宋才发：《中国民族自治地方政府自治权研究》导论
宋才发：《中国民族自治地方政府自治权研究》导论
世界上的多民族国家在处理民族问题方面有不同的制度模式，中国采用的是民族区域自治。民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方设立自治机关行使自治权，实行区域自治。中国采用民族区域自治的办法解决民族问题，是根据本国的历史发展、文化特点、民族关系和民族分布等具体情况作出的制度安排，符合各民族人民的共同利益和发展要求。民族区域自治制度是中国的一项基本政治制度。实行民族区域自治体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。实行民族区域自治，对发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展都起了巨大的作用。民族自治地方的自治机关行使《中华人民共和国宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和其他法律的规定行使自治权，上级国家机关保障民族自治地方自治机关充分行使自治权。
一、民族自治地方政府是民族自治和区域自治的必然产物
自治权是民族区域自治制度的核心。少数民族权利是一个综合性的范畴体系，既包括作为群体的少数民族的集体权利，又包括作为个体的少数民族成员的个人权利；既包括少数民族的生存权、发展权，也包括民族自治权、共治权。其中，民族自治权利是少数民族权利中的一种。自治权是国家权力的一部分，属于中央分权制的范畴。但是，自治权与民族自决权或者民族独立权的性质是完全不同的。在民族区域自治制度范围内，自治机关的职能既是各少数民族自主地管理本民族内部事务的具体体现，又是自治机关自主地管理本自治地方各种事务的集中表现。《民族区域自治法》序言开宗明义地指出：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国
①民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。”在世界社会主义民族发展史上，各国
解决民族问题的政治形式大体上有两种：一种是联邦制，即以某一个或者几个民族为主体建立成员国或者分子国，然后再把这些成员国或者分子国联合成一个统一的国家。另一种是民族区域自治制度，即在一个统一的国家内，以民族聚居区为基础划定行政区，使居住在该行政区域内的一个或者几个民族享受自治权。联邦制多用于在宏观上解决民族问题，通常是从国家结构形式通盘考虑的结果。民族区域自治制度除了适用于宏观上解决民族问题之外，更适合于在微观上解决民族问题，它通常不具有国家结构形式的意义。一个国家如果在宏观上已经采用民族区域自治制度解决其总的民族问题，则联邦制自然被排除在外。但是，一个国家如果在宏观上已经采用联邦制解决其总的民族问题，则不排斥在微观上采用民族区域自治的可能性。前苏联和南斯拉夫国家实行的就是联邦制。中国历来是一个统一的多民族国家，迄今为止，通过具体地民族识别并由中央人民政府确认的民族有56个。中国各民族之间人口数量相差悬殊，其中汉族人口最多，其他55个民族人口相对较少，因而习惯上被称为“少数民族”。据2000年第五次全国人口普查，55个少数民族人口为10449万人，占全国人口总数
②的8.41%。在有5000年文字可考的历史长河中，中华民族曾以繁荣的经济、灿烂的文化、①
《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第80页，法律出版社，2006年版。
辉煌的科学技术成就蜚声世界。在漫长的历史发展进程中，各自分散存在的许许多多民族，经过相互接触、混杂、联结、融合以及分裂和消亡，逐步形成了一个你中有我、我中有你而又各具个性的统一体。中国的国情决定了中国不可能通过“联邦制”或者“邦联制”来解决民族问题。
民族自治地方政府的建立是新中国民族历史发展的必然结果。《民族区域自治法》序言指出：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”①中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，提出的“以民族平等、自治和国家统一”为原则的解决国内民族问题的正确主张，可以说就是后来创设民族自治地方政府的理论基石。1949年9月21—30日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，经过充分协商，一致赞成《中国人民政治协商会议共同纲领》提出的建立单一制的多民族国家——中华人民共和国，以实行民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策。《共同纲领》明确规定，中华人民共和国境内的各少数民族聚居的地方，应当实行民族区域自治。这个反映了中华民族实际和各族人民共同心愿的决策，作为新中国的一项最基本的国策，载入了后来历次《中华人民共和国宪法》。依据《共同纲领》的规定，中央人民政府在全国范围内积极推行民族区域自治政策。其具体做法体现在如下几个方面：一是在推行民族区域自治的实践中，逐步形成了一批自治州、自治县(旗)，还有若干民族乡。1954年9月颁布的《宪法》，明确规定了民族自治地方政府的行政地位，依次划分为自治区、自治州、自治县三级，以民族乡作为重要的补充形式。早在1947年5月，已经解放的蒙古族地区就率先建立了第一个省级少数民族自治地方政府——内蒙古自治区人民政府。随后，新疆（1955年10月）、广西（1958年3月）、宁夏（1958年10月）和西藏（1965年9月）四个自治区，也先后成立了民族自治地方人民政府。二是根据实际情况着眼于加强民族团结和加快民族地区发展的长远利益，稳固地建设民族自治地方。譬如，对于内蒙古自治区，中央人民政府调整了1947年成立时的行政区域，把绥远并入内蒙古自治区，自治区首府也从乌兰浩特迁到了呼和浩特市，从而结束了长期以来内蒙古地区蒙古族被分割的局面，彻底实现了中国共产党所主张的统一的内蒙古地区蒙古族区域自治的方针。三是充分考虑到各少数民族的实际情况，在民族自治地方组成形式灵活多样的政府政权组织。这里主要有四种类型：(1)以一个少数民族聚居区为主建立的政府政权组织，如新疆维吾尔自治区、吉林省延边朝鲜族自治州、甘肃省肃南裕固族自治县等。(2)以两个以上少数民族聚居区联合建立的政府政权组织，如湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省靖州苗族侗族自治县，云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县和广西隆林各族自治县。(3)在一个大的民族自治地方内建立大的政府政权组织，其他少数民族可以建立行政地位小的自治地方政府政权组织，如广西壮族自治区内就建立有三江侗族、环江毛南族等12个自治县；云南省怒江傈僳族自治州内建有贡山独龙族自治县和兰坪白族普米族自治县。(4)一个民族可以在不同的聚居区内建立相应的自治地方政府政权组织，譬如，藏族除了建立西藏自治区之外，还在云南、四川、青海、甘肃等省建立了10个自治州(其中有一个州与蒙古族联合建立)和四川木里、甘肃天祝两个自治县。总之，到2003年底为止，我国共建立起了155个民族自治地方(5个自治区、30个自治州、120个自治县／旗)。55个少数民族中已有44个建立了自治地方政府政权组织，实行区域自治的少数民族人口占少数民族人口总数的71%，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%。此外，我国在相当于乡的少数民族聚居的地方共建立了1173个民族乡；在11个因人口较少且聚居区域较小又没有实行区域自治的少数民族中，有9个建有民族乡②。
民族自治地方政府的组建具有专门的规定。《民族区域自治法》第2条规定：“各少数民①
《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第80页，法律出版社，2006年版。
族聚居的地方实行区域自治。民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”①《民族区域自治法》第12条规定：“少数民族聚居的地方，根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可以建立一个或者几个少数民族聚居区为基础的自治地方。民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或者民族乡。民族自治地方依据本地方的实际情况，可以包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇。”②这两条法律不仅明确地规定了民族自治地方政府为自治区、自治州、自治县三级，而且具体地规定了民族自治地方政府组建的基本原则：一是汉族居住区的地方不得设立民族自治地方政府；二是少数民族散居的地方也不得设立民族自治地方政府；三是少数民族聚居的地方实行区域自治，必须依法设立自治地方政府。因为它既不同于脱离少数民族聚居地方的民族文化自治，也不同于与解决民族问题无关的一般地方自治。在民族自治地方政府各自所处的行政地位上，法律明确规定自治区高于自治州、自治州高于自治县。由于我国实行的是单一制国家而不是联邦制国家，所以，我国的民族自治地方不同于国际上联邦制国家的加盟共和国或者邦。我国任何民族自治地方都没有分离权，各民族自治地方必须自觉地维护国家的统一，这也是全国各族人民的根本利益之所在。《民族区域自治法》第3条还规定：“民族自治地方设立自治区机关，自治机关是国家的一级地方政权机关。民族自治地方的自治机关实行民主集中制的原则。”③民族自治地方政府作为国家的一级自治地方政权机关，它享有《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律赋予的自治权，因而它与一般地方国家机关、特别行政区机关、经济特区机关具有本质的区别。同时，它又是一级地方国家机关，依法享有《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，所以，在权力运行上它又与一般地方国家机关有诸多相同之处。这即是说民族自治地方政府与一般地方政府相比较，既有不同的一面，又有相同的一面。民主集中制是我国所有国家机构组织和活动的根本原则，在这问题上民族自治地方政府与一般地方政府一样，都是国务院统一领导下的地方国家行政机关，各民族自治地方政府都必须接受和服从国务院的领导，以保证国家大政方针和政令的统一与畅通。
