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城市规划汇刊 2002年第6期总第142期
乡镇合并与行政区划调整的
3
新思路和新方法
王 德 郭 洁
提 要 文章以河南省平舆县为例,探讨了使用城镇势力圈划分软件HAP实现以上原则的可行性,并尝试使用自上而下逐步
调整法和自下而上拆除最小乡镇法进行乡镇合并,最后对两种工作方法进行了对比和总结。
关键词 乡镇合并 行政区划调整 城镇势力圈 平舆县 HAP
文章编号 1000-3363(2002)06-0072-04 中图分类号 TU982.29 文献标识码 B
1研究背景
与当时的农村生产力水平、农民生活习
俗,以及强烈的计划经济体制相适应。目前由于我国社会生产力的飞速发展,农业现代化的推进,以及社会主义市场经济体制的建立,不能适应社会经济的发展(周克瑜,1996)。
2.2 ,过小的问题。虽然许多城镇的规模很小,但是各自为政的体制特征使它们的市政和公共设施建设出现各自配套的不合理趋势,由于服务的人口过少,所建的各种设施不具备使其赢利的门槛规模,因而设施利用率低,效益差,资源和投资浪费,重复建设现象严重(禚振坤,2001)。
1.2.3 管理幅度小,机构设置多,管理成本大。
虽然许多乡镇的规模比较小,但行政配置“麻雀虽小,五脏俱全”,每个乡镇都要配置相应的人员干部编制,造成乡镇机构设置多,管理成本大的问题。例如,安徽省天长市共60万人口,有33个乡镇,平均每个乡镇不到两万人,却要配全五大班子,负担400～500个脱产人员的工资,致农民负担相当重,如果把乡都撤掉,改建成6个大镇,一下子就裁减掉80%的机构,精简掉一半以上的脱产人员①。
2研究方法和步骤
存在的问题 近两年来,许多地区在进行乡镇合并时,主要依靠经验和主观判断,缺乏必要的科学分析依据,,导致乡镇以,省政府规定全省要合并15%的乡镇,并将全省分四个区,对哪些乡镇可以合并制定了一个粗略的规定②。但是具体到为什么合并15%却有待严密的论证,对于如何合并等问题也没有给出具体的方法指导。这种以规章制度的形式出台的合并标准,本质上是出于政治判断而非出自科学论证。诚然,乡镇合并的最终决策需要政治判断,但是如果这一判断缺少严谨的科学论证,就有可能导致失误。 2.2 本研究的目的 城镇有其行政管理范围,也有相应的社会经济影响腹地即城镇的势力圈,两者一般情况是不完全一致的,如果两者相差较大就会降低城镇管理的效率。因此,笔者希望在进行乡镇合并和行政区划调整时,使两者尽量一致。这在国外已经有了许多尝试,如瑞典的乔克普森(Jacobsson,1964)等都做过类似的探讨。笔者研究的目的就是在他们研究的基础上,将城镇势力圈的概念引入我国的乡镇合并中,尝试在以往定性分析进行乡镇合并的基础上引入定量分析,提出一套适用于乡镇合并的科学方法,并应用该方法进行实证研究。 基于上述目的,本次乡镇合并的主要的原则有以下两点:
1.1 研究的社会背景 近年来,大力发展小城镇成为我国推进城市化进程的主要途径,同时也作为一项重要的方针政策被强调和提出。但是,利。,导致,从而影响区域整体的高效发展。从小城镇自身角度来说,过小的城镇规模起不到产业集聚、人口集中和促进第三产业发展的作用,从而也阻碍了小城镇自身的发展。 为了使小城镇的发展真正成为推进我国城镇化进程的途径,必须进行乡镇合并,从区域的角度出发进行更有效的资源配置,形成城镇间良好的互动发展关系,推动区域的健康发展。 最近几年,一些地区已经进行了这种有益的尝试,浙江省和江苏省前不久完成了乡镇合并的行政区划调整工作,广东省也已经制定了乡镇合并的指标,预计其它地区也将逐步启动相应的程序,大规模的乡镇合并工作将在全国范围内全面地展开。 1.2 乡镇合并的紧迫性
乡镇合并的紧迫性主要体现在以下几个方面: 1.2.1 现有的乡镇行政区划与社会经济发展要求不相适应。 现有的乡镇行政区划大部分是20～30年前确定的,当时确定的行政区划
2.1 传统的乡镇合并的方法以及
3上海市重点学科建设项目资助课题(沪教委科2001-44)
城市规划汇刊 2002年第6期总第142期
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2.5.2 被选择的区域应有比较可
