期，调整城市规模划分标准，有利于更好地实施人口和城市。《关于调整城分类管理，满足经济社会发展需要
城市发展研究22卷2015年3期UrbanDevelopmentStudiesVol．22No．32015
图11978－2013年中国城市数量和城市化率变化
市规模划分标准的通知》与《中共中央关于全面深
、《国家新型城镇化规化改革若干重大问题的决定》
、《关于进一步推进户籍制度划（2014—2020年）》
改革的意见》是相互配套的政策。通过以上政策，将全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。以户籍管理制度为例，以此为标准，什么城市需要限制人口，什么城市需要适度放开，均一目了然。
1.3.4有利于新型城镇化的顺利实施
新标准统一了城市人口统计口径，淡化了户籍概念，为加快推进户籍制度改革扫清了一大障碍，同时为镇改市打开了一扇门。而且，新标准对小城市标准并没有设置下限，这为点多面广的县城和中心镇的发展提供了条件，有利于推进就地城镇化，促使城乡统筹协调发展的实质性推进。
市，而江苏规划达到11个特大城市，到2020年河北规划有8个特大城市，福建提出到2030年有6个特大城市。不过，当时的特大城市标准是按照城区人口100万以上来测算的。随着新型城镇化规划的配《城市规模划分标准调整方案》套文件的发布，各地已编制的城镇化规划面临修改的必要。而新一轮规划的修改必将带来城市规划建设面积的进一步扩大。2.2
行政扩城升级达标引致虚假城市化效应根据城镇化发展规律和我国国情，未来中国应
该走多元集约型协调发展的人本城市化模式，从数
［10］
量主导到质量主导。但新标准的实施极易诱导政府主导的粗放城市化模式的回归。根据新的标准，原来被划定为特大城市的140个城市，将减少至16个。很多城区人口不到500万的城市，比如青岛、郑州、徐州、济南等，将会降级成大城市，大量原本享受特大城市待遇的省会城市及计划单列市将退出特大城市阵营。为了重新获得原有所谓特大城市地位，这类城市尤其是目前300万人口以上的城市，很有可能在基础设施建设、投资等方面加大力度，以期及早重返特大城市行列。这已经见诸各省报刊预测本省省会进入特大城市时间。很多地方政府将可能采取撤县划区、加大原本拆迁力度等快捷途径，跨越式扩大市区面积增加城市人口的快捷途径。很多大城市已经或将出现“飞区”现象，这不仅导致粗放式城市化模式的继续，也使城市远离了以人为本的发展宗旨，出现虚假城市化。2.3区域主体功能无序引致恶性竞争加剧
115
2标准调整后必须警惕的不良响应
众所周知，中国目前是行政主导的城市化模
式。本次城市规模划分标准调整尽管适应了形势发展的需要，但是必须要高度警惕可能带来的不良反应。
2.1各级城市规划重新调整带来新一轮的占地效应
近年来，国内很多城市刚刚修订完成新一轮城市总体规划，一般远期到2020年，甚至到2030年。各地已经按照旧规进行了较为磅礴的特大城市规划。比如到2015年，安徽、湖南规划有6个特大城
城市发展研究22卷2015年3期UrbanDevelopmentStudiesVol．22
No．32015
“十一五”规划提出推进形成主体功能区。国家
为此，全国和各省市都编制了主体功能区规划。根据全国规划，全国重要的城市群，如长三角、珠三角、环渤海地区等，都是优化开发区；在各省的主体功能区规划中，也大都把本省的大城市作为省级优化开发区。这些区域都应该率先转变经济发展方式，促进产业转移，从而为重点发展区或落后地区腾出更多发展空间。但是新标准的提出将可能改。《国家新型城镇化规划变这一有序发展格局
（2014－2020年）》只对新概念下的“特大城市”提出一些限制，而大多数原来的特大城市，如山东省济南、青岛等7市，因退出特大城市而不处于限制范围。而按《山东省新型城镇化规划（2014－2020
，年）》到2020年济南、青岛城区人口达到500万左右，但它们目前只有370万左右人口，则可以继续大量新增建设用地，更加强化集中城区功能。人口的增加需要产业支撑，在新标准导引下，这些原本已经被定位为国土开发密度较高、资源环境承载能力开始减弱的优化开发区域，将更多地集聚产业和人口，与重点开发区的竞争将更为激烈和无序。2.4发展不平衡扩大带来的社会矛盾加剧改革开放以来，我国区域差距、城乡差距一直不断拉大。30年前我国提出的“让一部分地区、一部分人先富起来”的目标已经实现，但是如何让大家共同致富，一直没有破题，无论是全国范围的东、。“西部中、西部，还是都市圈、城市群等区域范围
，“控制特大城市、“中部崛起””一直在倡导大开发
”、“中心城市加强辐射带动作用”发展等一直在强
调，但效果均不显著。本次城市规模划分标准调整，后，降级的大城市已“自身难保”必将依托优越的自然资源、雄厚的劳动力和资金、成熟的生产技术“顾虑”，等先发优势，放开集聚发展，而本就处于劣势、发展缓慢的中小城市将更加无力追赶，差距无止境拉大，大量农业转移人口更难以融入城市社会，区域、城乡发展不平衡必将加剧，劳动就业、青少年犯罪、自杀等社会问题将更加尖锐。2.5城市问题集中爆发引致宜居度降低