民族自治地方政府名称的构成具有法定的要求。《民族区域自治法》第13条规定：“民族自治地方的名称，除特殊情况外，按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成。”④其实早在1952年8月8日中央人民政府委员会第十八次会议批准并颁布的《民族区域自治实施纲要》中，就已经确定了民族自治地方政府名称组成的具体要求。譬如，在“广西壮族自治区人民政府”的称谓中，“广西”是地方名称，“壮族”是民族名称，“自治区”是人民政府的行政地位。《民族区域自治法》第13条所说的民族自治地方政府名称构成的“特殊情况”，一是指个别民族自治地方政府的称谓中没有地方名称。譬如，“鄂伦春自治旗人民政府”、“鄂温克自治旗人民政府”和“东乡族自治县人民政府”。二是有个别民族自治地方政府的地方名称中已经包含着民族名称。譬如，在“内蒙古自治区人民政府”和“西藏自治区人民政府”的名称中，“内蒙古”和“西藏”的地方名称就包含了“蒙古”和“藏”的民族名称。关于民族自治地方的建立、合并和撤销以及区域界线变动的程序，法律也给予了明确而具体的规定。譬如，《民族区域自治法》第14条规定：“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。民族自治地方一经建立，未经法定程序不得撤销或者合并；民族自治地方的区域界线一经确定，未经法定程序不得变动；确实需要撤销、合并或者变动的，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法定程序报请批准。”①
②《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第81页，法律出版社，2006年版。 《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第81页，法律出版社，2006年版。 ③《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第81页，法律出版社，2006年版。 ④《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第81—82页，法律出版社，2006
①该条规定既有利于保障民族自治地方政府在少数民族聚居的地方充分行使当家作主的自治权，又充分体现了各民族维护民族团结、保持社会稳定的全局观念。
二、民族自治地方政府是一个特殊类型的地方权力机关
民族自治地方政府是民族自治地方的自治机关。民族自治地方政府既不同于现在的香港、澳门和未来的台湾特别行政区政府，也不同于内地沿海地区在改革开放时期建立的经济特区政府，它是一个特殊类型的地方权力机关。《宪法》第112条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”②在实行民族区域自治的地方，只有自治地方的人民代表大会和人民政府，才是民族自治地方的自治机关。作为实行民族区域自治的中心环节，自治机关既是国家的地方政权组织，又是民族自治的自治组织。在民族自治地方三级政府的行政地位上，“自治区人民政府”与一般地方行政机关的“省人民政府”相对应；“自治县人民政府”与一般地方行政机关的“县人民政府”相对应；“自治州人民政府”是在行政地位上低于自治区人民政府而高于自治县人民政府的权力机关，过去通常错误地把它与一般“地区行署”（又称“专员公署”、“行政公署”）相对应。其实自治州是法律规定的一级地方人民政府，而地区行署不是一级地方政府，它只是省人民政府直接派驻地方的行署机构，今后我们决不能再把自治州等同于地区行署看待。《民族区域自治法》第15条第2款规定：“民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”③这个规定既是实行民主集中制原则的要求，也是维护社会主义法制统一和国家统一的要求，在这个方面民族自治地方政府同一般地方政府没有任何区别。《民族区域自治法》第15条第3款还规定：“民族自治地方的自治机关的组织和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。”④这是民族自治地方的人民代表大会和人民政府同一般地方的人民代表大会和人民政府的显著区别。一般地方的人民代表大会和人民政府的组织和工作只根据宪法和法律规定，民族自治地方的人民代表大会和人民政府的组织和工作，除了根据宪法和法律规定之外，还要根据本地方的自治条例或者单行条例的规定，因为经过法定程序批准的自治条例或者单行条例，可以对法律和行政法规做出一些变通或者补充规定。
民族自治地方自治机关的组成具有内在的规定性。在民族自治地方人民代表大会及其常委会的民族构成问题上，《民族区域自治法》第16条做出了专门的规定：“民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。民族自治地方的人民代表大会中，实行区域自治的民族和其他少数民族代表的名额和比例，根据法律规定的原则，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。”⑤依据这个原则组成的民族自治地方的人民代表大会，既可以体现实行区域自治的民族在本自治地方的自治地位，又可以体现居住在自治地方内的其他民族的平等地位。自治机关要素的关键问题，主要是自治机关的人员组成原则。所以，在民族自治地方政府人员的组成问题上，《民族区域自治法》第17条做出了专门的规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族人员。民族自治地方的人民政府实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负①
②《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第82页，法律出版社，2006年版。 《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国常用法律大全》第12页，法律出版社，2006年版。
③《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第82页，法律出版社，2006年版。 ④《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第82页，法律出版社，2006年版。
责制。自治区主席、自治州州长、自治县县长，分别主持本级人民政府工作。”①民族自治地方的人民政府是民族自治地方的人民代表大会的执行机关，是一级地方国家行政机关，必须实行行政首长负责制。民族自治地方人民政府的行政首长，之所以必须由实行区域自治的民族的公民担任，这一点也正是民族区域自治制度的重要体现和主要标志。为了体现国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的精神，该条还规定了自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，“应当合理配备”实行区域自治的民族和其他少数民族人员。这里的“应当合理配备”，就是对符合条件的少数民族干部，要在各级人民政府中予以合理配备。
民族自治地方政府享有一般同级地方政府不具有的特殊权利。民族自治地方政府除了享有一般同级地方政府相同的权利外，还享有一般同级地方政府所不具有的其他权利。譬如，在三级民族自治地方人民政府当中，依据《民族区域自治法》第3—4条的规定，自治州不仅是名副其实的“国家一级地方政权机关”，而且自治州的自治机关还有权“行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。”②再譬如，《民族区域自治法》第19条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”③自治条例尽管是作为一级地方自治机关制定的，但是它与地方性法规有诸多不同之处：一是制定的机关不同，自治条例和单行条例的制定机关仅限于民族自治地方的人民代表大会；而地方行法规的制定机关除自治区人大及其常委会之外，还有省、直辖市人大及其常委会以及省、自治区政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大常委会。二是制定的依据不同，自治条例和单行条例制定的依据是“当地民族的政治、经济和文化的特点”，所以它们依照法定程序可以对法律和行政法规做出“变通或者补充规定”；自治机关只有充分地行使宪法赋予的自治权，才能制定出符合本民族需要的自治条例、单行条例和相关法规；反过来民族法律法规的制定又会从各方面保障民族自治权的行使，两者是相辅相成的，而不是相互排斥的。而地方行法规制定的前提条件是“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，因而地方行法规不能变通法律和行政法规。三是制定的程序不同，除自治州、自治县的自治条例和单行条例需要报省、自治区或者直辖市人大常委会批准生效外，自治区的自治条例和单行条例还必须报全国人大常委会批准方能生效；而省、直辖市的地方行政法规一经人大或者其常委会通过即可生效，只须报全国人大常委会和国务院备案。各级民族自治地方自治机关应当根据民族自治地方经济社会的实际情况，抓紧制定、修改自治条例和单行条例，根据法律法规的授权制定变通或者补充规定。民族自治地方自治机关应当行使的自治权放弃行使或者不积极行使的，就是行政不作为，就是对本自治地方人民群众的不负责任。《民族区域自治法》
第20条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”④从立法学的角度看，自治地方自治条例是民族自治地方的人民代表大会依据一定的立法程序制定和批准的、运用一定技术手段进行的、与本民族和民族地方的特点及风俗习惯、宗教信仰相适应的法律规范。譬如，自治区自治条例在与法规的关系上就体现出两个方面的特征：一方面行政法规是制定自治区自治条例的依据；另一方面自治区自治条例同地方性法规在制定的前提、制定的主体、在是否享有变通执行权和是否经过批准上存在着较大的差异，在法律位阶上它同省、自治区、直辖市制定的地方性法规处于同一个层次上。自治区自治条例的性质，从静态意义上看，它是指以自治权为主要内容的法律形式；从动态意义上看，自治区自治条例的性质是指法律的调整作用，调整民族
⑤自治地方的利益与国家和其他行政区划之间的关系。 ①