信的各乡镇发展条件和潜力资料,以便对各乡镇发展前景作出综合评价⑤; 2.5.3 被选择的区域必须有较齐全的各个乡镇的建成区现状人口资料,以便于进行势力圈的计算;
结合驻马店地区城镇体系规划工作的开展,最终选择了位于华北平原地区的河南省平舆县为研究区域。 平舆县位于河南省东南部,驻马店市的东部。全县辖18个乡镇,264个行政村,总面积为1285112km2,总人口88148万人(图3)。现有的乡镇中,建成区常住人口达到5万人的只有县城所在镇———古槐镇,达到1～115万人的有两个,即杨埠镇、东和店镇,在015～018万人之间的有4其余乡镇的建0015万人。为减少行政单
,,迫切需要进 2.2.1 一致性原则:使各个镇的行政边界范围与它的势力圈尽量一致。这是本次乡镇合并的最主要原则; 2.2.2 基本规模原则:合并后的每一个乡镇都必须达到笔者所认为的基本合理规模,使这些城镇有足够量的势力圈人口支撑其发展。 2.3 HAP应用于乡镇合并的可行性分析 将势力圈的概念引入乡镇合并的实践中,就必须确定势力圈的范围。过去乔克普森(Jacobsson)在其研究中采用了断裂点估算方法,所划分的势力圈比较简单,计算的工作量也比较大。针对他研究中存在的不足,笔者尝试引入最近开发的计算机划分势力圈的软件HAP(王德、赵锦华,2000),利用计算机高速处理数据的能力,使分析过程更简洁,更科学。
HAP(HinterlandAnalysisPackage)的基本功能是划分城镇的势力圈,域③。HAP圈的功能,镇社会经济发展影响在空间上的投映方法,是科学分析乡镇合并和行政区划调整的强有力的工具。 2.4 使用HAP程序进行乡镇合并的两种方法
研究中首先参考了乔可普森(Jakobsson,1964)在瑞典乡镇合并研究中提出的“自下而上拆除最小乡镇法”,并结合城镇体系规划中的实践提出了另一种“自上而下逐步调整法”,以这两种方法作为本次研究的主要方法。 2.4.1 自上而下逐步调整法(图1)。
根据社会经济发展和各乡镇的基本规模指标来综合确定所需设置城镇的数目,同时对所有乡镇的发展条件和潜力进行调查、评价和排序,根据所确定的乡镇数目和评价结果挑选出发展条件较好的乡镇,使用HAP程序划分这些乡镇的势力圈。由于乡镇的挑选没有考虑到基本规模原则,不可避免的会有部分乡镇的势力圈过小,因此有必要进行调整,将达不到标准的城镇剔除,再重新选入其它条件较好的候选镇,反复进行这一过程,直到所有乡镇
都满足所提出的基本合理规模原则。
4.22)。
图3 平舆县行政区划图
用HAP程序划分所有乡镇的势力
圈范围,同时计算出各个乡镇的势力圈的面积和人口,将势力圈面积最小的乡或镇拆除,重复上述过程,直至剩下的所有的乡镇的势力圈内的人口都达到本次乡镇合并的基本合理规模。 2.5 研究区域的选择 为了便于研究和计算,研究区域的选取主要考虑了以下四个方面: 2.5.1 被选择区域应位于平原地区,且受大江、大河和主要交通干线分割较少。这样,研究对象地域就更接近理想的“均质”状态④;
2.6 本次乡镇合并的标准的确定
根据俞燕山的统计分析:10万人以上规模的小城镇效率最高,其次是城镇规模为5～10万人的小城镇,再其次是3～5万人口规模的小城镇。城镇效率最差的是1～3万人口规模的小城镇。因此,将平舆县乡镇合并的标准定为城镇建成区内常驻人口不少于3万人。但是,由于平舆县目前能达到3万人水平的还很少,考虑到为平舆县城镇化留有余地,假设本世纪中期其城镇化水平达到50%,则合并后的城镇的镇域人口应不少于6万人。因此,以每个合并后的城镇的镇域范围内的人口不少于6万人作为本次乡镇合并的基本规模标准。
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表1 全国部分建制镇经济效益分析表3人均用地人均总收入土地产出率规模等级
百m2/人万元/人百元/m2
10万
6.313.973.612.351.781.571.52
0.29210.63870.82191.12891.89472.70324.2558
0.621.201.171.451.862.383.35
城市规划汇刊 2002年第6期总第142期
人均投百元固定百元固定
就业人口
资额资产利税资产收入
比重%
万人/人百元百元
1.95111.88711.68352.43411.61071.75432.0112
0.770.770.770.