200万到500万之间的城根据经济学者计算，
市最符合规模经济。但从社会效率和生态效率看却未必。众所周知，交通拥挤、环境污染、城市贫困、人口爆炸等城市病在大城市尤为严重，雾霾已经成为常态。随着城市规模划分上下限标准的提116
高，大部分特大城市、大城市降级，对于政府而言它们面临的问题将从生态修复转化为提高城市规模
级别，至于环境污染、人口膨胀、交通堵塞、雾霾、城市贫困等城市问题，都可能置于身后。中小城市为
“积极踊跃”，达标升级将更加城市问题也将可能更为严重和普遍。同时本次标准调整后，城市的降级
，将会更加刺激它们的扩城“欲望”将会有更多的村落消失，文化特色和文化载体消失，居民幸福感加
速降低。过于追求经济增长的同时可能会忽略教育、科学、卫生体育等文化建设，自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色，市民幸福指数降低。
3
新标准背景下城镇化健康有序发展的
对策
随着内外部环境条件的深刻变化，城镇化必须
［11］
进入以提升质量为主的转型发展新阶段。城镇化健康理性发展必须依靠城市规划的科学性和执行性、城市建设的高水平和高标准、城市管理的信息化和高效化。但在城镇新标准出台之际，着眼我国政府主导城市化发展的实际，在统筹做好城市规划、建设和管理工作的同时，应重点抓好以下措施。3.1以平等和谐的城市理念营造科学发展的良好氛围
行政主导模式下的中国城市化，城市规模成为地方政绩的一道标杆，也是地位、权利和政策的指挥棒，成为荣誉的载体。而且，在不同城市规模附加的不对等的政策，这必将引发非理性的规模诉求。今后，在新标准指导下，城市发展应该破除权位观念，树立不同城市平等的理念。改革城市发展评价机制，以市民满意不满意、幸福不幸福为根本评价标准。报刊、网络等各级各类媒体也尽量不刻意宣传城市规模升级达标，政府规划也不应刻意追求大城市或者特大城市数量。
要把平等和谐发展理念贯穿城市规划、建设和管理的全过程，根据不同区域的主体功能区定位，根据不同城市的资源环境承载力和发展潜力，以人为本永续发展。从规模取向转向限定城市边界、优化空间结构的规划，科学确立城市功能定位和形态，保持城市与区域的和谐、人口和自然环境的和谐，不同阶层人口的和谐，以平等和谐的城市理念营造科学发展的良好氛围，真正建成包容性城市。3.2
以健全严格的法规政策约束无序扩张的冲动
城市发展研究22卷2015年3期UrbanDevelopmentStudiesVol．22No．32015
法律和政策是维持城市正常运行的工具和强有力手段。针对新时期本次标准调整可能出现的新问题，必须紧随时代脚步及时强化法制，完善政策。
首先应强调城市规划的法律权威性。中国城市发展的无序性不仅在于缺乏科学可行的规划，更重要的是缺乏促使规划贯彻实施的法律威严。在中国20多年的快速城镇化进程中，随处可见违反城市规划的行为，但是绝大多数没有受到法律的严惩。在今后城市化发展的进程中，任何违背城市规划的行为必须予以法律的严惩。惩一儆百，才能保持规划的贯彻实施。
其次，要配套完善相关政策，以保证城镇化健康有序进行。近期，已出台不同规模城市户籍政策、人口政策。但这些政策都较为宏观，可操作性。《国家新型城镇化规划（2014－2020）》差已经提出，加快发展中小城市，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。为此，应该继续出台相应实施细则，促使城市化方针得以落实。例如，为防止各城市盲目调整行政区或者调整人口统计口径，可对此作相关限定。同时，要严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延。3.3
以改革创新的制度机制形成城市良性循环
一是创新市场机制。解决本次标准调整带来
应对规划的实施情况进行与时俱进地评估。通过第三方评估，更好地了解规划和实施的衔接问题，提出发展对策。
四是创新民意表达体制。市民是城市规模标准的最根本发言人。城市规模的制定，应当鼓励民意表达，真正了解到人民的需要，同时了解人民对各项城市政策方针的看法、评价，听取建议及时做出理性调整，以做到真正高效、科学的建设和发展，有力促进城镇化健康进行。
五是创新政绩评价体制。城市规模的变化很大程度上取决于当地行政长官的政绩标准，因此政绩衡量标准亦需适当调整，衡量政绩最终标准应该“人民高兴”“GDP总量”“城市规模”。人是而不是民满意、人民幸福是城镇化健康进行的重要表征，因此，必须将调节政府管理权利和政绩衡量标准纳入重要日程。△
【参考文献】
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的负面效应，促进城镇化健康有序必须毫不动摇地