②《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第82页，法律出版社，2006年版。 《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第81页，法律出版社，2006年版。 ③《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第82页，法律出版社，2006年版。 ④《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第82页，法律出版社，2006年版。
民族自治地方政府自治权的实现需要通过同级人民代表大会及其人大常委会制定自治条例和单行条例的方式予以保证。自治条例是我国法律法规体系中最特殊的地方性法规，是民族自治地方的纲领性文件，它必然成为贯彻和落实民族区域自治制度最有效的工具。这样一种法律形式对世界上多民族国家的民族立法不无借鉴意义。自治条例是由自治地方的人民代表大会依照《宪法》、《立法法》和《民族区域自治法》的规定制定的，是关于在自治区域内实行民族区域自治的基本制度的规范性法律文件。自治条例集中地体现了民族自治地方的自治权，是民族自治地方贯彻落实《民族区域自治法》，行使自治权的基本规范，是民族自治地方全面调整民族自治事务的总章程。以自治区为例，自治区自治条例就生动地体现了民族区域自治这一国家基本政治制度的内核，其立法内容是自治区自治条例立法所要解决的核心问题。自治区自治条例立法的内容主要包括自治区自治机关及其职责和权限；自治区自治机关所享有的政治、经济、文化、教育等各个方面的自治权；自治区的人民法院和人民检察院的设立与职权；自治区内的民族关系，等等。自治区自治机关的自治权，主要包括语言文字自治权、人事管理自治权、经贸管理自治权、财政税收管理自治权、自然资源和环境管理自治权、社会事业管理自治权以及风俗习惯和宗教信仰自由。在自治区自治条例立法中，各自治区不仅应当深刻地把握这7项自治权的基本内涵和基本精神，而且还应当根据本民族自治地方的民族特点和地方实际，有针对性地采取灵活的措施，将国家法制的基本规定和基本精神转化为自治区自治条例的具体条款，真正实现自治区自治条例的自治性、地方性以及实用性，最大限度地发挥其作为自治区基本自治法规对自治区政治、经济、文化、教育的促进作用。自治区自治条例又是对自治权的具体化，研究自治区自治条例必须以研究自治权为前提。自治区自治权是民族自治地方的一种特定自主权，它具有自主性、民族性、地方性、民主性、完整性、权力性和权利性、广泛性和限制性等特征。就其实质而言，自治区的自治权是法定权和拟制权。宪法和法律所规定的自治权，是具有国家立法规范的一种权限。特别是在立法自治权中，自治条例、单行条例的立法权和对一些法律的变通或者补充权利，都是一种权益上的拟制性。即由本级地方人民代表大会通过，再由上级人民代表大会或者其常务委员会批准才能生效。自治权的行使主体、自治权的法律内容、自治权的施行客体是自治权的构成要素，这三个要素都有各自明确而严格的内在规定性。由自治条例的特殊性所决定，其效力等级与地方性法规的效力等级不适宜作级别或者层次上的区分，而只能作类别的区分，自治条例是地方性法规当中最为特别的地方法规种类。我国法律还对民族自治地方的单行条例赋予了变通权。单行条例是民族区域自治地方自治机关根据宪法和法律规定的基本原则，依照本地经济社会发展的实际情况，为保护和解决当地少数民族某一方面的特殊利益而制定，报请法定上级国家机关批准、备案的地方自治法规。单行条例如同自治条例一样，也是我国法律体系的重要组成部分，它是民族自治地方政府行使自治权的一种主要法规形式。《宪法》第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，
①制定自治条例和单行条例。”《立法法》第66条也规定：“民族自治地方的人民代表大会有
权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门
②就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”根据这一规定，民族自治地方的人民代表大会
可以根据本法规定的原则，结合当地民族的特点，制定变通的或者补充的单行条例或者规定。近年来民族自治地方自治机关进行了大量的、卓有成效的立法活动，以期依法管理民族自治①
《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国常用法律大全》第13页，法律出版社，2006年版。
地方的政治、经济、文化等各方面事务。
必须进一步改革与完善民族自治机关立法的监督制度。民族自治机关立法监督是指有权的国家机关对民族自治地方立法机关制定的各类规范性民族法律文件是否违反宪法、法律、行政法规的基本原则以及是否相互矛盾或者协调，进行检查、控制、督导以及处理的活动。立法监督体制包括立法监督主体、立法监督对象、立法监督内容、立法监督依据和立法监督方式等。其中，我国对民族自治地方立法的监督方式主要有批准、备案和审查。这里的批准是指民族自治地方的立法主体，将已经通过的民族自治地方的立法草案，报请全国人大常委会或者省级人大常委会，由全国人大常委会或者省级人大常委会对其进行审查并决定其是否生效的立法监督方式；全国人大常委会或者省级人大常委会在行使立法监督批准权时，主要是对其内容进行审查。备案是指下级立法主体将已经制定完成的规范性法律文件报送相关的上级立法主体并接受后者的监督活动。审查是指有权机关对已经制定并生效的自治法规进行审查的活动，这与法规制定过程中的审查、审议等不同，它是对已经公布实施的自治法规进行的检查监督。《立法法》第90条规定有种情况出现可以启动该程序：一是由法定机关提出审查的要求；二是由公民、法人和其他机关组织提出审议建议。对民族自治机关立法实施有效监督和控制是宪政国家的基本价值取向，对任何国家机关的立法行为都需要进行相应的立法监督机制来对其加以监察和督导。民族自治地方立法监督的理论基础，来源于权力制约的一般原理和立法权的自身性质。因为民族自治地方立法权是整个国家立法权不可分割的组成部分，必须遵循权力制约的一般原则，这是实现国家权力运作规则的基本要求，也是民族自治地方立法权能够在其职权范围内正常运行的需要。权力制约主要是指国家权力的各部分之
①间的分立与制衡，其最终目的在于保障公民权利的实现。
三、民族自治地方政府享有法律赋予的民族自治地方的自治权 民族自治地方政府行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的规定行使自治权，并且根据本地方实际情况创造性地贯彻执行国家的法律、行政法规和方针政策。正确地处理好民族自治地方与国家的关系，是实现民族区域自治权的前提条件和根本保证。因为上级国家机关是实施民族区域自治制度的“总开关”，民族自治地方必须处理好实施自治权与贯彻国家有关方针政策的关系，处理好与在民族地区的中央、省、市直机关、企事业单位有关规定的关系，处理好与发展社会主义市场经济的关系。民族自治地方自治机关在行使自治权的时候必须遵循三个不同的原则：一是行使政治方面的自治权必须报请相关的上级国家机关批准的原则；二是行使经济方面的自治权必须接受国家宏观规划（计划）指导的原则；三是行使文化方面的自治权必须坚持在宪法和法律允许的范围内自主进行的原则。宪法、法律、行政法规赋予民族自治地方政府的自治权，集中地体现在如下七个方面：
第一，民族自治地方政府享有依法自主地管理本民族内部事务的权利。民族自治地方各族人民行使宪法和法律赋予的选举权和被选举权，通过选出的人民代表大会代表组成自治机关，依法行使管理本民族、本地区内部事务的民主权利。在我国现有的155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中，都有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长全部都由实行区域自治的少数民族公民担任。截止2003年底，少数民族干部和各类专业人才的总数已经达到290多万人。同时，各少数民族还通过选出本民族的全国人民代表大会代表，行使管理国家事务的权利。自第一届全国人民代表大会以来，历届全国人民代表大会少数民族代表的比例都高于少数民族实际人口的比例。而且每个民族都有自己的全国人民代表大会代表，人口在百万以上的民族都有全国人民代表大会常务委员会的委员。在少数民族权利体系中，民族平等权是一种抽象性权利、原生性权利，
也是一种目的性价值的权利形式，可以说它是少数民族权利的逻辑起点。自治权通常是指少数民族作为一个群体所享有的自主决定本民族内部事务的权利。自治权存在的基础在于它既是公民个人自决权的一种延续，也是对少数民族社群在一国范围内政治参与有效性不足的一种补充。因而民族自治地方自治政府作为地方国家权力机关、公共事务的组织管理协调服务者、公共秩序的维护者、公民权利的保护者，担负着实现国家行政职能的重要职责，必须切实转变观念和工作方法，努力建设服务型政府，切实提高工作人员素质，提高执法执政的能力和水平，实行政务公开，完善行政许可和行政处罚的听证制度，建立过错责任追究制度等。
第二，民族自治地方自治机关享有制定自治条例和单行条例的权力。《民族区域自治法》
第19条规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。《立法法》第66条规定，自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定做出变通规定。自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规做出变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。《民族区域自治法》第20条还规定，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。截止2003年底，民族自治地方共制定了自治条例133个、单行条例384个；民族自治地方还根据当地实际情况，对婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等法律做出变通规定和补充规定的有68①件。民族自治地方自治机关在制定地方法规的时候，不仅要根据自身利益和特点进行，还要考虑到西部民族地区的整体特点，争取国家有针对性地制定能够使西部民族地区共同受益的法律法规，避免出现自治地方立法在西部民族地区之间出现相互牵制，难以相互协调的问题；要充分注意自治地方立法同国家法律法规、民族习惯、宗教信仰政策的结合，从整体上有利于民族区域自治制度的发展与完善。
