都市公共事业管理概论笔记整理
说明:本笔记经多方课上笔记及手机照片信息的整合汇制而成，如有雷同纯属意外。
第一章 概论：都市公共事业管理
第一节 公共事业管理研究状况的分析
有赵黎青的《中国非营利部门建设与可持续发展》（《公共事务与跨世纪发展研讨会文集》2000年，内部资料）；云南大学:《当前我国公共事业管理专业存在的问题及改革对策》、《论当代公共事业管理的基本内涵的价值》、《论公共事业管理的性质及特征》等； •著作及教材:1998年黄恒学著的《中国实业管理体制改革研究》， •2001年、由冯云廷、苗丽静合著的《公共事业管理导论》，2002年崔运武编著的《公共事业管理概论》,
•娄成武、郑文范合著的《公共事业管理学》等。
一、关于《公共事业管理导论》
组成：第一章“公共事业的性质与管理特征”；第二章“公共事业管理范围的界定”等。 美国学者尤劳：“公共事业”这一概念的核心特征“也许就是其含义的不明确性”。 有关事业单位的规定： ①“1963年7月《国务院关于编制管理的暂行规定》中规定„凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业单位编制‟。这个定义强调的是其范围，界定的标准则主要是经费的来源。”
②1984年全国编制工作会议《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法（讨论稿）》中规定：“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。
③1990年，国家统计局、人事部、劳动部、国家计委联合发布的《有关在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定》中的有关规定解决了上述第一个问题，明确指出“企业、事业、机关的划分应以独立核算单位作为划分的基本依据”，并规定事业单位“指从事为生产和生活服务以及为提高人民科学文化水平和素质服务的独立核算单位”。
④1998年10月25日，国务院颁布了《事业单位登记管理暂行条例》规定：“国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。
界定是以“事业单位的设立宗旨、举办主体、活动性质等几个方面对社会主义市场经济条件下事业单位的内涵”为标准的。
最后作者认为，公共事业部门的几个特征： （1）非政府性。 （2）非营利性。 （3）非特定多数性。 （4）非实物生产性。 （5）非权力依附性。
二、关于《公共事业管理概论》
第一章“导论” 从“我国传统的„事业‟及其转型”、“社会公共事务”、“公共产品理论”及“公共事业的基本内涵及特征”等四个方面论述了“公共事业的基本内涵” 。
一般说来，公共事业即整个社会的事业或说社会全体公众的事业，是关系到社会公众基本生活的事务，是向公众提供特定的公共产品。
关于公共事务，此书介绍了18世纪亚当·斯密的观点。亚当在《国民财富的性质和原因的研究》中指出：
公共事务包括三个方面：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵害；第二，尽可能地保护社会上的各个人，使不受社会上任何其他人的侵害和压迫，这就是说，要设立严正的司法机关；第三，建设并维持某些公共事业及公共设施（其建设或者维持绝不是为着任何个人或少数人的利益）。”
马克思、恩格斯认为，国家的产生有两个方面的因素，一是维护私有制和统治阶级利益方面的需要，二是公共经济事务管理方面的需要;
他们指出，公共事务在原始社会就存在，“在每个这样的公社中，一开始就存在着一定的共同利益，维护这种利益的工作，虽然是在全社会的监督之下，却不得不由个别社会成员来担当。”
“当实际劳动的人口要为自己的必要劳动花费很多时间，以至于没有多余时间来从事社会的公共事务，例如劳动管理、国家事务、法律事务、艺术、科学等等的时候，必然有一个脱离劳动的特殊（原引文脱此两字）阶级来从事这类（原文为“些”）事务。”
恩格斯的原文在“从事这些事务”处为分号，后面还有“而且这个阶级为了它自己的利益，永远不会错过机会把愈来愈沉重的劳动负担加到劳动群众的肩上”这样一段文字。
恩格斯又说：
只有通过大工业所达到的生产力的大大提高，才有可能把劳动无例外地分配与一切社会成员，从而把每个人的劳动时间大大缩短，使一切人都有足够的自由时间来参加社会的理论和实际的公共事务。
“公共事务” 的定义：
所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，具体而言，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活必不可少的事务，而且，这里的共同利益，一方面是指体现全体公民长远利益，另一方面也是体现现实中的全局利益，因而是全体公民都十分关注的事务。
文中指出“从劳动管理到国防、行政、治安等国家事务，以及法律事务、艺术、教育、科学等都在其中，且其范围随着社会和经济的发展不断变化。 ”
公共事务的四个特性：公共性、劳务性、非营利性和阶级性。
作者又将公共事务分成三个类别和层次：
第一是社会政治事务，包含有国家主权、领土完整、政权稳定、社会安定、民族利益和国家利益等各项事务。
第二是社会经济事务，又分成宏观调控和经济管理两个方面。 经济管理的三个方面：
第一是“引导经济活动，即通过制定行业发展规划和政策及投资、分配、资源与人力开发利用，以及技术改造等经济政策，引导企业行为，推动产业结构的调整与优化，保证产业内部
各行业的综合平衡与协调发展。”
第二是“创造良好的外部环境” ，即制定并监督执行各种法规、规则。 第三是“通过适宜的方式，管理国有经济。” 第三个层次是狭义的社会事务。
作者认为公共产品可分为纯公共产品和准公共产品两大类。
纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如国防、行政管理、基础科学研究、社会科学研究、立法、司法、环境保护等。
准公共产品是指具备上述两个特点中的一个，且具有较大的外部受益的产品。
公共产品又分成三类：
第一类是“非排他性且非竞争性不充分的公共产品。”
第二类是“具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品。” 第三类是“非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品。”
作者定义：
公共事业，就是社会全体公共事业，即关系到社会全体公共基本生活质量和共同利益的特定的社会公共事务。
公共事业的基本范围，主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电、铁路和公共交通、水、煤气组成的公用事业等 。
三、关于《公共事业管理学》
•
•著者指出：
•所谓公共事务是生产公共物品的活动，其产品具有完全的“非排他性”；
•所谓准公共事务是生产准公共物品的活动，其产品是具有部分的“非排他性”； •所谓企业活动是生产私人物品的活动，其产品具有完全的“排他性。
•作者认为：
•公共事务具有完全的公益性，社会公众在享受公共事务所提供的服务时是不需要缴费的。 •准公共事务则具有一部分的公益性，在享受服务时实际所存在的差异而采取收费的办法，但这
种收费不是以营利为目的。
•“公共事业” ：生产涉及全体社会公众生活质量和共同利益的公共物品时所产生的一些活动，
而且这种活动是带有完全的公益性的。
•公共事业管理的定义：
•所谓公共事业管理是指公共事业组织在一定的环境和条件下，动员和运用有效资源，采取计划、
组织、领导和控制等方式对社会准公共事务进行协调，实现提高生活质量，保证社会利益目标的活动过程。
公共事业管理包含了以下五层含义：
第一，公共事业管理的主体是公共事业组织，以区别于行政管理的主体¡ª¡ª政府组织或企业管理的主体¡ª¡ª企业组织。
第二， 公共事业管理的客体是准公共事务，其收益对象是社会公众。 第三， 第三，公共事业管理集中表现为提高生活质量，保证社会利益，是永久存在的，
随着社会发展而不断扩大，对社会公众的影响不断增强。
第四，公共事业管理的职能是对准公共事务活动的调控，使其有序、有效、可控制的特点，以满足社会公众的需要。
第五，公共事业管理有责任和义务，因此，其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度等来衡量。
总结：
对于“公共事业”的研究已经取得了初步的成果，但尚未形成完整的体系，处于探索阶段。 《公共事业管理概论》中的定义比较完整。既有理论，又有比较具体的内容。 本课程在这一定义的基础上将焦点集中在对都市公共事业管理方面展开论述。
•第二节 都市公共事业的定义与特征
•一、都市的定义
•我国很少使用都市这个概念，习惯用“城市”一词。 •在古代“都”是大城市意思。《左传.隐公元年》“都城过百雉，国之害也。先王之制，大都不过参
（三）国之一，中五之一，小九之一”
•《说文解字》中说：“有先君之旧宗庙曰都” ，“周礼：距国五百里为都。”因有旧宗庙，故到
汉朝又引申为国都。
•《三国志·吴书·吴主传》记载说：“秋九月，权迁都建业”。
•“市”，《说文解字》中说：“买卖之所也，市有垣。”乐府《木兰诗》中说：“东市买骏马，西市
买鞍鞯”。
•“市井”，就是街市、市场的意思，也非城市。 •“都市”一词最早可能出自《汉书》，在《汉书·食货志上》中记载说：“商贾大者积贮倍息，小
者坐列贩卖，操其奇赢，日游都市。”
•可见“都市”指的是商业繁华的大城市。
•近代城市的飞速发展，开始出现1000万人以上的大城市，乃至于出现超越行政区划意义上的
大都市圈。
•二、都市公共事业的定义
•都市公共事业是指城市中与市民生活、生产活动、社会活动、城市安全紧密相关的具有公共
性的事业。
•此外，社区性的公共事业，如物业管理、幼儿园、敬老院、老人监护、区域卫生等与区域公
民生活相关的公共事业等，原则上讲也属城市公共事业范畴。
•城市公共事业可以分成与两个大的组成部分。
•“硬件”：就是与城市发展生产及改善城市生活基础相关的公共设施。
•“软件”：主要是与城市社会生活相关的公共事业。
•相对于都市公共事业，农村公共事业则主要是与农业生活、农业生产劳动、农村区域社会活
动相关的事业与事务。
•三、都市公共事业的特征
•1、地域内的公共性。其服务对象是整个地域内所有的社会成员，因此具有区域内的公共性。 •2、地域内的公益性。其主要是为该地区市民服务的，其管理方式也考虑到地域内的公众利益。 •3、非营利性。它是一种为公众服务的、非营利的社会事业。
•4、区域规模性。都市人口集中、数量多，因此，都市公共事业必须具有一定的规模。
•5、前瞻性。许多项目以都市生产、生活及社会活动来展开和作为发展的基础，有相当部分我
们直接称之为城市基础设施。
•第三节 都市公共事业的具体内容与规划、管理的内容
•一、都市公共事业的具体内容 •1、与发展产业相关的公共事业 •第一是都市公共道路。 •第二是都市公共铁路。 •第三是都市公共港湾。 •第四是都市公共河流水系。 •第五是都市公共电气能源。 •第六是都市公共通讯设施。
•2、与改善生活相关的公共事业的管理 •第一、城市上下水道事业 •第二，都市公园绿化事业
•第三，都市公共住宅事业的发展与管理
•第四，都市公共环境卫生事业的发展与管理 •第五，都市文化教育事业的发展与管理 •第六，都市医疗卫生事业的发展与管理 •第七，都市公共广播电视事业
•第八，都市公共社会福利设施的发展与管理 •第九，都市公共墓地
3、与保护国土相关的公共事业的管理
•第一、都市的治水。
•第二、都市护堤的建设与管理。
•第三、都市防灾等事业的形成与管理。（自然、人为）
•二、都市公共事业规划
•1、日本《都市计画法》与都市公共事业规划
•第一“道路、高速铁道、停车场、汽车中转处及其他交通设施”； •第二“公园、绿地、广场、墓地及其他公共空地”；
•第三“水道、电气供给设施、煤气供给设施、下水道、污物处理场、垃圾焚烧场及其他供给或
处理设施”、
•第四“河川、运河及其他水路”；
•第五“学校、图书馆、研究及其他教育文化设施”； •第六“医院、保育所及其他医疗或社会福利设施”； •第七“市场、牧场或火葬场”； •第八“团地住宅设施”； •第九“团地的官厅设施”等。
•2、《中华人民共和国城乡规划法》与都市公共事业规划
•第十七条：基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、
自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。
•第十八条：乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、
垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。
•3、从《上海市城市总体规划（1999-2020年）》看都市公共事业规划
•（1）对外交通：三港两路 •（2）市域内交通：两网
•（3）环境景观：绿化建设、环境保护
•（4） 住宅发展：满足不同收入家庭的需要
•（5）科教与社会事业：提高市民素质和城市文明程度。
•三、都市公共事业管理
•（一）关于管理的主体
•朱仁显认为政府是管理的主体。理由： •1：是政府的重要职能之一；
•2：其特性决定了政府的管理主体地位；
•3：市场运作的缺陷决定了政府必须积极作为； •4：政府管理公共事业也有其优点和长处。
•如何管理：政府要地利用法律法规、经济杠杆和宏观政策等，引导、影响和约束私人经营管理
活动。
•《公共事业管理概论》也认为：政府是管理的主体和核心”。
•认为是主体的理由：
•1：市场经济条件下非政治性公共事务的扩大产生的对管理的需求决定了公共事业管理的主体
首先必须是政府；
•2是政府。
•认为是核心的理由：
•1：政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向； •2：政府决定着整个公共事业管理的体制和运行； •3：政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。
•从理论上讲，政府是管理国家和社会最高责任部门。 •经济基础决定上层建筑。
•多种模式：政府←→社会（第三组织）
•依靠广大市民的协作与配合，或市民团体直接管理。
•（二）都市公共事业管理的几个要素
•（1）都市公共事业管理是城市政府和地方公共团体的重要职能之一。 •（2）都市居民公共意识的提高和社会公德的完善。 •（3）有关都市公共事业管理的法制的健全。 •（4）自然科学技术的进步。
•（5）都市公共事业管理人才的培养。
•第四节 关于都市公共事业管理与都市行政管理的区别 •《公共事业管理概论》中概括说：
•所谓行政管理，是指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动。 •公共管理是以管理对象及社会公共事务作为逻辑起点来构成学科的； •行政管理是以管理主体即政府作为逻辑起点和划分标准来构成学科。
•
•第一管理目的：维护社会秩序，维持和增进社会公共利益； •第二管理范围：在特定公共事务管理上是重合的。 •第三管理主体上有联系：公共事业的主体是公共组织，行政自治政府居于公共组织的核心地位。 •
•其一是管理对象和范围：公共事业管理→特定的社会公共事务，行政管理→广义的社会公共事
务。
•其二是管理主体：行政管理主体是国家行政机关或政府部门，公共事业管理的主体是整个的社
会组织。
•其三是管理方法和手段：行政管理比较单一，公共事业管理比较丰富。
•日本对公共事业概括：国家和地方公共团体建设和维持的事业。或称公益事业，是经常提供
服务和物资的事业。
•其利用和受益者是不特定大多数人，且全费用很难让消费者来承担的，全额或大部分由公费
来支付。
•公共事务是“地方公共团体所进行的事务，其目的是为了增进地方居民的利益所进行的非权力
性事务。”
•行政管理厅：
•主要管理行政机关的机构、定员及运营等，各行政机关的设置及政府法人设置等的审查，统
计及统计制度、规划、各行政机关的监察，有关对行政机关的投诉的调查等工作。
•行政管理厅的职能是:
•管理政府或是一般行政部门所涉及的工作，这种工作不直接与民众的生活和生产发生关系，
也可以说是一种比较抽象的政治管理工作。
•结论：
•第一：都市公共事业管理的对象是比较具体的实体，这种实体直接与公众的生活和生产相联