720.660.710.74
19.1418.2617.3213.7717.0016.1116.62
1.9832.5312.5081.4032.0542.1332.526
3引自俞燕山(2000)
3方法一:自上而下逐步调整法
个乡镇的势力圈的面积和人口⑦如表2:
表2 首次计算结果乡镇名
势力圈面积(km2)
[***********]2
图5 方法一调整的结果
3.1 应保留乡镇的初步选择
平舆县现状总人口88148万人,去除中心城区发展预留人口18万人,按照每个城镇镇域人口达到6万人计算,应设置11～12个镇,考虑到各乡镇人口分布的不均衡性,到10个左右,镇,价,: 3.1.1 “各个乡镇的发展前景专家调查问卷”的整理结果; 3.1.2 县政府拆乡并镇设想; 3.1.3 各乡镇在驻马店市1996年乡镇综合实力的排序状况⑥; 综合以上因素,初步选择出平舆县的
10个乡镇(除县城所在镇)为:杨埠镇、西洋店镇、庙湾镇、东和店镇、后刘乡、玉皇庙乡、郭楼乡、李屯乡、高洋店乡。 3.2 进行势力圈计算 使用HAP程序对选择的10个乡镇进行势力圈的划分(图4
),并计算出各
人口(人)
[***********][**************]95
4方法二:自下而上拆除最小镇法
射桥镇后刘乡玉皇庙乡庙湾镇李屯乡高杨店乡东和店乡
4.1 圈
图6)。 4.2 第一次拆除 现状势力圈的人口规模最小的乡
图
4 首次计算的结果
3.3 第一次调整
从表2中可以看出,初步选出的玉皇庙乡、郭楼乡和高杨店乡的势力圈面积内的人口最少,将这三个乡镇去除,同时相应替换为条件较好的万冢乡、万金店乡和王岗乡。 第一次调整后,万金店乡和王岗乡但仍不能满足本次乡镇合并的基本规模要求,有必要进行第二次调整。 3.4 第二次调整 拆除万金店乡和王岗乡,替换为辛店乡、双庙乡和十字路乡,调整后的新增加的三个乡镇的势力圈的人口规模还达不到要求,故仍然只能将其拆除。至此,经过两次调整,已无其他候选乡镇,符合条件的只有9个乡镇(包括县城所在镇),其势力圈情况如图5所示。 以上共进行了三次势力圈的计算,最终得出乡镇合并的方案。乡镇合并后的平舆县共有9个镇,这9个镇的势力圈内的人口都符合本次乡镇合并的原则和标准⑧,各乡镇理想的新行政边界如图8所示。
图6 对所乡镇的影响腹地计算
图7 方法二拆除的结果
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注 释
①资料来自因特网是郭楼乡,需拆除,拆除后与郭楼乡相邻的万金店乡和李屯乡的势力圈面积和人口有所增加。 4.3 第二次拆除 第一次拆并后人口规模最小的乡是双庙乡,仍需拆除。结果与双庙乡相邻的杨埠镇和万金店乡的势力圈的面积和人口有所增加。 4.4 第三次至第七次拆除 依次类推进行第三次至第七次拆除,依次拆除的乡是玉皇庙乡、高杨店乡、辛店乡、十字路乡、万金店乡和王岗乡。 经过以上七次拆除后,剩下的9个乡镇的势力圈面积和人口基本上都达到了本次乡镇合并的原则和标准(表3)。各乡镇的理想行政边界如图8所
示。
9个建制镇。而方法二自下而上拆除最
小乡镇的方法的计算结果也完全一致。理论上讲,两种方法产生不同结果的可能性是存在的,但是两种结果之间的差异不应太大。 5.1.2 从所需要的原始资料上看,自上而下逐步调整法要求准确详细的现场调查资料,要求对各个乡镇的发展状况要有清楚的认识,以便能够对应该拆哪些乡并哪些镇做出正确的选择;而使用自下而上拆最小乡的方法计算的过程则不需要细致的现场调查资料,仅需要各个乡镇的建成区的常住人口的准确数据就可以进行计算。 5.1.3 从工作过程上看,自上而下逐步调整法的计算过程较简单,许多判断需要建立在对各个镇的了解和经验的基础上,性。,;,,但是它的计算过程非常繁琐,工作量较大,对于城镇数量比较少的县和市比较适用。 5.2 小结 本次使用HAP程序探讨乡镇合并的尝试突破了国内传统的以定性分析和经验为基础进行乡镇合并的方法,使用HAP作定量分析,并在乡镇合并过程中引入了城镇势力圈的概念的方法为乡镇合并工作提供了理性的科学的分析思路,为我国其他地区的乡镇合并工作提供了更科学更可行的决策参考。 对平舆县乡镇合并方法的探讨仅仅是从方法论上进行的一次尝试,其中将HAP运用到乡镇合并中,探讨其具体的操作方法是笔者的主要目的。为了简化研究问题的复杂性,在制定乡镇合并的依据和原则时,将主要原则定为势力圈应与行政区划范围相一致,而没有考虑到其他的许多因素。而实际上,乡镇合并以及由此引起的行政区划调整是一个相当复杂,且涉及面很广的问题,要同时考虑政治、经济、历史、地理、民族、文化和风俗等各方面的因素。因此,在实际中进行乡镇合并和行政区划调整时,这一结果只是提供给决策者作参考依据之一。
2002-06
②广东省所制定的可以撤并的乡镇的统一标准为:珠江三角洲地区面积为45平方公里,人口4万以下;粤东地区面积为
50km2,人口3万以下;粤西地区面积为55km2,人口115万以下;粤北地区面积70km2,人口115万以下;其他地区面积30km2或人口1万人以下。
③引自王德、赵锦华(2000)。关于HAP程序的基本原理和详细功能的介绍可参见该文章。
④比较“均质”的平原地区内一般人口的分布也比较均衡,在计算各个乡镇影响腹地内人口时,可以通过面积推算人口;另外,
HAP程序目前尚不能识别山地、河流等自
然障碍,选择“⑤,主要县域内的乡镇建设发展前景进行评价,以分值的形式表示出来。
⑥资料来自西平县1997年统计年鉴。⑦人口数值是由经济影响范围的面积乘以平舆县的各个乡镇的平均人口密度—
67717人/km2计算得出。以后的类似表
格中的计算方法与此相同。
⑧射桥镇人口为59638人,虽然没有达到6万,但是由于相差很小,所以将其保留。
参考文献
①王德、赵锦华,城镇势力圈划分计算机系统的开发研究与应用———兼论势力圈的空间结构特征.城市规划,2000[12]②森川洋,中心地论Ⅰ.大明堂,1978③Jakobsson(1964),RevisionderGemeindeein2
teilunginSclveden,Raumforsch.Raumordn.22,pp.182-187(原文未见,引自森川洋,1978)
图8 平舆县行政区划调整图
5比较和总结
5.1 两种方法的比较分析
