——江苏省溧阳市人民法院关于涉农村土地承包纠纷的调研报告
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2008-2011年溧阳法院受理的农村土地承包纠纷
“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的根本是土地问题。农村“土地热”现象再次出现，被抛荒、代耕、流转的土地，成为当前农村社会矛盾的诱因之一。由此引发的农村土地承包纠纷大量涌现，其涉及面广，群体性强，不仅影响农业生产，还影响农村社会稳定，处理上稍有不慎便会加剧矛盾。因此，溧阳法院对此类案件高度关注，展开了专项调研，以期寻求化解矛盾的良方，增进农村和谐稳定。
一、涉农村土地承包纠纷案件类型和特点
四年来溧阳市法院审理的农村土地承包类纠纷案件的情况（见图表）。对上述统计数据进行分析后发现，溧阳市农村土地承包纠纷类案件呈如下特点：
1.2008年至今，经由法院审理的各类农村土地承包纠纷数量呈翻倍增长趋势。案件数在民二庭审理的所有商事案件中所占比重平均达到近1/4，最高时超过1/3。这些纠纷隐患很大，为取得较好的法律效果和社会效果，往往要投入大量的审判资源，加剧了案多人少的矛盾。
2.村民与村委会、村民小组等集体经济组织之间发生的纠纷数量多。在统计的733件案件中，村委会、村民小组等集体经济组织与土地承包人之间的纠纷，占全部收案的22.4%。特别是2008、2009年所占比重高达35%以上，2010、2011年所占比重虽有降低，但案件数量并没有明显减少，主要涉及支付土地承包费、解除承包合同收回土地类案件。
3.在农村土地承包案件中，农业承包合同纠纷案件数量最多，比重最高，增幅最快。2010、2011年案件数是2008年案件数的三倍。大批量案件反映出农村土地承包合同签订过程中程序不规范、手续不健全问题，同时，部分违约案件也暴露出少数农民受利益驱动而缺乏应有的诚信。
二、农村土地承包纠纷案件增多的原因分析
（一）法律和政策因素
法律层面。2003年3月《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）出台，2005年7月最高人民法院颁布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，虽然农村土地承包纠纷实现了有法可依，但是，《农村土地承包法》的诸多规定与农村发展现状脱节，可操作性不强。同时，该法与原有政策也不完全衔接，导致农村土地承包实践中存在诸多问题。
政策层面。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议通过了关于废止农业税条例的决定，从原来应缴纳农业税到减免及现在的农业补贴。政策改变的结果引发利益格局大调整，而这一改变呈现突变性，缺少应有的过渡期。同时，与承包合同、流转合同等合同及农业生产经营需要相对稳定的要求发生冲突，导致农村土地承包合同纠纷不断出现。
（二）农村土地价值攀升
一方面，国家关于扶持粮食生产、促进农民增收等政策的出台，由之前的上缴农业税变为不仅免缴农业税，还有每亩123元（2012年标准）的农资补贴，极大地调动了农民群众发展粮食生产的积极性，一些离乡打工的农民萌生回乡耕种或承包土地的想法。
另一方面，近年来，工业园区遍地开花，城市化步伐明显加快，加之高速铁路、公路等建设项目，征用了大量土地。而耕地面积减少，可用资源紧俏，致使土地价格不断攀升。这些土地征用补偿款数额较大，2005年之前每亩补偿1.7万元，到2011年补偿数额上调至每亩4.5万元，增幅164%。在利益的刺激下，抛荒或弃地农民纷纷要争回土地。
（三）各级组织管理缺位
近年来，从溧阳市委农村工作办公室到镇、村相关机构都在采取各项措施化解农村土地承包纠纷，但是仍然存在一些疏漏和缺位。
1.承包土地权属不清晰。农村土地的有关管理部门未能全面准确地掌握农村土地利用的真实情况，也未完全做好农村土地确权工作，一些农村土地权属不明，四至不清，面积不准，致使相关利益主体之间发生争议。