发挥市场力量，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。通过市
，场这只“看不见的手”通过供求变化引起价格涨落，调节社会劳动力和生产资料在各个部门和各级
城市的分配，调节生产和流通，能够比较合理地进行资源配置，解放中小城市的生产力，实现劳动力和企业的有机疏散。
二是创新政府管理体制。政府应尽快转变城市“经营者”角色，继续向市场放权，为企业松绑，为自己减负，真正实现从无限政府模式的无所不能、无所不管向有限政府模式下的“有所为，有所不为”转变。大力推进城市治理体系和治理能力的现代化。近年来，政府取消或下放部分行政许可和审批项目虽初见成效
，但是还应该加大力度。
三是创新城市规划评估机制。要走出一条以
［12］
作者简介：王雪芹（1990－），女，安徽淮南人，研究生。主要
从事区域发展与城市规划方面的研究。
收稿日期：2014－12－18
人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承
的中国特色新型城镇化道路，在做好规划的同时，
城市发展研究22卷2015年3期UrbanDevelopmentStudiesVol．22No．32015
117
ＲationalThinkingofCitySizeClassificationCriteriaAdjustmentofChina
WANGXueqin，WANGChengxin，CUIXuegang
【Abstract】Ｒecently，Chinaadjustedtheoriginalcitysizeclassificationcriteriasubstantially，whichhasarousedgreatconcerninthecommunityandexpertsandscholars．Basedontheinterpretationofthebackgroundandsignificanceofcitysizeclassificationcriteriaadjustment，ithighlightedtoalerttoadverseresponseoftheadjustedstandard，includinganewroundofareaeffectofplanningandadjustment，expandingthecityofadministrationtoupgrade，themainfeaturesofdisorderedregions，intensifiesofregionalimbalances，concentratedoutbreakofurbanproblems，anddecreaseofpublichappinessindex，whichhaveseriouslyaffectedthesuccessfulimplementationofChina'snewtown．So，thispaperputsforwardthecountermeasurestopromotethehealthyandorderlyurbanscale：basedonimprovingtheplanning，construction，management，takingequalandharmoniouscityconcepttocreateafavorableatmosphereforthescientificdevelopment，inordertoimprovethestrictregulatorypolicytoconstraintsprawlimpulse，institutionalmechanismsofreformandinnovationhelptheformationofurbanvirtuouscircle．【Keywords】CitySize；ClassificationCriteria；China
（上接第112页）【参考文献】
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男，安徽亳州人，苏州科技学院作者简介：黄良伟（1988－），
建筑与城市规划学院硕士研究生。研究方向：区域规划与理论。
收稿日期：2014－12－24
TheMechanismofＲuralSpatialDifferentiationinSouthern
Jiangsubasedon"Time-SpaceFix"Theory
HUANGLiangwei，LIGuangbin，WANGYong