系。
•行政管理是对政治活动的一种管理。如行政组织体制、公共政策的制定、财政财务制度、干
部人事制度等方面的管理。
•第二：都市公共事业管理的主体是都市政府中的相关部门或公共组织。如交通管理局、卫生局、环境卫生管理局、教育局等等。
•都市行政管理的主体是由都市的长官及都市政府的有关部门。如人事局、市办公室、市机关事
务管理局、编制委员会、监察机关、公安局、行业协会发展署等。 第五节 研究都市公共事业管理的 目的、方法与意义
•一、研究都市公共事业管理的目的
•1、提高都市的公共事业管理的理论水平 •2、提高都市公共事业管理的科学性
•3、提高都市公共事业管理的社会实践能力
•二、研究都市公共事业管理的方法
•崔运武的《公共事业管理概论》中提出了五种方法。 •1、“实践抽象法” ； •2、“实体分析法” ； •3、“案例分析法” ； •4、“比较分析法” ； •5、“实验法” 。
•研究方法有以下3种： •1、社会调查法；
•调查研究分成文献资料调查和社会调查两种。
•2、比较借鉴法 •3、历史研究法
三、研究都市公共事业管理的意义
•（一）有利于解决城市公共事业管理中存在的政府与管理机构的关系问题 •（二）有利于促进科学的合理的都市公共事业管理体制的形成； •（三）有利于促进农村社会公共事业管理的进步与发展； •（四）有利于推动有中国特色社会主义社会的建设与发展
•本章小结
•（1）列举《公共事业管理概论》等三部著作，对公共事业管理的概念等理论研究状况进行了
分析，同时指出了公共事业管理研究中存在的问题。
•（2）对都市及都市公共事业进行了定义，阐述了都市公共事业的特征。
•（3）从“与发展产业相关的公共事业”、“与改善生活相关的公共事业”、“与保护国土相关的
公共事业”的三个方面对都市公共事业的具体内容作了简要地介绍。
•（4）对都市公共事业管理研究的目的、研究方法和意义进行了论述。
第二章 西方国家公共事业管理
一、公共管理事业职能的沿革 大致可以分成三个阶段：
近代（约17世纪初到20世纪20年代）； 现代（20世纪30年代到70年代）； 当代（20世纪70年代到现在）。
1、近代西方公共事业管理 亚当•斯密说“管得最少，政府最好”，政府实行自由放任政策，基本上不对国民经济进行干涉，只扮演“守夜警察”的角色。
链接： 亚当• 斯密《 富国论》
（Adam Smith 1723年6月5日 - 1790年7月17日）苏格兰籍经济学家和哲学家。 认为国家财富来源于劳动。是古典自由政治经济学的第一部理论著作。 经济学目的：
为人民带来丰厚的收入或实物，或者为人民自己获得丰厚的收入或者物质创造条件。 为国家或者社会共同体带来足够的收入以创造公共产品。
政府的理想角色是给社会和企业的自由经营提供一个宽松而有安定的环境，政府的职责在于完成三项义务：
（1）保护国家安全，使其不受侵犯；
（2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；
（3）创造和维护某些个人无法承担也不想承担的公共工程和公共事业。
早期西方国家政府的公共事业管理职能相当有限，这是因为政治、经济、文化环境的限制所造成的。
首先，农业社会的总格局没有打破，社会生产力水平较低，总量有限，可供分配的资源总量有限。
其次，从洛克到密尔，古典民主理论家在个人、社会、政府三者中较注重个人的社会。 认为：政府是一个“必要的罪恶”。 连接：洛克 《政府论》
( John Locke ， 1632~ 1704) 英国哲学家 、经验主义的开创人。 最早系统阐述宪政民主政治和提倡人的“自然权利”。
主张政府的权威只能建立在被统治者拥护的基础之上，并支持社会契约论。 链接：约翰密尔《自由论》
（John Stuart Mill，1806--1873），生于英国伦敦，哲学家、经济学家及自由主义法学家。 有利于进步的政府形式是：“主权或作为最后手段的最高支配权力属于整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。”
潘恩认为：“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生；前者使我们一体同心，从而积极地增进我们的幸福，后者制止我们的恶行，从而消极地增进我们的幸福。一个是鼓励交往，另一个是制造差别。”
主张有限政府，政府职能太广会导致旧式专制死灰复燃。 政府管得多，自由就少，管得少自由就多。 链接：潘恩《人权论》
(THOMAS PAINE) (1737－1809)生于英国卒于纽约。
美国独立战争时期的启蒙思想家，资产阶级民主主义者。
抨击英国政府对待殖民地的暴政和君主专制政体。
主张共和制和北美殖民地独立，成为独立战争的思想武器。
西方政府在基础设施、公共教育与卫生保健等方面也采取了一些必要的措施。
美国独立之初：
资助教育、规定地方政府办教育；
1863年、建立国家科学院；
19世纪初，开始建设交通运输网；
1887年，建立卫生试验室（国立研究所）；
1892年，调查都市贫民窟，关注公共住宅；
1912年，成立卫生局，管理卫生保健工作；
19世纪欧洲经济的发展带来社会问题。
资产阶级政府为了其阶级统治的稳定和社会稳定，只能承担越来越多的社会（城市）公共事业，以德国为首的福利国家开始出现。
早期的西方政府公共事业管理的面是很窄的，管理的方法、内容也是简单的。
2、现代西方公共事业管理
（1）经济发展中的问题增多，市场机制难以有效克服，需要政府干预。
（2）面对自由放任政策出现的难以克服的社会问题，一些思想家期望政府干预生活。
费边社会主义思想家们指出：要实现资产阶级自由、博爱、平等的根本价值，就必须在经济上给人们以最低标准的保证；政府不但要承担起维持全面收入的职能，还要广泛介入到社会生活中（教育、医疗）。
20世纪初，凯恩斯认为：把自由放任的自动均衡改造政府对经济进行干预和调节的移动均衡，使资本主义成为“可调节的”资本主义，才能避免危机；实行“国家调节” 。
连接：费边社（社会主义思想）
1883年以悉尼·韦伯和萧伯纳等在伦敦成立。面对19世纪末的英国社会，他们坚信必须通过渐进的，而不是激进的、暴力的手段达到社会主义。
次年一位新的加入者Frank Podmore提出以善于使用缓进待机策略著称的古罗马统帅费边来为这个知识分子团体命名。因此也有人认为费边社成立于1884年。
连接：凯恩斯
约翰·梅纳德·凯恩斯（１８８３－１９４６）：是现代西方经济学最有影响的经济学家之一。１９０６－１９０８年在英国财政部印度事物部工作，１９０８年任剑桥大学皇家学院的经济学讲师，１９０９年创立政治经济学俱乐部并因其最初著作《指数编制方法》而获“亚当·斯奖”。
70年代，约翰·罗尔斯在《正义论》中说：“作为公平的正义”奉行的是一种最大限度的改善最少受益者地位的原则。
政府应该保证人们拥有平等的受教育、受培养的机会；
政府应当通过公司和私人团体活动的管理，来防止对较好地位的垄断性限制；
最后，政府还应当确保一种社会最低受惠值。
（3）加强政府力量，要担负起比以前更大的社会责任。
各类制度法规开始健全，政府结构和功能不断完善，政治体制成熟，能量增强。
1932年，瑞典政府积极推行福利国家的各项政策，以期实现“从摇篮到坟墓”的计划。 1929年大危机，罗斯福实施“新政” ，除实行金融管制、工业干预、农业调控以外，大力发展
公共事业。
1935年美国政府通过了第一个社会保障法，将美国推上了福利国家的道路。
二战以后，西方各国政府公共管理职能范围扩大到了人类生活的各个方面。
如美国也要为弱势群体提供生活保障和医疗照顾；为从小学到研究生教育提供经费支持；为交通提供管理经费；提供警察和防火设施；提供卫生设施和污水处理；为科研提供经费；管理邮政事业。
3、当代西方的公共事业管理
20世纪70年代，经济发展停滞、通货膨胀，国家财政面临危机。
一些学者回到自由主义立场，对国家干预社会、经济领域的行为进行多角度的反思。 新保守主义者认为国家的干预活动阻碍了市场的健康发展，限制了人们的工作积极性和个人自由，造成浪费；政府在力图弥补市场失灵的过程中产生了政府失灵。
欧洲各国先后实行了私有化、市场化、社会化和地方分权的改革。
政府经济管理职能减少，雇员数下降，开支减少。
对社会公共事业管理的界限作了新的定义，一部分管理职能交给了社会。
但在教育、文化、保健、基础设施、社会保障等领域，政府的管理有不同程度的拓展。
二、公共事业管理的内容与特征
一、公共事业管理的主要内容
（1）科技事业：研究机构。
（2）教育事业：法规政策。
（3）文化事业：政府职能体现为进行公共文化设施或重点文化建设项目的投资与管理；投资资助非营利文化事业机单位等。
（4）卫生事业：一是作为重要职守；二是干预程度高；三是财政压力。
（5）公共基础设施：具有“公共物品”的特性。
（6）公共住房：作为社会福利保障的重要组成部分来抓。
（7）社会保障：政府重视，设社会保障机构，建立社会保障体系等。
（8）环境保护：健全环境管理机构、增加环境保护的资金投入、建立健全环境保护法规等全方位推进环保。
二、公共事业管理的基本特征
（1）强化政府的公共事业管理职能。
阶级统治职能有所收缩，社会管理职能日益扩大。
（2）多元化。
政府为主导，社会组织和私人也承担起责任和工作。投资、管理、第三部门迅速崛起。 （3）法制化与规范化。
表现在为大量的公共事业立法、对管理主体的权限和管理的内容、程序等都作了规定。 规范化，即创设一些列规章、制度，确立目标、标准、程序等，以确保其科学性、合理性、公正性、有序性和可行性活动。
三、当代西方的公共事业管理改革
1、改革的动因
（1）缓解财政压力。
一方面，70 年代普遍出现“ 滞胀” 现象，财政收入相对减少；另一方面，政府公共事业管理职能扩大，财政需求增加。
（2）公众舆论的变化和要求。
随着公民社会的日益成熟，公众的政治价值观发生了变化，对政府施政的要求提高，要求公共服务进行改革，从外部推动政府进行改革。
（3）面对信息技术革命的挑战
① 信息技术对传统官僚制提出挑战。
政府→ 地方，地方政府→ 公民；提出规制缓解，以提高创造能力和应变能力。
② 信息技术时代要求政府职能作适当的调整。“ 直接建设者和提供者” →“ 管理者和发包者” 。
③ 信息技术的发展与承受提高了政府管理的技术含量。
2、改革的主要内容
（1）私有化
从80 年代起把一部分政府公营事业转转包给私人企业或公司。将基础设施、公营企业和公共住宅等推向私有化。
（2）市场化
①合同出租：即 政府将垄断的公共产品的生产供给权向私营公司、非营利组织等转让。
②以私补公： 即用说服、宣传、表彰、政策优惠等手段鼓励私人资本投资到公共事业中去。 ③客户竞争： 划片服务或其他形式的客户分割是其主要特征。
④内部市场： 英国将公共医疗系统分成两个层级：一是小型医院，以方便就近求医；二是大医院，负责手术和大病的处理。
（3）社会化
① 发挥非营利组织的功能。
非营利组织大都活跃社会公共事业领域，在功能上替代政府解决了许多公共事业问题。 ② 社区化。
指政府授权社区并鼓励社区承办公共事业。
③ 用者付费。
目的就是通过付费把价格机制进入到公共服务中来。
（4）地方化
即公共事业责任的属地化，使地方政府在公共事业管理中发挥更大的作用。
出现这种趋势的原因：
第一，政府管理的公共事业旨在满足社会公共需要，地方政府来管理就更能满足社会的需要； 第二，地方政府对与中央政府而言，更能全面地聚集和表达区域内公民的公共需求，同时对于这种需求做出更直接的、更有效的回应。
第三，有助于提高公共事业管理的效率。
3、改革的启示
（1）从本国实际出发。
（2）进行大胆的创新。
（3）将管理制度、法规的完善和管理技术、绩效的提高结合起来。
（4）培育市场，发展社会中介组织。
第三章 近代都市公共事业的形成
—以上海为例
•第一节 近代都市的形成
•一、鸦片战争前的上海城市
•古代文明:崧泽文化和良渚文化。
•秦汉→会稽郡，三国以后→吴郡，唐朝→苏州。
•宋朝形成长江三角洲地带。出现“上海”居民点和受理酒税的上海务。
•人口大幅度的增长。除渔盐、蚕丝业外，朝鲜“黄粒稻”和越南“占城稻”开始落户上海 •元代→江浙行省松江府，有上海县，位于现在黄浦江边的南市一带。
•元代，出现植棉业和棉纺织手工业。
•1277年，上海镇设立了市舶司，商税局、万户府（海运漕粮）、太平仓（贮放漕粮）、酒务、商务、巡检司、水驿、急递铺等机构。
•1291年，确立上海县置。东西长160里，南北宽90里，包括华亭县东北、黄浦江两岸的5乡26保，7.2万户，人口约为30万。
•明以后，上海县的经济得到了进一步发展，人口超过了53万，户数达11.43万户。
•明中叶修筑城池。
•设有道署、县署、县丞署、海防厅署、守备署、学署、文昌阁、育婴堂、同仁堂、敬业书院、龙门书院、广方言馆等官民设施。
•六座城门，三座水门。
•清朝→江苏省，上海县设苏松道（1730年，辖苏州府和松江府）、苏松太道（1820年，辖苏州府、松江府和太仓州）。
•二、开埠后的上海城市发展——租界的设立与华界的对抗
•1843年， 英国住沪领事巴富尔与上海道台宫慕久宣布上海开埠。
•1845年，签订《上海土地章程》。
•英租界：洋泾浜（延安东路）至李家庄（北京东路），黄浦江至界路（河南中路）共830亩。 •公共租界：美国,《望厦条约》,吴淞江北虹口地区。
•1890年建设三角地菜场，后多次改建。
•法租界：县城北门外城河→洋泾浜、关帝庙和褚家桥（今西藏路）→黄浦江边，986亩。 •20世纪20年代初，租界总面积达60多平方公里。
•19世纪60年代中期，租界外国侨民2000多人，20世纪初，超过了1万人，1925年达到3.7万人。
•租界内华人急速增加，1865年约有15万，20世纪初达110万人，总人口达200多万。
•三、民国时期的上海城市发展——华界与租界的摩擦与互动
•1911年，革命军在上海成立了沪军都督府。设司令部、参谋部、军务部及民政、财政、交通、海军部等。
•1924年，孙传芳将上海划为特别区。
•1926年5月，孙宣布了“大上海计划”。
•成立 “淞沪商埠督办公署”，下设总务、外交、政务、保安和公务等六个处，一个参议会。
•1927年4月，南京民国政府成立，同年7月，成立上海特别市政府。
•特别市政府由秘书处与十个局组成，道路、桥梁、建筑等主要由工务局管辖。
•1929年设〈上海市建设讨论委员会〉，以江湾五角场为中心开始建设大上海。
•30年成立〈上海市中心区域建设委员会〉。
•主要工作：
•一、制定《大上海都市计划》。
•二、将土地划分成行政、工业、商业、港口和住宅区等5大功能区。
•三、承认租界区内的格局。
•四、利用原有道路，建20余条全长500公里的干线道路。
•五、规划建两座黄浦江大桥，形成环状道路。
•实际工作：
•一、道路网的规划与建设。
•建成中山环路（今中山南路、中山西路、中山北路）。
•浦东路（今浦东南路、浦东大道）。
•其美路（今四平路）。
•市中心干道：北边世界路、西边三民路（现三门路）、东面五权路（现民星路）。 •二、建设吴淞码头。即虬江码头。
•三、建成市体育馆、博物馆、图书馆、议院和卫生实验所等都市公共建筑。
•四、1937到1945年间的上海城市发展的停滞状态
•1937年，日军舰炮击上海闸北，八一三事变。
•损毁：14所大学，44所中学和八处教育机关。
•同年12月，伪上海市大道政府成立。设有秘书处、肃检处、五区联合办事处、教育科、社会局、警察局、交通局、财政局等。
•崇明列入到上海市的范畴。
10月，大道政府改为上海特别市政府。
12月，颁布伪《上海特别市政府区公署组条例》和伪《上海特别市扩充管辖区域暂行办法》，辖区扩充为十三个区:中心区、闸北、南市、沪西、浦东南、浦东北、北桥、宝山、嘉定、崇明、奉贤、南汇和川沙。
1938年，日本制定《大上海都市计划》。
计划包括租界在内的半径为15公里的范围。
建设计划主要有4个特点：
一、建设工业基地，铺设铁道、建设货运码头；通过市府中心地到中央车站形成一个东西中心轴线。
二、按土地实用性质细分成10个类型，并具体规定了组合内容。
三、1938年成立上海恒产股份有限公司。
四、公布《上海市建筑区划暂行条例》。导入道路红线制度。
1942年，大东亚省兴亚院提出了《上海都市建设计划改订纲要》。
政治中心移至闸北地区，改原市中心区为文教地区。 恢复教育设施。
住宅建设：
如38年愚园路桃源坊，39年长乐路沪江别墅、42年衡山路集雅公寓等。
社会管理方面：
