中国土地制度研究

中国农村土地流转制度研究

内容摘要

“三农”问题历来是中国革命和建设的核心问题。土地是农业发展最基本的生产资料,也是农民最基本的生活保障。改革开放以来,实行家庭联产承包责任制,使农村土地的经营权从所有权中分离出来,曾极大地促进了农业和农村经济的发展。但是,随着市场经济的深入发展和城乡一体化进程加快,我国农业土地小规模分散经营的弊端逐渐暴露出来,越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求,难以体现规模效益。与此同时,随着农村劳动力外出务工经商,部分地区出现了土地粗放经营甚至撂荒现象,使得农村“人多地少,土地资源紧缺”与“土地撂荒”现象并存,土地资源配置效率下降。

上世纪80年代后期以来,农村集体土地使用权流转在我国农村悄然兴起。农村集体土地流转是深化农村土地制度改革的重要方向。20世纪70年代末80年代初发韧于农村的农地家庭联产承包责任制,克服了集中经营、效率低下的弊端,使广大农民真正有了经营自主权,激发了农民的积极性,促进了资源的优化配置,但当时缺乏必要的理论和实践准备。使得在土地流转的过程中,产生了一些不容忽视的问题,比如,土地产权不明晰,土地流转后“非粮化”现象严重,农民权益被侵占,土地流转市场

机制不健全,农民的保障机制不健全等,如何解决好这些流转中存在的问题,则是我们所要探讨的重点。

本文利用文献分析法,历史分析法与调查研究法等方法,通过对湖北省荆门市东宝区农村土地承包经营权流转的实际情况调查,同时对近年来土地流转资料的归纳,并在借鉴国外有关农村土地流转的先进经验基础上,分析了该地区当前土地流转现状以及影响土地流转发展的相关缘由。在此基础上,结合相关理论对农民的心理、经济行为以及外在压力等影响我国农民土地流转行为的因素进行全面解析,探讨了如何解决目前我国农村土地承包经营权流转过程中出现的问题的对策。

关键词: 农村土地;土地承包经营权;产权制度;土地流转制度;

