摘要财政国库管理制度改革至今,国库集中支付方式全面实施推行,其改变了原先资金层层拨付程序,由财政部门通过国库单一账户体系,采用财政直接支付或财政授权支付方式,将资金支付到收款人或用款单位账户,大大加强了对财政资金的监督管理。但改革初期必定有诸多问题存在,如对支付方式认识不够,财政部门与预算单位、代理银行、收款单位等等各方亦存在一定的矛盾,有待于在今后的财政管理工作中不断地改进与完善。 关键词检察经费 国库集中支付 直接支付方式 代理银行 中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-151-02 一、国库集中支付的定义 财政国库集中支付就是改变原先资金层层拨付程序,由财政部门通过国库单一账户体系,采用财政直接支付或财政授权支付方式,将资金支付到收款人或用款单位账户。 (一)国库集中支付方式分为财政直接支付和财政授权支付 财政直接支付是指由财政部门根据单位发起的直接支付申请签发支付令,代理银行根据财政部门的支付指令,通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人或用款单位账户。财政直接支付的流程为:由预算单位按照年初批准的部门预算(包括预算追加)及其他自筹资金其他收入部分,按月编制用款计划,向财政部门申报,并由财政部门批复下达给预算单位。 预算单位需要支付资金时,根据批复的用款计划,向财政部门提出支付申请。财政部门审核无误后,向代理银行签发财政直接支付令,通知代理银行从财政零余额账户付款给收款人,代理银行再根据资金性质分别向国库单一账户、预算外资金专户或单位其他自筹资金账户进行清算。财政直接支付的范围为:统发工资、政府采购项目、基建项目、其他直接支付项目(包括各类专项资金支出、其他纳入直接支付范围的支出、其他适宜实行财政直接支付的支出)。在支付对象和支付金额明确的前提下,皆可使用直接支付。 财政授权支付是指预算单位按照财政部门的授权,自行向代理银行签发支付指令,代理银行根据支付指令,在财政部门批准的预算单位的用款额度内,通过单位零余额账户将资金支付到收款人账户。 财政授权支付的流程为:由预算单位按照年初批准部门预算(包括预算追加)及其他自筹资金其他收入部分按月编制用款计划,并向财政部门申报。财政部门批复下达后,向代理银行下达下一月份授权支付额度,同时通知中国人民银行或预算外资金财政专户银行。代理银行负责将授权支付额度以到帐通知书的形式通知到预算单位。预算单位在月度用款额度内,根据支出需要自行开具授权支付令并通知授权支付代理银行,由代理银行按照财政部门批复的额度从预算单位零余额账户中付款垫支。代理银行再根据资金性质分别向国库单一账户、预算外资金专户或单位其他自筹资金账户进行清算。财政授权支付的范围为:除直接支付以外的支付事项(包括托收结算业务,日常零星开支的现金提取等)。 (二)国库单一账户体系 鉴于这两种支付方式,财政部门建立国库单一账户体系,由国库单一账户、财政零余额账户、单位零余额账户、预算外资金专户、预算外资金支付专户、单位其他自筹资金账户、特设账户等七个分类账户购成。以检察院为例,一般涉及使用的账户为国库单一账户、财政零余额账户、单位零余额账户和单位其他自筹资金账户。现对这四个账户进行简要介绍:国库单一账户是市财政局在人民银行开设的国库存款账户,用于记录、核算、和反映纳入预算管理的财政资金收支活动,并按日与财政零余额账和单位零余额账户进行资金清算;财政零余额账户是由市财政局国库收付机构在代理银行开设,用于记录、核算和反映实行财政直接支付方式的财政性资金活动,并与国库单一账户及单位其他自筹资金账户等进行清算;单位零余额账户是由预算单位在代理银行开设,用于记录、核算和反映实行授权支付方式的财政性资金活动,并与国库单一账户及单位其他自筹资金账户等账户进行清算;单位其他自筹资金账户是由市财政局在代理银行开设,用于记录、核算和反映预算单位其他自筹资金收支往来活动,并与财政零余额账和单位零余额账户进行资金清算。 从这四个概念来看,国库单一账户和单位其他自筹资金账户是有钱的,而财政零余额账户和单位零余额账户是没有钱的。但有钱的账户是要通过没钱的账户去实现支付。无论是财政部门的代理银行(财政零余额账户进行直接支付)还是预算单位的代理银行(单位零余额账户进行授权支付)都是先行进行付款,相当于信用卡的透支,并于当日特定的时间与国库单一账户或单位其他自筹资金进行清算,从而完成预算资金的支付使用(见图)。 