2.经营权证发放不规范。1998年实行第二轮承包时，部分地方未发放土地承包经营权证书，后在上级部门进行检查前夕进行临时补发，出现不少混乱乃至错发的情形。
3.权属调整未作变更登记。因转让、互换部分或全部土地承包经营权，或者因依法征地等原因导致承包经营权的主体变动或田块的地点、面积变化的，未及时作相应的变更登记。
4.仲裁机构职能未充分发挥。据了解，目前溧阳市农村土地承包仲裁委员会人员不足，资源不多，近年来平均每年受理案件10件左右，大部分能够通过调解、仲裁案结事了，但仍有部分矛盾要诉至法院。同时，面对争议比较大的案件，仲裁人员也会建议当事人通过诉讼途径解决，无形中弱化了该机构应有的作用。
5.司法所职能未充分发挥。个别基层一线的镇区司法所，对政策把握不准确，对一些矛盾未及时向有关部门或领导汇报，对当地民间纠纷调处力度不够，少数人员甚至为某一方当事人代理案件。这些做法有违其在处理本镇辖区各种矛盾纠纷中的中立地位，无形中增加了涉诉纠纷数量。
6.镇、村存在与民争利现象。有的镇、村未能充分尊重农民土地承包经营自主权，事先不征求村民意见，或是象征性地弄一个“多数村民意见”，打着各种旗号（规模种植、规模养殖、集约经营、现代农业、生态农业等）擅自强行收回农民土地，以镇、村名义发包。甚至与民争利，截留部分承包金，使群众矛头指向政府或基层组织。
三、化解和预防农村土地承包纠纷的对策
要有效化解和预防农村土地承包纠纷，除了需要立法的逐步完善，加强对《农村土地承包法》以及相关政策进行广泛、深入宣传，还需要各相关部门各司其职，形成合力。
（一）加快推进农村集体土地确权工作
溧阳市委农村工作办公室应牵头组织清查并尽力查找1998年二轮土地承包底册，责成相关单位将散落的资料重新收集起来，不回避二轮承包时乱发、错发权证问题，及时进行自我纠错。要查清农村每一宗土地的权属、界址、面积、用途等基本情况，力争尽快把全市范围内的农村集体土地所有权权证确认到每个集体经济组织及相关村民，确保确权登记发证全覆盖。
（二）规范土地承包经营权证发放工作
《农村集体土地承包经营权证书》是农民获得集体土地承包经营权的具有法律效力的凭证。各镇区农村经济管理部门要采取多种形式，把已经确认到户的基本农田数量和地块，逐步在土地承包经营权证书中注明；确有困难的，可先在镇、村组织建立确认到户、到地块的基本农田台账。
（三）规范和引导各类土地流转行为
村民委员会要尊重农民的主体地位，依法正确引导和规范土地承包经营权的有序流转，并为农民流转土地承包经营权提供信息咨询、委托代理、合同签订等服务，有效保护农民的合法权益。要规范土地流转档案管理，做到专门登记、专柜存放、专人保管、建立合同台账和信息管理数据库。同时，及时清理原有合同，发现问题及时采取补救完善措施。
（四）尊重农民土地承包经营自主权
镇、村两级组织应充分尊重农民土地承包经营自主权，不能巧立名目与民争利。即使根据产业政策和发展规划需要做统一调整，也要做好深入细致的宣传发动工作，与所涉村民加强沟通协调，共同分析利弊得失，争取村民的理解和支持，及时办理相关委托手续，按时发放补偿款项。
（五）完善村民自治以保障村民权利
各村民委员会要严格遵循《中华人民共和国村民委员会组织法》，不断规范和完善村民代表会议制度，严格实行村民自治，村民代表切实按照村民意愿决定土地承包经营权、收益分配等重大权益，真正做到村民代表由村民选举产生，对村民负责。在发放土地征用补偿款时，要依法按照民主议定程序确定村民资格和分配方式，但也要防止个别地方以多数人名义非法剥夺少数人合法权益的现象。
（六）合力构建多元矛盾化解工作机制
土地问题面广量大，土地纠纷群体性强，对社会稳定的影响不可低估，只有借助多方力量并形成合力，构建多元矛盾化解工作机制才能有序妥善处理。为此，我们建议：
1.强化村民自治组织调处土地纠纷功能。由于村、组干部熟悉土地承包情况，对纠纷的历史、现状和形成原因比较了解，对当事人也比较熟悉，调处矛盾具有得天独厚的优势。因此，针对土地承包纠纷，村民委员会应委派熟悉情况的村、组干部第一时间介入，在充分考虑历史和现实的情况下，依法做好协调、说服工作，努力将矛盾化解在基层一线、化解在萌芽状态。