第三，民族自治地方政府享有使用和发展本民族语言文字的权利。民族自治地方人民政府、人民法院、人民检察院在执行公务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字；同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族语言文字为主。目前内蒙古、新疆、西藏等民族自治地方，都制定和实施了使用和发展本民族语言文字的有关规定和实施细则。自新中国成立以来，国家已经帮助10个少数民族改进和创制了民族文字。到2003年底，我国已经有22个少数民族使用28种本民族语言文字。无论是在我国司法、行政、教育领域，还是在国家政治生活和社会生活中，少数民族语言文字都得到了广泛使用。现在，凡是举行中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会和中国人民政治协商会议等重要会议，会场一般都提供了蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮等民族语言文字的文件和同声传译。
第四，民族自治地方政府享有依法尊重和保障少数民族群众宗教信仰自由的权利。中国是一个多种多样宗教并存的国家，少数民族群众大多数有宗教信仰，有的民族多数信仰某种宗教，如藏族群众信仰藏传佛教；回、维吾尔等民族群众信仰伊斯兰教。少数民族宗教信仰独特的民族性和地方性，使其体现出与汉族宗教信仰不同的普遍性、复杂性、敏感性的特点。处理我国社会主义时期一切宗教问题及贯彻执行宗教信仰政策的根本出发点和落脚点，是使全体信教群众和不信教群众联合起来，把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这一共同的目标上来。任何宗教的存在与发展，都必须解决与所在社会相适应的问题。任何背离这个基本观点的言论和行动都是错误的，都必然受到人民群众的坚决抵制和反对。宗教活动场所由该场所的管理者自主地管理，在宗教活动场所进行宗教活动，必须遵守国家法律法规，其合法利益和该场所内正常的宗教活动受法律保护，任何组织和个人不得侵犯和干预。任何宗教团体都不得干扰非宗教学校的教育活动，不得在这些学校学生中传教和发展教会成员。民族自治地方的政府、人民法院、人民检察院根据宪法和法律规定，尊重和保护少
数民族群众的宗教信仰自由，保障少数民族公民一切合法的宗教活动。截止2003年底，西藏自治区共有1700多处藏传佛教活动场所，住寺僧尼约有4.6万人；新疆维吾尔自治区共有清真寺23788座，教职人员26000多人；宁夏回族自治区共有清真寺3500座，教职人员5100多人①。
第五，民族自治地方政府享有保持或者改革本民族风俗习惯的权利。我国民族自治地方的人民政府、人民法院、人民检察院依法保障各少数民族群众都有按照传统风俗习惯生活、进行社会活动的权利和自由。这里面包括尊重少数民族群众的生活习惯，尊重和照顾少数民族群众的节庆习俗，保障少数民族群众特殊食品的经营，扶持和保证少数民族群众特需用品的生产和供应以及尊重少数民族的婚姻、丧葬习俗等。少数民族习惯法作为一种传统文化仍然在民族自治地方普遍存在，在部分地区还表现出极强的生命力，甚至对政府的行政行为产生影响。因此，在政府行为中应当尽量扩大少数民族有识人士的积极参与，充分汲取民智，实现政府行为与民间主流认同的和谐，引导习惯法思维向良性发展，减少对政府行政行为的抵触和负面效应。同时，要进一步在少数民族地区大力推进社会主义精神文明建设，提倡少数民族群众在衣食住行、婚丧嫁娶等方面奉行科学、文明、健康的新习俗。
第六，民族自治地方政府享有自主地安排、管理、发展经济建设事业的权利。我国民族自治地方的人民政府、人民法院、人民检察院根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理地调整生产关系和经济结构；在国家发展规划的指导下，根据本地方的财力、物力和其他具体条件，自主地安排地方基本建设项目；自主地管理隶属于本地方的企业、事业。民族自治地方政府依照国家规定可以开展对外经济贸易活动，经国务院批准还可以开辟对外贸易口岸。民族自治地方在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策。根据国家的国民经济和社会发展的总体规划，各民族自治地方结合当地实际情况，都制定了经济社会发展的规划、目标和措施。民族自治地方政府保护和改善民族地区的生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。根据法律规定，自治地方政府确立本地方内草原和森林的所有权和使用权；依法管理和保护本地方的自然资源；根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地开发的自然资源，优先合理开发利用。譬如，四川阿坝藏族羌族自治州就充分发挥世界自然遗产九寨沟、黄龙的旅游优势，把旅游资源转换为旅游产业，在保护中开发，在开发中保护。民族自治地方政府还享有管理地方财政税收的自治权。凡是依照国家财政体制属于自治地方的财政收入，都由民族自治地方政府自主地安排使用。民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定设机动资金的，预备费在预算中所占比例高于一般地区。民族自治地方政府在执行财政预算的过程中，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。同时，民族自治地方政府在执行国家税法的时候，除了应当由国家统一审批的减免税收项目之外，对于地方财政收入某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以自主地实行减税和免税。
第七，民族自治地方政府享有自主地发展教育、科技、文化等社会事业的权利。民族自治地方政府根据国家的教育方针，依照法律的有关规定，自主地决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学方式、教学内容、教学用语和招生办法。在少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的都使用了少数民族文字的课本，并且使用少数民族语言讲课；根据不同情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。民族自治地方政府还自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业。组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，保护民族地区的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化。截止2006年7月13日第30届世界遗产大会通过决议，中国已经有33项
自然景观和文化遗址被列入《世界遗产名录》，是目前世界排名第三位的拥有最多世界遗产的国家。其中，属于文化遗产的有23项，属于自然遗产的有5项，属于文化和自然双重遗产的
①有4项，属于文化景观的有1项。另外，还有4项人类口头和非物质文化遗产代表作。民
族自治地方政府自主地决定本地方的科学技术发展规划，普及科学技术知识；自主地决定本地方的医疗卫生事业发展规划，发展现代医药和民族传统医药。截止到2003年底，全国共有民族医院157个，其中，藏医院55个，蒙医院41个，维医院35个，傣医院1个，其他民族医院25个，实有床位5829张。民族自治地方政府自主地发展体育事业，开展民族传统体育活动。截止2003年底，我国共举办7次全国性的少数民族体育运动会。2003年在宁夏回族自治区举办的第七届全国民族体育运动会上，共有14个竞赛大项，表演项目125个②。 全面落实好民族自治地方自治权的任务还非常艰巨。我国的民族区域自治是民族自治与区域自治的有机结合，是经济因素与政治因素的正确结合，它不仅使聚居的少数民族能够享受到自治权，而且使杂居的少数民族也能够享受到自治权。民族自治地方政府不仅要保障实行自治的民族的权利，还要保障自治区内其他民族公民的平等权利。民族自治机关作为地方的权力机关，享有法律规定的制定自治条例和单行条例的权利，变通执行或者停止执行上级国家机关不适合民族自治地方实际情况决定的权利；同时还享有经济管理自主权、财政管理自主权、教育管理自主权、培养和任用少数民族干部自主权、发展民族文化自主权等广泛的权利。这些权利都是通过自治地方政府的人事规范、自治权规范、上级国家机关的领导和帮助实现的。民族自治地方政府为此做出了极大的努力，取得了在民族地区发展历史上前所未有的辉煌成就。但是，由于受到历史文化背景、法制观念、经济基础等诸多因素的共同影响和制约，在民族自治地方自治权、自主权的落实和具体实施方面，确实还存在诸多不尽人意的地方。譬如，涉及到民族自治地方经济社会全面发展的法律法规还非常不健全，迄今为止我国五大自治区还没有一家出台了自治条例。所有这些，迫切需要民族自治地方自治机关抓紧完善民族自治地方的法规体系，自觉规范自治地方自治机关依法行政和依法执法的行为；建立妥善处理社会矛盾的新机制，有效地化解社会矛盾；进一步完善民族社区矫正立法和机构，通过人性化的执法措施构建民族和谐社区，全面实施法律赋予民族自治地方的自治权。法治是实现民族自治地方政治发达、经济繁荣的主要途径和根本制度。《国务院实施若干规定》对于落实宪法和法律赋予民族自治地方的自治权来说，的确是一个具有保障性的、非常适用的法规。该法规的第32条和第34条规定：“各级人民政府行政部门违反本规定，不依法履行职责，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。各级行政机关工作人员在执行本规定过程中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”“国务院有关部门、自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市人民政府在职权范围内，根据本规定制订具体办法，并将执行情况向国务院报告。”③这项规定为保证民族自治地方政府自治权的顺利行使，确保上级国家机关履行对民族自治地方帮助的职责，为检察机关履行监督职能和完善监察机制提供了重要的法规依据。
发表于宋才发等著：《中国民族自治地方政府自治权研究》，人民出版社2008年版，第1—20页
①
② 此处的世界遗产数字，是笔者根据历年的有关文献资料统计得出的。 中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的民族区域自治》，《国务院公报》第42页，2005年第11期。