5.1.1 从结果来看,方法一自上而
表3 拆并的最终结果乡镇名势力圈面积(km2)射桥镇88庙湾镇144后刘乡132东和店镇92杨埠镇144西洋店镇148万冢乡96李屯乡148古槐镇320
人口(人)
[***********][***********][1**********]4
④俞燕山,我国城镇的合理规模及效率研究.经济地理,2000[3]
⑤禚振坤,区划调整研究初探———以泰州为例谈江苏省的乡镇撤并.规划师,2001[4]⑥刘君德、周克瑜,中国行政区划的理论与实践.华东师范大学出版社,1996
作者简介:王 德,同济大学城市规划系博
士,副教授
郭 洁,同济大学城市规划系硕士生
下逐步调整法的结果是在原有的6个建制镇的基础上增加了李屯乡、后刘乡和万冢乡3个乡,即乡镇合并的结果有
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out,theWen2Taiarea.
UrbanandRuralCoordinateDevelopmentintheNorthHebeiProvinceSurroundingBeijing&Tianjin(ByGAOWenjie)
ThenorthHebeiProvinceistheurbanfringeregionofBeijing&Tianjin,whichacceptthediffusionandprovidetheservice,andalsoprovidethedevelopmentspaceforthelarge2scaleur2baninfrastructureofthetwocitiesdirectly.Thispaperdis2cussestherolesandopportunitiesofthisregioninthedevelop2mentprocessofBeijing,fromtheaspectofurbansystemlay2out,ecologicalenvironmentdemand,urbanspatialspread,andtourismintegrationdevelopment,itpointsoutthatthisregionisthedirectperipheryofthetwocitiesandcannotbeseparatedinthefurtherdevelopment.Keywords:northHebeiProvince,Beijing&Tianjin,urbanandruraldevelopment
SystemInnovationintheRapidDevelopmentProcessofSongjiangNewTowninShanghai(ByWANGZhenliang)FromtherapiddevelopmentofSongjiangnewtown,thisdiscussestheissuesofurbanideaof2lateralgainstheofwithoutoofhowtoofurbanplanning.Keywords:Snewtown,urbanmanagement,systeminnovation,authorityofurbanplanning
CulturalSpeciesDiversityinHistoricCity(ByLIUMin,LIXiankui)
Thispaperdiscussestheculturalenvironmentofhistoriccityfromtheecologicalpointofview,establishingtheconceptsofculturalgene,culturalspecies,andculturalecology,confirmingthevaluableculturalspecieswhichshouldbepaidattentionto,especiallytherarenessandthedecliningspecies.Itpointsoutmaintainingthediversityofculturalspeciescontributestorealizethebalanceandboomofurbanculturalecologicalsys2tem.Keywords:culturalgene,culturalspecies,culturalecology,rarenessspecies,diversity
TypologyMethodinHistoricBlockProtection(ByZHUYing)
IntheprotectionplanningofDajingLaneinHangzhou,theau2thorsappliedthemethodoftypologyintoprotectionpractice,andmakefurtherdiscussionontheprocessandmethodofhis2toricblockprotectionplanninginthispaper.Keywords:protectionofhistoricblock,urbandesign,TypologyTheProblemandStrategiesoftheCanalTownsπTourisminJiangnan:TheresearchofthetourisminZhouzhuang,Tongli,Luzhi(ByXIONGXianxia,ZHANGSong,ZHOU
城市规划汇刊 2002年第6期总第142期
Jian)
Thereisacloselyrelationshipbetweentheheritageandthetourismdevelopment.ThroughthesurveyandresearchofZhouzhuang,Tongli,Luzhi,threetraditionaltownsandtheirtourismdevelopment,thispaperanalyzestheproblemsandde2velopsstrategiesofhowtodealwiththerelationshipofthetourismdevelopmentandtheheritagepreservation.Keywords:Jiangnancanaltowns,tourismdevelopment,her2itagepreservation,tourismcapacity
