摘 要 土地作为农民最重要的财产，其价值直接关系到农民在城镇化进程中的得与失以及社会的安定。本文针对农村集体土地权属纠纷中的突出问题，在分析造成的主要原因及其表现形式的基础上，提出解决的措施和建议。 关键词 农村集体土地权属 纠纷 解决措施 作者简介：傅德法，浙江思源昆仑律师事务所。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-285-02 一、当前我国农村集体土地权属纠纷的表现形式 我国实行土地公有制度，宪法及相关法律规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于农民集体所有，权属归农民集体所有。这种制度是一种城市土地国家所有、城市郊区和农村土地集体所有的二元土地制度。随着我国城镇化加速发展，对土地的需求规模不断扩张，大量农村土地的转用，已成为我国城镇化发展的重要资源支撑，相当规模的农村集体用地自发地涌入城镇化进程，并以此而带来了许多矛盾和问题，有些问题甚至已经在一定程度引发了区域性的不安定。而导致问题发生的主要原因，是缘于土地权属的主体权力问题没有得到很好的解决。 土地权属作为一种法律所规定的土地产权归属的权力，具有存在于土地之中的完全的、排他的权利，影响到资源的合理配置以及经济、社会的发展和稳定。从法律意义上来讲，具体的土地所有权和使用权及他项权利是一种主体明确的权利。我国目前土地权属的表现形式主要有三种：土地所有权、土地使用权和土地他项权利。 围绕土地权属所发生的纠纷，即为土地权属纠纷。主要是针对使用权和他项权利的归属而发生的纠纷，可以发生在组织彼此之间，也可以发生在个人之间，个人与法人以及其他组织之间。 目前我国农村集体土地权属方面发生的纠纷主要有以下三个方面： （一）历史遗留问题产生的农村土地权属纠纷 依据我国《土地管理法》的规定，我国目前农村集体土地由乡镇企业用地、宅基地、乡镇公共设施和公益事业建设用地这几部分组成。由于历史原因，农村集体土地权属方面主要存在着三个方面的问题。 一是地界划分缺乏明确的划定归属，尤其是村里的那些原先无人光顾的荒塘野地，无论是在土地承包前还是土地承包后的前几年都属于无人问津之所在，在村委会看来，应该归集体所有，但由于没有明确标识，一旦有农民在此处或开荒种地或开挖栽树，就会产生农民个体与农村公有土地权属的纠纷。 二是农村建设用地的逐步开发、移民开荒、更改河道等后对土地面积或界标没有及时作清晰标识，只选择其中一点作参照物，由于时间等因素，参照物自然灭失或被毁，如遇有原经办人去世或不愿作证，调查取证难度大，认定困难。 三是由于长期秉承着亲不亲故乡人的传统观念，在我国农村土地认定的传统习惯上，秉承着按照约定俗成的方式处理农村集体土地权属与农民个人土地权属相互交杂、界定含混的问题，村委会不主动提出界定，村民不也会主动界定，但当出现土地价值时，就会引发村民与集体土地权属纠纷。 （二）经济利益引起的农村土地权属纠纷 随着农村土地资源走向市场，因经济利益而产生的农村土地权属纠纷日益增多，主要集中在两个方面： 一是宅基地引发的纠纷。主要由宅基面积，采光、通风、相邻共墙、邻间界址的权属引起的纠纷。 二是由于登记不明或登记错误，或因未经实地丈量而使相邻双方登记的上地使用权范围重叠、界线不明确。 三是农村集体土地流转缺乏科学的价格体系引发的纠纷。目前我国缺乏对农村集体土地流转环节的科学价格体系，导致农村流转价格一直处于混乱状态，再加之增值收益分配欠缺规范，各方利益难以协调，集体资产流失和侵害农民利益的情况时有发生。在现行条件下，农村集体经济组织缺位，农村集体财产管理缺乏有效的民主协商机制，特别是在以政府主导的土地征用过程中，政府或企业凭借自己的优势和谈判能力，往往陷于农民在集体建设用地流转利益的博弈中处于劣势地位，从而发生补偿金额不足的纠纷。 （三）乱占滥用农村土地引起的纠纷 目前，我国违法乱占滥用农村土地和农村用地的现象十分突出，有的地方甚至突破国家土地用途管理的严格约束红线。同时，在这个环节中，一些农村干部与政府、企业、经济实体有关人员相勾结所出现的违规出让农村集体土地，中饱私囊的现象所引发的纠纷层出不穷，严重的影响了国家稳定发展大局。 