宋才发：《中国民族自治地方政府自治权研究》导论
宋才发：《中国民族自治地方政府自治权研究》导论
世界上的多民族国家在处理民族问题方面有不同的制度模式，中国采用的是民族区域自治。民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方设立自治机关行使自治权，实行区域自治。中国采用民族区域自治的办法解决民族问题，是根据本国的历史发展、文化特点、民族关系和民族分布等具体情况作出的制度安排，符合各民族人民的共同利益和发展要求。民族区域自治制度是中国的一项基本政治制度。实行民族区域自治体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。实行民族区域自治，对发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展都起了巨大的作用。民族自治地方的自治机关行使《中华人民共和国宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和其他法律的规定行使自治权，上级国家机关保障民族自治地方自治机关充分行使自治权。
一、民族自治地方政府是民族自治和区域自治的必然产物
自治权是民族区域自治制度的核心。少数民族权利是一个综合性的范畴体系，既包括作为群体的少数民族的集体权利，又包括作为个体的少数民族成员的个人权利；既包括少数民族的生存权、发展权，也包括民族自治权、共治权。其中，民族自治权利是少数民族权利中的一种。自治权是国家权力的一部分，属于中央分权制的范畴。但是，自治权与民族自决权或者民族独立权的性质是完全不同的。在民族区域自治制度范围内，自治机关的职能既是各少数民族自主地管理本民族内部事务的具体体现，又是自治机关自主地管理本自治地方各种事务的集中表现。《民族区域自治法》序言开宗明义地指出：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国
①民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。”在世界社会主义民族发展史上，各国
解决民族问题的政治形式大体上有两种：一种是联邦制，即以某一个或者几个民族为主体建立成员国或者分子国，然后再把这些成员国或者分子国联合成一个统一的国家。另一种是民族区域自治制度，即在一个统一的国家内，以民族聚居区为基础划定行政区，使居住在该行政区域内的一个或者几个民族享受自治权。联邦制多用于在宏观上解决民族问题，通常是从国家结构形式通盘考虑的结果。民族区域自治制度除了适用于宏观上解决民族问题之外，更适合于在微观上解决民族问题，它通常不具有国家结构形式的意义。一个国家如果在宏观上已经采用民族区域自治制度解决其总的民族问题，则联邦制自然被排除在外。但是，一个国家如果在宏观上已经采用联邦制解决其总的民族问题，则不排斥在微观上采用民族区域自治的可能性。前苏联和南斯拉夫国家实行的就是联邦制。中国历来是一个统一的多民族国家，迄今为止，通过具体地民族识别并由中央人民政府确认的民族有56个。中国各民族之间人口数量相差悬殊，其中汉族人口最多，其他55个民族人口相对较少，因而习惯上被称为“少数民族”。据2000年第五次全国人口普查，55个少数民族人口为10449万人，占全国人口总数
②的8.41%。在有5000年文字可考的历史长河中，中华民族曾以繁荣的经济、灿烂的文化、①
《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第80页，法律出版社，2006年版。
辉煌的科学技术成就蜚声世界。在漫长的历史发展进程中，各自分散存在的许许多多民族，经过相互接触、混杂、联结、融合以及分裂和消亡，逐步形成了一个你中有我、我中有你而又各具个性的统一体。中国的国情决定了中国不可能通过“联邦制”或者“邦联制”来解决民族问题。
民族自治地方政府的建立是新中国民族历史发展的必然结果。《民族区域自治法》序言指出：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”①中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，提出的“以民族平等、自治和国家统一”为原则的解决国内民族问题的正确主张，可以说就是后来创设民族自治地方政府的理论基石。1949年9月21—30日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，经过充分协商，一致赞成《中国人民政治协商会议共同纲领》提出的建立单一制的多民族国家——中华人民共和国，以实行民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策。《共同纲领》明确规定，中华人民共和国境内的各少数民族聚居的地方，应当实行民族区域自治。这个反映了中华民族实际和各族人民共同心愿的决策，作为新中国的一项最基本的国策，载入了后来历次《中华人民共和国宪法》。依据《共同纲领》的规定，中央人民政府在全国范围内积极推行民族区域自治政策。其具体做法体现在如下几个方面：一是在推行民族区域自治的实践中，逐步形成了一批自治州、自治县(旗)，还有若干民族乡。1954年9月颁布的《宪法》，明确规定了民族自治地方政府的行政地位，依次划分为自治区、自治州、自治县三级，以民族乡作为重要的补充形式。早在1947年5月，已经解放的蒙古族地区就率先建立了第一个省级少数民族自治地方政府——内蒙古自治区人民政府。随后，新疆（1955年10月）、广西（1958年3月）、宁夏（1958年10月）和西藏（1965年9月）四个自治区，也先后成立了民族自治地方人民政府。二是根据实际情况着眼于加强民族团结和加快民族地区发展的长远利益，稳固地建设民族自治地方。譬如，对于内蒙古自治区，中央人民政府调整了1947年成立时的行政区域，把绥远并入内蒙古自治区，自治区首府也从乌兰浩特迁到了呼和浩特市，从而结束了长期以来内蒙古地区蒙古族被分割的局面，彻底实现了中国共产党所主张的统一的内蒙古地区蒙古族区域自治的方针。三是充分考虑到各少数民族的实际情况，在民族自治地方组成形式灵活多样的政府政权组织。这里主要有四种类型：(1)以一个少数民族聚居区为主建立的政府政权组织，如新疆维吾尔自治区、吉林省延边朝鲜族自治州、甘肃省肃南裕固族自治县等。(2)以两个以上少数民族聚居区联合建立的政府政权组织，如湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省靖州苗族侗族自治县，云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县和广西隆林各族自治县。(3)在一个大的民族自治地方内建立大的政府政权组织，其他少数民族可以建立行政地位小的自治地方政府政权组织，如广西壮族自治区内就建立有三江侗族、环江毛南族等12个自治县；云南省怒江傈僳族自治州内建有贡山独龙族自治县和兰坪白族普米族自治县。(4)一个民族可以在不同的聚居区内建立相应的自治地方政府政权组织，譬如，藏族除了建立西藏自治区之外，还在云南、四川、青海、甘肃等省建立了10个自治州(其中有一个州与蒙古族联合建立)和四川木里、甘肃天祝两个自治县。总之，到2003年底为止，我国共建立起了155个民族自治地方(5个自治区、30个自治州、120个自治县／旗)。55个少数民族中已有44个建立了自治地方政府政权组织，实行区域自治的少数民族人口占少数民族人口总数的71%，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%。此外，我国在相当于乡的少数民族聚居的地方共建立了1173个民族乡；在11个因人口较少且聚居区域较小又没有实行区域自治的少数民族中，有9个建有民族乡②。
民族自治地方政府的组建具有专门的规定。《民族区域自治法》第2条规定：“各少数民①
《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第80页，法律出版社，2006年版。
族聚居的地方实行区域自治。民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”①《民族区域自治法》第12条规定：“少数民族聚居的地方，根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可以建立一个或者几个少数民族聚居区为基础的自治地方。民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或者民族乡。民族自治地方依据本地方的实际情况，可以包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇。”②这两条法律不仅明确地规定了民族自治地方政府为自治区、自治州、自治县三级，而且具体地规定了民族自治地方政府组建的基本原则：一是汉族居住区的地方不得设立民族自治地方政府；二是少数民族散居的地方也不得设立民族自治地方政府；三是少数民族聚居的地方实行区域自治，必须依法设立自治地方政府。因为它既不同于脱离少数民族聚居地方的民族文化自治，也不同于与解决民族问题无关的一般地方自治。在民族自治地方政府各自所处的行政地位上，法律明确规定自治区高于自治州、自治州高于自治县。由于我国实行的是单一制国家而不是联邦制国家，所以，我国的民族自治地方不同于国际上联邦制国家的加盟共和国或者邦。我国任何民族自治地方都没有分离权，各民族自治地方必须自觉地维护国家的统一，这也是全国各族人民的根本利益之所在。《民族区域自治法》第3条还规定：“民族自治地方设立自治区机关，自治机关是国家的一级地方政权机关。民族自治地方的自治机关实行民主集中制的原则。”③民族自治地方政府作为国家的一级自治地方政权机关，它享有《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律赋予的自治权，因而它与一般地方国家机关、特别行政区机关、经济特区机关具有本质的区别。同时，它又是一级地方国家机关，依法享有《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，所以，在权力运行上它又与一般地方国家机关有诸多相同之处。这即是说民族自治地方政府与一般地方政府相比较，既有不同的一面，又有相同的一面。民主集中制是我国所有国家机构组织和活动的根本原则，在这问题上民族自治地方政府与一般地方政府一样，都是国务院统一领导下的地方国家行政机关，各民族自治地方政府都必须接受和服从国务院的领导，以保证国家大政方针和政令的统一与畅通。