1940年初，公共租界与伪市政府签订临时协定。规定沪西越界筑路区设特别警察队。 外国人的案件，由工部局举荐而经伪政府委托的外籍警官处理。
公部局1941年特设11处免费注射疫苗针。
1943年，上海的租界先后归还与汪伪政府。
租界中的小学均改为市立小学。
颁布了《上海特别市办理学术团体登记暂行规定》等法规。
成立“上海体育会”，管理跑马厅等体育设施。
1945年底，上海市政府接受大部分城市公共设施，如机场7处、文化教育机关78家、医院24家、房屋11520栋、房地产单位61个。
五 1949到1980年间的上海城市的发展
1949年5月27日，杨树浦发电站和自来水厂的国民党军投降，上海全境解放。
28日，第一届上海市人民政府成立。
29日，军管会开始对上海进行全面接管工作。
如民政、社会、警察、财政、教育、地政及各种附属机构等40多个单位。
大专院校26所，中等教育单位503个；新闻出版部门47个单位；文艺部门18个单位。
人为破坏：
49年6月、50年2月，国民党对上海进行大轰炸。杨树浦电厂、闸北水电厂、华商电气公司电厂遭破坏。
自然灾害：
1949年7月25日凌晨，特大台风登陆。浦东海塘20余处决口，7万余亩农田被淹，冲毁6900余间房屋；市区房屋被毁3000余幢，闸北水电公司烟囱折断，被迫停电，马路大面积积水。难民达10万以上。
市政府拨20亿元，修建成永久性的护岸工程。
在社会改造方面：
政府关闭妓院，设立妇女教养所，先后收容改造妇女达7000余人。
成立教养所和新人习艺场，收容无业游民。
开设儿童教养所，收容流浪儿童。
文艺事业方面：
接管中央电影工业公司等电影公司及官僚资本所办的电影院；成立国营上海联合电影制片厂。 学校教育方面：
逐步撤销教会大学与私立大专院校，调整复旦、同济、交大、暨南等国立大学的院系。 在各学校中逐步建立民主管理的校务委员会。
公共住宅方面：
棚户区改造，兴建了曹杨、甘泉、控江、日辉等一批工人新村。
公共事业基础方面：
各自为政的分割状态得到了基本改善。1952年供水环流工程第一期工程竣工；
整修市内交通干道与郊外重要道路和桥梁；
疏浚黄浦江、苏州河等主要河道；
兴建长寿路桥和昌化路桥，加强东西交通联系；
整理开放鄱阳、莘庄、龙华等公园设施；
修建沪西工人剧场、长宁电影院和衡山电影院等文化娱乐设施；
1952年完成跑马场的回收和改建工作。
1958年起，建立电子仪器、技术物理、数学、高分子、机械工艺、科技情报、水产等16个研究所。
1960年，在嘉定建设上海科技大学、上海科学技术学校、上海原子核研究所、华东计算技术研究所等科学城。
1966年后10年间，建设金山石化卫星城、打浦桥越江隧道、万人体育馆等城市大型基础设施。 建成第一批高层公共住宅。
1980年，重新提出了浦东开发问题。
1984年提出《上海经济发展战略汇报提纲》。
1986年国务院在批复《上海市城市总体规划方案》。
第二节 近代都市公共事业的形成与管理
1909年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，实行地方自治。
1、上海巡警总局
1900年，闸北绅商陈绍昌等人发起，获两江总督刘坤一的批准，成立“闸北工程总局” 。 1906年，由于资金不足，改为官办，改名为上海北市马路工巡总局。
主管筑路、设捕、电灯、自来水各事宜，官握筑路设捕之权，商获造屋兴市之利，合理实行维持公益 。
修筑宝山路、卡德路（石门二路）、海昌路、南北虬江路（新疆路和国庆路）、宝兴路等；架起了“新大桥”（恒丰路桥）。
1907年，与南市的上海警察总巡局合并为上海巡警总局。成为管理城市秩序的警察机关。 增设骑巡、水巡及消防等机构，成为一个社会治安的综合管理机构。
2、上海租界工部局
工部局是上海英租界、美英租界和公共租界的市政机关。成立于1854年。
拥有警察、人事任免、征收捐税、公地管理和市政建设管理等权力。
董事会成员由纳税人会议选举产生，在董事会中产生一名总董和一名副总董。
设有警务、工务、财政、防卫、公用、音乐、图书、交通、学务、华人小学教育、公园、宣传、房产估价、电影检查、人力车、员司紧缩等委员会。
出版《工部局公报》。
设有万国商团、警务、火政、卫生、公务、教育、华文、财务、工业等处及公共图书馆、书信馆、音乐队等事业单位。
实际管理工作：
统一租界内路名；
1876年前后，颁布《租界禁令》，对城市日常社会生活的各种陋习进行禁止。
工部局对路桥管理：
英人威尔司于1856年在外摆渡渡口架起了收费的木桥；1873年收买该桥并决定重建新桥（1907年） ，废止收费制度。
1880年代，从苏州河口到泥城浜（现西藏路）又建造了头摆渡桥（四川路）、二摆渡桥（河南路）、三摆渡桥（江西路）等桥。
1893年工部局买下建于1880年代的民间电力照明企业，成立工部局的电气处，提供和管理电力。
3、法租界公董局
1862年成立，设有董事会和总办两个部门，
1864年设市政总理处、公共工程处、警务处三大机构。
1933年为止，先后设立过气象台、无线电台、医务处、火政处、法国公学、华童小学、中法中学、法国小学、宰牲场、公共卫生救济处、种植培养处、司法顾问处等机构。
1866年，颁布了公董局组织法，董事会地主会议选举董事，董事8名，4名法籍，4名外籍，任期为两年，每年改选一半。
4、伪上海市大道政府
管理依据是《上海市大道政府警察局违警暂行处罚办法条文》。
5、上海市政府的都市公共事业管理工作
45-49年市政建设的主要以下几个方面：
⑴修建潮门：对两租界约230座潮门进行改造；
⑵建设闸坝唧站：肇嘉浜日辉港闸坝唧站；
⑶疏通、改建和新建雨水、污水沟管；
⑷整理、翻修、改善和新建马路路面；
⑸修、建桥梁222座。
⑹浦东海塘的抢修。
基层公共事业管理机构：
区行政机构为区公所。设民政、户政、警卫、经济、文化等股。
相关各股规定事项如下：
民政股：关于本区报价民意机关的建立、谐和事项、社会救济、清洁卫生。
经济股：公共造物事项、道路、桥梁、河川及其他公共建设。
文化股：国民学校、成年补习教育、职业培训、图书馆、博物馆及其它社会教育事业、开展体育运动、文化古迹的调查与保护。
思考题：
1、都市公共事业是如何形成的？请举例说明。
2、都市公共事业管理的形成轨迹是怎样的？请以一个城市为例进行说明。
3、如何看待殖民地时代的都市公共事业的管理？请举例说明。
第四章 公共住宅管理
一、公共住房管理概述
（一）住房问题
1、恩格斯说：“住宅缺乏现象”是大工业发展和城市发展的产物。
2、主要是城市中收入低下群体的住房困难。
3、住房问题与政府行为紧密相关。
（二）公共住房的概念及其特征
公共住房的发展过程：
19世纪末，英国雇主为职工提供住宅。
20世纪80年代后，欧洲各国政府为主、民间住房合作社部分参与建造“工人住房”和“低收入者住房”，改变平民窟状况。
目前非营利组织为主、政府提供一定的补贴，提供“社会福利住房”和“社会住房”等。 公共住房：是政府为了解决该社会中的中低层收入阶层以及特殊群体的住房问题而直接或间接地参与投资兴建的城市住宅。
公共住宅的特点：
（1）需求者：中低收入阶层；
（2）供应者：政府、政府委托机构、非营利的私有组织或团体；
（3）从金融：基本原则是回收成本，亏损需要政府补贴；
（4）住房流通：政府投资、贷款或补贴的低于市场价出售并对转售有限制的或低于市场租金出租；
（5）住房分配：依据家庭收入、已有资产及居住状态，实行配给制和轮换排队制； （6）住房价格机制：低于市场价格租售，差价主要由政府在土地供应、房租、税收以及适当财政补贴等方式补贴。
（三）公共住房管理的概念、特点和原则
1、公共住房管理的概念
公共住房管理的基本内容：
建设资金、建设、分配、流通、修缮、照管及入住后的管理等。
从广义上说即与公共住房有关的一切管理活动。
从狭义上讲即公共住房的物业管理。
公共住房管理的几个含义：
（1）管理主体是各级人民政府的建设与管理部门，如建设部、地方建设部门及下属房地产管理部门。随着分权的加快，中介组织介入建设与管理。
（2）公共住房管理的客体是城市范围内的公共住房、资金、土地及享受公共住房的居民。 （3）公共住房管理的依据是国家宪法、法律以及相关行政法规、地方性法规和规章。 （4）公共住房管理的机制是一系列的计划、指导、协调、控制等组织活动。
2、公共住房管理的特点
既是整个房地产管理的一部分，又是社会保障管理的内容。
特点：
（1）管理具有双重性。实物与资金。
（2）管理具有动态性。
“两高”：环境建设高标准和建筑质量高标准；“两低”：户型面积低和室内装修标准低。动态性：一是管理原则动态性；二是管理过程的动态性。
（3）管理具有地方性。
各地经济状况不同，住房标准、价格水平很难以统一，而居民生活也具有属地性。
3、公共住房管理的原则。
（1）依法管理原则
公共住房管理是属于地方政府职能的一部分，政府行使行政职权必须依法进行；
（2）统一管理原则
公有住房、土地及公积金由政府统一管理；
（3）政府主导与市场调节相结合的原则
市场管理机制主要表现在：第一，面向社会招标；第二，管理由私人公司或企业来承担，主管部门提供一定维修资金和质量管理；第三，主管部门还应该加快公共住房走向市场化的力度。
（四）加强公共住房管理的意义
1、是我国社会保障体系完善的重要内容
2、是政府关心民生的实事工程、德政工程的体现
☆发达资本主义国家仍有35~50%的居民居住在政府的公房里。
3、是国有资产管理的一部分
公共住房由国家出资建造，理应是国有资产；
加强公有住房管理，保护国有资产不流失是公共住房管理部门的重要任务。
二、国外公共住房及管理模式
（一）英国
最早出现公共住房→二战以后倡导福利国家→70年代后公共住房管理的改革。
1、英国公共住房管理体系
20世纪六十年代前，主要由城市企业自行管理。
1964年设立直辖于环境部的住房公司，负责中央政府住房投资分配；
地方设有460个住房建设、管理机构，大多是接受政府补贴和税收优惠的住房协会、建房社团等私有或非营利性民间企业。
住房协会：
1974年的定义：是不以营利为目标，从事建设和管理住房的团体、公司或受委托管理的组织。 历史：
1866年就有公共住房志愿团体向公共事业贷款局贷款营建公共住房；
1909年住房法肯定了给予住房志愿团补贴的行为；
1935年成立全国住房协会联合会；
1936年的住房法提出每年向联合会提供补助金，并组建准官方的住房协会。
现代意义上住房协会是在1961年和1964年住房法的基础上建立的住房共同所有和成本租金社团。
1964年成立住房公司替代全国住房协会联合会。
英国住房协会的主要特点：
（1）住房协会数量多，但规模与实力参差不齐且各地的分布不均匀。
1960年638个，1970年1912个，1984年4400个， 40%的协会聚集在伦敦，只有5%的协会拥有1000套以上的住房。
（2）各住房协会服务对象与方向不同。
（3）住房协会提供的住房虽然只占很小的比重，但却是不可或缺的。
住房协会具有政府和市场两方面的优点，解决了一部分城市贫民的住房问题，满足了居民对公共住房多元化的社会需求。
2、英国公共住房的建设、管理和运营
1946-79年，政府建房分别占城市建房总量的49%和45%以上。住房投资占总预算的20-35%。 1986年，撒切尔政府出售了100万套公房，政府尚有600万套公房，占住房总量的26%强。 20世纪80年代，出现“新公共管理改革运动”，提出 “国家往后撤”政策，公共住房私有化。 改革的方法主要有以下几个方面：
（1）购买权。（2）价格优惠。（3）优惠贷款。
（4）转让权。
为了保障中低收入阶层和特殊群体的住房，政府制定了大量的法律、法规，仅1979-1993年就颁布了《社会保险与住房福利法》等11部法律。
（二）美国
1、美国公共住房管理体系
现在美国住房管理机构有两个系统：
一是由中央到地方的中央直属机构，即美国住房与城市发展部以及全国10个地区的办公室。 他们负责执行联邦政府的住房政策、计划，掌管、使用中央用于住房方面的资金，特别是帮助中低收入者家庭解决住房问题。
另一个系统是地方政府房屋机构，如周工艺住房管理局，地方政府防务机构指数市长管辖，有较大的管理权。
设立中介机构是美国政府促进房屋购买的核心手段。其中联邦国民抵押协会起了举足轻重的作用。1968年改组为半官方机构。
其职责是在公开市场上出售证券来筹集资金，然后用这些资金向银行和其他贷款者购买由联邦住宅管理局担保的住宅抵押贷款，同时也购买常规抵押贷款。
1968年联邦国民抵押协会改组，同时美国联邦政府又成立了政府国民抵押协会，主要解决低收入家庭的住房问题。
2、美国公共住房的建设、管理与运营
美国解决贫困家庭住房问题主要有两种方法：
第一、建筑公共住房。通过联邦政府或地方政府拨款、联邦政府贷款、地方当局发放免税债券等形式筹集建房资金，联邦政府对偿还进行担保，还款的资金从地方当局与联邦政府签订合同所规定每年拨款中支出等方式加快公共住房建设。
第二、对低收入者进行资金补贴，引导他们向私人租房，这也是近年来美国公共住房改革的主要方向。
具体办法为：
一是给低收入者以住房津贴。二是向房主租赁住房。即政府出钱为无能力者向房东借房子来给需要者居住。三是福利付款或通过税收优惠给房东以经济利益。
美国在公共住房管理主要强调两条：
（1）公共住房管理应与社区管理紧密结合在一起。美国地方政府认为公益住房管理与私人住房管理是不同的，它要求健全的管理原则和更多的东西。
因此需要与社区管理相结合。按照申请者不同的条件和要求组建一个个富有特色的小区，如老年人社区、年轻人社区、等等。
另外，因社区与公共住房管理可以吸收更多的居民参与本社区的管理，使他们产生主人意识和成就感，同时也可以节约成本开支、减少财政紧张的矛盾。
美国地方公益局有以下九个方面的职能：
①房屋的修缮与照管；②物质的购买与储存；③提供管理信息，负责财务与会计；④统计住房占有率；⑤一般行政管理；⑥人事和培训； ⑦住房管理；⑧安全防卫；⑨社会服务。 具体实施这些职能，公益住房局也采用多种手段：如将一部分实物交给非营利性机构和社会福利组织，或通过承包给居民去办理，或寻求其他社区、公共部门联合作业等。
（ 2 ）通过立法对公共住房进行管理。自罗斯福新政到20世纪60年代美国国会的有关住房问题的立法多达百余件。如《住房法》、《公证住宅法》、《国家提供住宅法》、《公证住宅修正法》等。
（三）法国
法国只有极少部分人是无房的，其中一部分由政府解决住房问题。
1、法国社会福利住宅管理体系
法国各地都建有低租金住房联合会。现在法国各区共有900多家这样的联合会，他们均由政府批准设立。在这种联合会内部分成两种类型的组织：
一种是属于行政型的，这种类型是由政府派官方代表与地区租户代表组成董事会，其房产权属于国家；
另一种类型是由私人大型企业、保险公司、社会团体组织成的住房管理股份公司，一个公司必须有7个以上的发起单位组成，其董事会中有2、3名租户的代表。
2、法国社会福利住房的建设、管理与运营
法国政府对社会福利住宅的建设、管理和运营提供大量支持与赞助，具体表现为：
（1）对建造社会住房采取间接补贴形式。即由政府资助非营利性建房企业公司建造福利住房。 （ 2 ）对低收入的居民提供直接的房租补贴，也称人头补贴，即住宅补贴制度（AL）。
（3）对住房信贷贴息贷款的政策。这项业务主要有土地信贷银行来承担。国家鼓励个人建造住宅。
（4）国家对社会福利性住房的维修也有一定的补贴。房屋在规定的标准和使用年限进行维修改造时，国家将予以补贴。
由于国家提供大量的补贴，故法国社会福利住宅无论从质量上和数量上都达到了很高的标准，丝毫没有给人以贫民窟的景象。
（三）日本
1、日本公营住房管理体系
日本公营住宅管理体系由三个层次组成：
第一层次是决策协调层。1949年成立的建设住宅局是日本住房建设的中央统管机构，其职责有以下几个方面：①起草住房政策，建立实施体制； ②编制住宅预算；③调配国家住房建设投资；④编制住宅建设五年计划；⑤对地方政府机构、公共团体、住宅与都市整备公团、住宅金融金库等进行监督，以推动和指导民间住宅建设活动等。
第二层次是实施和管理机构。日本在1955年成立了住房公团，具体实施公共住房建设；1981年住房公
团负责住房和城市基础设施建设，由国家和地方公共公共团体共同出资，专为中低收入阶层提供住房。
第三层次是中介金融机构。依据《住宅金融公库法》，日本于1950年6月创设住宅金融库。住宅金融库是日本最大的政策性金融机构，其职责是为了解决战后严重的住房困难而提供长期
低利率的贷款，它也是履行政府公共住宅计划的代理机构。
2、日本公营住房的建设、管理与运营
有以下三方面的特点：