目录

第一章 绪论…………………………………………………………………1

第一节 研究背景与研究意义………………………………………………1

一、研究背景…………………………………………………………………1

二、研究意义…………………………………………………………………3

第二节 国内外相关研究综述………………………………………………4

一、国外研究现状……………………………………………………………4

二、国内研究现状……………………………………………………………5

第三节 研究内容和方法……………………………………………………6

一、研究内容…………………………………………………………………6

二、研究方法…………………………………………………………………7

第四节 论文的创新点………………………………………………………7

第二章 农村土地流转的相关理论…………………………………………8

第一节 农村土地流转的基本动因…………………………………………8

一、劳动力非农化现象………………………………………………………8

二、农民需求与目标的差异化发展…………………………………………9

三、闲置土地的再利用………………………………………………………10

四、土地效率及收益的差异化发展…………………………………………10

五、生产关系开始不适应生产力发展要求…………………………………11

第二节 相关概念界定…………………………………………………… 11

一、土地…………………………………………………………………… 11

二、农村土地…………………………………………………………………11

三、土地流转…………………………………………………………………13

第三章 我国农村土地流转的现状分析…………………………………14

第一节 我国农村土地权流转的历程…………………………………… 14

一、建国初至1978年的农村土地制度……………………………………14 二、1978年以后农村土地制度的发展历程……………………………… 15

第二节 我国农村土地流转的特点……………………………………… 17

一、土地流转规模总体扩大,速度加快,但仍处于一个较低的水平…… 17

二、土地流转地域扩张明显,但地区之间差异仍较大………………… 17

三、土地流转形式呈多样化发展………………………………………… 18

第三节 我国农村土地流转存在的问题及因素分析…………………… 22

一、农村土地所有权主体不明晰,流转中侵权现象严重…………………22

二、土地流转后“非粮化”现象严重…………………………………… 22

三、土地流转程序不完善………………………………………………… 23

四、土地流转收益分配不规范,农民利益受到侵占………………………24

五、土地流转的市场机制还未成熟……………………………………… 25

六、农村社会保障机制与农业风险防范机制不健全………………………26

第四章 荆门市东宝区农村土地流转情况调研………………………… 27

第一节 荆门市东宝区农村土地承包经营权流转成效和特点………… 27

第二节 荆门市东宝区农村土地承包经营权流转的做法

——以荆钟村为例………………………………………………………… 31

第五章 中国农村土地流转制度创新的路径选择……………………… 34

第一节 培育农村土地流转市场主体…………………………………… 34

一、发展新的经营主体,扶植农村专业合作组织…………………………34

二、培育农村土地流转中介组织,完善农地流转价格评估制度…………35

三、加强人力资本投资,提高农业劳动者综合技能………………………36

第二节 重新界定农村土地产权………………………………………… 37

一、进一步明晰土地产权,赋予农民稳定承包权…………………………37

二、细化产权结构,完善土地使用权权能…………………………………37

三、加强土地权属的规范管理,增强土地管理部门服务能力……………38

第三节 加强对农村土地流转的宏观调控……………………………… 38

一、建立健全农村土地流转相关政策法规,促进农地流转………………38

二、充分发挥地方政府职能,加强对土地流转的宏观监管与服务………39

第四节 农村土地流转制度创新的其它配套措施……………………… 40

一、建立农村社会保障体系,加快户籍制度改革…………………………40

二、健全现代农村金触制度,创新信贷产品……………………………… 42

三、建立新型农业社会化服务体系,完善政府的农业经济政策…………43 后记………………………………………………………………………… 44 注释………………………………………………………………………… 46 参考文献…………………………………………………………………… 50

我国农村土地流转制度研究

第一章 绪论

第一节 研究背景与研究意义

一 、研究背景

土地是农业发展最基本的生产资料,也是农民最基本的生活保障。改革开放以来,实行家庭联产承包责任制,使农村上地的经营权从所有权中分离出来,曾极大地促进了农业和农村经济的发展。但是,随着市场经济的深入发展和城乡一体化进程加快,我国农业土地小规模分散经营的弊端逐渐暴露出来,越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求。难以体现规模效益、与此同时。随着农村劳动力外出务工经商。部分地区出现了土地粗放经营甚至撂荒现象。使得农村“人多地少,土地资源紧缺”与“土地撂荒”现象并存,土地资源配置效率下降。

上世纪80年代后期以来,农村集体土地使用权流转在我国农村悄然出现,农村集体土地流转是深化农村土地制度改革的重要方向。它是土地承包权基础上的一种衍生制度,指在不改变土地承包经营权的前提下,农户将农地转让他人耕种的行为。农村土地流转突破传统农业局限,依靠市场机制优化配置资源,再次释放能量,体现了农业土地的经济价值。土地流转促进了农业规模化、集约化进程,上地流转促进了农业结构的调整和优化,提高农业比较效益。土地流转提升了农业科技含量,土地流转从根本上解决了弃耕,土地流转为农村新型合作经济组织的产生创造了条件,土地流转有利于吸引外资,推动

了外向型经济发展。搞活农村土地流转,是当前农业和农村发展的必然趋势,是解决“三农”问题中的关键性环节。

有关土地流转的政策由来已久,早在1984年,中央“1号文件”就首次出现转包这个概念。2001年,中央在《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中强调,允许农民在土地承包期内对土地实施依法、自愿、有偿的使用权的流转,但是农民的土地承包经营权要稳定不变,在2002年、2003年、2005年相继出台了《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包法实施条例》和《农村土地承包经营权流转管理办法》中对农村土地的流转有着类似规定。之后,党的十七大报告以及《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等中央重要文件中对于土地流转制度的合法性又进行了反复强调和重申。2010年,中央“一号文件”再一次明确指出,要“完善农村土地承包法律法规和政策,加快制定具

“加强土体办法确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”

地承包经营权流转管理和服务,健全流转市场,在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”意味着农村土地流转的高度被提升。

