农村土地承包经营权抵押贷款意愿及对策研究
作者：赵帅 董继刚
来源：《金融发展研究》2014年第06期
摘 要：本文基于对山东省17地市农户的土地承包经营权抵押贷款需求状况的问卷调查数据，分析了当前农村地区的资金借贷现状及农村土地承包经营权抵押贷款意愿，并提出了规范和完善农村土地承包经营权抵押的对策建议。
关键词：农村土地承包经营权；抵押贷款；需求意愿；对策建议
中图分类号： F832.43 文献标识码： B 文章编号：1674-2265（2014）06-0032-04
一、引言
在我国，农村土地承包经营权抵押的实现仍受到现行法规的限制和约束，但现实中对农村土地承包经营权抵押的探索却从未停止。2014年中央一号文件的发布又在全国范围内掀起了农村土地确权工作的热潮，为农村土地承包经营权抵押贷款的进一步开展铺平了道路。当前山东各地土地确权登记工作正稳步推进，农户参与土地登记的热情较高，对土地承包经营权抵押赋予了较高的期望。因此研究农户对于农村土地承包经营权抵押贷款的需求意愿，揭示当前农村地区土地承包经营权抵押的现状和面临的障碍，对促进新农村建设和开展土地确权登记工作具有重要的意义。本文以山东省为例，分析其土地抵押现状并探讨其原因，为确保今后土地抵押贷款业务的开展提供建议和思路。
二、数据来源与样本情况
（一）数据来源
本文数据来源于2014年1月至3月对山东省17地市农村土地承包经营权抵押情况的调查问卷。调查共发放问卷350份，收回270份有效问卷调查。调查对象主要为山东省17地市的农村地区，通过调查走访的方式，与农户展开面对面的交流，获取第一手资料。
（二）样本情况
从受访者所在地区来看，调查地点遍布山东省济南、青岛、淄博、枣庄、滨州、德州、济宁等17个地市，样本选择范围较广。
基本情况包括年龄、文化程度、耕地面积和家庭年均收入。在被调查的270个农户中，被调查者年龄涵盖符合土地承包经营权抵押贷款借款人基本条件要求的（18 岁以上）所有年龄
段，其中，35岁—55岁这个年龄段的比例最大，约占76.3%，家庭平均人口数约为4人，平均劳动力数量约为3人。受教育水平以高中以下文化程度为主，占比约为88.5%，由于被调查的山东地区丘陵和山区分布较为广泛，农户户均耕地面积偏小且分布较为分散，户均耕地面积约为5.6亩。被调查农户家庭年均收入33700元，其中农业收入9875元，农业收入占总收入的比重为29.3%。因为许多农村劳动力倾向于外出打工，农业收入在家庭总收入中所占的比重较小。
三、农户融资情况分析
（一）农户资金融入情况
1. 农户资金借贷的需求情况。在被调查的270户农户中，过去一年在生产或生活上有困难并产生贷款需求的有121户，占调查农户总数的44.8%；149户没有资金困难且没有产生贷款需求，占调查农户总数的55.2%。调查表明，山东省农村地区借贷较为普遍，农户的资金需求较为旺盛。
2. 农户资金融入来源结构分析。通常情况下，农户资金借贷的渠道可以分为正规金融渠道和非正规金融渠道，其中广大农村地区的主要正规金融渠道是农村信用社、邮政储蓄银行、村镇银行、资金互助社等，在较发达的农村地区农业银行也提供部分贷款业务，而非正规金融渠道主要是民间借贷、地下钱庄、民间高利贷或其他借贷形式。
当农户被问及资金紧缺需要借贷的借贷对象时，有141户农户回答向正规金融机构借贷，有196户农户回答向亲朋好友借贷。同时有38户农户回答以其他形式借贷，主要是民间高利贷、地下钱庄等形式，但总体上这部分农户比较少。可以看出，山东省的农民向正规金融机构的资金借贷较多，调查中有127户农户选择向农村信用社借贷，可见农村信用社是农村地区金融体系的主力军。
在被问及在金融机构贷款的难易程度时，有212户农户表示较容易，有58户农户表示较困难。可以看出，当前农户比较容易获得信用社的贷款支持。但从调查问卷来看，认为借贷困难的也占有较大比例，因此信用社仍需改善服务，改进贷款方式，让更多的农民享受贷款优惠服务。
