作者：杨旭
南阳师范学院学报：社会科学版 2014年05期
“四议两公开”工作法俗称“4+2”工作法，“是指在村务管理中，凡本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开的做法。”(2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》第26段)。“四议两公开”工作法产生于村民自治制度实施和新农村建设的过程中，源于河南省邓州市深化“三级联创”、加强农村基层组织建设的创新实践。其间，党和国家采取更加民主和开放的政策和姿态，逐步放活农村，赋予地方充分的自主权，鼓励创新，并且及时总结推广成功的经验。各地在实践中遇到诸多类同的难题，解决问题的途径在差异中又存在着类似。因此，“四议两公开”工作法内涵的诸环节在各地都似曾相识，均有不同程度的实践和实行。当它作为一个整体概念提出时，又有不同的切入点，故而表现不尽相同。由此造成了“四议两公开”工作法产生问题上的不同看法和意见。根据笔者掌握的材料显示，主要有四种不同的说法。
一、燕店村发源地说
在走访与问卷调查中，大部分调查对象持此观点。其理由主要有二：一是在“4+2”工作法观摩学习活动中，燕店村是个典型，群众就自然推理这里应该是“4+2”工作法的发源地。二是由该村村支书牛正科的管理案例及其活动做证明。第一个理由单独看属于想当然，很勉强，但它与第二个理由结合，却可以互相印证，群众认为这两个理由很充分。根据此说，“4+2”工作法滥觞于河南邓州市的燕店村。
燕店村是河南省邓州市的一个行政村，坐落在邓州市东7公里处，东依二广高速公路(G55)，西邻国道G207，邓州市至新野县的省道S335横穿期间，地理位置独特，交通便利。燕店历史久远，是当地一个古老的乡村集市，商品经济活跃，文化积淀丰厚，人才辈出，人脉资源广泛，当地人引以为自豪。燕店村辖2个自然村、7个村民小组，2100多人、2665亩耕地，农产品丰富。
燕店的历史积淀孕育了燕店人的历史自豪感与地方干部的历史责任感。20世纪90年代初，燕店村支委研究确定了走农区工业化的路子。经过十多年的努力，到2003年，燕店村工业园区初具规模，占地面积达到1000亩，已经引进的企业有26家，年创产值约1.6亿元，企业实现利税2860万元，吸纳安置当地农民就业1100余名，成为豫西南边陲上的小康建设示范村。与经济活跃相随的是人事关系复杂化、利益纠结，客观上要求管理上层次、要有创新。在村事务管理中，以村支书牛正科为首的村两委健全组织建设，坚持走群众路线，廉洁公正，工作实绩突出，先后得到省、地、县等上级部门的充分肯定和奖励，群众对村领导班子也赞誉有加，体现了燕店民主道路的合理性、正确性。
2005年春，有人愿意投资一百多万元建黏土砖场，牛正科觉得是个好事，就提出建黏土砖场动议。该提议先在村支部会议、村“两委”干部会议和全体党员大会上议商，虽存异议，但在民主表决时，多数人考虑照顾老支书的情面，均以多数同意通过了提议。然而，在村民代表会议上，有代表认识到土地的不可再生性和国家对土地保护力度的加强，清醒地意识到黏土砖场迟早要被关停的，因此反对该提议。牛支书觉得群众说法有道理，自己也不能独断专行，“村里的事情还是让大伙儿都来说道说道，再作决定好一些。”经过此事，牛正科更强化了一个观念：民主比专断好，大家的智慧总比一个人的强，做好事也得走程序。从此以后，凡是涉及村里的重大事项决策，事前都要先到群众中进行走访，了解群众想法。在充分调研基础上形成较为成熟建议，然后才启动决策程序：先经由村党总支会议讨论确定议题，由党支部牵头提议→村“两委”联席会议商议→村党员大会审议→村民代表会议或村民大会决议。这是正式决策过程的决议形成阶段，有“提议”、“商议”、“审议”、“决议”——带有“议”字的四个环节，简称为“四议”。其间，兼顾了党组织的领导核心地位、村“两委”关系处理、党内民主和村民当家做主等村治的关键因素。接下来进入决议执行阶段。决议形成以后，要向村民及时公开表决结果；决议实施过程中，要把实施进展情况及时向全体村民公开。这两个环节都含有“公开”一词，故简称为“两公开”。“两公开”保证群众充分的知情权、参与权、监督权。燕店村就是按照“四议”和“两公开”这六个环节，也是六个程序进行重大村务决策的。干部、党员、群众的猜忌、摩擦和抵触减少，村里的事情做起来就很顺利。牛正科认为：“四议”、“两公开”给群众一个明白，还干部一个清白，这个做法就是好。于是，一个带着乡土气息的“4+2”工作法在燕店村正式诞生了。
2009年10月，在河南省委召开的村、社区第三批学习实践活动学习调研阶段情况汇报会上，牛正科做了典型发言。于是，有人称他为“全市最牛的村支书”。
“四议两公开”工作法学习推广活动开展以后，全国各地的观摩学习团队纷至沓来，燕店就是其中重要的学习观摩基地。
由此，大多群众就认为燕店是“四议两公开”工作法的发源地。但是，官方并不认同燕店发源地说，主流媒体报道也与此说相左。
二、组织部发源地说