2.发挥镇区政府调处土地纠纷的作用。在农村土地承包纠纷发生后，镇区政府应指派司法助理、定村干部或有关人员及时了解相关情况，充分掌握是否涉及群体性问题，准确评估社会矛盾风险，妥善制订应对预案。要根据不同情况分门别类，灵活采取一案一策（个别纠纷）、一案多策（让当事人选择）、多案一策（群体矛盾中统一调处尺度）、多案多策（在坚持原则性、合法性并避免相互攀比引发矛盾的前提下体现村民自主性、灵活性）。
3.完善农村土地承包纠纷仲裁工作机制。要增加农村工作办公室所属溧阳市农村土地承包仲裁委员会的编制，充实人员，完善农村土地承包纠纷仲裁工作的运作机制、操作规程，进一步发挥其在处理农村土地承包纠纷中的作用，加强仲裁人员培训力度，提高仲裁水平和仲裁效率。要严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，积极创造有利条件，在人力、物力、财力和时间方面保证土地纠纷调处工作落到实处，尽力将矛盾化解在诉前。
4.设置农村土地承包纠纷调处前置程序。为有效减少和预防纠纷，降低综治考核中的“万人起诉率”，提升“平安创建”的水平和成效，应设置农村土地承包纠纷调处前置程序。建议由政法委或“两办”正式发文，规定凡是起诉到法院的农村土地承包案件，必须由当事人所在的村委、镇区先行调处，形成相关书面调解材料及初步处理意见；调处不成的，当事人可向溧阳市农村土地承包仲裁委员会申请仲裁或向法院提起起诉；对仲裁不服的，也可向法院提起诉讼；未经基层组织调处或仲裁机构仲裁，法院原则上不直接受理。
5.加强法院和谐共建中的定分止争职能。法院要充分利用与溧阳市十个镇区和谐共建的机制，发挥法制副村长的法律业务专长，加大相关法律法规和政策的宣传、培训力度，积极参与农村土地承包纠纷的化解。对受理的案件要认真分析个案的特征及纠纷诱因，尽力通过调解的方式化解矛盾。对已办理的农村土地承包案件进行全面剖析，找寻共性问题，力争对各镇区土地承包管理工作提出针对性的意见、建议，统一调处尺度。对于群体性矛盾，法院要会同当地党委政府和基层组织，形成合力共同处置。
(课题组成员：陈荣林 朱陟峰 蒋园圆)
——江苏省溧阳市人民法院关于涉农村土地承包纠纷的调研报告
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2008-2011年溧阳法院受理的农村土地承包纠纷
“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的根本是土地问题。农村“土地热”现象再次出现，被抛荒、代耕、流转的土地，成为当前农村社会矛盾的诱因之一。由此引发的农村土地承包纠纷大量涌现，其涉及面广，群体性强，不仅影响农业生产，还影响农村社会稳定，处理上稍有不慎便会加剧矛盾。因此，溧阳法院对此类案件高度关注，展开了专项调研，以期寻求化解矛盾的良方，增进农村和谐稳定。
一、涉农村土地承包纠纷案件类型和特点
四年来溧阳市法院审理的农村土地承包类纠纷案件的情况（见图表）。对上述统计数据进行分析后发现，溧阳市农村土地承包纠纷类案件呈如下特点：
1.2008年至今，经由法院审理的各类农村土地承包纠纷数量呈翻倍增长趋势。案件数在民二庭审理的所有商事案件中所占比重平均达到近1/4，最高时超过1/3。这些纠纷隐患很大，为取得较好的法律效果和社会效果，往往要投入大量的审判资源，加剧了案多人少的矛盾。
2.村民与村委会、村民小组等集体经济组织之间发生的纠纷数量多。在统计的733件案件中，村委会、村民小组等集体经济组织与土地承包人之间的纠纷，占全部收案的22.4%。特别是2008、2009年所占比重高达35%以上，2010、2011年所占比重虽有降低，但案件数量并没有明显减少，主要涉及支付土地承包费、解除承包合同收回土地类案件。
3.在农村土地承包案件中，农业承包合同纠纷案件数量最多，比重最高，增幅最快。2010、2011年案件数是2008年案件数的三倍。大批量案件反映出农村土地承包合同签订过程中程序不规范、手续不健全问题，同时，部分违约案件也暴露出少数农民受利益驱动而缺乏应有的诚信。
二、农村土地承包纠纷案件增多的原因分析
（一）法律和政策因素