自从实施农村土地流转制度以来,使得农村土地流转行为日渐增多,各种新的承包经营流转方式出现,极大地促进了农村经济和农业的发展。与此同时,随着土地流转工作活跃开展,很多问题有凸显出来,由于法律制度、和程序的不完善,导致交易不规范,土地流转纠纷不断,存在大量非法流转;由于利益的驱使,有些地区大量的土地 2 ②①

流转到少数企业、开发商手中,土地的用途改变,导致“非粮化”趋势加重;还有农村社会保障残缺问题、失地农民问题等等,这些不仅影响了农民积极性、阻碍了正常的土地流转,不利于土地流转市场的完善和发展,也影响了土地资源的优化配置。

鉴于此种发展形势,本文确立以中国农村土地流转制度为研究对象,从农村土地流转的角度分析当前中国农村土地制度,以“三农”问题的根源所在为突破口,希望可以探寻出适合中国农村发展的土地流转模式和创新制度,意在为中国农村经济发展尽绵薄之力。

二、研究意义

(一)理论意义

目前各国关于农村土地流转制度的研究进程不断加快,中国对于农村土地流转制度的重视程度日益加深,正积极推进土地流转制度创新。但是农村土地流转制度创新无论从理论层面还是从现实领域考量都很复杂,需要更多的从理论上加以梳理和深入探索。如何充分挖掘马克思主义土地所有权理论与西方经济学家的土地流转理论、怎样客观评价现实中农村土地流转的效益与模式问题、建立一个什么样的土地流转市场机制、政府如何制定相应的调控政策促进土地流转制度稳步推进等等都需要结合中国农村经济发展的实际情况进行深入研究。

(二)现实意义

随着中国改革进程的不断加快,社会主义新农村建设全面实施农村土地流转频率逐渐加快。而农村土地流转对于加快农村工业化进程、城市化进程、优化农业结构、增加农民收入有着很大的推动作用, 3

是新农村建设堕待解决的根本问题。因而,通过对中国农村土地流转问题加以研究,并为其进行制度创新提供参考有很好的现实意义,不仅可以加速农业现代化进程,还关系到农村经济的全面发展至关系到国民经济及社会的可持续发展。

第二节 国内外相关研究综述

农村土地流转制度研究是一个十分复杂且现实性很强的问题研究,20世纪80年代末90年代初,国内外理论界对这一问题关注度逐渐增加,研究渐进轨道。迄今为止,学术界已经形成了丰硕的研究成果。

一、国外研究现状

有关土地流转制度研究,新制度学派颇具代表性,科斯对土地制度进行的研究较早,他认为:如果交易费用为零,那么无论土地产权制度是何种状态,市场交易均能将资源进行有效配置;否则,不同的土地产权制度安排将产生不同的资源配置效率。而德姆赛茨则认为:地权稳定性是土地所有者进行长期投资的关键因素,地权稳定性的限制条件越多,投资激励作用越弱,相应的土地产权的稳定性就越低。在研究农地使用权流转条件方面,日本的速水佑次郎较具代表性,他在《农业经济论》指出,只有经营规模较大的上层农户单位面积的农业剩余大于规模较小的下层农户的农业纯收入,理论上才有可能出现借地资本家类型的农业经营。张五常则为土地使用权的流转契约研究提供了一定的理论基础,他的佃农理论说明,当生产中风险很高,生产者的努力水平很难测度时(劳动监督成本高昂),分成地租的合约 4 ③

方式是最有效的;而当风险很小,固定地租的合约方式最有效率;当生产者努力水平的测度费用很低时,雇佣的合约关系最有效率;当风险不太大也不太小时,分成地租和固定地租在合约中会同时出现,由于分成地租是由地主与农户共担风险,所以租金值会高于地主不承担风险的固定地租。在关于规模化经营研究方面,马克思认为,农民对自己耕种土地的私有权,是小生产的基础,是小生产繁荣并成为典型形态的条件。但这种小生产只能同狭隘的原始生产范围和社会范围相容。生产条件不断恶化和生产资料日益昂贵是小土地私有制的规律,农业现代化就是要变分散的、落后的小农生产方式为集约化的、高效的农业生产方式。