【Abstract】AnewanalysisperspectivewasconstructedforruralspatialdifferentiationinSouthernJiangsuonthebasisofthetheoryof"Time-Spacefix"inthispaper．Sincereformandopeningup，"Time-Spacefix"drivenbymanyforcesenabledsuchproductionfactorsascapital，laborforcetospreadruralscaletotownshipscale，anddistrictscale．Thedecentralizationandcentralizationhasproducedaprofoundimpactonruralspatialdifferentiation．ＲuralspacelayoutinSouthernJiangsucontinuestodifferentiateanddeconstructaswitnessruralindustrializationintheperiodcharacterizedbyvillageandcommunity，therestructuringoftownshipenterprisesandthedevelopingofout-wardeconomydrivenbymarket，threeconcentratestrategyleadbygovernment．【Keywords】DifferentiationofＲuralSpaces；"Time-Spacefix"Theory；SouthernJiangsu
118
城市发展研究22卷2015年3期UrbanDevelopmentStudiesVol．22No．32015
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王成新
*
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主要城市规模作为衡量城市大小的数量概念，包括城市人口规模与城市用地规模两类相互联系的指标，一般而言人口规模是衡量城市规模的主导性指标。不同国家由于经济基础、社会条件、历史背景及行政制度的分异，特别是对非农人口的理解不同，城市规模划分标准差异很大。对于我国城市规模等级的划分，各界学者一直十分关注。任致远提出，旧的城市规模划分标准不适应新型城镇化形
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［2］为，我国城市发展方针具有较大的局限性。严重
适当提高特大城市和大城市的标准，使中敏提出，
［3］
等城市的发展留有宽松的余地。刘爱梅研究发现，我国城市规模两极分化严重，对经济的平稳发［4］
根据当前新型城镇展产生重要影响。易鹏认为，
化的发展情况，建立新的城市规模划分标准格外重
1
1.1
城市规模划分标准调整的背景与意义
解读
标准调整的背景
学术背景
自20世纪九十年代中期我国进入快速城市化
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阶段，飞速膨胀的城市就引发了学者对原有城市规模标准的思考。1998年王兴平教授就提出，我国《城市规划法》“以市区和近郊区非农业人口的关于
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［6］
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［7］
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［8］
市流强度值的中心城市。部分学者对人口规模进行了重新界定，例如有的将200万以上的人口城
100～200万以上人口城市定义市定义为超大城市，
为特大城市；有的将200万以上人口作为特大城市，
基金项目：国家自然科学基金（41371170）；山东省教改项目（项目号：2012387）
*通讯作者：王成新（1971－），男，山东新泰人，教授，博士后。mail：404122665@主要从事区域发展与城市规划方面的研究．E-qq．com
100～200万人口作为大城市［9］。这些成果都为政
府决策提供了重要参考。1.1.2
实践背景
新中国成立以来，为符合国情发展实际，我国对城市规模划分标准进行过多次调整。1955年国
113
城市发展研究22卷2015年3期UrbanDevelopmentStudiesVol．22No．32015
《关于当前城市建设工作的情况和几个问题家建委的报告》首次提出大中小城市的划分标准，即“五十万人口以上为大城市，五十万人以下、二十万人以
，上为中等城市，二十万人口以下的为小城市”此后直到1980年国家建委修订的《城市规划定额指标
暂行规定》又对城市划定标准进行了调整，重点将城市人口100万人以上的命名为特大城市。1984
《城市规划条例》年国务院颁布的又回归到1955年1989年颁布的《城市规划法》的标准，在明确1984