法律层面。2003年3月《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）出台，2005年7月最高人民法院颁布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，虽然农村土地承包纠纷实现了有法可依，但是，《农村土地承包法》的诸多规定与农村发展现状脱节，可操作性不强。同时，该法与原有政策也不完全衔接，导致农村土地承包实践中存在诸多问题。
政策层面。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议通过了关于废止农业税条例的决定，从原来应缴纳农业税到减免及现在的农业补贴。政策改变的结果引发利益格局大调整，而这一改变呈现突变性，缺少应有的过渡期。同时，与承包合同、流转合同等合同及农业生产经营需要相对稳定的要求发生冲突，导致农村土地承包合同纠纷不断出现。
（二）农村土地价值攀升
一方面，国家关于扶持粮食生产、促进农民增收等政策的出台，由之前的上缴农业税变为不仅免缴农业税，还有每亩123元（2012年标准）的农资补贴，极大地调动了农民群众发展粮食生产的积极性，一些离乡打工的农民萌生回乡耕种或承包土地的想法。
另一方面，近年来，工业园区遍地开花，城市化步伐明显加快，加之高速铁路、公路等建设项目，征用了大量土地。而耕地面积减少，可用资源紧俏，致使土地价格不断攀升。这些土地征用补偿款数额较大，2005年之前每亩补偿1.7万元，到2011年补偿数额上调至每亩4.5万元，增幅164%。在利益的刺激下，抛荒或弃地农民纷纷要争回土地。
（三）各级组织管理缺位
近年来，从溧阳市委农村工作办公室到镇、村相关机构都在采取各项措施化解农村土地承包纠纷，但是仍然存在一些疏漏和缺位。
1.承包土地权属不清晰。农村土地的有关管理部门未能全面准确地掌握农村土地利用的真实情况，也未完全做好农村土地确权工作，一些农村土地权属不明，四至不清，面积不准，致使相关利益主体之间发生争议。
2.经营权证发放不规范。1998年实行第二轮承包时，部分地方未发放土地承包经营权证书，后在上级部门进行检查前夕进行临时补发，出现不少混乱乃至错发的情形。
3.权属调整未作变更登记。因转让、互换部分或全部土地承包经营权，或者因依法征地等原因导致承包经营权的主体变动或田块的地点、面积变化的，未及时作相应的变更登记。
4.仲裁机构职能未充分发挥。据了解，目前溧阳市农村土地承包仲裁委员会人员不足，资源不多，近年来平均每年受理案件10件左右，大部分能够通过调解、仲裁案结事了，但仍有部分矛盾要诉至法院。同时，面对争议比较大的案件，仲裁人员也会建议当事人通过诉讼途径解决，无形中弱化了该机构应有的作用。
5.司法所职能未充分发挥。个别基层一线的镇区司法所，对政策把握不准确，对一些矛盾未及时向有关部门或领导汇报，对当地民间纠纷调处力度不够，少数人员甚至为某一方当事人代理案件。这些做法有违其在处理本镇辖区各种矛盾纠纷中的中立地位，无形中增加了涉诉纠纷数量。
6.镇、村存在与民争利现象。有的镇、村未能充分尊重农民土地承包经营自主权，事先不征求村民意见，或是象征性地弄一个“多数村民意见”，打着各种旗号（规模种植、规模养殖、集约经营、现代农业、生态农业等）擅自强行收回农民土地，以镇、村名义发包。甚至与民争利，截留部分承包金，使群众矛头指向政府或基层组织。
三、化解和预防农村土地承包纠纷的对策
要有效化解和预防农村土地承包纠纷，除了需要立法的逐步完善，加强对《农村土地承包法》以及相关政策进行广泛、深入宣传，还需要各相关部门各司其职，形成合力。
（一）加快推进农村集体土地确权工作
溧阳市委农村工作办公室应牵头组织清查并尽力查找1998年二轮土地承包底册，责成相关单位将散落的资料重新收集起来，不回避二轮承包时乱发、错发权证问题，及时进行自我纠错。要查清农村每一宗土地的权属、界址、面积、用途等基本情况，力争尽快把全市范围内的农村集体土地所有权权证确认到每个集体经济组织及相关村民，确保确权登记发证全覆盖。
（二）规范土地承包经营权证发放工作