（1）住宅建设和健全法律相结合，形成比较完整的住宅法律体系。从50年代初起，正式制定利用公共资金建设住宅政策、成立日本住宅公团时，日本已经制定了《住宅金融公库》、《公营住宅法》和《住宅工团法》等几十部有关公共住宅的法律。形成了与住宅建设有关的法律体系。
（2）日本供应住宅政策具有全面性。日本在制定公营住房建设管理政策时针对不同群体采用不同的政策和管理措施。如为解决公务员住宅问题就公布了《国家公务员宿舍法》、《国家公务员宿舍法施行令》、《国家公务员宿舍法实施法则》和《住房补贴》等一系列法规、制度，明确规定对公务人员在住房给予照顾、单独投资建设和修缮管理公务员宿舍；公务员宿舍、系统分配、实行低租金，对不住公务员宿舍的公务员给予适当补贴。
（3）日本公营住宅管理体现出中央和地方相结合的特点。日本一直奉行公共住宅由中央给予优惠政策，如财政支持、资金补贴、建房计划，地方则具体实施建设和管理公营住房，呈现典型的中央与地方相结合的公营住宅运营模式。
三、我国公共住房改革与发展
（一）我国公共住房发展的历史沿革
1、供给制福利性住房制度阶段（1949-1978）
1950-57年，平均住宅投资占基本建设投资的9.83%，最高时12.5%；
1958-60年，强调生产，忽视生活，住房投资大减，占3.6%，最低时为3.0%；
1961-65年投资有所扩大，比重为5.05%-5.7%；
1966-77年，每年投资基本都在5%以下，最低为2.0%，住房问题越来越严重。
这一阶段住房制度的特征是：
①投资来源单一，由国家统包；
②实行统一分配，低租金、福利化；
③租金仅为维修费、管理费的1/2；
④房租约占家庭支出的1.6%；
⑤住房供需矛盾突出，腐败现象丛生；
⑥人均面积低，缺房户多，住房质量差；
⑦国家财政负担加重，住房成了社会问题。
2、住房制度改革阶段（1979年至今）
1979年，邓小平发表关于解决住房问题的讲话后，建设速度加快，人均面积提高，开始公有住房管理也改革。
改革分四个时期：
（1）1980-1985年新管理模式的探索时期
1980年《全国基本建设工作会议汇报提纲》：准许私人建房、买房，准许私人拥有自己住宅。 1982年，在常州、郑州等四城市进行国家、单位、个人三方出资的公房出售试点工作。
售出1797套，国家投资1400万，收回270万。
1983年《城市私有房屋管理条例》规定：国家依法保护城市公民私有房屋所有权，任何单位和个人不得侵占、毁坏城市私有房屋。
1984年10月在全国扩大公房补贴出售试点，期望回收资金以解决住房投资的不足。 虽国家和单位出资最多，但打破了以政府统管的旧模式，为市场化管理进行了有益的探索。
（2）1986-1990年，公有住房管理新模式试行过度时期
1985年3月，全国住房租金改革领导小组成立，把提高租金作为房改的突破口。 1986年1月，成立住房制度改革领导小组。烟台市提出“提租发券，空转起步”的改革方案。 经过一年多的准备，国务院批准这个方案，并从1987年8月1日起开始实施。
1987年，各地以多种形式推进房改。如小步提租，只提不补；提租发贴，超标加租；新房新制度；收取租赁保证金以补租等。
（3）1991-1997年，新的住房制度、管理模式全面推行时期
1991年，颁布《关于继续稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，逐步实行住房商品化，发展房地产业，从低租金制度入手，将实物福利分房制度转变成货币分配制度。
《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，正式提出住房商品化、投资多元化、分配货币化、租金市场化、管理市场化的改革目标。
97年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决议》：
把住房建设投资改变为国家、单位、个人三者负担；
把建设、分配、维修、管理推向社会化、专业化；
把福利分房改变为工资分配方式；
建立经济适用房供应体系和商品房供应体系；
建立住房公积金制度；
发展住房金融和保险，建立政策性和商业性并存的信贷体系；
建立房地产交易市场，发展房地产业和相关产业的。
国家颁布系列管理法规，对于住房进行规范化管理。
（4）98至2003年，公房新管理模式不断完善时期
4个变化：
①公积金制度在全国范围内初步建立，在开辟建设资金来源、发展政策性住房金融方面发挥了作用。
②经济适用房建设，特别是安居工程在全国取得了明显成果。
1995年以后国家共投资625亿，建设住房7159万平方米，解决65万户城镇居民住房问题。
③公有住房出售取得明显进展。
03年为止，全国城镇私有住房占住宅总数的55.8%，部分省市达60%。
④房屋租金改革取得进展。
02年统计，城镇公房租金支出约占双职工家庭收入的5%，部分地区达7%。
1998年颁布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》要求： 停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；
建立和完善以经济适用住房为主的多种城镇住房供应体系；
发展住房金融，培养和规范住房市场。
改革坚持的六原则：
①坚持房改与“解困、解危”相结合，加快解决城镇居民住房困难的原则。
②坚持国家、集体、个人三者共同负担的原则。
③坚持租、售、建并举的原则。
④坚持机制转换实现住房建设资金良性循环的原则。
⑤坚持多住房多交钱，住好房多交钱的原则。
⑥坚持统一政策下因地制宜，分散决策的原则。
（二）我国公共住房管理系统
1950年到7、80年代，我国公房管理体制为“单位福利供给管理体制”。
该管理体制的特征：
居民以单位的工作纽带为基础获得实物性分配住房，单位则成为公共住房的投资、规划、建设、运营管理的主体。
单位制主要包括三个部分：住房公有制、福利性及等级分配制。
这种管理体制的逻辑关系是：
①住房被认为是生产资料，故需由国家管理。单位建房，要向国家申请土地和资金，单位也可动用自备资金共同投资建房。
②单位按行政级别确定职工应有住房面积、规格高低分配住房，标准明确，决不含糊。 ③单位将住房无偿分配给职工，职工获入住权，人走退房；单位收取的房费和水电费极低，难以维持正常的维修和管理，差价由国家和单位补贴。
在政府中有一套负责房屋建设、管理、开发系统；单位内亦有一套住房建设、管理、开发机构。
形成双重领导，双重行政现象。
住房体系呈现：单位房源分布不均衡，房屋管理质量低下，更新缓慢。
1986年1月，国务院成立改革领导小组，地方相应成立机构配合改革，撤销重复机构，使住房建设只与城市规划、建设等部门相关。
住房管理社会化，物业管理公司负责房屋的维修和管理。
公房管理从单位制过渡到政府管理和社会管理。
（三）我国当前公共住房管理的问题及对策
1、如何控制住房市场的有序操作，即严格控制倒卖套买的问题。
2、廉租房管理体系尚未完全建立。
（1）廉租房实物和货币来源不畅。
（2）廉租房租房的资格、租金标准难以确定。
（3）廉租房管理体系不易确立。
（4）廉租房后续管理困难。
公共住宅管理对策：
（1）加强公共住房管理的法律法规的建设。
（2）政府在廉租房建设及管理过程中要发挥主导作用。
（3）加快廉租房建设的力度。
（4）规划好由廉租房所带来的一系列社会问题。
复习思考题：
1、住房问题是怎样产生的？
2、什么是公共住房？其特点有哪些？
3、公共住房管理的特征及原则是什么？
4、英国公共住房管理模式的特点有哪些？
5、请你谈谈目前我国公共住房管理的问题及改革的方向。
第五章 城市基础设施管理
城市基础设施是一个庞大、复杂的公共服务体系，既有自然垄断性、公共物品性、公益性，又有竞争性、营利性。
本章主要介绍：
其性质、特点和社会作用；
界定该领域中政府职能与市场机制的作用范围；
分析国外城市基础设施管理体制改革的经验；
探讨我国城市基础设施管理体制改革的基本方向。
第一节 城市基础设施概述
一、城市基础设施含义
主要有六大系统
（1）能源系统：电力、煤气、天然气、石油液化气、热能；
（2）水源系统：开发、利用、再利用；
（3）交通系统：公路、铁路、水运、空路、管道运输；
（4）通讯系统：邮政、有线通讯、无线通讯等；
（5）环保系统：环境卫生、垃圾处理、污水处理、生态治理、园林绿化；
（6）防灾系统：防火、防洪、防震、战备人防。
二、城市基础设施特点
城市基础设施既是专业化的产业部门，又是社会存在与发展的一般条件。
因此有三个基本特点：
1、自然垄断性和竞争并并存
2、公共物品性与收费性并存
3、公益性与营利性并存
三、城市基础设施的社会作用
1、城市经济、社会生活的基础结构
是现代化大生产与现代文明生活的基础和命脉。
2、带动城市经济发展的产业群
带动宏观与微观经济的发展。
第一，投资规模大，带动相关产业；
第二，改善经济基础，优化环境，带动各个行业的发展 。
3、引导经济布局的关键性因素
基础设施对城市经济的空间布局有导向作用。
第二节 城市基础设施在中国城市现代化进程中的地位
一、推动我国经济架构调整的物质杠杆
1、提高工业化与城市化的协调发展
① 根据区域空间结构演化规律，加快建设各大城市间的 “ 发展轴” ，强化中心城市地位。 ② 根据区域经济的实际状况，建设二、三级“ 发展轴” ，完善中小城市基础设施。 ③ 城市化进程中大规模的基础设施投资，可以带动钢铁、石化等重化工业提升一个层次。
2、促进信息化与工业化、城市化协调发展
我国在工业化、城市化的同时进入了信息化时代。以信息化带动工业化和城市化。 信息系统本身就是一个大规模的基础设施。
3、促进区域经济协调发展
①基础设施建设所产生的需求效应，可直接拉动落后地区的经济增长。
②基础设施建设所创造的环境效应，将对落后地区的经济发展产生积极而深远的影响。 ③基础设施建设所特有的空间导向效应，可以有效地引导落后地区的经济布局。
二、发挥大国优势的重要领域及盲点的注意
1、日益突出的规模优势
国土和人口规模基数大。投资规模大，产出快，收益大。
2、后来居上的后发优势
改善环境，吸引投资，跨越式的发展，大量引进高科技技术，促进本国的经济发展。 3、不容忽视的制度优势
公有制的主体地位对建立现代化基础设施体系具有重要意义。
4、必须看到大国所存在的问题
由于基数大，问题也就大。
三、中国现代化的导向
1、城市基础设施必须率先现代化
以现代化城市基础设施来推动经济、环境、能源、交通等的发展，缩短与发达国家的距离。 能源环境方面须提高对基础设施现代化的认识程度。
2、城市基础设施也可以率先现代化
改革开放以来，国家和社会积累了一定的经济和技术基础，成为城市基础设施现代化的保障。 体制方面的改革，为基础设施的现代化打下了基础。
外资的介入，提高现代化的标准，有利于市场竞争。
第三节 城市基础设施领域中政府与市场的关系
一、城市基础设施是地方政府实行特殊管理的领域
1、基础设施的非市场特性需要政府的积极干预
①政府要凭借国家权威，通过征税或国家信用方式筹集资金，成为基础设施产业投资的主体。 ②市场机制不作为时，政府要对相关企业进行管制，以保障国家经济安全，维护消费者的利益。
2、基础设施作为战略性产业需要政府的统筹规划与组织协调
①我国经济社会发展高度不平衡，只有科学规划、合理布局，才能发挥基础设施在现代化中的作用。
②我国公有制占主导地位，因此要政府组织协调，才能发挥集中力量的优越性。 ③在国家及地方政府占主导地位的同时，必需尊重和研究自然。
二、城市基础设施领域需要发挥市场机制的作用
1、基础设施领域存在着日益扩大的市场空间
城市基础设施有非市场性特征，也有竞争、收费和营利等市场性特征。
科学技术的发展和经济实力的提升，其市场运作空间正在扩大。
体制改革深入，自然垄断的范围逐步缩小，竞争型经营的空间日益扩大。
2、城市基础设施领域必须充分发挥市场机制的作用
经济增长对基础设施的需求与政府财力之间的矛盾突出，需要用市场方式扩大企业投资。 把城市基础设施投资单纯地看成是政府行为，庞大的投资需求使政府无法承受，反而阻碍城市经济的发展。
三、城市基础设施领域中政府与市场的互动
1、基础设施市场的发育需要政府的积极促成
（1）基础设施领域的市场化改造需要政府的制度安排
政府要制定有关法律法规，强制性地推行基础设施领域的结构重组和制度创新。 （2）基础设施的市场化改革需要政府公共政策的引导
政府对基础设施部门必须制定明确的生产发展政策，引导产业化发展的方向。
2、政府的基础设施管理能力的提高需要借助市场力量
(1)市场机制是政府整合基础设施建设资源的重要条件
要将政府的基础设施发展规划付诸实施，关键在于资源的配置。
引进市场机制，吸收民间资本，政府动员和整合基础设施资源的能力将大大增强，政府的战略意图反而能实现。( 公路与铁路)
（2）市场化运作是强化政府基础设施政策的有效形式
政策是政府的主要手段。通过市场化运作，提高政府的政策效果。
两种最大的政策：市场准入政策和投资政策。
两种运作方式：
一是传统行政审批方式，由政府部门认定企业的进入资格，授予其经营权。
二是引进竞争机制，通过投标方式竞争特许经营权。
第四节 城市基础设施管理体制改革
一、发达国家城市基础设施管理体制改革
（一）发达国家基础设施管理体制改革
1、发达国家基础设施管理改革的动因
（1）不断增长的基础设施投资需要改变单一的投融资体制
战后，发达国家建立了现代化的国民经济体系。对城市基础设施有了新需求，单靠政府投资已得不到满足。
随着科技的进步，基础设施产业的市场特性日益凸显，要求市场化经营。
（2）全球竞争要求建立现代化的基础设施管理体系
随着经济全球化，国际竞争日趋激烈，迫使各国高度重视整体国力的提升，重建现代化的基础设施、技术体系与管理体系，提高国民经济体系的运行质量。
（二）发达国家城市基础设施管理体制改革的主要内容
（1）投融资体系改革
一种是委托经营；另一种是直接开放私人企业投资。
（2）经营体制改革
第一层次是企业制度改革，分成两个方式：
一是私有化； 一是国有企业的公司化。
第二个层次是垄断体制改革。
（3）政府监督管理体制改革
第一，通过立法，形成新的经营体制、权利与义务，政府监管机构的组织形式、职责与权限等。
第二，根据新制度的法律和法规，建立独立的政府监督管理部门，依法行使职权。
（三）发达国家基础设施管理体制改革的主要经验
（1）合理的制度安排
政府是基础设施管理体制创新的主体，没有政府所作出的合理的制度安排，基础设施管理体制就不能成功。
（2）明确目标定位
打破垄断、有效竞争、提高效率成为改革的核心目标，贯彻于改革方案之中，体现在法律条文之上。
（3）政府与市场的有机结合
发达国家重视基础设施产业的战略规划，在国土和城市规划中都有专项规划，并有决策程序。
二、中国城市基础设施管理体制改革
1、中国城市基础设施管理改革的目标
目标是：建立政企分开、有效竞争、高效运营的现代化城市基础设施管理体制。 （1）确定城市基础设施管理体制改革目标的依据
是现代城市基础设施产业的特性及其在中国城市现代化建设中的地位与作用。
城市基础设施管理体制的主要特征就是政企不分、垄断经营和运营的低效率。
改革就是要将政企分开，形成有效竞争、高效运营的现代化基础设施管理体制。
（2）衡量基础设施管理改革成效的标准
①有利于整合国内外各种资源，满足不断增长的投资需求；
②有利于产生一批实力雄厚、技术和管理水平先进、具有国际竞争力的现代化大企业； ③有利于降低成本和提高服务质量，不断提高经济效益和社会效益；
④有利于国家和城市经济、安全和可持续发展。
⑤有利于提高政府对基础设施产业的规划、组织和监管水平，保证产业体系的有序发展。
2、中国城市基础设施管理体制改革的内容
（1）建立政府主导的多样化的投融资体制
政府主导是指以规划、政策、公共投资为基本手段，通过市场机制，引导整合社会资源。 多样化是指以市场为基础，吸纳国营、民营、外资等资本主体进入基础设施领域。 （2）建立有效竞争的经营体制
要从根本上解决政企分开，打破垄断，发挥市场机制作用，而这些都要由政府起主导作用。 （3）建立责权明确的政府监督体制
通过立法，以权威形式为城市基础设施管理职能、管理机构和管理方式做出明确规定，做到有法可依。
3、中国城市基础设施管理体制改革的原则
（1）政府到位原则
是指在基础设施管理体制改革过程中，政府要承担起规划、政策、投资、协调和有效监管的职责。
（2）有效竞争原则
在提倡有效竞争原则的同时，应该注意一些产业的技术与经济特征，准确判断自然垄断的业务环节，采取切合实际的处理方式，不能简单化。
（3）公有制为主导的原则
坚持国有经济为主体的控制地位，也是社会主义社会本身所必须坚持的一个原则。