二、造成我国农村集体土地权属纠纷的主要原因 2016年4月1日，一起由村民不服贵州省人民政府驳回行政复议申请的行政诉讼案件，在贵阳中级人民法院开庭，贵州省副省长陈鸣明作为行政机关负责人出庭应诉。在这个案件中，人们一方面为副省长代表政府主动出庭应诉的行政公共价值所赞叹，一方面却再一次反思：造成我国行政诉讼案争议焦点的征地拆迁补偿方案问题，为何已经成为严重阻碍我国经济发展的不利因素。 从表面上来看，土地征用的矛盾主要集中在经济利益的补偿方面，但如果加以深究，会发现，造成我国涉及法律程序的土地权属诉讼案发案率据高不下的原因是多方面的，这其中既有事实层面的技术性困难，也有法律层面的制度性困惑，更有历史性的曲折历程和社会性的利益驱使等一系列原因，从而使得我国农村集体土地权属方面所发生的纠纷呈现基于土地利益多元化要求而形成的纠纷表现形式的多种多样。笔者通过对我国造成农村集体土地纠纷案例的分析，认为，引起土地权属纠纷的原因归纳概括总共有三个方面：历史因素、经济因素和社会因素。 一是从历史因素来看，造成我国农村集体土地权属问题的原因主要为，在国家政体调控下，农村土地先后从解放后的分田分地，到人民公社时期的土地全部为集体所有再到土地承包后集体与个人分别拥有的土地的这样一种权属结构，在经历了一次次政策主导下的多次土地分割，造成了农村土地产权不清晰、权能不完善的问题普遍存在。 二是从经济因素来看，荀子云：“人生而有欲，欲而不得，则不能无求，求而无度量分解，则不能无争。”随着社会经济的发展以及农民民主意识的增强，再加之对土地利益追求的欲望，土地权属纠纷已呈不可避免的态势，尤其在宅基地以及与之相配套的房地产产权方面的问题比较明显。但是，由于我国虽然实行了房地产产权登记制度，但对于农村房地产登记方面的法律建设却相对滞缓。这种法律源头上规范的缺失，因缺乏统一的规范性法律文件，给实际操作过程埋下了纠纷隐患。 另外一个重要原因是，目前我国多数农村集体产权不清，成员范围不明，并且每个成员有多少份额也不清楚，而这种绝大多数由村委会代行产权代表人职能的现象，是导致村干部在土地事项上以权谋私、侵吞贪占等问题发生的主要原因。 三是从社会因素来看，由于农业生产经营周期长、利润低和风险高的自然属性，决定了农业生产利用土地资源的回报率低。再加之城市和工业建设用地大量激增，销售土地与利用土地进行农业生产之间存在着的巨大土地价格，所激发的村委会卖地热情，是导致目前农村集体土地经营短期化倾向的主要原因。 三、解决我国农村集体土地权属纠纷的措施 英国著名经济学家威廉・培蒂曾经说过：“土地是财富之母，劳动是财富之父。”对于农村人口占绝大多数的中国而言，充分利用农村集体土地所有权和使用权，提高土地的经济效益，对促进社会高速发展，保障社会安定和谐的意义极为重大。 通过上述对农村集体土地权属纠纷的分析，笔者认为： 农村集体土地权属纠纷的法律性质具有民事纠纷和行政纠纷的二元性。需要分别从民事纠纷和行政纠纷两个方面加以解决。 （一）建立现代意义上的保证制度 秘鲁经济学家赫尔南多在研究发展中国家向市场经济转型过程中土地所有权后所提出的“缺少一套系统化的正规所有权制度，现代化市场经济就不可能出现”理论说明，保证农村集体土地权属为每个农民所拥有这一原则，不仅是政治上不可或缺的关键因素，也是宏观经济和城镇化进程的组成部分，必须由政府出面通过制度的强制性，让这一原则成为一种社会遵守的契约，在法律层面构建起对全社会都具有制约作用的执行体系。 （二）建立农村集体土地权属纠纷多元化解决途径 1.对农村集体土地逐一登记并依据大数据提供的技术条件，建立相应的数据库，以此为前提，对农村集体土地确权。明确农村集体土地所有权和使用权主体，分清责、权、利，为今后处理各种涉及到的农村集体土地方面的利益冲突奠定真实的基础和有效的参考依据。 2.建立多元化解决农村集体土地权属纠纷机制。视不同的纠纷，采取民事处理和行政处置分别加以解决。 