年标准的基础上，指出城市规模按照市区和近郊区非农业人口计算。但2008年该法废止。取而代之《城乡规划法》并没有对城市规模加以界定。国家近期颁布的文件中，已经具有初步调整的迹象。如
表1城市等级小城市中等城市大城市特大城市超大城市
新标准
城区常住人口数（人）
50万以下50－100万100－500万500－1000万
1000万以上
Ⅰ型大城市Ⅱ型大城市等级细分Ⅰ型小城市Ⅱ型小城市
《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、《国务院
中，均已使关于进一步推进户籍制度改革的意见》用现行标准。
1.2标准调整的主要内容
《关于调整城市规模划分标准的在国务院印发
通知》中，对原有城市规模划分标准进行大幅调整，见表1。与原标准相比，新标准有4点重要调整：一是城市类型由4类变为5类，增设了超大城市；二是将小城市和大城市分别划分为两档；三是人口规模的上下限普遍提高。四是将统计口径界定为城区常住人口，而城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。
新旧城市规模划分标准
旧标准
城区常住人口数（人）20万以上50万以下
20万以下300万以上500万以下100万以上300万以下
市区和近郊区非农业人口数（人）
20万以下20－50万50－100万100万以上无该类
注：新旧标准中以上包括本数，以下不包括本数
1.3标准调整的实践意义1.3.2
各领域学者关于城市规模划分标准的理论研究和反复论证从未间断，理论成果已十分成熟，本次标准调整的理论价值不大，但实践意义十分突出。1.3.1新标准体现了时代性和科学性
中国改革开放以来，伴随着工业化、城市化进程加速，城市数量和规模都有了明显增长，原有的城市规模划分标准和方针已经难以适应城镇化发展新形势要求，导致城市发展过程中特大城市和大城市过度膨胀，中等城市和小城市竞相向大城市迈进，众多小城镇发展滞后。而且，原标准以非农业人口界定城市标准，难以切合实施新型城镇化规划让农民工落户的基本要求。新标准不仅与快速提升的城市规模体系相互适应，而且以城区常住人口界定城市人口，更加符合劳动力的就业实际和人口空间分布常态，能够确保各个城市在规划基础设施和提供公共服务时最大限度地实现供需均衡，同时淡化了户籍对公共服务获得的影响，城市公共服务将扩大到常住人口。114
有利于全国城市体系的优化和管理我国现有城市657个，但在高速城市化的最近
10年，城市数量不仅没有增加反而持续减少（图1）。根据原有标准计算，当前我国大中小城市比例为1∶1.42∶0.77，中等城市比例较小，小城市严重不足。这既不符合城镇化发展的金字塔规律，也不符合城乡统筹发展的客观要求，而且全国众多小城镇由于未计算在城市行列导致各种发展受政策限制。这次城市规模划定标准调整后，不仅增加了对特大城市的认定，而且对城市规模认定过程中不再拘泥于城市等级限制，真正依靠市场配置，根据城市所具备的承载力、人口集聚能力等方面进行认定。标准改变后，我国城市数量将会大幅提升，我国1.94
，万个建制镇有很大部分有望改变成“市”真正形成城市规模金字塔结构。
1.3.3有利于城镇人口的分类管理
中国城镇化正处于深入发展的关键时期，调整城市规模划分标准，有利于更好地实施人口和城市。《关于调整城分类管理，满足经济社会发展需要
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图11978－2013年中国城市数量和城市化率变化
市规模划分标准的通知》与《中共中央关于全面深
、《国家新型城镇化规化改革若干重大问题的决定》
、《关于进一步推进户籍制度划（2014—2020年）》
改革的意见》是相互配套的政策。通过以上政策，将全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。以户籍管理制度为例，以此为标准，什么城市需要限制人口，什么城市需要适度放开，均一目了然。
1.3.4有利于新型城镇化的顺利实施
新标准统一了城市人口统计口径，淡化了户籍概念，为加快推进户籍制度改革扫清了一大障碍，同时为镇改市打开了一扇门。而且，新标准对小城市标准并没有设置下限，这为点多面广的县城和中心镇的发展提供了条件，有利于推进就地城镇化，促使城乡统筹协调发展的实质性推进。
市，而江苏规划达到11个特大城市，到2020年河北规划有8个特大城市，福建提出到2030年有6个特大城市。不过，当时的特大城市标准是按照城区人口100万以上来测算的。随着新型城镇化规划的配《城市规模划分标准调整方案》套文件的发布，各地已编制的城镇化规划面临修改的必要。而新一轮规划的修改必将带来城市规划建设面积的进一步扩大。2.2
行政扩城升级达标引致虚假城市化效应根据城镇化发展规律和我国国情，未来中国应
该走多元集约型协调发展的人本城市化模式，从数