民族自治地方政府名称的构成具有法定的要求。《民族区域自治法》第13条规定：“民族自治地方的名称，除特殊情况外，按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成。”④其实早在1952年8月8日中央人民政府委员会第十八次会议批准并颁布的《民族区域自治实施纲要》中，就已经确定了民族自治地方政府名称组成的具体要求。譬如，在“广西壮族自治区人民政府”的称谓中，“广西”是地方名称，“壮族”是民族名称，“自治区”是人民政府的行政地位。《民族区域自治法》第13条所说的民族自治地方政府名称构成的“特殊情况”，一是指个别民族自治地方政府的称谓中没有地方名称。譬如，“鄂伦春自治旗人民政府”、“鄂温克自治旗人民政府”和“东乡族自治县人民政府”。二是有个别民族自治地方政府的地方名称中已经包含着民族名称。譬如，在“内蒙古自治区人民政府”和“西藏自治区人民政府”的名称中，“内蒙古”和“西藏”的地方名称就包含了“蒙古”和“藏”的民族名称。关于民族自治地方的建立、合并和撤销以及区域界线变动的程序，法律也给予了明确而具体的规定。譬如，《民族区域自治法》第14条规定：“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。民族自治地方一经建立，未经法定程序不得撤销或者合并；民族自治地方的区域界线一经确定，未经法定程序不得变动；确实需要撤销、合并或者变动的，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法定程序报请批准。”①
②《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第81页，法律出版社，2006年版。 《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第81页，法律出版社，2006年版。 ③《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第81页，法律出版社，2006年版。 ④《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第81—82页，法律出版社，2006
①该条规定既有利于保障民族自治地方政府在少数民族聚居的地方充分行使当家作主的自治权，又充分体现了各民族维护民族团结、保持社会稳定的全局观念。
二、民族自治地方政府是一个特殊类型的地方权力机关
民族自治地方政府是民族自治地方的自治机关。民族自治地方政府既不同于现在的香港、澳门和未来的台湾特别行政区政府，也不同于内地沿海地区在改革开放时期建立的经济特区政府，它是一个特殊类型的地方权力机关。《宪法》第112条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”②在实行民族区域自治的地方，只有自治地方的人民代表大会和人民政府，才是民族自治地方的自治机关。作为实行民族区域自治的中心环节，自治机关既是国家的地方政权组织，又是民族自治的自治组织。在民族自治地方三级政府的行政地位上，“自治区人民政府”与一般地方行政机关的“省人民政府”相对应；“自治县人民政府”与一般地方行政机关的“县人民政府”相对应；“自治州人民政府”是在行政地位上低于自治区人民政府而高于自治县人民政府的权力机关，过去通常错误地把它与一般“地区行署”（又称“专员公署”、“行政公署”）相对应。其实自治州是法律规定的一级地方人民政府，而地区行署不是一级地方政府，它只是省人民政府直接派驻地方的行署机构，今后我们决不能再把自治州等同于地区行署看待。《民族区域自治法》第15条第2款规定：“民族自治地方的人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。各民族自治地方的人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”③这个规定既是实行民主集中制原则的要求，也是维护社会主义法制统一和国家统一的要求，在这个方面民族自治地方政府同一般地方政府没有任何区别。《民族区域自治法》第15条第3款还规定：“民族自治地方的自治机关的组织和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。”④这是民族自治地方的人民代表大会和人民政府同一般地方的人民代表大会和人民政府的显著区别。一般地方的人民代表大会和人民政府的组织和工作只根据宪法和法律规定，民族自治地方的人民代表大会和人民政府的组织和工作，除了根据宪法和法律规定之外，还要根据本地方的自治条例或者单行条例的规定，因为经过法定程序批准的自治条例或者单行条例，可以对法律和行政法规做出一些变通或者补充规定。
民族自治地方自治机关的组成具有内在的规定性。在民族自治地方人民代表大会及其常委会的民族构成问题上，《民族区域自治法》第16条做出了专门的规定：“民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。民族自治地方的人民代表大会中，实行区域自治的民族和其他少数民族代表的名额和比例，根据法律规定的原则，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。”⑤依据这个原则组成的民族自治地方的人民代表大会，既可以体现实行区域自治的民族在本自治地方的自治地位，又可以体现居住在自治地方内的其他民族的平等地位。自治机关要素的关键问题，主要是自治机关的人员组成原则。所以，在民族自治地方政府人员的组成问题上，《民族区域自治法》第17条做出了专门的规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族人员。民族自治地方的人民政府实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负①
②《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第82页，法律出版社，2006年版。 《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国常用法律大全》第12页，法律出版社，2006年版。
③《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第82页，法律出版社，2006年版。 ④《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第82页，法律出版社，2006年版。
责制。自治区主席、自治州州长、自治县县长，分别主持本级人民政府工作。”①民族自治地方的人民政府是民族自治地方的人民代表大会的执行机关，是一级地方国家行政机关，必须实行行政首长负责制。民族自治地方人民政府的行政首长，之所以必须由实行区域自治的民族的公民担任，这一点也正是民族区域自治制度的重要体现和主要标志。为了体现国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的精神，该条还规定了自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，“应当合理配备”实行区域自治的民族和其他少数民族人员。这里的“应当合理配备”，就是对符合条件的少数民族干部，要在各级人民政府中予以合理配备。
民族自治地方政府享有一般同级地方政府不具有的特殊权利。民族自治地方政府除了享有一般同级地方政府相同的权利外，还享有一般同级地方政府所不具有的其他权利。譬如，在三级民族自治地方人民政府当中，依据《民族区域自治法》第3—4条的规定，自治州不仅是名副其实的“国家一级地方政权机关”，而且自治州的自治机关还有权“行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。”②再譬如，《民族区域自治法》第19条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”③自治条例尽管是作为一级地方自治机关制定的，但是它与地方性法规有诸多不同之处：一是制定的机关不同，自治条例和单行条例的制定机关仅限于民族自治地方的人民代表大会；而地方行法规的制定机关除自治区人大及其常委会之外，还有省、直辖市人大及其常委会以及省、自治区政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大常委会。二是制定的依据不同，自治条例和单行条例制定的依据是“当地民族的政治、经济和文化的特点”，所以它们依照法定程序可以对法律和行政法规做出“变通或者补充规定”；自治机关只有充分地行使宪法赋予的自治权，才能制定出符合本民族需要的自治条例、单行条例和相关法规；反过来民族法律法规的制定又会从各方面保障民族自治权的行使，两者是相辅相成的，而不是相互排斥的。而地方行法规制定的前提条件是“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，因而地方行法规不能变通法律和行政法规。三是制定的程序不同，除自治州、自治县的自治条例和单行条例需要报省、自治区或者直辖市人大常委会批准生效外，自治区的自治条例和单行条例还必须报全国人大常委会批准方能生效；而省、直辖市的地方行政法规一经人大或者其常委会通过即可生效，只须报全国人大常委会和国务院备案。各级民族自治地方自治机关应当根据民族自治地方经济社会的实际情况，抓紧制定、修改自治条例和单行条例，根据法律法规的授权制定变通或者补充规定。民族自治地方自治机关应当行使的自治权放弃行使或者不积极行使的，就是行政不作为，就是对本自治地方人民群众的不负责任。《民族区域自治法》
第20条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”④从立法学的角度看，自治地方自治条例是民族自治地方的人民代表大会依据一定的立法程序制定和批准的、运用一定技术手段进行的、与本民族和民族地方的特点及风俗习惯、宗教信仰相适应的法律规范。譬如，自治区自治条例在与法规的关系上就体现出两个方面的特征：一方面行政法规是制定自治区自治条例的依据；另一方面自治区自治条例同地方性法规在制定的前提、制定的主体、在是否享有变通执行权和是否经过批准上存在着较大的差异，在法律位阶上它同省、自治区、直辖市制定的地方性法规处于同一个层次上。自治区自治条例的性质，从静态意义上看，它是指以自治权为主要内容的法律形式；从动态意义上看，自治区自治条例的性质是指法律的调整作用，调整民族