二、国内研究现状

在对土地流转过程中所出现的问题进行研究时,钱忠好(2002)和邓大才(1997)将土地流转困难、土地市场难以发育等问题归因于土地使用权的不稳定性。他们认为稳定的地权是土地交易的基础,正是由于土地频繁调整才导致农户缺乏稳定的土地使用权,进而制约了土地市场的发育。在影响土地流转因素的研究中,多数学者达成共识,他们认为,土地产权模糊是我国土地流转的最大障碍。周天勇(2003)和张德远(2002)均认为现行的农村土地集体所有制和城市土地国有制都不符合市场经济的发展要求,他们主张将两种制度并轨,由国家拥有土地的终极所有权。张新光(2003)则主张在宪法和法律上明晰土地私有产权,解决土地集体产权模糊问题。关于农地使用权流转模式的研究,李秉潜和谢玉仁把农地使用权的模式分为两类,即分散流转 5 ④

和集中流转,并且对两类流转模式的优缺点和适用范围进行了分析。在分散流转模式中提出了转包、出租、转让、抵押、拍卖等五种形式,集中流转又分为“两田制、经营权股份合作制、反租倒包、四荒经营权拍卖”等,为以后的研究提供了有益的启示。此外,2005年,韩连贵还对农地使用权的模式进行了更为详细的划分。胡亦琴、毛小报等则对浙江农地使用权流转的模式进行了研究。

通过上述国内外关于土地流转相关研究的文献综述,我们了解到,国内外学者在研究土地使用权流转中已经取得了一些十分有意义的成果,也为我们的进一步研究提供了很好的理论基础。不过,目前我国农村土地流转制度还存在很多问题,还需要强有力的理论指导,我们还需要对当前的农地制度进行全面的梳理,制定出具有一定前瞻性,适应中国国情发展的农村土地流转制度。 ⑤

第三节 研究内容和方法

一 、研究内容

本文共分为五个部分,具体结构安排如下:

第一部分对本文的研究背景及研究意义进行了阐述,总结了国内外的对于土地流转的相关研究,对本文研究思路、框架、方法进行了概括,提出本研究可能的创新之处和不足之处。

第二部分阐述农村土地流转的相关理论,分析了农村土地流转的基本动因,对相关概念进行界定。

第三部分主要对我国农村土地流转的现状进行分析,回顾了我国农村土地制度的发展历程,对我国农村土地流转的特点、模

式和意义进行了分析。并总结归纳了我国当前土地流转存在的问题和影响土地流转的障碍因素。

第五部分通过对荆门市东宝区农村土地流转情况进行调研,以实际案例分析了该地区农村土地流转的成效和特点和具体做法。

第六部分着重论述了如何更好的改善土地流转模式,如何进行土地流转制度创新的路径选择,提出了一系列有助于完善土地流转制度的政策建议。

二、研究方法

1、文献研究法。本文通过查阅文献及相关政策法规基础上对农村土地制度的历程进行了分阶段归纳和总结。

2、案例分析法。本文通过对荆门市东宝区农村土地流转情况进行调研,分析该地区农村土地流转的成效、特点和具体做法。为寻找科学的土地流转新模式和新路径提供现实参考。

第四节 论文的创新点

一、本文采用了理论与实证相结合的方法,通过对荆门市东宝区农村土地流转情况进行调研,分析该地区农村土地流转的成效、特点和具体做法。为寻找科学的土地流转新模式和新路径提供现实参考。

二、本文通过对当前我国土地流转实施状况以及经济发展总体趋势的分析,指出了土地流转制度创新的必要性, 并提出了培育农村土地流转市场主体、重新界定农村土地产权、加强对农村土地流转的宏观调控、完善农村土地流转制度创新的其它配套措施等相关建议。