此说的视角或依据是“四议两公开”工作法的组织领导。时任邓州市委组织部副部长的张有印持此说。据张有印介绍，邓州市委组织部是推行“四议两公开”工作法的真正策源地，时任邓州市委书记的刘朝瑞是“总设计师”和直接推手。刘朝瑞剖析形势指出，以“多予、少取、放活”为核心，新时期党的农村政策体系逐渐形成，农村发展进入新的阶段。但农村管理体系尚未从传统的简单粗暴、强行命令模式中摆脱出来，从而滋生出形态各异的困难和问题，这是农村党建必须解决的重点和难点。2004年6月，以健全和完善村务公开和民主管理制度为内容的“中办发[2004]17号”文下发，邓州市委抓住契机，决定以民主管理为突破口，探索新形势下加强农村党组织建设，落实村民自治制度，建设和谐新农村，把党的领导、基层民主与依法办事全部纳入到基层管理工作中。总结以往基层管理案例和经验，邓州市委首次提出“村务公开、民主管理要抓程序，要创新方法”。于是，市委组织部在全市范围内选择了39个行政村进行试点。他们坚持“从程序上保证公开公正，让群众自始至终成为村级事务决策的参与者和管理主体”。在认真归纳总结群众实际经验的基础上，2005年9月1日，邓州市规定：今后，但凡村里的重大事项决策，都按照“四议”、“两公开”这六道程序进行解决。为了便于记忆，刘朝瑞把它通俗化，简称为“4+2”，这一工作方法就叫“4+2”工作法。正式发文《邓州市委、市政府关于在村务公开和民主管理工作中推行“4+2”工作法的决定》，在全市所有行政村推行这一工作法。实践中又不断总结完善，相继出台10多个文件，对“4+2”工作法的适用范围、程序以及注意事项等作了详细的规定；建立健全了“4+2”工作法的配套制度，如：“党员联系群众制度”、“民主监督制度”、“责任追究制度”等等，“使之成为一整套法制化、科学化、规范化的村庄民主治理制度体系和工作运行机制，从体制机制和方式方法上破解了基层党组织在推动改革发展中遇到的新课题，探索出了一条加强农村基层组织建设的新路子。”
三、地方经验总结说
这是以“四议两公开”工作法的产生基础为视角。发源地在地方，不只是一两个地方，而是许多地方，甚至是全国数不清的地方，而以邓州市这一地方为“地标”。邓州市委没有把“四议两公开”工作法的发明权全部据为己有。时任邓州市委组织部部长的李中龙曾经清醒且深有感触地说：“‘4+2’”工作法是形势逼出来的，实践中学出来的，也是老百姓盼出来的！”
“老百姓的实践”最起码要追溯到20世纪70年代末、80年代初的农村改革。“四议两公开”工作法与中国村民自治是一脉相承的，它根植于中国的村民自治——这一中国农民的伟大创举。20世纪80年代，广西合寨村农民冲破了人民公社僵化体制，率先实行村民自治，尝试走“直接民主，依法自治”的新路径。川、豫、鲁等省的部分农村也陆续出现了村民委员会(简称村委会，全文同)式的组织。1982年8月，中央肯定了广西等地村民自治的经验，要求在全国普遍推广。村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督(简称为“四民主”，全文同)，全国各地争相探索出诸多新的模式和实践形式。比较典型的有：吉林省梨树县的“海选”模式；山西省河曲等地的“两票制”；山东、广东等地的“一肩挑”；河北武安市的“一制三化”；河北“青县模式”……这些做法的共同特点是试图通过一定方式，强化党支部领导权威，消解村“两委”矛盾。所不同的是“海选”与“两票制”更重视民主选举环节，重视权力获得的运行机制；“一肩挑”偏重权力关系的处理，也重在权力的产生上，重在民主选举环节，同时也涉及权力的运行问题；“一制三化”更加重视权力的运作过程，重在民主管理、民主监督环节。
相比之下，青县模式更趋全面。他们从领导体制入手，从调整体制架构开始，改变过去党支部或“两委”“议行合一”、“为民做主”的组织结构，提升并明确村民会议和村民代表会议在村庄治理中的主体地位，并以推进村民自治、保障村民当家做主为主旨，重新调整村庄权力体系中各主体的职能和职权及其相互关系。规定村民会议是村庄的权力组织，对村庄重大事务拥有最终决定权；村代会是议事组织，经授权代理村民会议负责日常的决策、监督；村民委员会由全体村民选举产生，是“执行机构”，负责执行村民会议和村代会决议和日常管理工作，对村代会的决议有权提出复议，或提请村民会议公决；党支部是领导核心，负责组织、协调村代会和村民委员会在村民自治框架内正常运行，积极支持帮助党员依法竞选村代会主席和村民代表，发挥党员的影响力、带动力，以村代会为载体，组织和带领村民和村民代表民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
从上述诸模式，特别是“青县模式”的实践可以看到，各地对基层民主的实现方式做了大量的、有益的探索，使民主逐步由理论变为实践，由原则具体化为规范，由单一变得更加全面，由尝试变为习惯的工作方式。这些做法都成为邓州市解决新时期地方问题、实施村民自治的宝贵经验。随着农村改革发展的不断深入，邓州市同样面临不少新的考验：农村主体人群的身份日益复杂化，他们不再是单纯的农业劳动者，而是转变为从事多种职业的社会群体，其参政和维权意识、能力不断提高。而与此同时，大量的村级公共事业亟待发展，国家的各项惠农政策需要村级组织具体落实，宅基地、计划生育、集体资产处理等热点、难点问题升温。面对新形势、新问题，不少村组干部“老办法不顶用，硬办法不敢用，新办法不会用”，村级组织建设面临考验。邓州市委正是在各地群众(包括邓州市本地)成功经验基础上总结出了“四议两公开”工作法，即“4+2”工作法，先试点，成功以后，再在全市开展，并最终走向全国。
四、中央发源地说
这是从“四议两公开”工作法的渊源及其“最终准生证”——获得国家认可相结合层面上讲的。
如前所述，“四议两公开”工作法可溯源至改革开放之始。由此一降，改革的成果无数，其中，包产到户、乡镇企业与村民自治，被誉为中国农民的三个伟大历史创造。“三大创造”揭示了一个道理：只有大胆突破的实践创新是远远不够的，还需要决策者们的智慧、勇气和毅力、及时识别和发现、关注和呵护；只有把群众的智慧进一步概括出来，形成正确的方针、政策，并且持久地落实下去，群众创造才能被世人接受，才能惠及社会、光耀世界。所以，既要发扬民主，调动群众积极性，又要加强党的领导和国家管理，两个方面缺一不可。