一是结合我国广大农村所奉行的“中庸之道”的现实，针对目前我国相关法律政策在农村地区贯彻并不彻底的实际，坚持协商调解是处理农村集体土地权属纠纷的主导思想，主要用以解决历史遗留下来的集体土地与农民土地之间所存在的界定不明确、产权不清晰的问题。在解决的过程中，既要公正，更要客观，以秉承让利于民的原则为宜。 二是启动适合农村地区的非诉讼解决途径。村委会要建立农村土地仲裁制度，成立土地仲裁委员会或小组，由村干部及村里德高望重的人员组成，用以解决非诉讼途径既可解决的问题，如村民与村民之间的宅基地之间的矛盾，通过仲裁这种方式既维系了村民之间的关系，又有利于问题的解决。 三是用严格的法律程序解决重大乱占滥用农村土地并在其中违规运作严重侵害广大村民的事件。对于一些重大的农村集体土地纠纷问题，要严格按照《土地管理法》等相关法律法规，提请法律诉讼，以法律的权威加以解决。 （三）坚持严格的农村集体土地利用规划和用途管制 一是坚持土地利用规划，把农村集体土地纳入当地政府发展规划之中，规范土地流转的区域、边界、用途等，以防止农村集体土地流转失序、过程失控、私拆乱建的问题发生。 二是严格用途控制，既要坚持严格的耕地保护制度，杜绝占用或变相占用耕地，又要对当前承担着社会保障功能的农村宅基地实施保障，不得以农村集体土地的名义进入流转范围。 综上所述，农村集体土地的权属问题，是一项涉及到国家经济发展和农民具体利益的大事，需要各级政府通过多种渠道，在充分尊重农村集体权属的基础上，为农村集体土地的公开平等、和序顺畅的有效使用提供法律支持和制度保证。 参考文献： [1]陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架――十八届三中全会《决定》相关内容解读.法学研究.2014.07.23. [2]杨继瑞.中国农村集体土地制度的创新.学术月刊.2010.02.20. [3]邓江凌.农村集体土地所有权主体虚位问题及其解决思路.理论界.2011.07.10. [4]李忠夏.农村土地流转的合宪性分析.中国法学.2015.08.09. [5]凌斌.土地流转的中国模式：组织基础与运行机制.法学研究.2014.11.23.
摘 要 土地作为农民最重要的财产，其价值直接关系到农民在城镇化进程中的得与失以及社会的安定。本文针对农村集体土地权属纠纷中的突出问题，在分析造成的主要原因及其表现形式的基础上，提出解决的措施和建议。 关键词 农村集体土地权属 纠纷 解决措施 作者简介：傅德法，浙江思源昆仑律师事务所。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-285-02 一、当前我国农村集体土地权属纠纷的表现形式 我国实行土地公有制度，宪法及相关法律规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于农民集体所有，权属归农民集体所有。这种制度是一种城市土地国家所有、城市郊区和农村土地集体所有的二元土地制度。随着我国城镇化加速发展，对土地的需求规模不断扩张，大量农村土地的转用，已成为我国城镇化发展的重要资源支撑，相当规模的农村集体用地自发地涌入城镇化进程，并以此而带来了许多矛盾和问题，有些问题甚至已经在一定程度引发了区域性的不安定。而导致问题发生的主要原因，是缘于土地权属的主体权力问题没有得到很好的解决。 土地权属作为一种法律所规定的土地产权归属的权力，具有存在于土地之中的完全的、排他的权利，影响到资源的合理配置以及经济、社会的发展和稳定。从法律意义上来讲，具体的土地所有权和使用权及他项权利是一种主体明确的权利。我国目前土地权属的表现形式主要有三种：土地所有权、土地使用权和土地他项权利。 围绕土地权属所发生的纠纷，即为土地权属纠纷。主要是针对使用权和他项权利的归属而发生的纠纷，可以发生在组织彼此之间，也可以发生在个人之间，个人与法人以及其他组织之间。 目前我国农村集体土地权属方面发生的纠纷主要有以下三个方面： （一）历史遗留问题产生的农村土地权属纠纷 依据我国《土地管理法》的规定，我国目前农村集体土地由乡镇企业用地、宅基地、乡镇公共设施和公益事业建设用地这几部分组成。由于历史原因，农村集体土地权属方面主要存在着三个方面的问题。 