SociologicalJurisprudenceandtheJuristicValueofUrbanPlanningLaw:ThinkingontheMethodology(ByZHANGPing)
Thejuristicvalueisthebasicproblemforurbanplanningregu2lation.ThispaperfocusesoninwhichwayandmethodtostudythejuristicvaluebaseofUrbanPlanningLaw,andin2troducesthetheoryofsociologicaljurisprudencetobroadentheresearchfield,whichtheauthorbridgelinkthevaluetheKeyw:value,lanningorCommunityPlanning(ByZHAOWei,ZHAOMin)
Thepaperdiscussestheconceptsofresidentialareasandcom2munities,andintroducestheoriginandcontentsofcommunitydevelopmentandcommunityplanning.Thenfocusedontheis2suesofurbancommunityplanninginrelationwithurbanplan2ning.Keywords:residentialplanning,communitydevelopment,communityplanning
NewMethodofTownMergenceandAdministrativeDivi2sionAdjusting(ByWANGDe,GUOJie)
WithregardtovariousissuesoftownmergenceinmanypartsofChinainrecentyears,thepaperarguestheurgencyofre2searchfornewmethodologyintownmergenceandadministra2tivedivisionadjusting.Withthehelpofcomputerassistedhin2terlandanalysispackageHAP,theauthorstakePingyuCountyascasestudytoimplementtwomethods,updownregulationanddownelimination.Finally,thecomparisonofthetwomeansismadetoidentifytheapplicabilityofeach.Keywords:townmergence,administrativedivisionadjusting,hinterland,PingyuCounty,HAP
SectionLandOccupancy:Aproblemtocurrenturbanre2newalandreservation(ByFANWei)
Sectionlandoccupancyhasbeenaproblemtocurrenturbanrenewalandreservation.Thispaperdiscussesthecharacteris2tics,harmsandcausationofthisproblemandproposessomereformpolicies.Keywords:section,land,occupancy,policy
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乡镇合并与行政区划调整的
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新思路和新方法
王 德 郭 洁
提 要 文章以河南省平舆县为例,探讨了使用城镇势力圈划分软件HAP实现以上原则的可行性,并尝试使用自上而下逐步
调整法和自下而上拆除最小乡镇法进行乡镇合并,最后对两种工作方法进行了对比和总结。
关键词 乡镇合并 行政区划调整 城镇势力圈 平舆县 HAP
文章编号 1000-3363(2002)06-0072-04 中图分类号 TU982.29 文献标识码 B
1研究背景
与当时的农村生产力水平、农民生活习
俗,以及强烈的计划经济体制相适应。目前由于我国社会生产力的飞速发展,农业现代化的推进,以及社会主义市场经济体制的建立,不能适应社会经济的发展(周克瑜,1996)。
2.2 ,过小的问题。虽然许多城镇的规模很小,但是各自为政的体制特征使它们的市政和公共设施建设出现各自配套的不合理趋势,由于服务的人口过少,所建的各种设施不具备使其赢利的门槛规模,因而设施利用率低,效益差,资源和投资浪费,重复建设现象严重(禚振坤,2001)。
1.2.3 管理幅度小,机构设置多,管理成本大。
虽然许多乡镇的规模比较小,但行政配置“麻雀虽小,五脏俱全”,每个乡镇都要配置相应的人员干部编制,造成乡镇机构设置多,管理成本大的问题。例如,安徽省天长市共60万人口,有33个乡镇,平均每个乡镇不到两万人,却要配全五大班子,负担400～500个脱产人员的工资,致农民负担相当重,如果把乡都撤掉,改建成6个大镇,一下子就裁减掉80%的机构,精简掉一半以上的脱产人员①。
2研究方法和步骤
存在的问题 近两年来,许多地区在进行乡镇合并时,主要依靠经验和主观判断,缺乏必要的科学分析依据,,导致乡镇以,省政府规定全省要合并15%的乡镇,并将全省分四个区,对哪些乡镇可以合并制定了一个粗略的规定②。但是具体到为什么合并15%却有待严密的论证,对于如何合并等问题也没有给出具体的方法指导。这种以规章制度的形式出台的合并标准,本质上是出于政治判断而非出自科学论证。诚然,乡镇合并的最终决策需要政治判断,但是如果这一判断缺少严谨的科学论证,就有可能导致失误。 2.2 本研究的目的 城镇有其行政管理范围,也有相应的社会经济影响腹地即城镇的势力圈,两者一般情况是不完全一致的,如果两者相差较大就会降低城镇管理的效率。因此,笔者希望在进行乡镇合并和行政区划调整时,使两者尽量一致。这在国外已经有了许多尝试,如瑞典的乔克普森(Jacobsson,1964)等都做过类似的探讨。笔者研究的目的就是在他们研究的基础上,将城镇势力圈的概念引入我国的乡镇合并中,尝试在以往定性分析进行乡镇合并的基础上引入定量分析,提出一套适用于乡镇合并的科学方法,并应用该方法进行实证研究。 基于上述目的,本次乡镇合并的主要的原则有以下两点:
1.1 研究的社会背景 近年来,大力发展小城镇成为我国推进城市化进程的主要途径,同时也作为一项重要的方针政策被强调和提出。但是,利。,导致,从而影响区域整体的高效发展。从小城镇自身角度来说,过小的城镇规模起不到产业集聚、人口集中和促进第三产业发展的作用,从而也阻碍了小城镇自身的发展。 为了使小城镇的发展真正成为推进我国城镇化进程的途径,必须进行乡镇合并,从区域的角度出发进行更有效的资源配置,形成城镇间良好的互动发展关系,推动区域的健康发展。 最近几年,一些地区已经进行了这种有益的尝试,浙江省和江苏省前不久完成了乡镇合并的行政区划调整工作,广东省也已经制定了乡镇合并的指标,预计其它地区也将逐步启动相应的程序,大规模的乡镇合并工作将在全国范围内全面地展开。 1.2 乡镇合并的紧迫性
乡镇合并的紧迫性主要体现在以下几个方面: 1.2.1 现有的乡镇行政区划与社会经济发展要求不相适应。 现有的乡镇行政区划大部分是20～30年前确定的,当时确定的行政区划
2.1 传统的乡镇合并的方法以及
3上海市重点学科建设项目资助课题(沪教委科2001-44)
城市规划汇刊 2002年第6期总第142期
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2.5.2 被选择的区域应有比较可
信的各乡镇发展条件和潜力资料,以便对各乡镇发展前景作出综合评价⑤; 2.5.3 被选择的区域必须有较齐全的各个乡镇的建成区现状人口资料,以便于进行势力圈的计算;
结合驻马店地区城镇体系规划工作的开展,最终选择了位于华北平原地区的河南省平舆县为研究区域。 平舆县位于河南省东南部,驻马店市的东部。全县辖18个乡镇,264个行政村,总面积为1285112km2,总人口88148万人(图3)。现有的乡镇中,建成区常住人口达到5万人的只有县城所在镇———古槐镇,达到1～115万人的有两个,即杨埠镇、东和店镇,在015～018万人之间的有4其余乡镇的建0015万人。为减少行政单
,,迫切需要进 2.2.1 一致性原则:使各个镇的行政边界范围与它的势力圈尽量一致。这是本次乡镇合并的最主要原则; 2.2.2 基本规模原则:合并后的每一个乡镇都必须达到笔者所认为的基本合理规模,使这些城镇有足够量的势力圈人口支撑其发展。 2.3 HAP应用于乡镇合并的可行性分析 将势力圈的概念引入乡镇合并的实践中,就必须确定势力圈的范围。过去乔克普森(Jacobsson)在其研究中采用了断裂点估算方法,所划分的势力圈比较简单,计算的工作量也比较大。针对他研究中存在的不足,笔者尝试引入最近开发的计算机划分势力圈的软件HAP(王德、赵锦华,2000),利用计算机高速处理数据的能力,使分析过程更简洁,更科学。
HAP(HinterlandAnalysisPackage)的基本功能是划分城镇的势力圈,域③。HAP圈的功能,镇社会经济发展影响在空间上的投映方法,是科学分析乡镇合并和行政区划调整的强有力的工具。 2.4 使用HAP程序进行乡镇合并的两种方法
研究中首先参考了乔可普森(Jakobsson,1964)在瑞典乡镇合并研究中提出的“自下而上拆除最小乡镇法”,并结合城镇体系规划中的实践提出了另一种“自上而下逐步调整法”,以这两种方法作为本次研究的主要方法。 2.4.1 自上而下逐步调整法(图1)。
根据社会经济发展和各乡镇的基本规模指标来综合确定所需设置城镇的数目,同时对所有乡镇的发展条件和潜力进行调查、评价和排序,根据所确定的乡镇数目和评价结果挑选出发展条件较好的乡镇,使用HAP程序划分这些乡镇的势力圈。由于乡镇的挑选没有考虑到基本规模原则,不可避免的会有部分乡镇的势力圈过小,因此有必要进行调整,将达不到标准的城镇剔除,再重新选入其它条件较好的候选镇,反复进行这一过程,直到所有乡镇
都满足所提出的基本合理规模原则。
4.22)。
图3 平舆县行政区划图
用HAP程序划分所有乡镇的势力
圈范围,同时计算出各个乡镇的势力圈的面积和人口,将势力圈面积最小的乡或镇拆除,重复上述过程,直至剩下的所有的乡镇的势力圈内的人口都达到本次乡镇合并的基本合理规模。 2.5 研究区域的选择 为了便于研究和计算,研究区域的选取主要考虑了以下四个方面: 2.5.1 被选择区域应位于平原地区,且受大江、大河和主要交通干线分割较少。这样,研究对象地域就更接近理想的“均质”状态④;
2.6 本次乡镇合并的标准的确定
根据俞燕山的统计分析:10万人以上规模的小城镇效率最高,其次是城镇规模为5～10万人的小城镇,再其次是3～5万人口规模的小城镇。城镇效率最差的是1～3万人口规模的小城镇。因此,将平舆县乡镇合并的标准定为城镇建成区内常驻人口不少于3万人。但是,由于平舆县目前能达到3万人水平的还很少,考虑到为平舆县城镇化留有余地,假设本世纪中期其城镇化水平达到50%,则合并后的城镇的镇域人口应不少于6万人。因此,以每个合并后的城镇的镇域范围内的人口不少于6万人作为本次乡镇合并的基本规模标准。
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表1 全国部分建制镇经济效益分析表3人均用地人均总收入土地产出率规模等级
百m2/人万元/人百元/m2
10万
6.313.973.612.351.781.571.52
0.29210.63870.82191.12891.89472.70324.2558
0.621.201.171.451.862.383.35
城市规划汇刊 2002年第6期总第142期
人均投百元固定百元固定
就业人口
资额资产利税资产收入
比重%
万人/人百元百元
1.95111.88711.68352.43411.61071.75432.0112
0.770.770.770.