中国共产党第十一届三中全会重新确立了解放思想，实事求是的思想路线，开启了改革开放的新时期。自由的阳光一旦照进农村这方土地，“愚昧”的农民也会通过行动向世人诠释什么是创造、什么叫奇迹。1980年2月，广西宜山县(现宜州市)三岔公社合寨大队民主选举产生了我国第一个村民委员会，掀开了推行家庭联产承包责任制后重塑农村基层新型社会治理机制的序幕。合寨村村民委员会从本村实际出发，订立村规民约、制定管理章程，依法民主管理村内公共事务，开创了中国基层民主政治建设的先河。党和政府对这一举措给予高度重视和充分肯定，认为这是与农村经济体制改革相适应的新的组织管理形式。1982年8月，中共中央转发《全国政法工作会议纪要》，正式提出在农村要有计划地进行建立村民(或乡民)委员会的试点工作，发动群众制定乡规民约。以普遍建立村民委员会为标志，亿万农民开始找到了在党的领导下实行村民自治的基层民主之路。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《宪法》第一百一十一条明确规定了村民委员会是“基层群众性自治组织”。宪法的确认解决了村民自治制度的合宪性、合法性问题，也使得这一制度的发展走向更加规范化的道路。为保证村民自治制度实施的可操作性，1987年国家制定了《村民委员会组织法》(自1988年6月1日正式试行)。该法对村民委员会组织和村民自治做出了具体规定。从1988年起，党的历次代表大会、国务院总理每年一度的“政府工作报告”以及国家“八五”至“十二五”计划，都对贯彻村民委员会组织法、推进村民自治或基层民主建设提出明确要求。但是，在村民自治起步时期，一些地方存在种种模糊认识、糊涂观念，采取抵制态度。在关键时刻，中央于1990年批准中组部等五部门联合召开“全国村级组织建设工作座谈会”，要求必须认真贯彻《村民委员会组织法(试行)》，并且做出具体部署，要求每个县都要确定试点村，开展村民自治示范活动，摸索经验，抓好典型。民政部以此为契机，及时下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，积极推行村民自治。党和国家及时总结和宣传推广村民自治实践中的成果。1992年召开的“全国依法治村民主管理经验交流会”，中央肯定了群众创造的“村民自治章程”是依法建制、以制治村、民主管理的好办法。1994年召开的“全国农村基层组织建设工作会议”，中共中央提出完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制度。村民自治开始向着具体化、制度化的方向加快发展。在中央政府的直接推动下，多数省份以省为单位进行统一部署，各地的村民自治示范活动迅速开展起来。村民自治精神在更大的范围、更多的群众心里逐步落地生根。
村民自治的实践和经验，提升了中国共产党对基层民主在我国民主政治建设中的地位和作用的再认识。1997年9月召开的中共十五大充分肯定了发展基层民主的意义，并把它作为我国政治体制改革和民主法制建设的重要组成部分。十五大报告指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”1997年十五大的召开开启了我国基层民主建设的一个新时期，首尾相接的1998年举措不断，且坚强有力，可以称得上是“村民自治年”。1998年3月召开的第九届全国人大一次会议上，江泽民同志在香港代表团的谈话中指出：“代表制民主和直接民主相结合，是我国社会主义民主政治的重要特征，也是一个重要创造。”1998年9月，江泽民在安徽考察时发表了重要讲话，他高度评价农民的首创精神，指出：“包产到户、乡镇企业、村民自治，都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”讲话全面提升了村民自治的重要性，指出“扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件带根本性的大事。要在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”江泽民强调当时要依法健全的三项制度：一是村民委员会的直接选举制度；二是村民议事制度；三是村务公开制度。他提出扩大农村基层民主必须坚持党的领导，必须坚持依法办事。江泽民的讲话使人们对村民自治有了全面、科学的认识和把握。1998年10月召开的党的十五届三中全会审议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，把全面推进村民自治确定为农村跨世纪发展的重要目标。紧接着，1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议修订颁布了新的《村民委员会组织法》，取消了“试行”，为全面推进村民自治提供了正式的法律保障，村民自治开始了全面推进的新实践。
全面推进村民自治，从广度上看，有两个视角，一是地域的广度，要求各地农村都要推行村民自治制度；一是村民自治内容上的广度，又分两个方面：其一是“四民主”一起抓，不能只抓民主选举，也要抓好民主决策、民主管理和民主监督，这三个民主抓好了，既可以促使民主选举更加规范，又可以巩固民主选举的成果；其二是处理好村民民主、基层党组织建设与法治之间的关系。从深度上，有四项重要任务要做：一是村民自治制度本身的完善和深入；二是与村民自治制度相配套的制度建设；三是运行机制的选择和健全；四是方法和手段的选择和适用。