都市公共事业管理概论笔记整理
说明:本笔记经多方课上笔记及手机照片信息的整合汇制而成，如有雷同纯属意外。
第一章 概论：都市公共事业管理
第一节 公共事业管理研究状况的分析
有赵黎青的《中国非营利部门建设与可持续发展》（《公共事务与跨世纪发展研讨会文集》2000年，内部资料）；云南大学:《当前我国公共事业管理专业存在的问题及改革对策》、《论当代公共事业管理的基本内涵的价值》、《论公共事业管理的性质及特征》等； •著作及教材:1998年黄恒学著的《中国实业管理体制改革研究》， •2001年、由冯云廷、苗丽静合著的《公共事业管理导论》，2002年崔运武编著的《公共事业管理概论》,
•娄成武、郑文范合著的《公共事业管理学》等。
一、关于《公共事业管理导论》
组成：第一章“公共事业的性质与管理特征”；第二章“公共事业管理范围的界定”等。 美国学者尤劳：“公共事业”这一概念的核心特征“也许就是其含义的不明确性”。 有关事业单位的规定： ①“1963年7月《国务院关于编制管理的暂行规定》中规定„凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业单位编制‟。这个定义强调的是其范围，界定的标准则主要是经费的来源。”
②1984年全国编制工作会议《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法（讨论稿）》中规定：“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。
③1990年，国家统计局、人事部、劳动部、国家计委联合发布的《有关在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定》中的有关规定解决了上述第一个问题，明确指出“企业、事业、机关的划分应以独立核算单位作为划分的基本依据”，并规定事业单位“指从事为生产和生活服务以及为提高人民科学文化水平和素质服务的独立核算单位”。
④1998年10月25日，国务院颁布了《事业单位登记管理暂行条例》规定：“国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。
界定是以“事业单位的设立宗旨、举办主体、活动性质等几个方面对社会主义市场经济条件下事业单位的内涵”为标准的。
最后作者认为，公共事业部门的几个特征： （1）非政府性。 （2）非营利性。 （3）非特定多数性。 （4）非实物生产性。 （5）非权力依附性。
二、关于《公共事业管理概论》
第一章“导论” 从“我国传统的„事业‟及其转型”、“社会公共事务”、“公共产品理论”及“公共事业的基本内涵及特征”等四个方面论述了“公共事业的基本内涵” 。
一般说来，公共事业即整个社会的事业或说社会全体公众的事业，是关系到社会公众基本生活的事务，是向公众提供特定的公共产品。
关于公共事务，此书介绍了18世纪亚当·斯密的观点。亚当在《国民财富的性质和原因的研究》中指出：
公共事务包括三个方面：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵害；第二，尽可能地保护社会上的各个人，使不受社会上任何其他人的侵害和压迫，这就是说，要设立严正的司法机关；第三，建设并维持某些公共事业及公共设施（其建设或者维持绝不是为着任何个人或少数人的利益）。”
马克思、恩格斯认为，国家的产生有两个方面的因素，一是维护私有制和统治阶级利益方面的需要，二是公共经济事务管理方面的需要;
他们指出，公共事务在原始社会就存在，“在每个这样的公社中，一开始就存在着一定的共同利益，维护这种利益的工作，虽然是在全社会的监督之下，却不得不由个别社会成员来担当。”
“当实际劳动的人口要为自己的必要劳动花费很多时间，以至于没有多余时间来从事社会的公共事务，例如劳动管理、国家事务、法律事务、艺术、科学等等的时候，必然有一个脱离劳动的特殊（原引文脱此两字）阶级来从事这类（原文为“些”）事务。”
恩格斯的原文在“从事这些事务”处为分号，后面还有“而且这个阶级为了它自己的利益，永远不会错过机会把愈来愈沉重的劳动负担加到劳动群众的肩上”这样一段文字。
恩格斯又说：
只有通过大工业所达到的生产力的大大提高，才有可能把劳动无例外地分配与一切社会成员，从而把每个人的劳动时间大大缩短，使一切人都有足够的自由时间来参加社会的理论和实际的公共事务。
“公共事务” 的定义：
所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，具体而言，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活必不可少的事务，而且，这里的共同利益，一方面是指体现全体公民长远利益，另一方面也是体现现实中的全局利益，因而是全体公民都十分关注的事务。
文中指出“从劳动管理到国防、行政、治安等国家事务，以及法律事务、艺术、教育、科学等都在其中，且其范围随着社会和经济的发展不断变化。 ”
公共事务的四个特性：公共性、劳务性、非营利性和阶级性。
作者又将公共事务分成三个类别和层次：
第一是社会政治事务，包含有国家主权、领土完整、政权稳定、社会安定、民族利益和国家利益等各项事务。
第二是社会经济事务，又分成宏观调控和经济管理两个方面。 经济管理的三个方面：
第一是“引导经济活动，即通过制定行业发展规划和政策及投资、分配、资源与人力开发利用，以及技术改造等经济政策，引导企业行为，推动产业结构的调整与优化，保证产业内部
各行业的综合平衡与协调发展。”
第二是“创造良好的外部环境” ，即制定并监督执行各种法规、规则。 第三是“通过适宜的方式，管理国有经济。” 第三个层次是狭义的社会事务。
作者认为公共产品可分为纯公共产品和准公共产品两大类。
纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如国防、行政管理、基础科学研究、社会科学研究、立法、司法、环境保护等。
准公共产品是指具备上述两个特点中的一个，且具有较大的外部受益的产品。
公共产品又分成三类：
第一类是“非排他性且非竞争性不充分的公共产品。”
第二类是“具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品。” 第三类是“非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品。”
作者定义：
公共事业，就是社会全体公共事业，即关系到社会全体公共基本生活质量和共同利益的特定的社会公共事务。
公共事业的基本范围，主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电、铁路和公共交通、水、煤气组成的公用事业等 。
三、关于《公共事业管理学》
•
•著者指出：
•所谓公共事务是生产公共物品的活动，其产品具有完全的“非排他性”；
•所谓准公共事务是生产准公共物品的活动，其产品是具有部分的“非排他性”； •所谓企业活动是生产私人物品的活动，其产品具有完全的“排他性。
•作者认为：
•公共事务具有完全的公益性，社会公众在享受公共事务所提供的服务时是不需要缴费的。 •准公共事务则具有一部分的公益性，在享受服务时实际所存在的差异而采取收费的办法，但这
种收费不是以营利为目的。
•“公共事业” ：生产涉及全体社会公众生活质量和共同利益的公共物品时所产生的一些活动，
而且这种活动是带有完全的公益性的。
•公共事业管理的定义：
•所谓公共事业管理是指公共事业组织在一定的环境和条件下，动员和运用有效资源，采取计划、
组织、领导和控制等方式对社会准公共事务进行协调，实现提高生活质量，保证社会利益目标的活动过程。
公共事业管理包含了以下五层含义：
第一，公共事业管理的主体是公共事业组织，以区别于行政管理的主体¡ª¡ª政府组织或企业管理的主体¡ª¡ª企业组织。
第二， 公共事业管理的客体是准公共事务，其收益对象是社会公众。 第三， 第三，公共事业管理集中表现为提高生活质量，保证社会利益，是永久存在的，
随着社会发展而不断扩大，对社会公众的影响不断增强。
第四，公共事业管理的职能是对准公共事务活动的调控，使其有序、有效、可控制的特点，以满足社会公众的需要。
第五，公共事业管理有责任和义务，因此，其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度等来衡量。
总结：
对于“公共事业”的研究已经取得了初步的成果，但尚未形成完整的体系，处于探索阶段。 《公共事业管理概论》中的定义比较完整。既有理论，又有比较具体的内容。 本课程在这一定义的基础上将焦点集中在对都市公共事业管理方面展开论述。
•第二节 都市公共事业的定义与特征
•一、都市的定义
•我国很少使用都市这个概念，习惯用“城市”一词。 •在古代“都”是大城市意思。《左传.隐公元年》“都城过百雉，国之害也。先王之制，大都不过参
（三）国之一，中五之一，小九之一”
•《说文解字》中说：“有先君之旧宗庙曰都” ，“周礼：距国五百里为都。”因有旧宗庙，故到
汉朝又引申为国都。
•《三国志·吴书·吴主传》记载说：“秋九月，权迁都建业”。
•“市”，《说文解字》中说：“买卖之所也，市有垣。”乐府《木兰诗》中说：“东市买骏马，西市
买鞍鞯”。
•“市井”，就是街市、市场的意思，也非城市。 •“都市”一词最早可能出自《汉书》，在《汉书·食货志上》中记载说：“商贾大者积贮倍息，小
者坐列贩卖，操其奇赢，日游都市。”
•可见“都市”指的是商业繁华的大城市。
•近代城市的飞速发展，开始出现1000万人以上的大城市，乃至于出现超越行政区划意义上的
大都市圈。
•二、都市公共事业的定义
•都市公共事业是指城市中与市民生活、生产活动、社会活动、城市安全紧密相关的具有公共
性的事业。
•此外，社区性的公共事业，如物业管理、幼儿园、敬老院、老人监护、区域卫生等与区域公
民生活相关的公共事业等，原则上讲也属城市公共事业范畴。
•城市公共事业可以分成与两个大的组成部分。
•“硬件”：就是与城市发展生产及改善城市生活基础相关的公共设施。
•“软件”：主要是与城市社会生活相关的公共事业。
•相对于都市公共事业，农村公共事业则主要是与农业生活、农业生产劳动、农村区域社会活
动相关的事业与事务。
•三、都市公共事业的特征
•1、地域内的公共性。其服务对象是整个地域内所有的社会成员，因此具有区域内的公共性。 •2、地域内的公益性。其主要是为该地区市民服务的，其管理方式也考虑到地域内的公众利益。 •3、非营利性。它是一种为公众服务的、非营利的社会事业。
•4、区域规模性。都市人口集中、数量多，因此，都市公共事业必须具有一定的规模。
•5、前瞻性。许多项目以都市生产、生活及社会活动来展开和作为发展的基础，有相当部分我
们直接称之为城市基础设施。
•第三节 都市公共事业的具体内容与规划、管理的内容
•一、都市公共事业的具体内容 •1、与发展产业相关的公共事业 •第一是都市公共道路。 •第二是都市公共铁路。 •第三是都市公共港湾。 •第四是都市公共河流水系。 •第五是都市公共电气能源。 •第六是都市公共通讯设施。
•2、与改善生活相关的公共事业的管理 •第一、城市上下水道事业 •第二，都市公园绿化事业
•第三，都市公共住宅事业的发展与管理
•第四，都市公共环境卫生事业的发展与管理 •第五，都市文化教育事业的发展与管理 •第六，都市医疗卫生事业的发展与管理 •第七，都市公共广播电视事业
•第八，都市公共社会福利设施的发展与管理 •第九，都市公共墓地
3、与保护国土相关的公共事业的管理
•第一、都市的治水。
•第二、都市护堤的建设与管理。
•第三、都市防灾等事业的形成与管理。（自然、人为）
•二、都市公共事业规划
•1、日本《都市计画法》与都市公共事业规划
•第一“道路、高速铁道、停车场、汽车中转处及其他交通设施”； •第二“公园、绿地、广场、墓地及其他公共空地”；
•第三“水道、电气供给设施、煤气供给设施、下水道、污物处理场、垃圾焚烧场及其他供给或
处理设施”、
•第四“河川、运河及其他水路”；
•第五“学校、图书馆、研究及其他教育文化设施”； •第六“医院、保育所及其他医疗或社会福利设施”； •第七“市场、牧场或火葬场”； •第八“团地住宅设施”； •第九“团地的官厅设施”等。
•2、《中华人民共和国城乡规划法》与都市公共事业规划
•第十七条：基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、
自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。
•第十八条：乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、
垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。
•3、从《上海市城市总体规划（1999-2020年）》看都市公共事业规划
•（1）对外交通：三港两路 •（2）市域内交通：两网
•（3）环境景观：绿化建设、环境保护
•（4） 住宅发展：满足不同收入家庭的需要
•（5）科教与社会事业：提高市民素质和城市文明程度。
•三、都市公共事业管理
•（一）关于管理的主体
•朱仁显认为政府是管理的主体。理由： •1：是政府的重要职能之一；
•2：其特性决定了政府的管理主体地位；
•3：市场运作的缺陷决定了政府必须积极作为； •4：政府管理公共事业也有其优点和长处。
•如何管理：政府要地利用法律法规、经济杠杆和宏观政策等，引导、影响和约束私人经营管理
活动。
•《公共事业管理概论》也认为：政府是管理的主体和核心”。
•认为是主体的理由：
•1：市场经济条件下非政治性公共事务的扩大产生的对管理的需求决定了公共事业管理的主体
首先必须是政府；
•2是政府。
•认为是核心的理由：
•1：政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向； •2：政府决定着整个公共事业管理的体制和运行； •3：政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。
•从理论上讲，政府是管理国家和社会最高责任部门。 •经济基础决定上层建筑。
•多种模式：政府←→社会（第三组织）
•依靠广大市民的协作与配合，或市民团体直接管理。
•（二）都市公共事业管理的几个要素
•（1）都市公共事业管理是城市政府和地方公共团体的重要职能之一。 •（2）都市居民公共意识的提高和社会公德的完善。 •（3）有关都市公共事业管理的法制的健全。 •（4）自然科学技术的进步。
•（5）都市公共事业管理人才的培养。
•第四节 关于都市公共事业管理与都市行政管理的区别 •《公共事业管理概论》中概括说：
•所谓行政管理，是指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动。 •公共管理是以管理对象及社会公共事务作为逻辑起点来构成学科的； •行政管理是以管理主体即政府作为逻辑起点和划分标准来构成学科。
•
•第一管理目的：维护社会秩序，维持和增进社会公共利益； •第二管理范围：在特定公共事务管理上是重合的。 •第三管理主体上有联系：公共事业的主体是公共组织，行政自治政府居于公共组织的核心地位。 •
•其一是管理对象和范围：公共事业管理→特定的社会公共事务，行政管理→广义的社会公共事
务。
•其二是管理主体：行政管理主体是国家行政机关或政府部门，公共事业管理的主体是整个的社
会组织。
•其三是管理方法和手段：行政管理比较单一，公共事业管理比较丰富。
•日本对公共事业概括：国家和地方公共团体建设和维持的事业。或称公益事业，是经常提供
服务和物资的事业。
•其利用和受益者是不特定大多数人，且全费用很难让消费者来承担的，全额或大部分由公费
来支付。
•公共事务是“地方公共团体所进行的事务，其目的是为了增进地方居民的利益所进行的非权力
性事务。”
•行政管理厅：
•主要管理行政机关的机构、定员及运营等，各行政机关的设置及政府法人设置等的审查，统
计及统计制度、规划、各行政机关的监察，有关对行政机关的投诉的调查等工作。
•行政管理厅的职能是:
•管理政府或是一般行政部门所涉及的工作，这种工作不直接与民众的生活和生产发生关系，
也可以说是一种比较抽象的政治管理工作。
•结论：
•第一：都市公共事业管理的对象是比较具体的实体，这种实体直接与公众的生活和生产相联