一是地界划分缺乏明确的划定归属，尤其是村里的那些原先无人光顾的荒塘野地，无论是在土地承包前还是土地承包后的前几年都属于无人问津之所在，在村委会看来，应该归集体所有，但由于没有明确标识，一旦有农民在此处或开荒种地或开挖栽树，就会产生农民个体与农村公有土地权属的纠纷。 二是农村建设用地的逐步开发、移民开荒、更改河道等后对土地面积或界标没有及时作清晰标识，只选择其中一点作参照物，由于时间等因素，参照物自然灭失或被毁，如遇有原经办人去世或不愿作证，调查取证难度大，认定困难。 三是由于长期秉承着亲不亲故乡人的传统观念，在我国农村土地认定的传统习惯上，秉承着按照约定俗成的方式处理农村集体土地权属与农民个人土地权属相互交杂、界定含混的问题，村委会不主动提出界定，村民不也会主动界定，但当出现土地价值时，就会引发村民与集体土地权属纠纷。 （二）经济利益引起的农村土地权属纠纷 随着农村土地资源走向市场，因经济利益而产生的农村土地权属纠纷日益增多，主要集中在两个方面： 一是宅基地引发的纠纷。主要由宅基面积，采光、通风、相邻共墙、邻间界址的权属引起的纠纷。 二是由于登记不明或登记错误，或因未经实地丈量而使相邻双方登记的上地使用权范围重叠、界线不明确。 三是农村集体土地流转缺乏科学的价格体系引发的纠纷。目前我国缺乏对农村集体土地流转环节的科学价格体系，导致农村流转价格一直处于混乱状态，再加之增值收益分配欠缺规范，各方利益难以协调，集体资产流失和侵害农民利益的情况时有发生。在现行条件下，农村集体经济组织缺位，农村集体财产管理缺乏有效的民主协商机制，特别是在以政府主导的土地征用过程中，政府或企业凭借自己的优势和谈判能力，往往陷于农民在集体建设用地流转利益的博弈中处于劣势地位，从而发生补偿金额不足的纠纷。 （三）乱占滥用农村土地引起的纠纷 目前，我国违法乱占滥用农村土地和农村用地的现象十分突出，有的地方甚至突破国家土地用途管理的严格约束红线。同时，在这个环节中，一些农村干部与政府、企业、经济实体有关人员相勾结所出现的违规出让农村集体土地，中饱私囊的现象所引发的纠纷层出不穷，严重的影响了国家稳定发展大局。 二、造成我国农村集体土地权属纠纷的主要原因 2016年4月1日，一起由村民不服贵州省人民政府驳回行政复议申请的行政诉讼案件，在贵阳中级人民法院开庭，贵州省副省长陈鸣明作为行政机关负责人出庭应诉。在这个案件中，人们一方面为副省长代表政府主动出庭应诉的行政公共价值所赞叹，一方面却再一次反思：造成我国行政诉讼案争议焦点的征地拆迁补偿方案问题，为何已经成为严重阻碍我国经济发展的不利因素。 从表面上来看，土地征用的矛盾主要集中在经济利益的补偿方面，但如果加以深究，会发现，造成我国涉及法律程序的土地权属诉讼案发案率据高不下的原因是多方面的，这其中既有事实层面的技术性困难，也有法律层面的制度性困惑，更有历史性的曲折历程和社会性的利益驱使等一系列原因，从而使得我国农村集体土地权属方面所发生的纠纷呈现基于土地利益多元化要求而形成的纠纷表现形式的多种多样。笔者通过对我国造成农村集体土地纠纷案例的分析，认为，引起土地权属纠纷的原因归纳概括总共有三个方面：历史因素、经济因素和社会因素。 一是从历史因素来看，造成我国农村集体土地权属问题的原因主要为，在国家政体调控下，农村土地先后从解放后的分田分地，到人民公社时期的土地全部为集体所有再到土地承包后集体与个人分别拥有的土地的这样一种权属结构，在经历了一次次政策主导下的多次土地分割，造成了农村土地产权不清晰、权能不完善的问题普遍存在。 二是从经济因素来看，荀子云：“人生而有欲，欲而不得，则不能无求，求而无度量分解，则不能无争。”随着社会经济的发展以及农民民主意识的增强，再加之对土地利益追求的欲望，土地权属纠纷已呈不可避免的态势，尤其在宅基地以及与之相配套的房地产产权方面的问题比较明显。但是，由于我国虽然实行了房地产产权登记制度，但对于农村房地产登记方面的法律建设却相对滞缓。这种法律源头上规范的缺失，因缺乏统一的规范性法律文件，给实际操作过程埋下了纠纷隐患。 