⑤自治地方的利益与国家和其他行政区划之间的关系。 ①
②《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第82页，法律出版社，2006年版。 《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第81页，法律出版社，2006年版。 ③《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第82页，法律出版社，2006年版。 ④《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》第82页，法律出版社，2006年版。
民族自治地方政府自治权的实现需要通过同级人民代表大会及其人大常委会制定自治条例和单行条例的方式予以保证。自治条例是我国法律法规体系中最特殊的地方性法规，是民族自治地方的纲领性文件，它必然成为贯彻和落实民族区域自治制度最有效的工具。这样一种法律形式对世界上多民族国家的民族立法不无借鉴意义。自治条例是由自治地方的人民代表大会依照《宪法》、《立法法》和《民族区域自治法》的规定制定的，是关于在自治区域内实行民族区域自治的基本制度的规范性法律文件。自治条例集中地体现了民族自治地方的自治权，是民族自治地方贯彻落实《民族区域自治法》，行使自治权的基本规范，是民族自治地方全面调整民族自治事务的总章程。以自治区为例，自治区自治条例就生动地体现了民族区域自治这一国家基本政治制度的内核，其立法内容是自治区自治条例立法所要解决的核心问题。自治区自治条例立法的内容主要包括自治区自治机关及其职责和权限；自治区自治机关所享有的政治、经济、文化、教育等各个方面的自治权；自治区的人民法院和人民检察院的设立与职权；自治区内的民族关系，等等。自治区自治机关的自治权，主要包括语言文字自治权、人事管理自治权、经贸管理自治权、财政税收管理自治权、自然资源和环境管理自治权、社会事业管理自治权以及风俗习惯和宗教信仰自由。在自治区自治条例立法中，各自治区不仅应当深刻地把握这7项自治权的基本内涵和基本精神，而且还应当根据本民族自治地方的民族特点和地方实际，有针对性地采取灵活的措施，将国家法制的基本规定和基本精神转化为自治区自治条例的具体条款，真正实现自治区自治条例的自治性、地方性以及实用性，最大限度地发挥其作为自治区基本自治法规对自治区政治、经济、文化、教育的促进作用。自治区自治条例又是对自治权的具体化，研究自治区自治条例必须以研究自治权为前提。自治区自治权是民族自治地方的一种特定自主权，它具有自主性、民族性、地方性、民主性、完整性、权力性和权利性、广泛性和限制性等特征。就其实质而言，自治区的自治权是法定权和拟制权。宪法和法律所规定的自治权，是具有国家立法规范的一种权限。特别是在立法自治权中，自治条例、单行条例的立法权和对一些法律的变通或者补充权利，都是一种权益上的拟制性。即由本级地方人民代表大会通过，再由上级人民代表大会或者其常务委员会批准才能生效。自治权的行使主体、自治权的法律内容、自治权的施行客体是自治权的构成要素，这三个要素都有各自明确而严格的内在规定性。由自治条例的特殊性所决定，其效力等级与地方性法规的效力等级不适宜作级别或者层次上的区分，而只能作类别的区分，自治条例是地方性法规当中最为特别的地方法规种类。我国法律还对民族自治地方的单行条例赋予了变通权。单行条例是民族区域自治地方自治机关根据宪法和法律规定的基本原则，依照本地经济社会发展的实际情况，为保护和解决当地少数民族某一方面的特殊利益而制定，报请法定上级国家机关批准、备案的地方自治法规。单行条例如同自治条例一样，也是我国法律体系的重要组成部分，它是民族自治地方政府行使自治权的一种主要法规形式。《宪法》第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，
①制定自治条例和单行条例。”《立法法》第66条也规定：“民族自治地方的人民代表大会有
权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门
②就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”根据这一规定，民族自治地方的人民代表大会
可以根据本法规定的原则，结合当地民族的特点，制定变通的或者补充的单行条例或者规定。近年来民族自治地方自治机关进行了大量的、卓有成效的立法活动，以期依法管理民族自治①
《中华人民共和国宪法》，《中华人民共和国常用法律大全》第13页，法律出版社，2006年版。
地方的政治、经济、文化等各方面事务。
必须进一步改革与完善民族自治机关立法的监督制度。民族自治机关立法监督是指有权的国家机关对民族自治地方立法机关制定的各类规范性民族法律文件是否违反宪法、法律、行政法规的基本原则以及是否相互矛盾或者协调，进行检查、控制、督导以及处理的活动。立法监督体制包括立法监督主体、立法监督对象、立法监督内容、立法监督依据和立法监督方式等。其中，我国对民族自治地方立法的监督方式主要有批准、备案和审查。这里的批准是指民族自治地方的立法主体，将已经通过的民族自治地方的立法草案，报请全国人大常委会或者省级人大常委会，由全国人大常委会或者省级人大常委会对其进行审查并决定其是否生效的立法监督方式；全国人大常委会或者省级人大常委会在行使立法监督批准权时，主要是对其内容进行审查。备案是指下级立法主体将已经制定完成的规范性法律文件报送相关的上级立法主体并接受后者的监督活动。审查是指有权机关对已经制定并生效的自治法规进行审查的活动，这与法规制定过程中的审查、审议等不同，它是对已经公布实施的自治法规进行的检查监督。《立法法》第90条规定有种情况出现可以启动该程序：一是由法定机关提出审查的要求；二是由公民、法人和其他机关组织提出审议建议。对民族自治机关立法实施有效监督和控制是宪政国家的基本价值取向，对任何国家机关的立法行为都需要进行相应的立法监督机制来对其加以监察和督导。民族自治地方立法监督的理论基础，来源于权力制约的一般原理和立法权的自身性质。因为民族自治地方立法权是整个国家立法权不可分割的组成部分，必须遵循权力制约的一般原则，这是实现国家权力运作规则的基本要求，也是民族自治地方立法权能够在其职权范围内正常运行的需要。权力制约主要是指国家权力的各部分之
①间的分立与制衡，其最终目的在于保障公民权利的实现。
三、民族自治地方政府享有法律赋予的民族自治地方的自治权 民族自治地方政府行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的规定行使自治权，并且根据本地方实际情况创造性地贯彻执行国家的法律、行政法规和方针政策。正确地处理好民族自治地方与国家的关系，是实现民族区域自治权的前提条件和根本保证。因为上级国家机关是实施民族区域自治制度的“总开关”，民族自治地方必须处理好实施自治权与贯彻国家有关方针政策的关系，处理好与在民族地区的中央、省、市直机关、企事业单位有关规定的关系，处理好与发展社会主义市场经济的关系。民族自治地方自治机关在行使自治权的时候必须遵循三个不同的原则：一是行使政治方面的自治权必须报请相关的上级国家机关批准的原则；二是行使经济方面的自治权必须接受国家宏观规划（计划）指导的原则；三是行使文化方面的自治权必须坚持在宪法和法律允许的范围内自主进行的原则。宪法、法律、行政法规赋予民族自治地方政府的自治权，集中地体现在如下七个方面：
第一，民族自治地方政府享有依法自主地管理本民族内部事务的权利。民族自治地方各族人民行使宪法和法律赋予的选举权和被选举权，通过选出的人民代表大会代表组成自治机关，依法行使管理本民族、本地区内部事务的民主权利。在我国现有的155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中，都有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长全部都由实行区域自治的少数民族公民担任。截止2003年底，少数民族干部和各类专业人才的总数已经达到290多万人。同时，各少数民族还通过选出本民族的全国人民代表大会代表，行使管理国家事务的权利。自第一届全国人民代表大会以来，历届全国人民代表大会少数民族代表的比例都高于少数民族实际人口的比例。而且每个民族都有自己的全国人民代表大会代表，人口在百万以上的民族都有全国人民代表大会常务委员会的委员。在少数民族权利体系中，民族平等权是一种抽象性权利、原生性权利，
也是一种目的性价值的权利形式，可以说它是少数民族权利的逻辑起点。自治权通常是指少数民族作为一个群体所享有的自主决定本民族内部事务的权利。自治权存在的基础在于它既是公民个人自决权的一种延续，也是对少数民族社群在一国范围内政治参与有效性不足的一种补充。因而民族自治地方自治政府作为地方国家权力机关、公共事务的组织管理协调服务者、公共秩序的维护者、公民权利的保护者，担负着实现国家行政职能的重要职责，必须切实转变观念和工作方法，努力建设服务型政府，切实提高工作人员素质，提高执法执政的能力和水平，实行政务公开，完善行政许可和行政处罚的听证制度，建立过错责任追究制度等。
第二，民族自治地方自治机关享有制定自治条例和单行条例的权力。《民族区域自治法》
第19条规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。《立法法》第66条规定，自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定做出变通规定。自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规做出变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。《民族区域自治法》第20条还规定，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。截止2003年底，民族自治地方共制定了自治条例133个、单行条例384个；民族自治地方还根据当地实际情况，对婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等法律做出变通规定和补充规定的有68①件。民族自治地方自治机关在制定地方法规的时候，不仅要根据自身利益和特点进行，还要考虑到西部民族地区的整体特点，争取国家有针对性地制定能够使西部民族地区共同受益的法律法规，避免出现自治地方立法在西部民族地区之间出现相互牵制，难以相互协调的问题；要充分注意自治地方立法同国家法律法规、民族习惯、宗教信仰政策的结合，从整体上有利于民族区域自治制度的发展与完善。