二、国库集中支付方式存在的问题 第一,对国库集中支付方式认识不够。传统财政资金支付方式下财政把预算资金拨入账户,由单位进行支付,资金使用较为灵活。受传统支付模式的影响,相比较而言有些单位较喜欢授权支付方式,授权支付方式是集传统支付方式与现代国库集中支付方式两者为一体,在财政下达授权支付额度后,即要在国库集中支付系统进行操作,又要同时开具支票等支付凭据交付银行。预算单位经过多个支付环节把资金支付给收款单位。相对于授权支付方式,直接支付方式,则能大大节省预算单位财务人员的工作量,一系列支付程序均由财政支付中心代为办理。直接支付即实现了支付也进行了审核。授权支付少了支付“审核”的程序,就给一种更为“灵活”的使用观念。就有不少单位较多地采用授权支付方式,更有甚者,应列入直接支付范围的项目走授权支付的途径。这应该是对支付方式认识上的不够或认识上存在误区。 第二,国库集中支付流程过于复杂。一个资金项目从发生到供应商收到货款,要经过单位计划上报、审核,财政各部门审核、下达,计划下达后支付使用申请、复核、财政各部门审核(直接支付)、汇总生成、开具支票、发送银行等等近十几个环节,哪一关出现问题都会影响工作进行和资金使用效率。 第三,财政授权支付中存在的问题。单位从零余额账户转账或提款时,不仅要使用原有的转账支票或现金支票,还需再填写一张授权凭证,增加了凭证出错概率和核对工作量,也容易出现单位因怕麻烦而提取大量备用金现象。往往引发资金安全问题。更有甚者,一些单位通过授权形式分批提款,将零余额账户资金转移到原基本存款账户上,造成原基本存款账户资金沉淀。不利于进一步加强财政资金监督管理,也有违国库集中支付改革初衷。 第四,计划资金不能及时到位,影响工作流程和资金使用。按月编制下月用款计划,理论上讲行得通,但也不是估计十分准确的。预算单位往往出现计划编制不足,再报计划又要经过一番周折,导致资金使用跟不上,影响工作效率。 三、进一步完善国库集中支付方式的措施 第一,普及财政国库管理制度改革培训。加大新的国库管理制度的普及宣传力度,不仅要使预算单位财务人员熟悉业务操作内容,还要使主管财务领导了解国库集中支付方式有关内容,及改革的重要性,想必改革的成效将是立竿见影的。另一方面及时解决支付过程中发生的问题,为各预算单位提供快捷、周到的服务。 第二,财政应简化业务流程,提高资金支付效率。预算单位全年预算指标下达后,对于常规性的用款计划,财政综合科按月份核定用款限额后把下达计划权下放给支付中心,既简化了手续,又保证了工作的正常开展。支付中心按月报送支付情况表给财政业务科室备查,对追加的专项经费和大额专项资金进行审核,改变财政事无具细的管理方式,加强对重点资金的监督管理,提高财政管理资金的效益。 第三,规范授权支付方式,提高直接支付计划比率。财政授权支付容易增加资金风险,加上支付清算环节较多,严重影响资金的清算速度和效率。财政部门应进一步控制授权支付范围,同时也应规范现金使用范围。另一方面直接支付从很大程度上减少预算单位财务人员工作量,规范支付程序,更能体现财政部门的监督管理职能。宁波市财政局在《关于进一步明确财政国库直接会付范围的意见》中说明:直接支付总的原则是在支付对象和支付金额明确的前提下,尽量实行直接支付。预算单位也应积极配合予以相应。 第四,强化预算单位财务管理,完善支付方式。国库集中支付改革力度大,范围广,相应配套管理工作都应跟上,预算单位应转变观念,调整工作方式,加强单位财务管理,建立健全单位内部各国库支付操作岗位工作职责,起到互相监督作用。完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制。同时,不断提高会计人员的业务能力,适应新业务的变化,提高严格执行年度预算的自觉性。 第五,提高每月上报计划用款额度。国库管理制度改革以后,与原先财政资金下拨到预算单位账户上不同,财政资金都是集中存放在国库集中账户上,发生时代理银行先行支付再与该账户进行清算。因此,预算指标和用款计划只是一些看得清摸不着的数据,实体资金并未到预算单位账上。但现行国库管理制度改革须有用款计划方可使用资金,所以笔者认为,只要在预算指标以内,用款计划按月可以多下达,监督管理在支付环节加强一点即可。 第六,提高代理银行服务质量。财政给代理银行提供一定的技术上的指导,并规定更为严格的代理权限及合理的利益补偿,从根本上解决银行信息系统完善、人员配备等技术及成本问题。提高其代理集中支付业务的积极性,进一步完善技术服务,从而为预算单位提供更为便捷周到的服务。