系。
•行政管理是对政治活动的一种管理。如行政组织体制、公共政策的制定、财政财务制度、干
部人事制度等方面的管理。
•第二：都市公共事业管理的主体是都市政府中的相关部门或公共组织。如交通管理局、卫生局、环境卫生管理局、教育局等等。
•都市行政管理的主体是由都市的长官及都市政府的有关部门。如人事局、市办公室、市机关事
务管理局、编制委员会、监察机关、公安局、行业协会发展署等。 第五节 研究都市公共事业管理的 目的、方法与意义
•一、研究都市公共事业管理的目的
•1、提高都市的公共事业管理的理论水平 •2、提高都市公共事业管理的科学性
•3、提高都市公共事业管理的社会实践能力
•二、研究都市公共事业管理的方法
•崔运武的《公共事业管理概论》中提出了五种方法。 •1、“实践抽象法” ； •2、“实体分析法” ； •3、“案例分析法” ； •4、“比较分析法” ； •5、“实验法” 。
•研究方法有以下3种： •1、社会调查法；
•调查研究分成文献资料调查和社会调查两种。
•2、比较借鉴法 •3、历史研究法
三、研究都市公共事业管理的意义
•（一）有利于解决城市公共事业管理中存在的政府与管理机构的关系问题 •（二）有利于促进科学的合理的都市公共事业管理体制的形成； •（三）有利于促进农村社会公共事业管理的进步与发展； •（四）有利于推动有中国特色社会主义社会的建设与发展
•本章小结
•（1）列举《公共事业管理概论》等三部著作，对公共事业管理的概念等理论研究状况进行了
分析，同时指出了公共事业管理研究中存在的问题。
•（2）对都市及都市公共事业进行了定义，阐述了都市公共事业的特征。
•（3）从“与发展产业相关的公共事业”、“与改善生活相关的公共事业”、“与保护国土相关的
公共事业”的三个方面对都市公共事业的具体内容作了简要地介绍。
•（4）对都市公共事业管理研究的目的、研究方法和意义进行了论述。
第二章 西方国家公共事业管理
一、公共管理事业职能的沿革 大致可以分成三个阶段：
近代（约17世纪初到20世纪20年代）； 现代（20世纪30年代到70年代）； 当代（20世纪70年代到现在）。
1、近代西方公共事业管理 亚当•斯密说“管得最少，政府最好”，政府实行自由放任政策，基本上不对国民经济进行干涉，只扮演“守夜警察”的角色。
链接： 亚当• 斯密《 富国论》
（Adam Smith 1723年6月5日 - 1790年7月17日）苏格兰籍经济学家和哲学家。 认为国家财富来源于劳动。是古典自由政治经济学的第一部理论著作。 经济学目的：
为人民带来丰厚的收入或实物，或者为人民自己获得丰厚的收入或者物质创造条件。 为国家或者社会共同体带来足够的收入以创造公共产品。
政府的理想角色是给社会和企业的自由经营提供一个宽松而有安定的环境，政府的职责在于完成三项义务：
（1）保护国家安全，使其不受侵犯；
（2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；
（3）创造和维护某些个人无法承担也不想承担的公共工程和公共事业。
早期西方国家政府的公共事业管理职能相当有限，这是因为政治、经济、文化环境的限制所造成的。
首先，农业社会的总格局没有打破，社会生产力水平较低，总量有限，可供分配的资源总量有限。
其次，从洛克到密尔，古典民主理论家在个人、社会、政府三者中较注重个人的社会。 认为：政府是一个“必要的罪恶”。 连接：洛克 《政府论》
( John Locke ， 1632~ 1704) 英国哲学家 、经验主义的开创人。 最早系统阐述宪政民主政治和提倡人的“自然权利”。
主张政府的权威只能建立在被统治者拥护的基础之上，并支持社会契约论。 链接：约翰密尔《自由论》
（John Stuart Mill，1806--1873），生于英国伦敦，哲学家、经济学家及自由主义法学家。 有利于进步的政府形式是：“主权或作为最后手段的最高支配权力属于整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。”
潘恩认为：“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生；前者使我们一体同心，从而积极地增进我们的幸福，后者制止我们的恶行，从而消极地增进我们的幸福。一个是鼓励交往，另一个是制造差别。”
主张有限政府，政府职能太广会导致旧式专制死灰复燃。 政府管得多，自由就少，管得少自由就多。 链接：潘恩《人权论》
(THOMAS PAINE) (1737－1809)生于英国卒于纽约。
美国独立战争时期的启蒙思想家，资产阶级民主主义者。
抨击英国政府对待殖民地的暴政和君主专制政体。
主张共和制和北美殖民地独立，成为独立战争的思想武器。
西方政府在基础设施、公共教育与卫生保健等方面也采取了一些必要的措施。
美国独立之初：
资助教育、规定地方政府办教育；
1863年、建立国家科学院；
19世纪初，开始建设交通运输网；
1887年，建立卫生试验室（国立研究所）；
1892年，调查都市贫民窟，关注公共住宅；
1912年，成立卫生局，管理卫生保健工作；
19世纪欧洲经济的发展带来社会问题。
资产阶级政府为了其阶级统治的稳定和社会稳定，只能承担越来越多的社会（城市）公共事业，以德国为首的福利国家开始出现。
早期的西方政府公共事业管理的面是很窄的，管理的方法、内容也是简单的。
2、现代西方公共事业管理
（1）经济发展中的问题增多，市场机制难以有效克服，需要政府干预。
（2）面对自由放任政策出现的难以克服的社会问题，一些思想家期望政府干预生活。
费边社会主义思想家们指出：要实现资产阶级自由、博爱、平等的根本价值，就必须在经济上给人们以最低标准的保证；政府不但要承担起维持全面收入的职能，还要广泛介入到社会生活中（教育、医疗）。
20世纪初，凯恩斯认为：把自由放任的自动均衡改造政府对经济进行干预和调节的移动均衡，使资本主义成为“可调节的”资本主义，才能避免危机；实行“国家调节” 。
连接：费边社（社会主义思想）
1883年以悉尼·韦伯和萧伯纳等在伦敦成立。面对19世纪末的英国社会，他们坚信必须通过渐进的，而不是激进的、暴力的手段达到社会主义。
次年一位新的加入者Frank Podmore提出以善于使用缓进待机策略著称的古罗马统帅费边来为这个知识分子团体命名。因此也有人认为费边社成立于1884年。
连接：凯恩斯
约翰·梅纳德·凯恩斯（１８８３－１９４６）：是现代西方经济学最有影响的经济学家之一。１９０６－１９０８年在英国财政部印度事物部工作，１９０８年任剑桥大学皇家学院的经济学讲师，１９０９年创立政治经济学俱乐部并因其最初著作《指数编制方法》而获“亚当·斯奖”。
70年代，约翰·罗尔斯在《正义论》中说：“作为公平的正义”奉行的是一种最大限度的改善最少受益者地位的原则。
政府应该保证人们拥有平等的受教育、受培养的机会；
政府应当通过公司和私人团体活动的管理，来防止对较好地位的垄断性限制；
最后，政府还应当确保一种社会最低受惠值。
（3）加强政府力量，要担负起比以前更大的社会责任。
各类制度法规开始健全，政府结构和功能不断完善，政治体制成熟，能量增强。
1932年，瑞典政府积极推行福利国家的各项政策，以期实现“从摇篮到坟墓”的计划。 1929年大危机，罗斯福实施“新政” ，除实行金融管制、工业干预、农业调控以外，大力发展
公共事业。
1935年美国政府通过了第一个社会保障法，将美国推上了福利国家的道路。
二战以后，西方各国政府公共管理职能范围扩大到了人类生活的各个方面。
如美国也要为弱势群体提供生活保障和医疗照顾；为从小学到研究生教育提供经费支持；为交通提供管理经费；提供警察和防火设施；提供卫生设施和污水处理；为科研提供经费；管理邮政事业。
3、当代西方的公共事业管理
20世纪70年代，经济发展停滞、通货膨胀，国家财政面临危机。
一些学者回到自由主义立场，对国家干预社会、经济领域的行为进行多角度的反思。 新保守主义者认为国家的干预活动阻碍了市场的健康发展，限制了人们的工作积极性和个人自由，造成浪费；政府在力图弥补市场失灵的过程中产生了政府失灵。
欧洲各国先后实行了私有化、市场化、社会化和地方分权的改革。
政府经济管理职能减少，雇员数下降，开支减少。
对社会公共事业管理的界限作了新的定义，一部分管理职能交给了社会。
但在教育、文化、保健、基础设施、社会保障等领域，政府的管理有不同程度的拓展。
二、公共事业管理的内容与特征
一、公共事业管理的主要内容
（1）科技事业：研究机构。
（2）教育事业：法规政策。
（3）文化事业：政府职能体现为进行公共文化设施或重点文化建设项目的投资与管理；投资资助非营利文化事业机单位等。
（4）卫生事业：一是作为重要职守；二是干预程度高；三是财政压力。
（5）公共基础设施：具有“公共物品”的特性。
（6）公共住房：作为社会福利保障的重要组成部分来抓。
（7）社会保障：政府重视，设社会保障机构，建立社会保障体系等。
（8）环境保护：健全环境管理机构、增加环境保护的资金投入、建立健全环境保护法规等全方位推进环保。
二、公共事业管理的基本特征
（1）强化政府的公共事业管理职能。
阶级统治职能有所收缩，社会管理职能日益扩大。
（2）多元化。
政府为主导，社会组织和私人也承担起责任和工作。投资、管理、第三部门迅速崛起。 （3）法制化与规范化。
表现在为大量的公共事业立法、对管理主体的权限和管理的内容、程序等都作了规定。 规范化，即创设一些列规章、制度，确立目标、标准、程序等，以确保其科学性、合理性、公正性、有序性和可行性活动。
三、当代西方的公共事业管理改革
1、改革的动因
（1）缓解财政压力。
一方面，70 年代普遍出现“ 滞胀” 现象，财政收入相对减少；另一方面，政府公共事业管理职能扩大，财政需求增加。
（2）公众舆论的变化和要求。
随着公民社会的日益成熟，公众的政治价值观发生了变化，对政府施政的要求提高，要求公共服务进行改革，从外部推动政府进行改革。
（3）面对信息技术革命的挑战
① 信息技术对传统官僚制提出挑战。
政府→ 地方，地方政府→ 公民；提出规制缓解，以提高创造能力和应变能力。
② 信息技术时代要求政府职能作适当的调整。“ 直接建设者和提供者” →“ 管理者和发包者” 。
③ 信息技术的发展与承受提高了政府管理的技术含量。
2、改革的主要内容
（1）私有化
从80 年代起把一部分政府公营事业转转包给私人企业或公司。将基础设施、公营企业和公共住宅等推向私有化。
（2）市场化
①合同出租：即 政府将垄断的公共产品的生产供给权向私营公司、非营利组织等转让。
②以私补公： 即用说服、宣传、表彰、政策优惠等手段鼓励私人资本投资到公共事业中去。 ③客户竞争： 划片服务或其他形式的客户分割是其主要特征。
④内部市场： 英国将公共医疗系统分成两个层级：一是小型医院，以方便就近求医；二是大医院，负责手术和大病的处理。
（3）社会化
① 发挥非营利组织的功能。
非营利组织大都活跃社会公共事业领域，在功能上替代政府解决了许多公共事业问题。 ② 社区化。
指政府授权社区并鼓励社区承办公共事业。
③ 用者付费。
目的就是通过付费把价格机制进入到公共服务中来。
（4）地方化
即公共事业责任的属地化，使地方政府在公共事业管理中发挥更大的作用。
出现这种趋势的原因：
第一，政府管理的公共事业旨在满足社会公共需要，地方政府来管理就更能满足社会的需要； 第二，地方政府对与中央政府而言，更能全面地聚集和表达区域内公民的公共需求，同时对于这种需求做出更直接的、更有效的回应。
第三，有助于提高公共事业管理的效率。
3、改革的启示
（1）从本国实际出发。
（2）进行大胆的创新。
（3）将管理制度、法规的完善和管理技术、绩效的提高结合起来。
（4）培育市场，发展社会中介组织。
第三章 近代都市公共事业的形成
—以上海为例
•第一节 近代都市的形成
•一、鸦片战争前的上海城市
•古代文明:崧泽文化和良渚文化。
•秦汉→会稽郡，三国以后→吴郡，唐朝→苏州。
•宋朝形成长江三角洲地带。出现“上海”居民点和受理酒税的上海务。
•人口大幅度的增长。除渔盐、蚕丝业外，朝鲜“黄粒稻”和越南“占城稻”开始落户上海 •元代→江浙行省松江府，有上海县，位于现在黄浦江边的南市一带。
•元代，出现植棉业和棉纺织手工业。
•1277年，上海镇设立了市舶司，商税局、万户府（海运漕粮）、太平仓（贮放漕粮）、酒务、商务、巡检司、水驿、急递铺等机构。
•1291年，确立上海县置。东西长160里，南北宽90里，包括华亭县东北、黄浦江两岸的5乡26保，7.2万户，人口约为30万。
•明以后，上海县的经济得到了进一步发展，人口超过了53万，户数达11.43万户。
•明中叶修筑城池。
•设有道署、县署、县丞署、海防厅署、守备署、学署、文昌阁、育婴堂、同仁堂、敬业书院、龙门书院、广方言馆等官民设施。
•六座城门，三座水门。
•清朝→江苏省，上海县设苏松道（1730年，辖苏州府和松江府）、苏松太道（1820年，辖苏州府、松江府和太仓州）。
•二、开埠后的上海城市发展——租界的设立与华界的对抗
•1843年， 英国住沪领事巴富尔与上海道台宫慕久宣布上海开埠。
•1845年，签订《上海土地章程》。
•英租界：洋泾浜（延安东路）至李家庄（北京东路），黄浦江至界路（河南中路）共830亩。 •公共租界：美国,《望厦条约》,吴淞江北虹口地区。
•1890年建设三角地菜场，后多次改建。
•法租界：县城北门外城河→洋泾浜、关帝庙和褚家桥（今西藏路）→黄浦江边，986亩。 •20世纪20年代初，租界总面积达60多平方公里。
•19世纪60年代中期，租界外国侨民2000多人，20世纪初，超过了1万人，1925年达到3.7万人。
•租界内华人急速增加，1865年约有15万，20世纪初达110万人，总人口达200多万。
•三、民国时期的上海城市发展——华界与租界的摩擦与互动
•1911年，革命军在上海成立了沪军都督府。设司令部、参谋部、军务部及民政、财政、交通、海军部等。
•1924年，孙传芳将上海划为特别区。
•1926年5月，孙宣布了“大上海计划”。
•成立 “淞沪商埠督办公署”，下设总务、外交、政务、保安和公务等六个处，一个参议会。
•1927年4月，南京民国政府成立，同年7月，成立上海特别市政府。
•特别市政府由秘书处与十个局组成，道路、桥梁、建筑等主要由工务局管辖。
•1929年设〈上海市建设讨论委员会〉，以江湾五角场为中心开始建设大上海。
•30年成立〈上海市中心区域建设委员会〉。
•主要工作：
•一、制定《大上海都市计划》。
•二、将土地划分成行政、工业、商业、港口和住宅区等5大功能区。
•三、承认租界区内的格局。
•四、利用原有道路，建20余条全长500公里的干线道路。
•五、规划建两座黄浦江大桥，形成环状道路。
•实际工作：
•一、道路网的规划与建设。
•建成中山环路（今中山南路、中山西路、中山北路）。
•浦东路（今浦东南路、浦东大道）。
•其美路（今四平路）。
•市中心干道：北边世界路、西边三民路（现三门路）、东面五权路（现民星路）。 •二、建设吴淞码头。即虬江码头。
•三、建成市体育馆、博物馆、图书馆、议院和卫生实验所等都市公共建筑。
•四、1937到1945年间的上海城市发展的停滞状态
•1937年，日军舰炮击上海闸北，八一三事变。
•损毁：14所大学，44所中学和八处教育机关。
•同年12月，伪上海市大道政府成立。设有秘书处、肃检处、五区联合办事处、教育科、社会局、警察局、交通局、财政局等。
•崇明列入到上海市的范畴。
10月，大道政府改为上海特别市政府。
12月，颁布伪《上海特别市政府区公署组条例》和伪《上海特别市扩充管辖区域暂行办法》，辖区扩充为十三个区:中心区、闸北、南市、沪西、浦东南、浦东北、北桥、宝山、嘉定、崇明、奉贤、南汇和川沙。
1938年，日本制定《大上海都市计划》。
计划包括租界在内的半径为15公里的范围。
建设计划主要有4个特点：
一、建设工业基地，铺设铁道、建设货运码头；通过市府中心地到中央车站形成一个东西中心轴线。
二、按土地实用性质细分成10个类型，并具体规定了组合内容。
三、1938年成立上海恒产股份有限公司。
四、公布《上海市建筑区划暂行条例》。导入道路红线制度。
1942年，大东亚省兴亚院提出了《上海都市建设计划改订纲要》。
政治中心移至闸北地区，改原市中心区为文教地区。 恢复教育设施。
住宅建设：
如38年愚园路桃源坊，39年长乐路沪江别墅、42年衡山路集雅公寓等。
社会管理方面：