另外一个重要原因是，目前我国多数农村集体产权不清，成员范围不明，并且每个成员有多少份额也不清楚，而这种绝大多数由村委会代行产权代表人职能的现象，是导致村干部在土地事项上以权谋私、侵吞贪占等问题发生的主要原因。 三是从社会因素来看，由于农业生产经营周期长、利润低和风险高的自然属性，决定了农业生产利用土地资源的回报率低。再加之城市和工业建设用地大量激增，销售土地与利用土地进行农业生产之间存在着的巨大土地价格，所激发的村委会卖地热情，是导致目前农村集体土地经营短期化倾向的主要原因。 三、解决我国农村集体土地权属纠纷的措施 英国著名经济学家威廉・培蒂曾经说过：“土地是财富之母，劳动是财富之父。”对于农村人口占绝大多数的中国而言，充分利用农村集体土地所有权和使用权，提高土地的经济效益，对促进社会高速发展，保障社会安定和谐的意义极为重大。 通过上述对农村集体土地权属纠纷的分析，笔者认为： 农村集体土地权属纠纷的法律性质具有民事纠纷和行政纠纷的二元性。需要分别从民事纠纷和行政纠纷两个方面加以解决。 （一）建立现代意义上的保证制度 秘鲁经济学家赫尔南多在研究发展中国家向市场经济转型过程中土地所有权后所提出的“缺少一套系统化的正规所有权制度，现代化市场经济就不可能出现”理论说明，保证农村集体土地权属为每个农民所拥有这一原则，不仅是政治上不可或缺的关键因素，也是宏观经济和城镇化进程的组成部分，必须由政府出面通过制度的强制性，让这一原则成为一种社会遵守的契约，在法律层面构建起对全社会都具有制约作用的执行体系。 （二）建立农村集体土地权属纠纷多元化解决途径 1.对农村集体土地逐一登记并依据大数据提供的技术条件，建立相应的数据库，以此为前提，对农村集体土地确权。明确农村集体土地所有权和使用权主体，分清责、权、利，为今后处理各种涉及到的农村集体土地方面的利益冲突奠定真实的基础和有效的参考依据。 2.建立多元化解决农村集体土地权属纠纷机制。视不同的纠纷，采取民事处理和行政处置分别加以解决。 一是结合我国广大农村所奉行的“中庸之道”的现实，针对目前我国相关法律政策在农村地区贯彻并不彻底的实际，坚持协商调解是处理农村集体土地权属纠纷的主导思想，主要用以解决历史遗留下来的集体土地与农民土地之间所存在的界定不明确、产权不清晰的问题。在解决的过程中，既要公正，更要客观，以秉承让利于民的原则为宜。 二是启动适合农村地区的非诉讼解决途径。村委会要建立农村土地仲裁制度，成立土地仲裁委员会或小组，由村干部及村里德高望重的人员组成，用以解决非诉讼途径既可解决的问题，如村民与村民之间的宅基地之间的矛盾，通过仲裁这种方式既维系了村民之间的关系，又有利于问题的解决。 三是用严格的法律程序解决重大乱占滥用农村土地并在其中违规运作严重侵害广大村民的事件。对于一些重大的农村集体土地纠纷问题，要严格按照《土地管理法》等相关法律法规，提请法律诉讼，以法律的权威加以解决。 （三）坚持严格的农村集体土地利用规划和用途管制 一是坚持土地利用规划，把农村集体土地纳入当地政府发展规划之中，规范土地流转的区域、边界、用途等，以防止农村集体土地流转失序、过程失控、私拆乱建的问题发生。 二是严格用途控制，既要坚持严格的耕地保护制度，杜绝占用或变相占用耕地，又要对当前承担着社会保障功能的农村宅基地实施保障，不得以农村集体土地的名义进入流转范围。 综上所述，农村集体土地的权属问题，是一项涉及到国家经济发展和农民具体利益的大事，需要各级政府通过多种渠道，在充分尊重农村集体权属的基础上，为农村集体土地的公开平等、和序顺畅的有效使用提供法律支持和制度保证。 参考文献： [1]陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架――十八届三中全会《决定》相关内容解读.法学研究.2014.07.23. [2]杨继瑞.中国农村集体土地制度的创新.学术月刊.2010.02.20. [3]邓江凌.农村集体土地所有权主体虚位问题及其解决思路.理论界.2011.07.10. [4]李忠夏.农村土地流转的合宪性分析.中国法学.2015.08.09. [5]凌斌.土地流转的中国模式：组织基础与运行机制.法学研究.2014.11.23.