摘要财政国库管理制度改革至今,国库集中支付方式全面实施推行,其改变了原先资金层层拨付程序,由财政部门通过国库单一账户体系,采用财政直接支付或财政授权支付方式,将资金支付到收款人或用款单位账户,大大加强了对财政资金的监督管理。但改革初期必定有诸多问题存在,如对支付方式认识不够,财政部门与预算单位、代理银行、收款单位等等各方亦存在一定的矛盾,有待于在今后的财政管理工作中不断地改进与完善。 关键词检察经费 国库集中支付 直接支付方式 代理银行 中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-151-02 一、国库集中支付的定义 财政国库集中支付就是改变原先资金层层拨付程序,由财政部门通过国库单一账户体系,采用财政直接支付或财政授权支付方式,将资金支付到收款人或用款单位账户。 (一)国库集中支付方式分为财政直接支付和财政授权支付 财政直接支付是指由财政部门根据单位发起的直接支付申请签发支付令,代理银行根据财政部门的支付指令,通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人或用款单位账户。财政直接支付的流程为:由预算单位按照年初批准的部门预算(包括预算追加)及其他自筹资金其他收入部分,按月编制用款计划,向财政部门申报,并由财政部门批复下达给预算单位。 预算单位需要支付资金时,根据批复的用款计划,向财政部门提出支付申请。财政部门审核无误后,向代理银行签发财政直接支付令,通知代理银行从财政零余额账户付款给收款人,代理银行再根据资金性质分别向国库单一账户、预算外资金专户或单位其他自筹资金账户进行清算。财政直接支付的范围为:统发工资、政府采购项目、基建项目、其他直接支付项目(包括各类专项资金支出、其他纳入直接支付范围的支出、其他适宜实行财政直接支付的支出)。在支付对象和支付金额明确的前提下,皆可使用直接支付。 财政授权支付是指预算单位按照财政部门的授权,自行向代理银行签发支付指令,代理银行根据支付指令,在财政部门批准的预算单位的用款额度内,通过单位零余额账户将资金支付到收款人账户。 财政授权支付的流程为:由预算单位按照年初批准部门预算(包括预算追加)及其他自筹资金其他收入部分按月编制用款计划,并向财政部门申报。财政部门批复下达后,向代理银行下达下一月份授权支付额度,同时通知中国人民银行或预算外资金财政专户银行。代理银行负责将授权支付额度以到帐通知书的形式通知到预算单位。预算单位在月度用款额度内,根据支出需要自行开具授权支付令并通知授权支付代理银行,由代理银行按照财政部门批复的额度从预算单位零余额账户中付款垫支。代理银行再根据资金性质分别向国库单一账户、预算外资金专户或单位其他自筹资金账户进行清算。财政授权支付的范围为:除直接支付以外的支付事项(包括托收结算业务,日常零星开支的现金提取等)。 (二)国库单一账户体系 鉴于这两种支付方式,财政部门建立国库单一账户体系,由国库单一账户、财政零余额账户、单位零余额账户、预算外资金专户、预算外资金支付专户、单位其他自筹资金账户、特设账户等七个分类账户购成。以检察院为例,一般涉及使用的账户为国库单一账户、财政零余额账户、单位零余额账户和单位其他自筹资金账户。现对这四个账户进行简要介绍:国库单一账户是市财政局在人民银行开设的国库存款账户,用于记录、核算、和反映纳入预算管理的财政资金收支活动,并按日与财政零余额账和单位零余额账户进行资金清算;财政零余额账户是由市财政局国库收付机构在代理银行开设,用于记录、核算和反映实行财政直接支付方式的财政性资金活动,并与国库单一账户及单位其他自筹资金账户等进行清算;单位零余额账户是由预算单位在代理银行开设,用于记录、核算和反映实行授权支付方式的财政性资金活动,并与国库单一账户及单位其他自筹资金账户等账户进行清算;单位其他自筹资金账户是由市财政局在代理银行开设,用于记录、核算和反映预算单位其他自筹资金收支往来活动,并与财政零余额账和单位零余额账户进行资金清算。 从这四个概念来看,国库单一账户和单位其他自筹资金账户是有钱的,而财政零余额账户和单位零余额账户是没有钱的。但有钱的账户是要通过没钱的账户去实现支付。无论是财政部门的代理银行(财政零余额账户进行直接支付)还是预算单位的代理银行(单位零余额账户进行授权支付)都是先行进行付款,相当于信用卡的透支,并于当日特定的时间与国库单一账户或单位其他自筹资金进行清算,从而完成预算资金的支付使用(见图)。 