当问及申请贷款时理想的抵押物时，有129户农户选择土地承包经营权，占比47.8%；有97户农户选择房产，占比35.9%；有28户农户选择大型农机具，占比10.4%；有16户农户选择林权，占比5.9%。可以看出，农户选择土地承包经营权作为抵押物的占比较大。自2014年中央一号文件发布以来，提出要赋予农民更多的土地权利，并计划在5年内实现全国范围的土地确权登记工作，而当前土地是农民唯一有价值的并且能被金融机构认可的抵押物，并且农村土地承包经营权抵押贷款又是一项新开展的业务，政府扶持力度大，金融机构政策优惠多，农民愿意将土地承包经营权作抵押来获得贷款。
3. 农户借贷的信用形式、期限及利率分析。在调查中，当农户被问及取得贷款时最乐于接受的担保方式时，有114户农户选择联保或互保，有109户农户选择抵押的方式，有42户农户选择村经济组织，还有5户农户选择质押的方式。可以看出，除了联保或互保方式外，由于在获得抵押贷款时，农民仍具有对抵押物的占有权，因此农民最乐于接受的担保方式是抵押。当农户被问及希望的贷款年限是多久时，有107户农户选择1年以下的短期贷款，占比
39.6%；有134户农户选择1—3年的中期贷款，占比49.6%；仅有29户农户选择3年以上的长期贷款。可以看出，当前农村借贷仍以中短期借贷为主，而长期借贷较少。所以农村金融机构应适时推出适合农民小额贷款需求的小额信用贷款，满足农民短期借贷需求。当问及农户能接受的最高贷款利率时，有147户农户选择银行同期年利率，有106户农户选择高于银行同期年利率5%以内，仅有17户农户选择高于银行同期利率5%以上。
4. 农户借贷用途分析。农户借贷资金的投向可分为生产性用途和生活性用途。在问及借款的用途时，有127份问卷回答是用于农业生产，占比47 %；有92份问卷回答是用于工业生产，占比34.1%；有51份问卷回答是用于日常生活，其中用于子女教育的有19户、占比
7.1%，用于丧葬嫁娶的有6户、占比2.2 %。通过调研可以发现，当前农户借贷的用途日趋多样化，主要用于农业生产和日常生活，随着农村经济的不断发展，用于生产性用途的越来越多。这说明随着当前国家新农村建设步伐的稳步推进，农村经济获得较快的发展，越来越多的农民把资金投入到农业生产中来。
（二）农户农地金融意识及家庭抵押意愿情况
1. 农户农地金融意识分析。被问及是否了解农村土地承包经营权时，有33户农户表示非常熟悉，有169户农户表示知道一点或者不完全清楚，有68户农户完全不了解。虽然当前农村土地承包经营权确权工作正在如火如荼地开展着，但仍有个别地区没能很好地宣传，造成个别地区的农户对其没有一个较为清晰的认识。土地的承包会涉及土地流转的问题，当农户被问及土地流转有无流转合同时，有173户农户表示没有，其中有31户农户表示采用口头约定的方式，有97户农户表示采用书面合同的方式。调查数据显示，当前有相当一部分农户在土地流转时都会采用有法律效力的书面合同，说明农户的自我保护意识有了很大程度的提高，但同时不少地区土地流转行为与过程不够规范。当调查中谈到是否了解土地抵押期间不得流转时，有142户农户表示了解或者只了解一点但不完全清楚，128户农户对此表示不了解。在被问到“是否了解现行法律禁止承包耕地抵押”时，也得到了类似的结果。因此，如果不加大对土地流转或土地承包经营权法律知识的宣传，可能会使农户的利益在一定程度上受到侵害。
2. 家庭抵押意愿情况分析。144户农户表示愿意以土地为抵押获得贷款，126户农户对此很谨慎，表示可能不愿意以土地为抵押来获得贷款。从问卷中也可以看出，由于当前城市化进程的加快，越来越多的农民进城务工，导致大量的土地被闲置，农户愿意将土地承包给他人或者以此作为抵押来获得贷款，以作生产或生活性的用途，并且土地承包经营权抵押贷款尚属于新生事物，政策的优惠也比较多，因此农户对其积极性和渴望程度较高。