1940年初，公共租界与伪市政府签订临时协定。规定沪西越界筑路区设特别警察队。 外国人的案件，由工部局举荐而经伪政府委托的外籍警官处理。
公部局1941年特设11处免费注射疫苗针。
1943年，上海的租界先后归还与汪伪政府。
租界中的小学均改为市立小学。
颁布了《上海特别市办理学术团体登记暂行规定》等法规。
成立“上海体育会”，管理跑马厅等体育设施。
1945年底，上海市政府接受大部分城市公共设施，如机场7处、文化教育机关78家、医院24家、房屋11520栋、房地产单位61个。
五 1949到1980年间的上海城市的发展
1949年5月27日，杨树浦发电站和自来水厂的国民党军投降，上海全境解放。
28日，第一届上海市人民政府成立。
29日，军管会开始对上海进行全面接管工作。
如民政、社会、警察、财政、教育、地政及各种附属机构等40多个单位。
大专院校26所，中等教育单位503个；新闻出版部门47个单位；文艺部门18个单位。
人为破坏：
49年6月、50年2月，国民党对上海进行大轰炸。杨树浦电厂、闸北水电厂、华商电气公司电厂遭破坏。
自然灾害：
1949年7月25日凌晨，特大台风登陆。浦东海塘20余处决口，7万余亩农田被淹，冲毁6900余间房屋；市区房屋被毁3000余幢，闸北水电公司烟囱折断，被迫停电，马路大面积积水。难民达10万以上。
市政府拨20亿元，修建成永久性的护岸工程。
在社会改造方面：
政府关闭妓院，设立妇女教养所，先后收容改造妇女达7000余人。
成立教养所和新人习艺场，收容无业游民。
开设儿童教养所，收容流浪儿童。
文艺事业方面：
接管中央电影工业公司等电影公司及官僚资本所办的电影院；成立国营上海联合电影制片厂。 学校教育方面：
逐步撤销教会大学与私立大专院校，调整复旦、同济、交大、暨南等国立大学的院系。 在各学校中逐步建立民主管理的校务委员会。
公共住宅方面：
棚户区改造，兴建了曹杨、甘泉、控江、日辉等一批工人新村。
公共事业基础方面：
各自为政的分割状态得到了基本改善。1952年供水环流工程第一期工程竣工；
整修市内交通干道与郊外重要道路和桥梁；
疏浚黄浦江、苏州河等主要河道；
兴建长寿路桥和昌化路桥，加强东西交通联系；
整理开放鄱阳、莘庄、龙华等公园设施；
修建沪西工人剧场、长宁电影院和衡山电影院等文化娱乐设施；
1952年完成跑马场的回收和改建工作。
1958年起，建立电子仪器、技术物理、数学、高分子、机械工艺、科技情报、水产等16个研究所。
1960年，在嘉定建设上海科技大学、上海科学技术学校、上海原子核研究所、华东计算技术研究所等科学城。
1966年后10年间，建设金山石化卫星城、打浦桥越江隧道、万人体育馆等城市大型基础设施。 建成第一批高层公共住宅。
1980年，重新提出了浦东开发问题。
1984年提出《上海经济发展战略汇报提纲》。
1986年国务院在批复《上海市城市总体规划方案》。
第二节 近代都市公共事业的形成与管理
1909年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，实行地方自治。
1、上海巡警总局
1900年，闸北绅商陈绍昌等人发起，获两江总督刘坤一的批准，成立“闸北工程总局” 。 1906年，由于资金不足，改为官办，改名为上海北市马路工巡总局。
主管筑路、设捕、电灯、自来水各事宜，官握筑路设捕之权，商获造屋兴市之利，合理实行维持公益 。
修筑宝山路、卡德路（石门二路）、海昌路、南北虬江路（新疆路和国庆路）、宝兴路等；架起了“新大桥”（恒丰路桥）。
1907年，与南市的上海警察总巡局合并为上海巡警总局。成为管理城市秩序的警察机关。 增设骑巡、水巡及消防等机构，成为一个社会治安的综合管理机构。
2、上海租界工部局
工部局是上海英租界、美英租界和公共租界的市政机关。成立于1854年。
拥有警察、人事任免、征收捐税、公地管理和市政建设管理等权力。
董事会成员由纳税人会议选举产生，在董事会中产生一名总董和一名副总董。
设有警务、工务、财政、防卫、公用、音乐、图书、交通、学务、华人小学教育、公园、宣传、房产估价、电影检查、人力车、员司紧缩等委员会。
出版《工部局公报》。
设有万国商团、警务、火政、卫生、公务、教育、华文、财务、工业等处及公共图书馆、书信馆、音乐队等事业单位。
实际管理工作：
统一租界内路名；
1876年前后，颁布《租界禁令》，对城市日常社会生活的各种陋习进行禁止。
工部局对路桥管理：
英人威尔司于1856年在外摆渡渡口架起了收费的木桥；1873年收买该桥并决定重建新桥（1907年） ，废止收费制度。
1880年代，从苏州河口到泥城浜（现西藏路）又建造了头摆渡桥（四川路）、二摆渡桥（河南路）、三摆渡桥（江西路）等桥。
1893年工部局买下建于1880年代的民间电力照明企业，成立工部局的电气处，提供和管理电力。
3、法租界公董局
1862年成立，设有董事会和总办两个部门，
1864年设市政总理处、公共工程处、警务处三大机构。
1933年为止，先后设立过气象台、无线电台、医务处、火政处、法国公学、华童小学、中法中学、法国小学、宰牲场、公共卫生救济处、种植培养处、司法顾问处等机构。
1866年，颁布了公董局组织法，董事会地主会议选举董事，董事8名，4名法籍，4名外籍，任期为两年，每年改选一半。
4、伪上海市大道政府
管理依据是《上海市大道政府警察局违警暂行处罚办法条文》。
5、上海市政府的都市公共事业管理工作
45-49年市政建设的主要以下几个方面：
⑴修建潮门：对两租界约230座潮门进行改造；
⑵建设闸坝唧站：肇嘉浜日辉港闸坝唧站；
⑶疏通、改建和新建雨水、污水沟管；
⑷整理、翻修、改善和新建马路路面；
⑸修、建桥梁222座。
⑹浦东海塘的抢修。
基层公共事业管理机构：
区行政机构为区公所。设民政、户政、警卫、经济、文化等股。
相关各股规定事项如下：
民政股：关于本区报价民意机关的建立、谐和事项、社会救济、清洁卫生。
经济股：公共造物事项、道路、桥梁、河川及其他公共建设。
文化股：国民学校、成年补习教育、职业培训、图书馆、博物馆及其它社会教育事业、开展体育运动、文化古迹的调查与保护。
思考题：
1、都市公共事业是如何形成的？请举例说明。
2、都市公共事业管理的形成轨迹是怎样的？请以一个城市为例进行说明。
3、如何看待殖民地时代的都市公共事业的管理？请举例说明。
第四章 公共住宅管理
一、公共住房管理概述
（一）住房问题
1、恩格斯说：“住宅缺乏现象”是大工业发展和城市发展的产物。
2、主要是城市中收入低下群体的住房困难。
3、住房问题与政府行为紧密相关。
（二）公共住房的概念及其特征
公共住房的发展过程：
19世纪末，英国雇主为职工提供住宅。
20世纪80年代后，欧洲各国政府为主、民间住房合作社部分参与建造“工人住房”和“低收入者住房”，改变平民窟状况。
目前非营利组织为主、政府提供一定的补贴，提供“社会福利住房”和“社会住房”等。 公共住房：是政府为了解决该社会中的中低层收入阶层以及特殊群体的住房问题而直接或间接地参与投资兴建的城市住宅。
公共住宅的特点：
（1）需求者：中低收入阶层；
（2）供应者：政府、政府委托机构、非营利的私有组织或团体；
（3）从金融：基本原则是回收成本，亏损需要政府补贴；
（4）住房流通：政府投资、贷款或补贴的低于市场价出售并对转售有限制的或低于市场租金出租；
（5）住房分配：依据家庭收入、已有资产及居住状态，实行配给制和轮换排队制； （6）住房价格机制：低于市场价格租售，差价主要由政府在土地供应、房租、税收以及适当财政补贴等方式补贴。
（三）公共住房管理的概念、特点和原则
1、公共住房管理的概念
公共住房管理的基本内容：
建设资金、建设、分配、流通、修缮、照管及入住后的管理等。
从广义上说即与公共住房有关的一切管理活动。
从狭义上讲即公共住房的物业管理。
公共住房管理的几个含义：
（1）管理主体是各级人民政府的建设与管理部门，如建设部、地方建设部门及下属房地产管理部门。随着分权的加快，中介组织介入建设与管理。
（2）公共住房管理的客体是城市范围内的公共住房、资金、土地及享受公共住房的居民。 （3）公共住房管理的依据是国家宪法、法律以及相关行政法规、地方性法规和规章。 （4）公共住房管理的机制是一系列的计划、指导、协调、控制等组织活动。
2、公共住房管理的特点
既是整个房地产管理的一部分，又是社会保障管理的内容。
特点：
（1）管理具有双重性。实物与资金。
（2）管理具有动态性。
“两高”：环境建设高标准和建筑质量高标准；“两低”：户型面积低和室内装修标准低。动态性：一是管理原则动态性；二是管理过程的动态性。
（3）管理具有地方性。
各地经济状况不同，住房标准、价格水平很难以统一，而居民生活也具有属地性。
3、公共住房管理的原则。
（1）依法管理原则
公共住房管理是属于地方政府职能的一部分，政府行使行政职权必须依法进行；
（2）统一管理原则
公有住房、土地及公积金由政府统一管理；
（3）政府主导与市场调节相结合的原则
市场管理机制主要表现在：第一，面向社会招标；第二，管理由私人公司或企业来承担，主管部门提供一定维修资金和质量管理；第三，主管部门还应该加快公共住房走向市场化的力度。
（四）加强公共住房管理的意义
1、是我国社会保障体系完善的重要内容
2、是政府关心民生的实事工程、德政工程的体现
☆发达资本主义国家仍有35~50%的居民居住在政府的公房里。
3、是国有资产管理的一部分
公共住房由国家出资建造，理应是国有资产；
加强公有住房管理，保护国有资产不流失是公共住房管理部门的重要任务。
二、国外公共住房及管理模式
（一）英国
最早出现公共住房→二战以后倡导福利国家→70年代后公共住房管理的改革。
1、英国公共住房管理体系
20世纪六十年代前，主要由城市企业自行管理。
1964年设立直辖于环境部的住房公司，负责中央政府住房投资分配；
地方设有460个住房建设、管理机构，大多是接受政府补贴和税收优惠的住房协会、建房社团等私有或非营利性民间企业。
住房协会：
1974年的定义：是不以营利为目标，从事建设和管理住房的团体、公司或受委托管理的组织。 历史：
1866年就有公共住房志愿团体向公共事业贷款局贷款营建公共住房；
1909年住房法肯定了给予住房志愿团补贴的行为；
1935年成立全国住房协会联合会；
1936年的住房法提出每年向联合会提供补助金，并组建准官方的住房协会。
现代意义上住房协会是在1961年和1964年住房法的基础上建立的住房共同所有和成本租金社团。
1964年成立住房公司替代全国住房协会联合会。
英国住房协会的主要特点：
（1）住房协会数量多，但规模与实力参差不齐且各地的分布不均匀。
1960年638个，1970年1912个，1984年4400个， 40%的协会聚集在伦敦，只有5%的协会拥有1000套以上的住房。
（2）各住房协会服务对象与方向不同。
（3）住房协会提供的住房虽然只占很小的比重，但却是不可或缺的。
住房协会具有政府和市场两方面的优点，解决了一部分城市贫民的住房问题，满足了居民对公共住房多元化的社会需求。
2、英国公共住房的建设、管理和运营
1946-79年，政府建房分别占城市建房总量的49%和45%以上。住房投资占总预算的20-35%。 1986年，撒切尔政府出售了100万套公房，政府尚有600万套公房，占住房总量的26%强。 20世纪80年代，出现“新公共管理改革运动”，提出 “国家往后撤”政策，公共住房私有化。 改革的方法主要有以下几个方面：
（1）购买权。（2）价格优惠。（3）优惠贷款。
（4）转让权。
为了保障中低收入阶层和特殊群体的住房，政府制定了大量的法律、法规，仅1979-1993年就颁布了《社会保险与住房福利法》等11部法律。
（二）美国
1、美国公共住房管理体系
现在美国住房管理机构有两个系统：
一是由中央到地方的中央直属机构，即美国住房与城市发展部以及全国10个地区的办公室。 他们负责执行联邦政府的住房政策、计划，掌管、使用中央用于住房方面的资金，特别是帮助中低收入者家庭解决住房问题。
另一个系统是地方政府房屋机构，如周工艺住房管理局，地方政府防务机构指数市长管辖，有较大的管理权。
设立中介机构是美国政府促进房屋购买的核心手段。其中联邦国民抵押协会起了举足轻重的作用。1968年改组为半官方机构。
其职责是在公开市场上出售证券来筹集资金，然后用这些资金向银行和其他贷款者购买由联邦住宅管理局担保的住宅抵押贷款，同时也购买常规抵押贷款。
1968年联邦国民抵押协会改组，同时美国联邦政府又成立了政府国民抵押协会，主要解决低收入家庭的住房问题。
2、美国公共住房的建设、管理与运营
美国解决贫困家庭住房问题主要有两种方法：
第一、建筑公共住房。通过联邦政府或地方政府拨款、联邦政府贷款、地方当局发放免税债券等形式筹集建房资金，联邦政府对偿还进行担保，还款的资金从地方当局与联邦政府签订合同所规定每年拨款中支出等方式加快公共住房建设。
第二、对低收入者进行资金补贴，引导他们向私人租房，这也是近年来美国公共住房改革的主要方向。
具体办法为：
一是给低收入者以住房津贴。二是向房主租赁住房。即政府出钱为无能力者向房东借房子来给需要者居住。三是福利付款或通过税收优惠给房东以经济利益。
美国在公共住房管理主要强调两条：
（1）公共住房管理应与社区管理紧密结合在一起。美国地方政府认为公益住房管理与私人住房管理是不同的，它要求健全的管理原则和更多的东西。
因此需要与社区管理相结合。按照申请者不同的条件和要求组建一个个富有特色的小区，如老年人社区、年轻人社区、等等。
另外，因社区与公共住房管理可以吸收更多的居民参与本社区的管理，使他们产生主人意识和成就感，同时也可以节约成本开支、减少财政紧张的矛盾。
美国地方公益局有以下九个方面的职能：
①房屋的修缮与照管；②物质的购买与储存；③提供管理信息，负责财务与会计；④统计住房占有率；⑤一般行政管理；⑥人事和培训； ⑦住房管理；⑧安全防卫；⑨社会服务。 具体实施这些职能，公益住房局也采用多种手段：如将一部分实物交给非营利性机构和社会福利组织，或通过承包给居民去办理，或寻求其他社区、公共部门联合作业等。
（ 2 ）通过立法对公共住房进行管理。自罗斯福新政到20世纪60年代美国国会的有关住房问题的立法多达百余件。如《住房法》、《公证住宅法》、《国家提供住宅法》、《公证住宅修正法》等。
（三）法国
法国只有极少部分人是无房的，其中一部分由政府解决住房问题。
1、法国社会福利住宅管理体系
法国各地都建有低租金住房联合会。现在法国各区共有900多家这样的联合会，他们均由政府批准设立。在这种联合会内部分成两种类型的组织：
一种是属于行政型的，这种类型是由政府派官方代表与地区租户代表组成董事会，其房产权属于国家；
另一种类型是由私人大型企业、保险公司、社会团体组织成的住房管理股份公司，一个公司必须有7个以上的发起单位组成，其董事会中有2、3名租户的代表。
2、法国社会福利住房的建设、管理与运营
法国政府对社会福利住宅的建设、管理和运营提供大量支持与赞助，具体表现为：
（1）对建造社会住房采取间接补贴形式。即由政府资助非营利性建房企业公司建造福利住房。 （ 2 ）对低收入的居民提供直接的房租补贴，也称人头补贴，即住宅补贴制度（AL）。
（3）对住房信贷贴息贷款的政策。这项业务主要有土地信贷银行来承担。国家鼓励个人建造住宅。
（4）国家对社会福利性住房的维修也有一定的补贴。房屋在规定的标准和使用年限进行维修改造时，国家将予以补贴。
由于国家提供大量的补贴，故法国社会福利住宅无论从质量上和数量上都达到了很高的标准，丝毫没有给人以贫民窟的景象。
（三）日本
1、日本公营住房管理体系
日本公营住宅管理体系由三个层次组成：
第一层次是决策协调层。1949年成立的建设住宅局是日本住房建设的中央统管机构，其职责有以下几个方面：①起草住房政策，建立实施体制； ②编制住宅预算；③调配国家住房建设投资；④编制住宅建设五年计划；⑤对地方政府机构、公共团体、住宅与都市整备公团、住宅金融金库等进行监督，以推动和指导民间住宅建设活动等。
第二层次是实施和管理机构。日本在1955年成立了住房公团，具体实施公共住房建设；1981年住房公
团负责住房和城市基础设施建设，由国家和地方公共公共团体共同出资，专为中低收入阶层提供住房。
第三层次是中介金融机构。依据《住宅金融公库法》，日本于1950年6月创设住宅金融库。住宅金融库是日本最大的政策性金融机构，其职责是为了解决战后严重的住房困难而提供长期
低利率的贷款，它也是履行政府公共住宅计划的代理机构。
2、日本公营住房的建设、管理与运营
有以下三方面的特点：