第三，民族自治地方政府享有使用和发展本民族语言文字的权利。民族自治地方人民政府、人民法院、人民检察院在执行公务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字；同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族语言文字为主。目前内蒙古、新疆、西藏等民族自治地方，都制定和实施了使用和发展本民族语言文字的有关规定和实施细则。自新中国成立以来，国家已经帮助10个少数民族改进和创制了民族文字。到2003年底，我国已经有22个少数民族使用28种本民族语言文字。无论是在我国司法、行政、教育领域，还是在国家政治生活和社会生活中，少数民族语言文字都得到了广泛使用。现在，凡是举行中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会和中国人民政治协商会议等重要会议，会场一般都提供了蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮等民族语言文字的文件和同声传译。
第四，民族自治地方政府享有依法尊重和保障少数民族群众宗教信仰自由的权利。中国是一个多种多样宗教并存的国家，少数民族群众大多数有宗教信仰，有的民族多数信仰某种宗教，如藏族群众信仰藏传佛教；回、维吾尔等民族群众信仰伊斯兰教。少数民族宗教信仰独特的民族性和地方性，使其体现出与汉族宗教信仰不同的普遍性、复杂性、敏感性的特点。处理我国社会主义时期一切宗教问题及贯彻执行宗教信仰政策的根本出发点和落脚点，是使全体信教群众和不信教群众联合起来，把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这一共同的目标上来。任何宗教的存在与发展，都必须解决与所在社会相适应的问题。任何背离这个基本观点的言论和行动都是错误的，都必然受到人民群众的坚决抵制和反对。宗教活动场所由该场所的管理者自主地管理，在宗教活动场所进行宗教活动，必须遵守国家法律法规，其合法利益和该场所内正常的宗教活动受法律保护，任何组织和个人不得侵犯和干预。任何宗教团体都不得干扰非宗教学校的教育活动，不得在这些学校学生中传教和发展教会成员。民族自治地方的政府、人民法院、人民检察院根据宪法和法律规定，尊重和保护少
数民族群众的宗教信仰自由，保障少数民族公民一切合法的宗教活动。截止2003年底，西藏自治区共有1700多处藏传佛教活动场所，住寺僧尼约有4.6万人；新疆维吾尔自治区共有清真寺23788座，教职人员26000多人；宁夏回族自治区共有清真寺3500座，教职人员5100多人①。
第五，民族自治地方政府享有保持或者改革本民族风俗习惯的权利。我国民族自治地方的人民政府、人民法院、人民检察院依法保障各少数民族群众都有按照传统风俗习惯生活、进行社会活动的权利和自由。这里面包括尊重少数民族群众的生活习惯，尊重和照顾少数民族群众的节庆习俗，保障少数民族群众特殊食品的经营，扶持和保证少数民族群众特需用品的生产和供应以及尊重少数民族的婚姻、丧葬习俗等。少数民族习惯法作为一种传统文化仍然在民族自治地方普遍存在，在部分地区还表现出极强的生命力，甚至对政府的行政行为产生影响。因此，在政府行为中应当尽量扩大少数民族有识人士的积极参与，充分汲取民智，实现政府行为与民间主流认同的和谐，引导习惯法思维向良性发展，减少对政府行政行为的抵触和负面效应。同时，要进一步在少数民族地区大力推进社会主义精神文明建设，提倡少数民族群众在衣食住行、婚丧嫁娶等方面奉行科学、文明、健康的新习俗。
第六，民族自治地方政府享有自主地安排、管理、发展经济建设事业的权利。我国民族自治地方的人民政府、人民法院、人民检察院根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理地调整生产关系和经济结构；在国家发展规划的指导下，根据本地方的财力、物力和其他具体条件，自主地安排地方基本建设项目；自主地管理隶属于本地方的企业、事业。民族自治地方政府依照国家规定可以开展对外经济贸易活动，经国务院批准还可以开辟对外贸易口岸。民族自治地方在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策。根据国家的国民经济和社会发展的总体规划，各民族自治地方结合当地实际情况，都制定了经济社会发展的规划、目标和措施。民族自治地方政府保护和改善民族地区的生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。根据法律规定，自治地方政府确立本地方内草原和森林的所有权和使用权；依法管理和保护本地方的自然资源；根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地开发的自然资源，优先合理开发利用。譬如，四川阿坝藏族羌族自治州就充分发挥世界自然遗产九寨沟、黄龙的旅游优势，把旅游资源转换为旅游产业，在保护中开发，在开发中保护。民族自治地方政府还享有管理地方财政税收的自治权。凡是依照国家财政体制属于自治地方的财政收入，都由民族自治地方政府自主地安排使用。民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定设机动资金的，预备费在预算中所占比例高于一般地区。民族自治地方政府在执行财政预算的过程中，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。同时，民族自治地方政府在执行国家税法的时候，除了应当由国家统一审批的减免税收项目之外，对于地方财政收入某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以自主地实行减税和免税。
第七，民族自治地方政府享有自主地发展教育、科技、文化等社会事业的权利。民族自治地方政府根据国家的教育方针，依照法律的有关规定，自主地决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学方式、教学内容、教学用语和招生办法。在少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的都使用了少数民族文字的课本，并且使用少数民族语言讲课；根据不同情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。民族自治地方政府还自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业。组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，保护民族地区的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化。截止2006年7月13日第30届世界遗产大会通过决议，中国已经有33项
自然景观和文化遗址被列入《世界遗产名录》，是目前世界排名第三位的拥有最多世界遗产的国家。其中，属于文化遗产的有23项，属于自然遗产的有5项，属于文化和自然双重遗产的
①有4项，属于文化景观的有1项。另外，还有4项人类口头和非物质文化遗产代表作。民
族自治地方政府自主地决定本地方的科学技术发展规划，普及科学技术知识；自主地决定本地方的医疗卫生事业发展规划，发展现代医药和民族传统医药。截止到2003年底，全国共有民族医院157个，其中，藏医院55个，蒙医院41个，维医院35个，傣医院1个，其他民族医院25个，实有床位5829张。民族自治地方政府自主地发展体育事业，开展民族传统体育活动。截止2003年底，我国共举办7次全国性的少数民族体育运动会。2003年在宁夏回族自治区举办的第七届全国民族体育运动会上，共有14个竞赛大项，表演项目125个②。 全面落实好民族自治地方自治权的任务还非常艰巨。我国的民族区域自治是民族自治与区域自治的有机结合，是经济因素与政治因素的正确结合，它不仅使聚居的少数民族能够享受到自治权，而且使杂居的少数民族也能够享受到自治权。民族自治地方政府不仅要保障实行自治的民族的权利，还要保障自治区内其他民族公民的平等权利。民族自治机关作为地方的权力机关，享有法律规定的制定自治条例和单行条例的权利，变通执行或者停止执行上级国家机关不适合民族自治地方实际情况决定的权利；同时还享有经济管理自主权、财政管理自主权、教育管理自主权、培养和任用少数民族干部自主权、发展民族文化自主权等广泛的权利。这些权利都是通过自治地方政府的人事规范、自治权规范、上级国家机关的领导和帮助实现的。民族自治地方政府为此做出了极大的努力，取得了在民族地区发展历史上前所未有的辉煌成就。但是，由于受到历史文化背景、法制观念、经济基础等诸多因素的共同影响和制约，在民族自治地方自治权、自主权的落实和具体实施方面，确实还存在诸多不尽人意的地方。譬如，涉及到民族自治地方经济社会全面发展的法律法规还非常不健全，迄今为止我国五大自治区还没有一家出台了自治条例。所有这些，迫切需要民族自治地方自治机关抓紧完善民族自治地方的法规体系，自觉规范自治地方自治机关依法行政和依法执法的行为；建立妥善处理社会矛盾的新机制，有效地化解社会矛盾；进一步完善民族社区矫正立法和机构，通过人性化的执法措施构建民族和谐社区，全面实施法律赋予民族自治地方的自治权。法治是实现民族自治地方政治发达、经济繁荣的主要途径和根本制度。《国务院实施若干规定》对于落实宪法和法律赋予民族自治地方的自治权来说，的确是一个具有保障性的、非常适用的法规。该法规的第32条和第34条规定：“各级人民政府行政部门违反本规定，不依法履行职责，由其上级行政机关或者监察机关责令改正。各级行政机关工作人员在执行本规定过程中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”“国务院有关部门、自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市人民政府在职权范围内，根据本规定制订具体办法，并将执行情况向国务院报告。”③这项规定为保证民族自治地方政府自治权的顺利行使，确保上级国家机关履行对民族自治地方帮助的职责，为检察机关履行监督职能和完善监察机制提供了重要的法规依据。
发表于宋才发等著：《中国民族自治地方政府自治权研究》，人民出版社2008年版，第1—20页
①
② 此处的世界遗产数字，是笔者根据历年的有关文献资料统计得出的。 中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的民族区域自治》，《国务院公报》第42页，2005年第11期。