［10］
量主导到质量主导。但新标准的实施极易诱导政府主导的粗放城市化模式的回归。根据新的标准，原来被划定为特大城市的140个城市，将减少至16个。很多城区人口不到500万的城市，比如青岛、郑州、徐州、济南等，将会降级成大城市，大量原本享受特大城市待遇的省会城市及计划单列市将退出特大城市阵营。为了重新获得原有所谓特大城市地位，这类城市尤其是目前300万人口以上的城市，很有可能在基础设施建设、投资等方面加大力度，以期及早重返特大城市行列。这已经见诸各省报刊预测本省省会进入特大城市时间。很多地方政府将可能采取撤县划区、加大原本拆迁力度等快捷途径，跨越式扩大市区面积增加城市人口的快捷途径。很多大城市已经或将出现“飞区”现象，这不仅导致粗放式城市化模式的继续，也使城市远离了以人为本的发展宗旨，出现虚假城市化。2.3区域主体功能无序引致恶性竞争加剧
115
2标准调整后必须警惕的不良响应
众所周知，中国目前是行政主导的城市化模
式。本次城市规模划分标准调整尽管适应了形势发展的需要，但是必须要高度警惕可能带来的不良反应。
2.1各级城市规划重新调整带来新一轮的占地效应
近年来，国内很多城市刚刚修订完成新一轮城市总体规划，一般远期到2020年，甚至到2030年。各地已经按照旧规进行了较为磅礴的特大城市规划。比如到2015年，安徽、湖南规划有6个特大城
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“十一五”规划提出推进形成主体功能区。国家
为此，全国和各省市都编制了主体功能区规划。根据全国规划，全国重要的城市群，如长三角、珠三角、环渤海地区等，都是优化开发区；在各省的主体功能区规划中，也大都把本省的大城市作为省级优化开发区。这些区域都应该率先转变经济发展方式，促进产业转移，从而为重点发展区或落后地区腾出更多发展空间。但是新标准的提出将可能改。《国家新型城镇化规划变这一有序发展格局
（2014－2020年）》只对新概念下的“特大城市”提出一些限制，而大多数原来的特大城市，如山东省济南、青岛等7市，因退出特大城市而不处于限制范围。而按《山东省新型城镇化规划（2014－2020
，年）》到2020年济南、青岛城区人口达到500万左右，但它们目前只有370万左右人口，则可以继续大量新增建设用地，更加强化集中城区功能。人口的增加需要产业支撑，在新标准导引下，这些原本已经被定位为国土开发密度较高、资源环境承载能力开始减弱的优化开发区域，将更多地集聚产业和人口，与重点开发区的竞争将更为激烈和无序。2.4发展不平衡扩大带来的社会矛盾加剧改革开放以来，我国区域差距、城乡差距一直不断拉大。30年前我国提出的“让一部分地区、一部分人先富起来”的目标已经实现，但是如何让大家共同致富，一直没有破题，无论是全国范围的东、。“西部中、西部，还是都市圈、城市群等区域范围
，“控制特大城市、“中部崛起””一直在倡导大开发
”、“中心城市加强辐射带动作用”发展等一直在强
调，但效果均不显著。本次城市规模划分标准调整，后，降级的大城市已“自身难保”必将依托优越的自然资源、雄厚的劳动力和资金、成熟的生产技术“顾虑”，等先发优势，放开集聚发展，而本就处于劣势、发展缓慢的中小城市将更加无力追赶，差距无止境拉大，大量农业转移人口更难以融入城市社会，区域、城乡发展不平衡必将加剧，劳动就业、青少年犯罪、自杀等社会问题将更加尖锐。2.5城市问题集中爆发引致宜居度降低
200万到500万之间的城根据经济学者计算，
市最符合规模经济。但从社会效率和生态效率看却未必。众所周知，交通拥挤、环境污染、城市贫困、人口爆炸等城市病在大城市尤为严重，雾霾已经成为常态。随着城市规模划分上下限标准的提116
高，大部分特大城市、大城市降级，对于政府而言它们面临的问题将从生态修复转化为提高城市规模
级别，至于环境污染、人口膨胀、交通堵塞、雾霾、城市贫困等城市问题，都可能置于身后。中小城市为
“积极踊跃”，达标升级将更加城市问题也将可能更为严重和普遍。同时本次标准调整后，城市的降级
，将会更加刺激它们的扩城“欲望”将会有更多的村落消失，文化特色和文化载体消失，居民幸福感加
速降低。过于追求经济增长的同时可能会忽略教育、科学、卫生体育等文化建设，自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色，市民幸福指数降低。
3
新标准背景下城镇化健康有序发展的
对策
随着内外部环境条件的深刻变化，城镇化必须
［11］
进入以提升质量为主的转型发展新阶段。城镇化健康理性发展必须依靠城市规划的科学性和执行性、城市建设的高水平和高标准、城市管理的信息化和高效化。但在城镇新标准出台之际，着眼我国政府主导城市化发展的实际，在统筹做好城市规划、建设和管理工作的同时，应重点抓好以下措施。3.1以平等和谐的城市理念营造科学发展的良好氛围