2002年11月召开的中共十六大，承前启后，明确提出了“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”的科学命题，在此基础上确定了一系列新的目标任务或要求，如：“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”；“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”；“切实做好基层党建工作，增强党的阶级基础和扩大党的群众基础”；明确“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础”，“要不断提高党的基层组织的凝聚力和战斗力”，加强“以村党组织为核心的村级组织配套建设，探索让干部经常受教育、使农民长期得实惠的有效途径”。
为贯彻党的十六大精神，在《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发[1998]9号文件)和《中华人民共和国村民委员会组织法》施行及其深化要求的基础上，2004年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发[2004]17号文件)下发，全面保障农民的自治权。文件提出：“进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权。”村民的参与权、选举权、知情权、决策权和监督权一项都不能少，都确定为村民自治的重心任务，要求抓全、抓实、抓牢。
至此，村民自治的核心内容、运行机制及其制度与体制的实现手段构成一个完整的体系，一个党领导下的村民自治框架体系非常清晰了。这一体系具体涵盖以下关键内容：第一，以民主、法治和党的领导三者有机统一为原则；第二，民主选举制度以村民直接选举为主要形式；第三，民主决策制度以村民大会和村民代表会议为载体；第四，民主管理制度以村党组织与村民委员会为领导主体；第五，民主监督制度以村务公开和村民委员会定期报告工作为主要内容；第六，村民自治的依据以国家法律法规和村规民约为主要规范体系。
党和国家的政策、制度和法律在总结群众实践经验的基础上不断健全和完善，高屋建瓴，为群众村民自治的实践导航，又不断把群众实践推向深入。“四议两公开”工作法就植根于党和国家的政策、制度和法律中。学习和贯彻执行中央文件精神的过程，也是实践深入的认识保证。2005年，邓州市总结出了“4+2”工作法，得到河南省委、政府的及时认可和肯定。经过几年的进一步试验和完善，2009年5月4日，中共河南省委、河南省人民政府做出《关于在全省村级组织推广邓州市农村党支部、村委会“4+2”工作法的决定》，要求在全省推广学习。这一举措同时受到中央高层的重视，从2009年4月到11月，胡锦涛、习近平等党和国家主要领导人都批示或做出重要指示，肯定邓州“4+2”工作法是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式，建议进行总结推广和不断完善。
2009年8月25日，李源潮(时任中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长)到邓州市对“4+2”工作法做专题调研，他给“4+2”工作法作了名称上的规范，于是“4+2”工作法有了个新名字：“四议两公开”工作法。
2010年中共中央一号文件第26段的首次完整表述，标志着“四议两公开”工作法得到国家正式确认。但是，作为一个语词，直到2013年中共中央一号文件要求：继续推广“四议两公开”工作法，使该概念有了真正官方正式的语词概括。
村民自治从产生，到法律地位的确立，到依法规范，到不断探索完善，开辟了一条党领导下的基层民主政治建设的道路。制度确立以后，方法就成了最关键的因素。“四议两公开”工作法是把党和国家的政策、法律、制度与最基层群众实践活动联系起来的桥梁，通过这一方法，实现了在基层把党的领导、依法治国和人民民主统一起来的目标追求。
以上四种发源地说，表面上差距很大，其实存在着内在的一致性，它们分别从不同侧面揭示了“四议两公开”工作法的深厚基础，切实体现了中国共产党十八届三中全会决定文件的具体精神实质。
第一，党和国家健康的政治、思想环境是国家创新发展的前提条件；党和国家对群众首创精神的及时概括、总结和宣传推广是群众智慧凝聚、展开的保证。党的十八届三中全会提出，要全面深化改革，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，其意义深远。
第二，正确解决中央与地方的关系，中央统一领导与地方积极性的充分发挥，是事业繁荣的体制保证。
第三，地方领导的勤政、务实、敬业精神和“忧乐天下”的博大情怀是事业成功的关键；群众的积极性调动、能动性发挥是一切事业成败的坚实基础。
第四，坚信群众的首创精神，相信群众、依靠群众、为了群众。人心所向就是事业的方向。党的十八届三中全会同样明确要求，要“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神”；要“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”
“四议两公开”工作法的形成过程具体而又生动地反映了在我国改革开放以后，社会主义民主法治建设进入到了一个崭新的时期，昭示着光明的前景：中央和地方良性互动——领导的科学性和坚定性、决策的民主性和果断性、制度的系统性和连续性、群众的主体性和首创性有机地统一起来了；政策、法律、村规民约互促互动；目的、效果与手段和谐统一；实体权力与程序正义表里一致，相得益彰；理论与实践紧密结合，互为前提，互相促进，共同发展；党的领导、人民民主与依法治国有机统一。这也是社会主义民主政治的新内涵、新要求。
作者介绍：杨旭，南阳师范学院法学院副教授，社科院法学所访问学者，主要研究方向为法理学、宪法学。