对于问题“您觉得土地承包经营权抵押贷款应该在以下哪些方面进行改进”，调研结果如图1所示。可以看出，土地承包经营权抵押贷款的开展关键在于贷款制度内部因素的影响，如手续、数额、期限和费率等，而外在的影响因素如金融机构工作人员的服务态度也是不容忽视的。对于“希望政府在农村土地承包经营权抵押贷款中落实和完善好的政策”，调研结果如图2所示。可以看出，农村土地承包经营权抵押贷款的开展离不开政策支持和金融机构的积极推动。
四、土地承包经营权抵押业务开展的现状及面临的障碍分析
在山东省17地市中，枣庄和寿光率先试点，积极创新贷款担保方式，探索性地实行土地承包经营权抵押新模式，通过选取枣庄和寿光两地的调查问卷分析可得，当地的农户对于参与土地承包经营权抵押的积极性很高。其中，在2008年，全国首家注册的土地合作社——山东省枣庄市山亭区徐庄镇土地合作社，以1723亩土地承包经营权成功向当地农村信用社抵押，获得贷款45万元。与此同时，枣庄市农村信用社也抓住农村土地承包经营权制度改革的契机，在全市开办土地产权抵押贷款业务。
尽管此前山东省部分地区土地承包经营权抵押贷款的开展已经取得了一定成绩，但现阶段农村土地承包经营权抵押贷款的进一步开展仍面临许多的障碍。主要体现在以下几个方面：
（一）农村土地产权关系不明确
目前，土地产权制度仍存在着诸多问题。农村土地产权制度基本上是建立在家庭联产承包制基础上的，存在着很多同现代产权制度不符合的问题。我国《物权法》对权利抵押的一般规定为：设定抵押需要办理抵押登记，抵押权自登记时设立，抵押合同未经登记不产生效力。由于没有专门的抵押登记机关和具体的抵押登记办法，使得土地承包经营抵押权不具备公示、公信和对抗第三人的效力。况且，在我国土地转让的是使用权，土地的所有权仍然属于国家，国有土地管理部门代表国家行使所有权人的权力，这就产生了农民是否有权将农村土地使用权转让给银行的问题。
（二）农村金融体系建设不完善
农业发展银行作为政策性金融机构，其服务目的是提升农业基础设施和扶持农村经济发展，但这使其很难做到对单个农户的农业经营活动提供资金。农村信用社存在着基础薄弱、资金实力不强等诸多问题。而竞争性农村金融市场建设刚刚起步，尚未完全形成，导致农村金融效率低下，不能有效承接农村土地承包经营权抵押贷款。
（三）农村社会保障体系不健全
农业是弱质产业，抵御自然灾害和市场风险的能力较弱，一旦遇到自然灾害，使得地上附着物遭受重大损失，或因市场形势突变，导致地上附着物的价值大幅下降，就会对土地流转价
值产生直接影响。这不仅挫伤了农户参与农村土地抵押借款的积极性，不利于农村土地承包经营权抵押贷款业务的普及与推广，同时也加大了金融机构涉农业务的风险。
（四）农村观念与土地制度的制约
目前土地承包经营权抵押贷款业务大多是以地方性文件的形式获准开展，国家并未出台相关的具体细则，贷款管理制度也不甚完善。在全国范围内没有一套较为成熟的模式可以借鉴，也没有一套缜密的风险防范约束机制。同时，一些信贷员对业务创新的认识不足，在信贷操作上过于谨慎，“惧贷、惜贷”心理较为普遍，也在一定程度上影响了土地承包经营权抵押贷款的开展。
五、对策建议
（一）完善土地法规，完善农村土地承包经营权登记制度
国家应进一步加强农村土地法律框架的建设，完善有关农村土地的政策法规，出台比较全面的农村土地流转管理办法，对农村土地承包经营权的可抵押性作进一步明确的规定。解除现行法律中对农村集体土地使用权进行交易和抵押的限制，最大限度地拓展农民土地承包经营权的内涵及外延。 此外，各级政府应认真落实中央关于土地改革的各项决定，完善农村土地承包经营权登记制度，并且采用统一具有公示效力的权利凭证将权利主体和权利内容记载上去，进一步明确农民的土地权能，落实农民土地确权工作。