行政主导模式下的中国城市化，城市规模成为地方政绩的一道标杆，也是地位、权利和政策的指挥棒，成为荣誉的载体。而且，在不同城市规模附加的不对等的政策，这必将引发非理性的规模诉求。今后，在新标准指导下，城市发展应该破除权位观念，树立不同城市平等的理念。改革城市发展评价机制，以市民满意不满意、幸福不幸福为根本评价标准。报刊、网络等各级各类媒体也尽量不刻意宣传城市规模升级达标，政府规划也不应刻意追求大城市或者特大城市数量。
要把平等和谐发展理念贯穿城市规划、建设和管理的全过程，根据不同区域的主体功能区定位，根据不同城市的资源环境承载力和发展潜力，以人为本永续发展。从规模取向转向限定城市边界、优化空间结构的规划，科学确立城市功能定位和形态，保持城市与区域的和谐、人口和自然环境的和谐，不同阶层人口的和谐，以平等和谐的城市理念营造科学发展的良好氛围，真正建成包容性城市。3.2
以健全严格的法规政策约束无序扩张的冲动
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法律和政策是维持城市正常运行的工具和强有力手段。针对新时期本次标准调整可能出现的新问题，必须紧随时代脚步及时强化法制，完善政策。
首先应强调城市规划的法律权威性。中国城市发展的无序性不仅在于缺乏科学可行的规划，更重要的是缺乏促使规划贯彻实施的法律威严。在中国20多年的快速城镇化进程中，随处可见违反城市规划的行为，但是绝大多数没有受到法律的严惩。在今后城市化发展的进程中，任何违背城市规划的行为必须予以法律的严惩。惩一儆百，才能保持规划的贯彻实施。
其次，要配套完善相关政策，以保证城镇化健康有序进行。近期，已出台不同规模城市户籍政策、人口政策。但这些政策都较为宏观，可操作性。《国家新型城镇化规划（2014－2020）》差已经提出，加快发展中小城市，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。为此，应该继续出台相应实施细则，促使城市化方针得以落实。例如，为防止各城市盲目调整行政区或者调整人口统计口径，可对此作相关限定。同时，要严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延。3.3
以改革创新的制度机制形成城市良性循环
一是创新市场机制。解决本次标准调整带来
应对规划的实施情况进行与时俱进地评估。通过第三方评估，更好地了解规划和实施的衔接问题，提出发展对策。
四是创新民意表达体制。市民是城市规模标准的最根本发言人。城市规模的制定，应当鼓励民意表达，真正了解到人民的需要，同时了解人民对各项城市政策方针的看法、评价，听取建议及时做出理性调整，以做到真正高效、科学的建设和发展，有力促进城镇化健康进行。
五是创新政绩评价体制。城市规模的变化很大程度上取决于当地行政长官的政绩标准，因此政绩衡量标准亦需适当调整，衡量政绩最终标准应该“人民高兴”“GDP总量”“城市规模”。人是而不是民满意、人民幸福是城镇化健康进行的重要表征，因此，必须将调节政府管理权利和政绩衡量标准纳入重要日程。△
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的负面效应，促进城镇化健康有序必须毫不动摇地
发挥市场力量，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。通过市
，场这只“看不见的手”通过供求变化引起价格涨落，调节社会劳动力和生产资料在各个部门和各级
城市的分配，调节生产和流通，能够比较合理地进行资源配置，解放中小城市的生产力，实现劳动力和企业的有机疏散。
二是创新政府管理体制。政府应尽快转变城市“经营者”角色，继续向市场放权，为企业松绑，为自己减负，真正实现从无限政府模式的无所不能、无所不管向有限政府模式下的“有所为，有所不为”转变。大力推进城市治理体系和治理能力的现代化。近年来，政府取消或下放部分行政许可和审批项目虽初见成效
，但是还应该加大力度。
三是创新城市规划评估机制。要走出一条以
［12］
作者简介：王雪芹（1990－），女，安徽淮南人，研究生。主要
从事区域发展与城市规划方面的研究。
收稿日期：2014－12－18
人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承
的中国特色新型城镇化道路，在做好规划的同时，
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117
ＲationalThinkingofCitySizeClassificationCriteriaAdjustmentofChina
WANGXueqin，WANGChengxin，CUIXuegang