作者：杨旭
南阳师范学院学报：社会科学版 2014年05期
“四议两公开”工作法俗称“4+2”工作法，“是指在村务管理中，凡本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开的做法。”(2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》第26段)。“四议两公开”工作法产生于村民自治制度实施和新农村建设的过程中，源于河南省邓州市深化“三级联创”、加强农村基层组织建设的创新实践。其间，党和国家采取更加民主和开放的政策和姿态，逐步放活农村，赋予地方充分的自主权，鼓励创新，并且及时总结推广成功的经验。各地在实践中遇到诸多类同的难题，解决问题的途径在差异中又存在着类似。因此，“四议两公开”工作法内涵的诸环节在各地都似曾相识，均有不同程度的实践和实行。当它作为一个整体概念提出时，又有不同的切入点，故而表现不尽相同。由此造成了“四议两公开”工作法产生问题上的不同看法和意见。根据笔者掌握的材料显示，主要有四种不同的说法。
一、燕店村发源地说
在走访与问卷调查中，大部分调查对象持此观点。其理由主要有二：一是在“4+2”工作法观摩学习活动中，燕店村是个典型，群众就自然推理这里应该是“4+2”工作法的发源地。二是由该村村支书牛正科的管理案例及其活动做证明。第一个理由单独看属于想当然，很勉强，但它与第二个理由结合，却可以互相印证，群众认为这两个理由很充分。根据此说，“4+2”工作法滥觞于河南邓州市的燕店村。
燕店村是河南省邓州市的一个行政村，坐落在邓州市东7公里处，东依二广高速公路(G55)，西邻国道G207，邓州市至新野县的省道S335横穿期间，地理位置独特，交通便利。燕店历史久远，是当地一个古老的乡村集市，商品经济活跃，文化积淀丰厚，人才辈出，人脉资源广泛，当地人引以为自豪。燕店村辖2个自然村、7个村民小组，2100多人、2665亩耕地，农产品丰富。
燕店的历史积淀孕育了燕店人的历史自豪感与地方干部的历史责任感。20世纪90年代初，燕店村支委研究确定了走农区工业化的路子。经过十多年的努力，到2003年，燕店村工业园区初具规模，占地面积达到1000亩，已经引进的企业有26家，年创产值约1.6亿元，企业实现利税2860万元，吸纳安置当地农民就业1100余名，成为豫西南边陲上的小康建设示范村。与经济活跃相随的是人事关系复杂化、利益纠结，客观上要求管理上层次、要有创新。在村事务管理中，以村支书牛正科为首的村两委健全组织建设，坚持走群众路线，廉洁公正，工作实绩突出，先后得到省、地、县等上级部门的充分肯定和奖励，群众对村领导班子也赞誉有加，体现了燕店民主道路的合理性、正确性。
2005年春，有人愿意投资一百多万元建黏土砖场，牛正科觉得是个好事，就提出建黏土砖场动议。该提议先在村支部会议、村“两委”干部会议和全体党员大会上议商，虽存异议，但在民主表决时，多数人考虑照顾老支书的情面，均以多数同意通过了提议。然而，在村民代表会议上，有代表认识到土地的不可再生性和国家对土地保护力度的加强，清醒地意识到黏土砖场迟早要被关停的，因此反对该提议。牛支书觉得群众说法有道理，自己也不能独断专行，“村里的事情还是让大伙儿都来说道说道，再作决定好一些。”经过此事，牛正科更强化了一个观念：民主比专断好，大家的智慧总比一个人的强，做好事也得走程序。从此以后，凡是涉及村里的重大事项决策，事前都要先到群众中进行走访，了解群众想法。在充分调研基础上形成较为成熟建议，然后才启动决策程序：先经由村党总支会议讨论确定议题，由党支部牵头提议→村“两委”联席会议商议→村党员大会审议→村民代表会议或村民大会决议。这是正式决策过程的决议形成阶段，有“提议”、“商议”、“审议”、“决议”——带有“议”字的四个环节，简称为“四议”。其间，兼顾了党组织的领导核心地位、村“两委”关系处理、党内民主和村民当家做主等村治的关键因素。接下来进入决议执行阶段。决议形成以后，要向村民及时公开表决结果；决议实施过程中，要把实施进展情况及时向全体村民公开。这两个环节都含有“公开”一词，故简称为“两公开”。“两公开”保证群众充分的知情权、参与权、监督权。燕店村就是按照“四议”和“两公开”这六个环节，也是六个程序进行重大村务决策的。干部、党员、群众的猜忌、摩擦和抵触减少，村里的事情做起来就很顺利。牛正科认为：“四议”、“两公开”给群众一个明白，还干部一个清白，这个做法就是好。于是，一个带着乡土气息的“4+2”工作法在燕店村正式诞生了。
2009年10月，在河南省委召开的村、社区第三批学习实践活动学习调研阶段情况汇报会上，牛正科做了典型发言。于是，有人称他为“全市最牛的村支书”。
“四议两公开”工作法学习推广活动开展以后，全国各地的观摩学习团队纷至沓来，燕店就是其中重要的学习观摩基地。
由此，大多群众就认为燕店是“四议两公开”工作法的发源地。但是，官方并不认同燕店发源地说，主流媒体报道也与此说相左。
二、组织部发源地说