（二）加强土地承包经营权抵押贷款业务指导与监管
在农村土地承包经营权抵押制度的构建中，地方政府要规范政府行为，减少行政干预，提高执政水平，创造良好的制度运行环境。金融机构要加大对土地承包经营权抵押贷款业务的宣传力度，让更多的农民接触此项贷款业务。此外金融机构也应时刻保持警惕，加强对此项新型贷款业务的监管，确保其顺利开展。
（三）建立农村土地承包经营权价值评估专业机构和交易市场
要尽快建立起全国统一的农村土地估价体系，统一管理农村土地价格，为开展农村土地承包经营权抵押贷款业务创造良好的外部环境。建立完整的农村土地承包经营权抵押贷款制度，必须要有公平公正的农村土地承包经营权抵押的价值评估体系，对土地承包经营权做出合理估价，制定农村土地承包经营权价值评估办法，合理科学地确定农村土地的价值。有关政府部门应组建土地流转评估中心和交易市场，当农户因经营不善而无力偿还贷款时，农村信用社可以在农村土地承包经营权流转市场上方便快捷地出让或者拍卖其抵押的农村土地。
参考文献：
[1]左平良，余光辉.土地承包经营权抵押与农村金融担保制度创新[J].学术论坛，2005，
（8）.
[2]韩仁哲.保护型农地承包经营权抵押的法律问题研究[D].西南财经大学，2010.
[3]宋丽萍.土地承包经营权抵押贷款问题初探[J].农村经济，2010，（8）.
[4]何上华.农村土地承包经营权抵押制度法律研究[D].南京航空航天大学，2011.
[5]李伟伟，张云华.土地承包经营权抵押标的及其贷款操作11省（区、市）个案[J]. 改革，2011，（12）.
[6]陈宜民，邢衍栋. 农地产权分类与资本化：枣庄农村土地经营收益权抵押贷款案例[J]. 金融发展研究，2010，（5）.
[7]杨建莹，钱皓.商业银行抵押贷款问题调查[J]. 金融研究，2008，（3）.
[8]黎翠梅.农村土地承包经营权抵押贷款制度探讨[J].软科学，2008，（2）.
[9]靳聿轩，张雷刚.农户农地抵押融资方式选择行为影响因素分析——以山东临沂、枣庄、莱芜为例[J].经济与管理研究，2012，（7）.
[10]汪小亚.关于农村土地经营权抵押贷款问题的研究[J].中国金融，2009，（9）.
[11]张莉.农村土地承包经营权抵押贷款制度分析[D].中南大学，2010.
农村土地承包经营权抵押贷款意愿及对策研究
作者：赵帅 董继刚
来源：《金融发展研究》2014年第06期
摘 要：本文基于对山东省17地市农户的土地承包经营权抵押贷款需求状况的问卷调查数据，分析了当前农村地区的资金借贷现状及农村土地承包经营权抵押贷款意愿，并提出了规范和完善农村土地承包经营权抵押的对策建议。
关键词：农村土地承包经营权；抵押贷款；需求意愿；对策建议
中图分类号： F832.43 文献标识码： B 文章编号：1674-2265（2014）06-0032-04
一、引言
在我国，农村土地承包经营权抵押的实现仍受到现行法规的限制和约束，但现实中对农村土地承包经营权抵押的探索却从未停止。2014年中央一号文件的发布又在全国范围内掀起了农村土地确权工作的热潮，为农村土地承包经营权抵押贷款的进一步开展铺平了道路。当前山东各地土地确权登记工作正稳步推进，农户参与土地登记的热情较高，对土地承包经营权抵押赋予了较高的期望。因此研究农户对于农村土地承包经营权抵押贷款的需求意愿，揭示当前农村地区土地承包经营权抵押的现状和面临的障碍，对促进新农村建设和开展土地确权登记工作具有重要的意义。本文以山东省为例，分析其土地抵押现状并探讨其原因，为确保今后土地抵押贷款业务的开展提供建议和思路。
二、数据来源与样本情况
（一）数据来源