二、国库集中支付方式存在的问题 第一,对国库集中支付方式认识不够。传统财政资金支付方式下财政把预算资金拨入账户,由单位进行支付,资金使用较为灵活。受传统支付模式的影响,相比较而言有些单位较喜欢授权支付方式,授权支付方式是集传统支付方式与现代国库集中支付方式两者为一体,在财政下达授权支付额度后,即要在国库集中支付系统进行操作,又要同时开具支票等支付凭据交付银行。预算单位经过多个支付环节把资金支付给收款单位。相对于授权支付方式,直接支付方式,则能大大节省预算单位财务人员的工作量,一系列支付程序均由财政支付中心代为办理。直接支付即实现了支付也进行了审核。授权支付少了支付“审核”的程序,就给一种更为“灵活”的使用观念。就有不少单位较多地采用授权支付方式,更有甚者,应列入直接支付范围的项目走授权支付的途径。这应该是对支付方式认识上的不够或认识上存在误区。 第二,国库集中支付流程过于复杂。一个资金项目从发生到供应商收到货款,要经过单位计划上报、审核,财政各部门审核、下达,计划下达后支付使用申请、复核、财政各部门审核(直接支付)、汇总生成、开具支票、发送银行等等近十几个环节,哪一关出现问题都会影响工作进行和资金使用效率。 第三,财政授权支付中存在的问题。单位从零余额账户转账或提款时,不仅要使用原有的转账支票或现金支票,还需再填写一张授权凭证,增加了凭证出错概率和核对工作量,也容易出现单位因怕麻烦而提取大量备用金现象。往往引发资金安全问题。更有甚者,一些单位通过授权形式分批提款,将零余额账户资金转移到原基本存款账户上,造成原基本存款账户资金沉淀。不利于进一步加强财政资金监督管理,也有违国库集中支付改革初衷。 第四,计划资金不能及时到位,影响工作流程和资金使用。按月编制下月用款计划,理论上讲行得通,但也不是估计十分准确的。预算单位往往出现计划编制不足,再报计划又要经过一番周折,导致资金使用跟不上,影响工作效率。 三、进一步完善国库集中支付方式的措施 第一,普及财政国库管理制度改革培训。加大新的国库管理制度的普及宣传力度,不仅要使预算单位财务人员熟悉业务操作内容,还要使主管财务领导了解国库集中支付方式有关内容,及改革的重要性,想必改革的成效将是立竿见影的。另一方面及时解决支付过程中发生的问题,为各预算单位提供快捷、周到的服务。 第二,财政应简化业务流程,提高资金支付效率。预算单位全年预算指标下达后,对于常规性的用款计划,财政综合科按月份核定用款限额后把下达计划权下放给支付中心,既简化了手续,又保证了工作的正常开展。支付中心按月报送支付情况表给财政业务科室备查,对追加的专项经费和大额专项资金进行审核,改变财政事无具细的管理方式,加强对重点资金的监督管理,提高财政管理资金的效益。 第三,规范授权支付方式,提高直接支付计划比率。财政授权支付容易增加资金风险,加上支付清算环节较多,严重影响资金的清算速度和效率。财政部门应进一步控制授权支付范围,同时也应规范现金使用范围。另一方面直接支付从很大程度上减少预算单位财务人员工作量,规范支付程序,更能体现财政部门的监督管理职能。宁波市财政局在《关于进一步明确财政国库直接会付范围的意见》中说明:直接支付总的原则是在支付对象和支付金额明确的前提下,尽量实行直接支付。预算单位也应积极配合予以相应。 第四,强化预算单位财务管理,完善支付方式。国库集中支付改革力度大,范围广,相应配套管理工作都应跟上,预算单位应转变观念,调整工作方式,加强单位财务管理,建立健全单位内部各国库支付操作岗位工作职责,起到互相监督作用。完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制。同时,不断提高会计人员的业务能力,适应新业务的变化,提高严格执行年度预算的自觉性。 第五,提高每月上报计划用款额度。国库管理制度改革以后,与原先财政资金下拨到预算单位账户上不同,财政资金都是集中存放在国库集中账户上,发生时代理银行先行支付再与该账户进行清算。因此,预算指标和用款计划只是一些看得清摸不着的数据,实体资金并未到预算单位账上。但现行国库管理制度改革须有用款计划方可使用资金,所以笔者认为,只要在预算指标以内,用款计划按月可以多下达,监督管理在支付环节加强一点即可。 第六,提高代理银行服务质量。财政给代理银行提供一定的技术上的指导,并规定更为严格的代理权限及合理的利益补偿,从根本上解决银行信息系统完善、人员配备等技术及成本问题。提高其代理集中支付业务的积极性,进一步完善技术服务,从而为预算单位提供更为便捷周到的服务。