此说的视角或依据是“四议两公开”工作法的组织领导。时任邓州市委组织部副部长的张有印持此说。据张有印介绍，邓州市委组织部是推行“四议两公开”工作法的真正策源地，时任邓州市委书记的刘朝瑞是“总设计师”和直接推手。刘朝瑞剖析形势指出，以“多予、少取、放活”为核心，新时期党的农村政策体系逐渐形成，农村发展进入新的阶段。但农村管理体系尚未从传统的简单粗暴、强行命令模式中摆脱出来，从而滋生出形态各异的困难和问题，这是农村党建必须解决的重点和难点。2004年6月，以健全和完善村务公开和民主管理制度为内容的“中办发[2004]17号”文下发，邓州市委抓住契机，决定以民主管理为突破口，探索新形势下加强农村党组织建设，落实村民自治制度，建设和谐新农村，把党的领导、基层民主与依法办事全部纳入到基层管理工作中。总结以往基层管理案例和经验，邓州市委首次提出“村务公开、民主管理要抓程序，要创新方法”。于是，市委组织部在全市范围内选择了39个行政村进行试点。他们坚持“从程序上保证公开公正，让群众自始至终成为村级事务决策的参与者和管理主体”。在认真归纳总结群众实际经验的基础上，2005年9月1日，邓州市规定：今后，但凡村里的重大事项决策，都按照“四议”、“两公开”这六道程序进行解决。为了便于记忆，刘朝瑞把它通俗化，简称为“4+2”，这一工作方法就叫“4+2”工作法。正式发文《邓州市委、市政府关于在村务公开和民主管理工作中推行“4+2”工作法的决定》，在全市所有行政村推行这一工作法。实践中又不断总结完善，相继出台10多个文件，对“4+2”工作法的适用范围、程序以及注意事项等作了详细的规定；建立健全了“4+2”工作法的配套制度，如：“党员联系群众制度”、“民主监督制度”、“责任追究制度”等等，“使之成为一整套法制化、科学化、规范化的村庄民主治理制度体系和工作运行机制，从体制机制和方式方法上破解了基层党组织在推动改革发展中遇到的新课题，探索出了一条加强农村基层组织建设的新路子。”
三、地方经验总结说
这是以“四议两公开”工作法的产生基础为视角。发源地在地方，不只是一两个地方，而是许多地方，甚至是全国数不清的地方，而以邓州市这一地方为“地标”。邓州市委没有把“四议两公开”工作法的发明权全部据为己有。时任邓州市委组织部部长的李中龙曾经清醒且深有感触地说：“‘4+2’”工作法是形势逼出来的，实践中学出来的，也是老百姓盼出来的！”
“老百姓的实践”最起码要追溯到20世纪70年代末、80年代初的农村改革。“四议两公开”工作法与中国村民自治是一脉相承的，它根植于中国的村民自治——这一中国农民的伟大创举。20世纪80年代，广西合寨村农民冲破了人民公社僵化体制，率先实行村民自治，尝试走“直接民主，依法自治”的新路径。川、豫、鲁等省的部分农村也陆续出现了村民委员会(简称村委会，全文同)式的组织。1982年8月，中央肯定了广西等地村民自治的经验，要求在全国普遍推广。村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督(简称为“四民主”，全文同)，全国各地争相探索出诸多新的模式和实践形式。比较典型的有：吉林省梨树县的“海选”模式；山西省河曲等地的“两票制”；山东、广东等地的“一肩挑”；河北武安市的“一制三化”；河北“青县模式”……这些做法的共同特点是试图通过一定方式，强化党支部领导权威，消解村“两委”矛盾。所不同的是“海选”与“两票制”更重视民主选举环节，重视权力获得的运行机制；“一肩挑”偏重权力关系的处理，也重在权力的产生上，重在民主选举环节，同时也涉及权力的运行问题；“一制三化”更加重视权力的运作过程，重在民主管理、民主监督环节。
相比之下，青县模式更趋全面。他们从领导体制入手，从调整体制架构开始，改变过去党支部或“两委”“议行合一”、“为民做主”的组织结构，提升并明确村民会议和村民代表会议在村庄治理中的主体地位，并以推进村民自治、保障村民当家做主为主旨，重新调整村庄权力体系中各主体的职能和职权及其相互关系。规定村民会议是村庄的权力组织，对村庄重大事务拥有最终决定权；村代会是议事组织，经授权代理村民会议负责日常的决策、监督；村民委员会由全体村民选举产生，是“执行机构”，负责执行村民会议和村代会决议和日常管理工作，对村代会的决议有权提出复议，或提请村民会议公决；党支部是领导核心，负责组织、协调村代会和村民委员会在村民自治框架内正常运行，积极支持帮助党员依法竞选村代会主席和村民代表，发挥党员的影响力、带动力，以村代会为载体，组织和带领村民和村民代表民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
从上述诸模式，特别是“青县模式”的实践可以看到，各地对基层民主的实现方式做了大量的、有益的探索，使民主逐步由理论变为实践，由原则具体化为规范，由单一变得更加全面，由尝试变为习惯的工作方式。这些做法都成为邓州市解决新时期地方问题、实施村民自治的宝贵经验。随着农村改革发展的不断深入，邓州市同样面临不少新的考验：农村主体人群的身份日益复杂化，他们不再是单纯的农业劳动者，而是转变为从事多种职业的社会群体，其参政和维权意识、能力不断提高。而与此同时，大量的村级公共事业亟待发展，国家的各项惠农政策需要村级组织具体落实，宅基地、计划生育、集体资产处理等热点、难点问题升温。面对新形势、新问题，不少村组干部“老办法不顶用，硬办法不敢用，新办法不会用”，村级组织建设面临考验。邓州市委正是在各地群众(包括邓州市本地)成功经验基础上总结出了“四议两公开”工作法，即“4+2”工作法，先试点，成功以后，再在全市开展，并最终走向全国。
四、中央发源地说
这是从“四议两公开”工作法的渊源及其“最终准生证”——获得国家认可相结合层面上讲的。
如前所述，“四议两公开”工作法可溯源至改革开放之始。由此一降，改革的成果无数，其中，包产到户、乡镇企业与村民自治，被誉为中国农民的三个伟大历史创造。“三大创造”揭示了一个道理：只有大胆突破的实践创新是远远不够的，还需要决策者们的智慧、勇气和毅力、及时识别和发现、关注和呵护；只有把群众的智慧进一步概括出来，形成正确的方针、政策，并且持久地落实下去，群众创造才能被世人接受，才能惠及社会、光耀世界。所以，既要发扬民主，调动群众积极性，又要加强党的领导和国家管理，两个方面缺一不可。