本文数据来源于2014年1月至3月对山东省17地市农村土地承包经营权抵押情况的调查问卷。调查共发放问卷350份，收回270份有效问卷调查。调查对象主要为山东省17地市的农村地区，通过调查走访的方式，与农户展开面对面的交流，获取第一手资料。
（二）样本情况
从受访者所在地区来看，调查地点遍布山东省济南、青岛、淄博、枣庄、滨州、德州、济宁等17个地市，样本选择范围较广。
基本情况包括年龄、文化程度、耕地面积和家庭年均收入。在被调查的270个农户中，被调查者年龄涵盖符合土地承包经营权抵押贷款借款人基本条件要求的（18 岁以上）所有年龄
段，其中，35岁—55岁这个年龄段的比例最大，约占76.3%，家庭平均人口数约为4人，平均劳动力数量约为3人。受教育水平以高中以下文化程度为主，占比约为88.5%，由于被调查的山东地区丘陵和山区分布较为广泛，农户户均耕地面积偏小且分布较为分散，户均耕地面积约为5.6亩。被调查农户家庭年均收入33700元，其中农业收入9875元，农业收入占总收入的比重为29.3%。因为许多农村劳动力倾向于外出打工，农业收入在家庭总收入中所占的比重较小。
三、农户融资情况分析
（一）农户资金融入情况
1. 农户资金借贷的需求情况。在被调查的270户农户中，过去一年在生产或生活上有困难并产生贷款需求的有121户，占调查农户总数的44.8%；149户没有资金困难且没有产生贷款需求，占调查农户总数的55.2%。调查表明，山东省农村地区借贷较为普遍，农户的资金需求较为旺盛。
2. 农户资金融入来源结构分析。通常情况下，农户资金借贷的渠道可以分为正规金融渠道和非正规金融渠道，其中广大农村地区的主要正规金融渠道是农村信用社、邮政储蓄银行、村镇银行、资金互助社等，在较发达的农村地区农业银行也提供部分贷款业务，而非正规金融渠道主要是民间借贷、地下钱庄、民间高利贷或其他借贷形式。
当农户被问及资金紧缺需要借贷的借贷对象时，有141户农户回答向正规金融机构借贷，有196户农户回答向亲朋好友借贷。同时有38户农户回答以其他形式借贷，主要是民间高利贷、地下钱庄等形式，但总体上这部分农户比较少。可以看出，山东省的农民向正规金融机构的资金借贷较多，调查中有127户农户选择向农村信用社借贷，可见农村信用社是农村地区金融体系的主力军。
在被问及在金融机构贷款的难易程度时，有212户农户表示较容易，有58户农户表示较困难。可以看出，当前农户比较容易获得信用社的贷款支持。但从调查问卷来看，认为借贷困难的也占有较大比例，因此信用社仍需改善服务，改进贷款方式，让更多的农民享受贷款优惠服务。
当问及申请贷款时理想的抵押物时，有129户农户选择土地承包经营权，占比47.8%；有97户农户选择房产，占比35.9%；有28户农户选择大型农机具，占比10.4%；有16户农户选择林权，占比5.9%。可以看出，农户选择土地承包经营权作为抵押物的占比较大。自2014年中央一号文件发布以来，提出要赋予农民更多的土地权利，并计划在5年内实现全国范围的土地确权登记工作，而当前土地是农民唯一有价值的并且能被金融机构认可的抵押物，并且农村土地承包经营权抵押贷款又是一项新开展的业务，政府扶持力度大，金融机构政策优惠多，农民愿意将土地承包经营权作抵押来获得贷款。
3. 农户借贷的信用形式、期限及利率分析。在调查中，当农户被问及取得贷款时最乐于接受的担保方式时，有114户农户选择联保或互保，有109户农户选择抵押的方式，有42户农户选择村经济组织，还有5户农户选择质押的方式。可以看出，除了联保或互保方式外，由于在获得抵押贷款时，农民仍具有对抵押物的占有权，因此农民最乐于接受的担保方式是抵押。当农户被问及希望的贷款年限是多久时，有107户农户选择1年以下的短期贷款，占比