720.660.710.74
19.1418.2617.3213.7717.0016.1116.62
1.9832.5312.5081.4032.0542.1332.526
3引自俞燕山(2000)
3方法一:自上而下逐步调整法
个乡镇的势力圈的面积和人口⑦如表2:
表2 首次计算结果乡镇名
势力圈面积(km2)
[***********]2
图5 方法一调整的结果
3.1 应保留乡镇的初步选择
平舆县现状总人口88148万人,去除中心城区发展预留人口18万人,按照每个城镇镇域人口达到6万人计算,应设置11～12个镇,考虑到各乡镇人口分布的不均衡性,到10个左右,镇,价,: 3.1.1 “各个乡镇的发展前景专家调查问卷”的整理结果; 3.1.2 县政府拆乡并镇设想; 3.1.3 各乡镇在驻马店市1996年乡镇综合实力的排序状况⑥; 综合以上因素,初步选择出平舆县的
10个乡镇(除县城所在镇)为:杨埠镇、西洋店镇、庙湾镇、东和店镇、后刘乡、玉皇庙乡、郭楼乡、李屯乡、高洋店乡。 3.2 进行势力圈计算 使用HAP程序对选择的10个乡镇进行势力圈的划分(图4
),并计算出各
人口(人)
[***********][**************]95
4方法二:自下而上拆除最小镇法
射桥镇后刘乡玉皇庙乡庙湾镇李屯乡高杨店乡东和店乡
4.1 圈
图6)。 4.2 第一次拆除 现状势力圈的人口规模最小的乡
图
4 首次计算的结果
3.3 第一次调整
从表2中可以看出,初步选出的玉皇庙乡、郭楼乡和高杨店乡的势力圈面积内的人口最少,将这三个乡镇去除,同时相应替换为条件较好的万冢乡、万金店乡和王岗乡。 第一次调整后,万金店乡和王岗乡但仍不能满足本次乡镇合并的基本规模要求,有必要进行第二次调整。 3.4 第二次调整 拆除万金店乡和王岗乡,替换为辛店乡、双庙乡和十字路乡,调整后的新增加的三个乡镇的势力圈的人口规模还达不到要求,故仍然只能将其拆除。至此,经过两次调整,已无其他候选乡镇,符合条件的只有9个乡镇(包括县城所在镇),其势力圈情况如图5所示。 以上共进行了三次势力圈的计算,最终得出乡镇合并的方案。乡镇合并后的平舆县共有9个镇,这9个镇的势力圈内的人口都符合本次乡镇合并的原则和标准⑧,各乡镇理想的新行政边界如图8所示。
图6 对所乡镇的影响腹地计算
图7 方法二拆除的结果
城市规划汇刊 2002年第6期总第142期
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注 释
①资料来自因特网是郭楼乡,需拆除,拆除后与郭楼乡相邻的万金店乡和李屯乡的势力圈面积和人口有所增加。 4.3 第二次拆除 第一次拆并后人口规模最小的乡是双庙乡,仍需拆除。结果与双庙乡相邻的杨埠镇和万金店乡的势力圈的面积和人口有所增加。 4.4 第三次至第七次拆除 依次类推进行第三次至第七次拆除,依次拆除的乡是玉皇庙乡、高杨店乡、辛店乡、十字路乡、万金店乡和王岗乡。 经过以上七次拆除后,剩下的9个乡镇的势力圈面积和人口基本上都达到了本次乡镇合并的原则和标准(表3)。各乡镇的理想行政边界如图8所
示。
9个建制镇。而方法二自下而上拆除最
小乡镇的方法的计算结果也完全一致。理论上讲,两种方法产生不同结果的可能性是存在的,但是两种结果之间的差异不应太大。 5.1.2 从所需要的原始资料上看,自上而下逐步调整法要求准确详细的现场调查资料,要求对各个乡镇的发展状况要有清楚的认识,以便能够对应该拆哪些乡并哪些镇做出正确的选择;而使用自下而上拆最小乡的方法计算的过程则不需要细致的现场调查资料,仅需要各个乡镇的建成区的常住人口的准确数据就可以进行计算。 5.1.3 从工作过程上看,自上而下逐步调整法的计算过程较简单,许多判断需要建立在对各个镇的了解和经验的基础上,性。,;,,但是它的计算过程非常繁琐,工作量较大,对于城镇数量比较少的县和市比较适用。 5.2 小结 本次使用HAP程序探讨乡镇合并的尝试突破了国内传统的以定性分析和经验为基础进行乡镇合并的方法,使用HAP作定量分析,并在乡镇合并过程中引入了城镇势力圈的概念的方法为乡镇合并工作提供了理性的科学的分析思路,为我国其他地区的乡镇合并工作提供了更科学更可行的决策参考。 对平舆县乡镇合并方法的探讨仅仅是从方法论上进行的一次尝试,其中将HAP运用到乡镇合并中,探讨其具体的操作方法是笔者的主要目的。为了简化研究问题的复杂性,在制定乡镇合并的依据和原则时,将主要原则定为势力圈应与行政区划范围相一致,而没有考虑到其他的许多因素。而实际上,乡镇合并以及由此引起的行政区划调整是一个相当复杂,且涉及面很广的问题,要同时考虑政治、经济、历史、地理、民族、文化和风俗等各方面的因素。因此,在实际中进行乡镇合并和行政区划调整时,这一结果只是提供给决策者作参考依据之一。