【Abstract】Ｒecently，Chinaadjustedtheoriginalcitysizeclassificationcriteriasubstantially，whichhasarousedgreatconcerninthecommunityandexpertsandscholars．Basedontheinterpretationofthebackgroundandsignificanceofcitysizeclassificationcriteriaadjustment，ithighlightedtoalerttoadverseresponseoftheadjustedstandard，includinganewroundofareaeffectofplanningandadjustment，expandingthecityofadministrationtoupgrade，themainfeaturesofdisorderedregions，intensifiesofregionalimbalances，concentratedoutbreakofurbanproblems，anddecreaseofpublichappinessindex，whichhaveseriouslyaffectedthesuccessfulimplementationofChina'snewtown．So，thispaperputsforwardthecountermeasurestopromotethehealthyandorderlyurbanscale：basedonimprovingtheplanning，construction，management，takingequalandharmoniouscityconcepttocreateafavorableatmosphereforthescientificdevelopment，inordertoimprovethestrictregulatorypolicytoconstraintsprawlimpulse，institutionalmechanismsofreformandinnovationhelptheformationofurbanvirtuouscircle．【Keywords】CitySize；ClassificationCriteria；China
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男，安徽亳州人，苏州科技学院作者简介：黄良伟（1988－），
建筑与城市规划学院硕士研究生。研究方向：区域规划与理论。
收稿日期：2014－12－24
TheMechanismofＲuralSpatialDifferentiationinSouthern
Jiangsubasedon"Time-SpaceFix"Theory
HUANGLiangwei，LIGuangbin，WANGYong
【Abstract】AnewanalysisperspectivewasconstructedforruralspatialdifferentiationinSouthernJiangsuonthebasisofthetheoryof"Time-Spacefix"inthispaper．Sincereformandopeningup，"Time-Spacefix"drivenbymanyforcesenabledsuchproductionfactorsascapital，laborforcetospreadruralscaletotownshipscale，anddistrictscale．Thedecentralizationandcentralizationhasproducedaprofoundimpactonruralspatialdifferentiation．ＲuralspacelayoutinSouthernJiangsucontinuestodifferentiateanddeconstructaswitnessruralindustrializationintheperiodcharacterizedbyvillageandcommunity，therestructuringoftownshipenterprisesandthedevelopingofout-wardeconomydrivenbymarket，threeconcentratestrategyleadbygovernment．【Keywords】DifferentiationofＲuralSpaces；"Time-Spacefix"Theory；SouthernJiangsu
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城市发展研究22卷2015年3期UrbanDevelopmentStudiesVol．22No．32015