39.6%；有134户农户选择1—3年的中期贷款，占比49.6%；仅有29户农户选择3年以上的长期贷款。可以看出，当前农村借贷仍以中短期借贷为主，而长期借贷较少。所以农村金融机构应适时推出适合农民小额贷款需求的小额信用贷款，满足农民短期借贷需求。当问及农户能接受的最高贷款利率时，有147户农户选择银行同期年利率，有106户农户选择高于银行同期年利率5%以内，仅有17户农户选择高于银行同期利率5%以上。
4. 农户借贷用途分析。农户借贷资金的投向可分为生产性用途和生活性用途。在问及借款的用途时，有127份问卷回答是用于农业生产，占比47 %；有92份问卷回答是用于工业生产，占比34.1%；有51份问卷回答是用于日常生活，其中用于子女教育的有19户、占比
7.1%，用于丧葬嫁娶的有6户、占比2.2 %。通过调研可以发现，当前农户借贷的用途日趋多样化，主要用于农业生产和日常生活，随着农村经济的不断发展，用于生产性用途的越来越多。这说明随着当前国家新农村建设步伐的稳步推进，农村经济获得较快的发展，越来越多的农民把资金投入到农业生产中来。
（二）农户农地金融意识及家庭抵押意愿情况
1. 农户农地金融意识分析。被问及是否了解农村土地承包经营权时，有33户农户表示非常熟悉，有169户农户表示知道一点或者不完全清楚，有68户农户完全不了解。虽然当前农村土地承包经营权确权工作正在如火如荼地开展着，但仍有个别地区没能很好地宣传，造成个别地区的农户对其没有一个较为清晰的认识。土地的承包会涉及土地流转的问题，当农户被问及土地流转有无流转合同时，有173户农户表示没有，其中有31户农户表示采用口头约定的方式，有97户农户表示采用书面合同的方式。调查数据显示，当前有相当一部分农户在土地流转时都会采用有法律效力的书面合同，说明农户的自我保护意识有了很大程度的提高，但同时不少地区土地流转行为与过程不够规范。当调查中谈到是否了解土地抵押期间不得流转时，有142户农户表示了解或者只了解一点但不完全清楚，128户农户对此表示不了解。在被问到“是否了解现行法律禁止承包耕地抵押”时，也得到了类似的结果。因此，如果不加大对土地流转或土地承包经营权法律知识的宣传，可能会使农户的利益在一定程度上受到侵害。
2. 家庭抵押意愿情况分析。144户农户表示愿意以土地为抵押获得贷款，126户农户对此很谨慎，表示可能不愿意以土地为抵押来获得贷款。从问卷中也可以看出，由于当前城市化进程的加快，越来越多的农民进城务工，导致大量的土地被闲置，农户愿意将土地承包给他人或者以此作为抵押来获得贷款，以作生产或生活性的用途，并且土地承包经营权抵押贷款尚属于新生事物，政策的优惠也比较多，因此农户对其积极性和渴望程度较高。
对于问题“您觉得土地承包经营权抵押贷款应该在以下哪些方面进行改进”，调研结果如图1所示。可以看出，土地承包经营权抵押贷款的开展关键在于贷款制度内部因素的影响，如手续、数额、期限和费率等，而外在的影响因素如金融机构工作人员的服务态度也是不容忽视的。对于“希望政府在农村土地承包经营权抵押贷款中落实和完善好的政策”，调研结果如图2所示。可以看出，农村土地承包经营权抵押贷款的开展离不开政策支持和金融机构的积极推动。
四、土地承包经营权抵押业务开展的现状及面临的障碍分析
在山东省17地市中，枣庄和寿光率先试点，积极创新贷款担保方式，探索性地实行土地承包经营权抵押新模式，通过选取枣庄和寿光两地的调查问卷分析可得，当地的农户对于参与土地承包经营权抵押的积极性很高。其中，在2008年，全国首家注册的土地合作社——山东省枣庄市山亭区徐庄镇土地合作社，以1723亩土地承包经营权成功向当地农村信用社抵押，获得贷款45万元。与此同时，枣庄市农村信用社也抓住农村土地承包经营权制度改革的契机，在全市开办土地产权抵押贷款业务。
尽管此前山东省部分地区土地承包经营权抵押贷款的开展已经取得了一定成绩，但现阶段农村土地承包经营权抵押贷款的进一步开展仍面临许多的障碍。主要体现在以下几个方面：