中国共产党第十一届三中全会重新确立了解放思想，实事求是的思想路线，开启了改革开放的新时期。自由的阳光一旦照进农村这方土地，“愚昧”的农民也会通过行动向世人诠释什么是创造、什么叫奇迹。1980年2月，广西宜山县(现宜州市)三岔公社合寨大队民主选举产生了我国第一个村民委员会，掀开了推行家庭联产承包责任制后重塑农村基层新型社会治理机制的序幕。合寨村村民委员会从本村实际出发，订立村规民约、制定管理章程，依法民主管理村内公共事务，开创了中国基层民主政治建设的先河。党和政府对这一举措给予高度重视和充分肯定，认为这是与农村经济体制改革相适应的新的组织管理形式。1982年8月，中共中央转发《全国政法工作会议纪要》，正式提出在农村要有计划地进行建立村民(或乡民)委员会的试点工作，发动群众制定乡规民约。以普遍建立村民委员会为标志，亿万农民开始找到了在党的领导下实行村民自治的基层民主之路。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《宪法》第一百一十一条明确规定了村民委员会是“基层群众性自治组织”。宪法的确认解决了村民自治制度的合宪性、合法性问题，也使得这一制度的发展走向更加规范化的道路。为保证村民自治制度实施的可操作性，1987年国家制定了《村民委员会组织法》(自1988年6月1日正式试行)。该法对村民委员会组织和村民自治做出了具体规定。从1988年起，党的历次代表大会、国务院总理每年一度的“政府工作报告”以及国家“八五”至“十二五”计划，都对贯彻村民委员会组织法、推进村民自治或基层民主建设提出明确要求。但是，在村民自治起步时期，一些地方存在种种模糊认识、糊涂观念，采取抵制态度。在关键时刻，中央于1990年批准中组部等五部门联合召开“全国村级组织建设工作座谈会”，要求必须认真贯彻《村民委员会组织法(试行)》，并且做出具体部署，要求每个县都要确定试点村，开展村民自治示范活动，摸索经验，抓好典型。民政部以此为契机，及时下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，积极推行村民自治。党和国家及时总结和宣传推广村民自治实践中的成果。1992年召开的“全国依法治村民主管理经验交流会”，中央肯定了群众创造的“村民自治章程”是依法建制、以制治村、民主管理的好办法。1994年召开的“全国农村基层组织建设工作会议”，中共中央提出完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制度。村民自治开始向着具体化、制度化的方向加快发展。在中央政府的直接推动下，多数省份以省为单位进行统一部署，各地的村民自治示范活动迅速开展起来。村民自治精神在更大的范围、更多的群众心里逐步落地生根。
村民自治的实践和经验，提升了中国共产党对基层民主在我国民主政治建设中的地位和作用的再认识。1997年9月召开的中共十五大充分肯定了发展基层民主的意义，并把它作为我国政治体制改革和民主法制建设的重要组成部分。十五大报告指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”1997年十五大的召开开启了我国基层民主建设的一个新时期，首尾相接的1998年举措不断，且坚强有力，可以称得上是“村民自治年”。1998年3月召开的第九届全国人大一次会议上，江泽民同志在香港代表团的谈话中指出：“代表制民主和直接民主相结合，是我国社会主义民主政治的重要特征，也是一个重要创造。”1998年9月，江泽民在安徽考察时发表了重要讲话，他高度评价农民的首创精神，指出：“包产到户、乡镇企业、村民自治，都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”讲话全面提升了村民自治的重要性，指出“扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件带根本性的大事。要在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”江泽民强调当时要依法健全的三项制度：一是村民委员会的直接选举制度；二是村民议事制度；三是村务公开制度。他提出扩大农村基层民主必须坚持党的领导，必须坚持依法办事。江泽民的讲话使人们对村民自治有了全面、科学的认识和把握。1998年10月召开的党的十五届三中全会审议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，把全面推进村民自治确定为农村跨世纪发展的重要目标。紧接着，1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议修订颁布了新的《村民委员会组织法》，取消了“试行”，为全面推进村民自治提供了正式的法律保障，村民自治开始了全面推进的新实践。
全面推进村民自治，从广度上看，有两个视角，一是地域的广度，要求各地农村都要推行村民自治制度；一是村民自治内容上的广度，又分两个方面：其一是“四民主”一起抓，不能只抓民主选举，也要抓好民主决策、民主管理和民主监督，这三个民主抓好了，既可以促使民主选举更加规范，又可以巩固民主选举的成果；其二是处理好村民民主、基层党组织建设与法治之间的关系。从深度上，有四项重要任务要做：一是村民自治制度本身的完善和深入；二是与村民自治制度相配套的制度建设；三是运行机制的选择和健全；四是方法和手段的选择和适用。