《农村集体土地承包经营权证书》是农民获得集体土地承包经营权的具有法律效力的凭证。各镇区农村经济管理部门要采取多种形式，把已经确认到户的基本农田数量和地块，逐步在土地承包经营权证书中注明；确有困难的，可先在镇、村组织建立确认到户、到地块的基本农田台账。
（三）规范和引导各类土地流转行为
村民委员会要尊重农民的主体地位，依法正确引导和规范土地承包经营权的有序流转，并为农民流转土地承包经营权提供信息咨询、委托代理、合同签订等服务，有效保护农民的合法权益。要规范土地流转档案管理，做到专门登记、专柜存放、专人保管、建立合同台账和信息管理数据库。同时，及时清理原有合同，发现问题及时采取补救完善措施。
（四）尊重农民土地承包经营自主权
镇、村两级组织应充分尊重农民土地承包经营自主权，不能巧立名目与民争利。即使根据产业政策和发展规划需要做统一调整，也要做好深入细致的宣传发动工作，与所涉村民加强沟通协调，共同分析利弊得失，争取村民的理解和支持，及时办理相关委托手续，按时发放补偿款项。
（五）完善村民自治以保障村民权利
各村民委员会要严格遵循《中华人民共和国村民委员会组织法》，不断规范和完善村民代表会议制度，严格实行村民自治，村民代表切实按照村民意愿决定土地承包经营权、收益分配等重大权益，真正做到村民代表由村民选举产生，对村民负责。在发放土地征用补偿款时，要依法按照民主议定程序确定村民资格和分配方式，但也要防止个别地方以多数人名义非法剥夺少数人合法权益的现象。
（六）合力构建多元矛盾化解工作机制
土地问题面广量大，土地纠纷群体性强，对社会稳定的影响不可低估，只有借助多方力量并形成合力，构建多元矛盾化解工作机制才能有序妥善处理。为此，我们建议：
1.强化村民自治组织调处土地纠纷功能。由于村、组干部熟悉土地承包情况，对纠纷的历史、现状和形成原因比较了解，对当事人也比较熟悉，调处矛盾具有得天独厚的优势。因此，针对土地承包纠纷，村民委员会应委派熟悉情况的村、组干部第一时间介入，在充分考虑历史和现实的情况下，依法做好协调、说服工作，努力将矛盾化解在基层一线、化解在萌芽状态。
2.发挥镇区政府调处土地纠纷的作用。在农村土地承包纠纷发生后，镇区政府应指派司法助理、定村干部或有关人员及时了解相关情况，充分掌握是否涉及群体性问题，准确评估社会矛盾风险，妥善制订应对预案。要根据不同情况分门别类，灵活采取一案一策（个别纠纷）、一案多策（让当事人选择）、多案一策（群体矛盾中统一调处尺度）、多案多策（在坚持原则性、合法性并避免相互攀比引发矛盾的前提下体现村民自主性、灵活性）。
3.完善农村土地承包纠纷仲裁工作机制。要增加农村工作办公室所属溧阳市农村土地承包仲裁委员会的编制，充实人员，完善农村土地承包纠纷仲裁工作的运作机制、操作规程，进一步发挥其在处理农村土地承包纠纷中的作用，加强仲裁人员培训力度，提高仲裁水平和仲裁效率。要严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，积极创造有利条件，在人力、物力、财力和时间方面保证土地纠纷调处工作落到实处，尽力将矛盾化解在诉前。
4.设置农村土地承包纠纷调处前置程序。为有效减少和预防纠纷，降低综治考核中的“万人起诉率”，提升“平安创建”的水平和成效，应设置农村土地承包纠纷调处前置程序。建议由政法委或“两办”正式发文，规定凡是起诉到法院的农村土地承包案件，必须由当事人所在的村委、镇区先行调处，形成相关书面调解材料及初步处理意见；调处不成的，当事人可向溧阳市农村土地承包仲裁委员会申请仲裁或向法院提起起诉；对仲裁不服的，也可向法院提起诉讼；未经基层组织调处或仲裁机构仲裁，法院原则上不直接受理。
5.加强法院和谐共建中的定分止争职能。法院要充分利用与溧阳市十个镇区和谐共建的机制，发挥法制副村长的法律业务专长，加大相关法律法规和政策的宣传、培训力度，积极参与农村土地承包纠纷的化解。对受理的案件要认真分析个案的特征及纠纷诱因，尽力通过调解的方式化解矛盾。对已办理的农村土地承包案件进行全面剖析，找寻共性问题，力争对各镇区土地承包管理工作提出针对性的意见、建议，统一调处尺度。对于群体性矛盾，法院要会同当地党委政府和基层组织，形成合力共同处置。
(课题组成员：陈荣林 朱陟峰 蒋园圆)