2002-06
②广东省所制定的可以撤并的乡镇的统一标准为:珠江三角洲地区面积为45平方公里,人口4万以下;粤东地区面积为
50km2,人口3万以下;粤西地区面积为55km2,人口115万以下;粤北地区面积70km2,人口115万以下;其他地区面积30km2或人口1万人以下。
③引自王德、赵锦华(2000)。关于HAP程序的基本原理和详细功能的介绍可参见该文章。
④比较“均质”的平原地区内一般人口的分布也比较均衡,在计算各个乡镇影响腹地内人口时,可以通过面积推算人口;另外,
HAP程序目前尚不能识别山地、河流等自
然障碍,选择“⑤,主要县域内的乡镇建设发展前景进行评价,以分值的形式表示出来。
⑥资料来自西平县1997年统计年鉴。⑦人口数值是由经济影响范围的面积乘以平舆县的各个乡镇的平均人口密度—
67717人/km2计算得出。以后的类似表
格中的计算方法与此相同。
⑧射桥镇人口为59638人,虽然没有达到6万,但是由于相差很小,所以将其保留。
参考文献
①王德、赵锦华,城镇势力圈划分计算机系统的开发研究与应用———兼论势力圈的空间结构特征.城市规划,2000[12]②森川洋,中心地论Ⅰ.大明堂,1978③Jakobsson(1964),RevisionderGemeindeein2
teilunginSclveden,Raumforsch.Raumordn.22,pp.182-187(原文未见,引自森川洋,1978)
图8 平舆县行政区划调整图
5比较和总结
5.1 两种方法的比较分析
5.1.1 从结果来看,方法一自上而
表3 拆并的最终结果乡镇名势力圈面积(km2)射桥镇88庙湾镇144后刘乡132东和店镇92杨埠镇144西洋店镇148万冢乡96李屯乡148古槐镇320
人口(人)
[***********][***********][1**********]4
④俞燕山,我国城镇的合理规模及效率研究.经济地理,2000[3]
⑤禚振坤,区划调整研究初探———以泰州为例谈江苏省的乡镇撤并.规划师,2001[4]⑥刘君德、周克瑜,中国行政区划的理论与实践.华东师范大学出版社,1996
作者简介:王 德,同济大学城市规划系博
士,副教授
郭 洁,同济大学城市规划系硕士生
下逐步调整法的结果是在原有的6个建制镇的基础上增加了李屯乡、后刘乡和万冢乡3个乡,即乡镇合并的结果有
80
out,theWen2Taiarea.
UrbanandRuralCoordinateDevelopmentintheNorthHebeiProvinceSurroundingBeijing&Tianjin(ByGAOWenjie)
ThenorthHebeiProvinceistheurbanfringeregionofBeijing&Tianjin,whichacceptthediffusionandprovidetheservice,andalsoprovidethedevelopmentspaceforthelarge2scaleur2baninfrastructureofthetwocitiesdirectly.Thispaperdis2cussestherolesandopportunitiesofthisregioninthedevelop2mentprocessofBeijing,fromtheaspectofurbansystemlay2out,ecologicalenvironmentdemand,urbanspatialspread,andtourismintegrationdevelopment,itpointsoutthatthisregionisthedirectperipheryofthetwocitiesandcannotbeseparatedinthefurtherdevelopment.Keywords:northHebeiProvince,Beijing&Tianjin,urbanandruraldevelopment
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城市规划汇刊 2002年第6期总第142期
Jian)
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