2002年11月召开的中共十六大，承前启后，明确提出了“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”的科学命题，在此基础上确定了一系列新的目标任务或要求，如：“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”；“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”；“切实做好基层党建工作，增强党的阶级基础和扩大党的群众基础”；明确“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础”，“要不断提高党的基层组织的凝聚力和战斗力”，加强“以村党组织为核心的村级组织配套建设，探索让干部经常受教育、使农民长期得实惠的有效途径”。
为贯彻党的十六大精神，在《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发[1998]9号文件)和《中华人民共和国村民委员会组织法》施行及其深化要求的基础上，2004年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发[2004]17号文件)下发，全面保障农民的自治权。文件提出：“进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权。”村民的参与权、选举权、知情权、决策权和监督权一项都不能少，都确定为村民自治的重心任务，要求抓全、抓实、抓牢。
至此，村民自治的核心内容、运行机制及其制度与体制的实现手段构成一个完整的体系，一个党领导下的村民自治框架体系非常清晰了。这一体系具体涵盖以下关键内容：第一，以民主、法治和党的领导三者有机统一为原则；第二，民主选举制度以村民直接选举为主要形式；第三，民主决策制度以村民大会和村民代表会议为载体；第四，民主管理制度以村党组织与村民委员会为领导主体；第五，民主监督制度以村务公开和村民委员会定期报告工作为主要内容；第六，村民自治的依据以国家法律法规和村规民约为主要规范体系。
党和国家的政策、制度和法律在总结群众实践经验的基础上不断健全和完善，高屋建瓴，为群众村民自治的实践导航，又不断把群众实践推向深入。“四议两公开”工作法就植根于党和国家的政策、制度和法律中。学习和贯彻执行中央文件精神的过程，也是实践深入的认识保证。2005年，邓州市总结出了“4+2”工作法，得到河南省委、政府的及时认可和肯定。经过几年的进一步试验和完善，2009年5月4日，中共河南省委、河南省人民政府做出《关于在全省村级组织推广邓州市农村党支部、村委会“4+2”工作法的决定》，要求在全省推广学习。这一举措同时受到中央高层的重视，从2009年4月到11月，胡锦涛、习近平等党和国家主要领导人都批示或做出重要指示，肯定邓州“4+2”工作法是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式，建议进行总结推广和不断完善。
2009年8月25日，李源潮(时任中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长)到邓州市对“4+2”工作法做专题调研，他给“4+2”工作法作了名称上的规范，于是“4+2”工作法有了个新名字：“四议两公开”工作法。
2010年中共中央一号文件第26段的首次完整表述，标志着“四议两公开”工作法得到国家正式确认。但是，作为一个语词，直到2013年中共中央一号文件要求：继续推广“四议两公开”工作法，使该概念有了真正官方正式的语词概括。
村民自治从产生，到法律地位的确立，到依法规范，到不断探索完善，开辟了一条党领导下的基层民主政治建设的道路。制度确立以后，方法就成了最关键的因素。“四议两公开”工作法是把党和国家的政策、法律、制度与最基层群众实践活动联系起来的桥梁，通过这一方法，实现了在基层把党的领导、依法治国和人民民主统一起来的目标追求。
以上四种发源地说，表面上差距很大，其实存在着内在的一致性，它们分别从不同侧面揭示了“四议两公开”工作法的深厚基础，切实体现了中国共产党十八届三中全会决定文件的具体精神实质。
第一，党和国家健康的政治、思想环境是国家创新发展的前提条件；党和国家对群众首创精神的及时概括、总结和宣传推广是群众智慧凝聚、展开的保证。党的十八届三中全会提出，要全面深化改革，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，其意义深远。
第二，正确解决中央与地方的关系，中央统一领导与地方积极性的充分发挥，是事业繁荣的体制保证。
第三，地方领导的勤政、务实、敬业精神和“忧乐天下”的博大情怀是事业成功的关键；群众的积极性调动、能动性发挥是一切事业成败的坚实基础。
第四，坚信群众的首创精神，相信群众、依靠群众、为了群众。人心所向就是事业的方向。党的十八届三中全会同样明确要求，要“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神”；要“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”
“四议两公开”工作法的形成过程具体而又生动地反映了在我国改革开放以后，社会主义民主法治建设进入到了一个崭新的时期，昭示着光明的前景：中央和地方良性互动——领导的科学性和坚定性、决策的民主性和果断性、制度的系统性和连续性、群众的主体性和首创性有机地统一起来了；政策、法律、村规民约互促互动；目的、效果与手段和谐统一；实体权力与程序正义表里一致，相得益彰；理论与实践紧密结合，互为前提，互相促进，共同发展；党的领导、人民民主与依法治国有机统一。这也是社会主义民主政治的新内涵、新要求。
作者介绍：杨旭，南阳师范学院法学院副教授，社科院法学所访问学者，主要研究方向为法理学、宪法学。