（一）农村土地产权关系不明确
目前，土地产权制度仍存在着诸多问题。农村土地产权制度基本上是建立在家庭联产承包制基础上的，存在着很多同现代产权制度不符合的问题。我国《物权法》对权利抵押的一般规定为：设定抵押需要办理抵押登记，抵押权自登记时设立，抵押合同未经登记不产生效力。由于没有专门的抵押登记机关和具体的抵押登记办法，使得土地承包经营抵押权不具备公示、公信和对抗第三人的效力。况且，在我国土地转让的是使用权，土地的所有权仍然属于国家，国有土地管理部门代表国家行使所有权人的权力，这就产生了农民是否有权将农村土地使用权转让给银行的问题。
（二）农村金融体系建设不完善
农业发展银行作为政策性金融机构，其服务目的是提升农业基础设施和扶持农村经济发展，但这使其很难做到对单个农户的农业经营活动提供资金。农村信用社存在着基础薄弱、资金实力不强等诸多问题。而竞争性农村金融市场建设刚刚起步，尚未完全形成，导致农村金融效率低下，不能有效承接农村土地承包经营权抵押贷款。
（三）农村社会保障体系不健全
农业是弱质产业，抵御自然灾害和市场风险的能力较弱，一旦遇到自然灾害，使得地上附着物遭受重大损失，或因市场形势突变，导致地上附着物的价值大幅下降，就会对土地流转价
值产生直接影响。这不仅挫伤了农户参与农村土地抵押借款的积极性，不利于农村土地承包经营权抵押贷款业务的普及与推广，同时也加大了金融机构涉农业务的风险。
（四）农村观念与土地制度的制约
目前土地承包经营权抵押贷款业务大多是以地方性文件的形式获准开展，国家并未出台相关的具体细则，贷款管理制度也不甚完善。在全国范围内没有一套较为成熟的模式可以借鉴，也没有一套缜密的风险防范约束机制。同时，一些信贷员对业务创新的认识不足，在信贷操作上过于谨慎，“惧贷、惜贷”心理较为普遍，也在一定程度上影响了土地承包经营权抵押贷款的开展。
五、对策建议
（一）完善土地法规，完善农村土地承包经营权登记制度
国家应进一步加强农村土地法律框架的建设，完善有关农村土地的政策法规，出台比较全面的农村土地流转管理办法，对农村土地承包经营权的可抵押性作进一步明确的规定。解除现行法律中对农村集体土地使用权进行交易和抵押的限制，最大限度地拓展农民土地承包经营权的内涵及外延。 此外，各级政府应认真落实中央关于土地改革的各项决定，完善农村土地承包经营权登记制度，并且采用统一具有公示效力的权利凭证将权利主体和权利内容记载上去，进一步明确农民的土地权能，落实农民土地确权工作。
（二）加强土地承包经营权抵押贷款业务指导与监管
在农村土地承包经营权抵押制度的构建中，地方政府要规范政府行为，减少行政干预，提高执政水平，创造良好的制度运行环境。金融机构要加大对土地承包经营权抵押贷款业务的宣传力度，让更多的农民接触此项贷款业务。此外金融机构也应时刻保持警惕，加强对此项新型贷款业务的监管，确保其顺利开展。
（三）建立农村土地承包经营权价值评估专业机构和交易市场
要尽快建立起全国统一的农村土地估价体系，统一管理农村土地价格，为开展农村土地承包经营权抵押贷款业务创造良好的外部环境。建立完整的农村土地承包经营权抵押贷款制度，必须要有公平公正的农村土地承包经营权抵押的价值评估体系，对土地承包经营权做出合理估价，制定农村土地承包经营权价值评估办法，合理科学地确定农村土地的价值。有关政府部门应组建土地流转评估中心和交易市场，当农户因经营不善而无力偿还贷款时，农村信用社可以在农村土地承包经营权流转市场上方便快捷地出让或者拍卖其抵押的农村土地。
参考文献：
[1]左平良，余光辉.土地承包经营权抵押与农村金融担保制度创新[J].学术论坛，2005，
（8）.
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