（1）住宅建设和健全法律相结合，形成比较完整的住宅法律体系。从50年代初起，正式制定利用公共资金建设住宅政策、成立日本住宅公团时，日本已经制定了《住宅金融公库》、《公营住宅法》和《住宅工团法》等几十部有关公共住宅的法律。形成了与住宅建设有关的法律体系。
（2）日本供应住宅政策具有全面性。日本在制定公营住房建设管理政策时针对不同群体采用不同的政策和管理措施。如为解决公务员住宅问题就公布了《国家公务员宿舍法》、《国家公务员宿舍法施行令》、《国家公务员宿舍法实施法则》和《住房补贴》等一系列法规、制度，明确规定对公务人员在住房给予照顾、单独投资建设和修缮管理公务员宿舍；公务员宿舍、系统分配、实行低租金，对不住公务员宿舍的公务员给予适当补贴。
（3）日本公营住宅管理体现出中央和地方相结合的特点。日本一直奉行公共住宅由中央给予优惠政策，如财政支持、资金补贴、建房计划，地方则具体实施建设和管理公营住房，呈现典型的中央与地方相结合的公营住宅运营模式。
三、我国公共住房改革与发展
（一）我国公共住房发展的历史沿革
1、供给制福利性住房制度阶段（1949-1978）
1950-57年，平均住宅投资占基本建设投资的9.83%，最高时12.5%；
1958-60年，强调生产，忽视生活，住房投资大减，占3.6%，最低时为3.0%；
1961-65年投资有所扩大，比重为5.05%-5.7%；
1966-77年，每年投资基本都在5%以下，最低为2.0%，住房问题越来越严重。
这一阶段住房制度的特征是：
①投资来源单一，由国家统包；
②实行统一分配，低租金、福利化；
③租金仅为维修费、管理费的1/2；
④房租约占家庭支出的1.6%；
⑤住房供需矛盾突出，腐败现象丛生；
⑥人均面积低，缺房户多，住房质量差；
⑦国家财政负担加重，住房成了社会问题。
2、住房制度改革阶段（1979年至今）
1979年，邓小平发表关于解决住房问题的讲话后，建设速度加快，人均面积提高，开始公有住房管理也改革。
改革分四个时期：
（1）1980-1985年新管理模式的探索时期
1980年《全国基本建设工作会议汇报提纲》：准许私人建房、买房，准许私人拥有自己住宅。 1982年，在常州、郑州等四城市进行国家、单位、个人三方出资的公房出售试点工作。
售出1797套，国家投资1400万，收回270万。
1983年《城市私有房屋管理条例》规定：国家依法保护城市公民私有房屋所有权，任何单位和个人不得侵占、毁坏城市私有房屋。
1984年10月在全国扩大公房补贴出售试点，期望回收资金以解决住房投资的不足。 虽国家和单位出资最多，但打破了以政府统管的旧模式，为市场化管理进行了有益的探索。
（2）1986-1990年，公有住房管理新模式试行过度时期
1985年3月，全国住房租金改革领导小组成立，把提高租金作为房改的突破口。 1986年1月，成立住房制度改革领导小组。烟台市提出“提租发券，空转起步”的改革方案。 经过一年多的准备，国务院批准这个方案，并从1987年8月1日起开始实施。
1987年，各地以多种形式推进房改。如小步提租，只提不补；提租发贴，超标加租；新房新制度；收取租赁保证金以补租等。
（3）1991-1997年，新的住房制度、管理模式全面推行时期
1991年，颁布《关于继续稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，逐步实行住房商品化，发展房地产业，从低租金制度入手，将实物福利分房制度转变成货币分配制度。
《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，正式提出住房商品化、投资多元化、分配货币化、租金市场化、管理市场化的改革目标。
97年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决议》：
把住房建设投资改变为国家、单位、个人三者负担；
把建设、分配、维修、管理推向社会化、专业化；
把福利分房改变为工资分配方式；
建立经济适用房供应体系和商品房供应体系；
建立住房公积金制度；
发展住房金融和保险，建立政策性和商业性并存的信贷体系；
建立房地产交易市场，发展房地产业和相关产业的。
国家颁布系列管理法规，对于住房进行规范化管理。
（4）98至2003年，公房新管理模式不断完善时期
4个变化：
①公积金制度在全国范围内初步建立，在开辟建设资金来源、发展政策性住房金融方面发挥了作用。
②经济适用房建设，特别是安居工程在全国取得了明显成果。
1995年以后国家共投资625亿，建设住房7159万平方米，解决65万户城镇居民住房问题。
③公有住房出售取得明显进展。
03年为止，全国城镇私有住房占住宅总数的55.8%，部分省市达60%。
④房屋租金改革取得进展。
02年统计，城镇公房租金支出约占双职工家庭收入的5%，部分地区达7%。
1998年颁布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》要求： 停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；
建立和完善以经济适用住房为主的多种城镇住房供应体系；
发展住房金融，培养和规范住房市场。
改革坚持的六原则：
①坚持房改与“解困、解危”相结合，加快解决城镇居民住房困难的原则。
②坚持国家、集体、个人三者共同负担的原则。
③坚持租、售、建并举的原则。
④坚持机制转换实现住房建设资金良性循环的原则。
⑤坚持多住房多交钱，住好房多交钱的原则。
⑥坚持统一政策下因地制宜，分散决策的原则。
（二）我国公共住房管理系统
1950年到7、80年代，我国公房管理体制为“单位福利供给管理体制”。
该管理体制的特征：
居民以单位的工作纽带为基础获得实物性分配住房，单位则成为公共住房的投资、规划、建设、运营管理的主体。
单位制主要包括三个部分：住房公有制、福利性及等级分配制。
这种管理体制的逻辑关系是：
①住房被认为是生产资料，故需由国家管理。单位建房，要向国家申请土地和资金，单位也可动用自备资金共同投资建房。
②单位按行政级别确定职工应有住房面积、规格高低分配住房，标准明确，决不含糊。 ③单位将住房无偿分配给职工，职工获入住权，人走退房；单位收取的房费和水电费极低，难以维持正常的维修和管理，差价由国家和单位补贴。
在政府中有一套负责房屋建设、管理、开发系统；单位内亦有一套住房建设、管理、开发机构。
形成双重领导，双重行政现象。
住房体系呈现：单位房源分布不均衡，房屋管理质量低下，更新缓慢。
1986年1月，国务院成立改革领导小组，地方相应成立机构配合改革，撤销重复机构，使住房建设只与城市规划、建设等部门相关。
住房管理社会化，物业管理公司负责房屋的维修和管理。
公房管理从单位制过渡到政府管理和社会管理。
（三）我国当前公共住房管理的问题及对策
1、如何控制住房市场的有序操作，即严格控制倒卖套买的问题。
2、廉租房管理体系尚未完全建立。
（1）廉租房实物和货币来源不畅。
（2）廉租房租房的资格、租金标准难以确定。
（3）廉租房管理体系不易确立。
（4）廉租房后续管理困难。
公共住宅管理对策：
（1）加强公共住房管理的法律法规的建设。
（2）政府在廉租房建设及管理过程中要发挥主导作用。
（3）加快廉租房建设的力度。
（4）规划好由廉租房所带来的一系列社会问题。
复习思考题：
1、住房问题是怎样产生的？
2、什么是公共住房？其特点有哪些？
3、公共住房管理的特征及原则是什么？
4、英国公共住房管理模式的特点有哪些？
5、请你谈谈目前我国公共住房管理的问题及改革的方向。
第五章 城市基础设施管理
城市基础设施是一个庞大、复杂的公共服务体系，既有自然垄断性、公共物品性、公益性，又有竞争性、营利性。
本章主要介绍：
其性质、特点和社会作用；
界定该领域中政府职能与市场机制的作用范围；
分析国外城市基础设施管理体制改革的经验；
探讨我国城市基础设施管理体制改革的基本方向。
第一节 城市基础设施概述
一、城市基础设施含义
主要有六大系统
（1）能源系统：电力、煤气、天然气、石油液化气、热能；
（2）水源系统：开发、利用、再利用；
（3）交通系统：公路、铁路、水运、空路、管道运输；
（4）通讯系统：邮政、有线通讯、无线通讯等；
（5）环保系统：环境卫生、垃圾处理、污水处理、生态治理、园林绿化；
（6）防灾系统：防火、防洪、防震、战备人防。
二、城市基础设施特点
城市基础设施既是专业化的产业部门，又是社会存在与发展的一般条件。
因此有三个基本特点：
1、自然垄断性和竞争并并存
2、公共物品性与收费性并存
3、公益性与营利性并存
三、城市基础设施的社会作用
1、城市经济、社会生活的基础结构
是现代化大生产与现代文明生活的基础和命脉。
2、带动城市经济发展的产业群
带动宏观与微观经济的发展。
第一，投资规模大，带动相关产业；
第二，改善经济基础，优化环境，带动各个行业的发展 。
3、引导经济布局的关键性因素
基础设施对城市经济的空间布局有导向作用。
第二节 城市基础设施在中国城市现代化进程中的地位
一、推动我国经济架构调整的物质杠杆
1、提高工业化与城市化的协调发展
① 根据区域空间结构演化规律，加快建设各大城市间的 “ 发展轴” ，强化中心城市地位。 ② 根据区域经济的实际状况，建设二、三级“ 发展轴” ，完善中小城市基础设施。 ③ 城市化进程中大规模的基础设施投资，可以带动钢铁、石化等重化工业提升一个层次。
2、促进信息化与工业化、城市化协调发展
我国在工业化、城市化的同时进入了信息化时代。以信息化带动工业化和城市化。 信息系统本身就是一个大规模的基础设施。
3、促进区域经济协调发展
①基础设施建设所产生的需求效应，可直接拉动落后地区的经济增长。
②基础设施建设所创造的环境效应，将对落后地区的经济发展产生积极而深远的影响。 ③基础设施建设所特有的空间导向效应，可以有效地引导落后地区的经济布局。
二、发挥大国优势的重要领域及盲点的注意
1、日益突出的规模优势
国土和人口规模基数大。投资规模大，产出快，收益大。
2、后来居上的后发优势
改善环境，吸引投资，跨越式的发展，大量引进高科技技术，促进本国的经济发展。 3、不容忽视的制度优势
公有制的主体地位对建立现代化基础设施体系具有重要意义。
4、必须看到大国所存在的问题
由于基数大，问题也就大。
三、中国现代化的导向
1、城市基础设施必须率先现代化
以现代化城市基础设施来推动经济、环境、能源、交通等的发展，缩短与发达国家的距离。 能源环境方面须提高对基础设施现代化的认识程度。
2、城市基础设施也可以率先现代化
改革开放以来，国家和社会积累了一定的经济和技术基础，成为城市基础设施现代化的保障。 体制方面的改革，为基础设施的现代化打下了基础。
外资的介入，提高现代化的标准，有利于市场竞争。
第三节 城市基础设施领域中政府与市场的关系
一、城市基础设施是地方政府实行特殊管理的领域
1、基础设施的非市场特性需要政府的积极干预
①政府要凭借国家权威，通过征税或国家信用方式筹集资金，成为基础设施产业投资的主体。 ②市场机制不作为时，政府要对相关企业进行管制，以保障国家经济安全，维护消费者的利益。
2、基础设施作为战略性产业需要政府的统筹规划与组织协调
①我国经济社会发展高度不平衡，只有科学规划、合理布局，才能发挥基础设施在现代化中的作用。
②我国公有制占主导地位，因此要政府组织协调，才能发挥集中力量的优越性。 ③在国家及地方政府占主导地位的同时，必需尊重和研究自然。
二、城市基础设施领域需要发挥市场机制的作用
1、基础设施领域存在着日益扩大的市场空间
城市基础设施有非市场性特征，也有竞争、收费和营利等市场性特征。
科学技术的发展和经济实力的提升，其市场运作空间正在扩大。
体制改革深入，自然垄断的范围逐步缩小，竞争型经营的空间日益扩大。
2、城市基础设施领域必须充分发挥市场机制的作用
经济增长对基础设施的需求与政府财力之间的矛盾突出，需要用市场方式扩大企业投资。 把城市基础设施投资单纯地看成是政府行为，庞大的投资需求使政府无法承受，反而阻碍城市经济的发展。
三、城市基础设施领域中政府与市场的互动
1、基础设施市场的发育需要政府的积极促成
（1）基础设施领域的市场化改造需要政府的制度安排
政府要制定有关法律法规，强制性地推行基础设施领域的结构重组和制度创新。 （2）基础设施的市场化改革需要政府公共政策的引导
政府对基础设施部门必须制定明确的生产发展政策，引导产业化发展的方向。
2、政府的基础设施管理能力的提高需要借助市场力量
(1)市场机制是政府整合基础设施建设资源的重要条件
要将政府的基础设施发展规划付诸实施，关键在于资源的配置。
引进市场机制，吸收民间资本，政府动员和整合基础设施资源的能力将大大增强，政府的战略意图反而能实现。( 公路与铁路)
（2）市场化运作是强化政府基础设施政策的有效形式
政策是政府的主要手段。通过市场化运作，提高政府的政策效果。
两种最大的政策：市场准入政策和投资政策。
两种运作方式：
一是传统行政审批方式，由政府部门认定企业的进入资格，授予其经营权。
二是引进竞争机制，通过投标方式竞争特许经营权。
第四节 城市基础设施管理体制改革
一、发达国家城市基础设施管理体制改革
（一）发达国家基础设施管理体制改革
1、发达国家基础设施管理改革的动因
（1）不断增长的基础设施投资需要改变单一的投融资体制
战后，发达国家建立了现代化的国民经济体系。对城市基础设施有了新需求，单靠政府投资已得不到满足。
随着科技的进步，基础设施产业的市场特性日益凸显，要求市场化经营。
（2）全球竞争要求建立现代化的基础设施管理体系
随着经济全球化，国际竞争日趋激烈，迫使各国高度重视整体国力的提升，重建现代化的基础设施、技术体系与管理体系，提高国民经济体系的运行质量。
（二）发达国家城市基础设施管理体制改革的主要内容
（1）投融资体系改革
一种是委托经营；另一种是直接开放私人企业投资。
（2）经营体制改革
第一层次是企业制度改革，分成两个方式：
一是私有化； 一是国有企业的公司化。
第二个层次是垄断体制改革。
（3）政府监督管理体制改革
第一，通过立法，形成新的经营体制、权利与义务，政府监管机构的组织形式、职责与权限等。
第二，根据新制度的法律和法规，建立独立的政府监督管理部门，依法行使职权。
（三）发达国家基础设施管理体制改革的主要经验
（1）合理的制度安排
政府是基础设施管理体制创新的主体，没有政府所作出的合理的制度安排，基础设施管理体制就不能成功。
（2）明确目标定位
打破垄断、有效竞争、提高效率成为改革的核心目标，贯彻于改革方案之中，体现在法律条文之上。
（3）政府与市场的有机结合
发达国家重视基础设施产业的战略规划，在国土和城市规划中都有专项规划，并有决策程序。
二、中国城市基础设施管理体制改革
1、中国城市基础设施管理改革的目标
目标是：建立政企分开、有效竞争、高效运营的现代化城市基础设施管理体制。 （1）确定城市基础设施管理体制改革目标的依据
是现代城市基础设施产业的特性及其在中国城市现代化建设中的地位与作用。
城市基础设施管理体制的主要特征就是政企不分、垄断经营和运营的低效率。
改革就是要将政企分开，形成有效竞争、高效运营的现代化基础设施管理体制。
（2）衡量基础设施管理改革成效的标准
①有利于整合国内外各种资源，满足不断增长的投资需求；
②有利于产生一批实力雄厚、技术和管理水平先进、具有国际竞争力的现代化大企业； ③有利于降低成本和提高服务质量，不断提高经济效益和社会效益；
④有利于国家和城市经济、安全和可持续发展。
⑤有利于提高政府对基础设施产业的规划、组织和监管水平，保证产业体系的有序发展。
2、中国城市基础设施管理体制改革的内容
（1）建立政府主导的多样化的投融资体制
政府主导是指以规划、政策、公共投资为基本手段，通过市场机制，引导整合社会资源。 多样化是指以市场为基础，吸纳国营、民营、外资等资本主体进入基础设施领域。 （2）建立有效竞争的经营体制
要从根本上解决政企分开，打破垄断，发挥市场机制作用，而这些都要由政府起主导作用。 （3）建立责权明确的政府监督体制
通过立法，以权威形式为城市基础设施管理职能、管理机构和管理方式做出明确规定，做到有法可依。
3、中国城市基础设施管理体制改革的原则
（1）政府到位原则
是指在基础设施管理体制改革过程中，政府要承担起规划、政策、投资、协调和有效监管的职责。
（2）有效竞争原则
在提倡有效竞争原则的同时，应该注意一些产业的技术与经济特征，准确判断自然垄断的业务环节，采取切合实际的处理方式，不能简单化。
（3）公有制为主导的原则
坚持国有经济为主体的控制地位，也是社会主义社会本身所必须坚持的一个原则。