第二章 农村土地流转的相关理论

第一节 农村土地流转的基本动因

作为一个发展中的大国,"三农问题"尤为重要,是我国现代化建设的根本问题,也是全面建设小康社会面临的最大难题。解决"三农问题"的关键是农村土地问题,而农村土地问题的核心是农村土地制度问题。农村土地制度与农业生产力和社会政治经济形势变化有着密切的关系。从1949年新中国成立以来,每一次的农村土地制度的变革都为农村经济带来重大改变,尤其家庭联产承包责任制实施以来,农民有了自己的土地,农地承包经营权从集体土地所有权中分离了出来,农民的劳动积极性得到了提升,从而迅速提高了农村生产力,促进了国民经济的繁荣发展。但是,作为农地使用制度来说,家庭联产承包责任制的制度绩效虽在一定时期内比较显著,但也不可能长久适用于农业发展,并解决其中的所有问题。家庭联产承包责任制与国民经济发展开始不适应,随之产生了许多问题与矛盾,如农村人均占有耕地随着人口增长而不断减少的问题;土地经营粗放和撂荒严重的问题;农村土地资源出现非农产业化致使非粮化现象加重的问题;农业要实现规模化、集约化经营与农村土地分散的矛盾;农村土地需要实现规模化经营与农民传统的恋土情节严重的矛盾。因此,面对家庭联产承包责任制的制度边际效用的弱减就必然需要农村土地制度的不断改革和完善。农村土地流转制度是弥补家庭联产承包责任制的深层缺陷,是现有农村土地制度完善和补充的必然选择。

一、劳动力非农化现象

20世纪90年代以来,随着农村劳动力的大规模转移,农业劳动力数量、质量明显下降,主要表现为农业发展所需的青壮年劳动力比重的快速下降和受教育程度较高的高素质劳动力的流失。据国务院研究室2006年最新发布的《中国农民工调研报告》显示,全国农民工中16~30岁的占61%, 31~40岁的占23%,41岁以上的占16%,农民工的平均年龄为2816岁,滞留在农业生产领域的劳动力受教育程度较低,而且以妇女、儿童和老人为主。农村劳动力的大量转移,一方面使农业生产所需要的高素质劳动力有效供给不足,越来越多素质相对较低的劳动力开始与土地结合;另一方面,农村人口大量减少,等量土地上的农业劳动力大量减少。抽样调查显示,农村平均每户常住人口由1990年的4180下降到2006年的4105,平均每户整半劳动力由1990年的2192下降到2006年的2183。“较多的土地”开始与“较少的农业劳动力”重新组合,原有的农业生产要素组合关系需要重塑,农业劳动力与土地的关系需要重新调整,农村新的“人地关系”开始形成。因此,农村土地流转是“较少的农业劳动力”与“较多的土地”的结合的客观要求。

二、农民需求与目标的差异化发展

20世纪90年代以来,农民收入增长结构发生了显著变化,非农收入不断提高并成为收入增长的主要来源。农民收入来源开始多元化,兼业农民(户)开始涌现,越来越多的农民希望离农、离乡、离土,从而放弃土地经营成为这部分农民的主观意愿。同时,国家对“三农问题”日益重视,支农力度不断加大,惠农政策不断出台,农民从事⑦

农业生产得到的实惠越来越多,农业产业化和现代化趋势日益明显,部分农民认为从事农业生产将大有可为,希望实现土地的规模经营,向专业农民(户)发展,经营更多的土地成为这部分农民的主观意愿。因此,一方面兼业农民(户)希望放弃土地经营,另一方面专业农民(户)希望经营更多的土地。双方的合力使改变原有的农村土地制度,实现农村土地流转成为可能。

三、闲置土地的再利用

20世纪90年代以来,我国农村土地闲置或撂荒现象越来越严重。据1991~1996年的不完全统计,全国长期闲置土地约11165万hm2,其中闲置耕地6131万hm2。这仅是土地的“显性”闲置。基于我国特殊的国情,农民把土地看作是抵御未来风险的最基本、最可靠的保障,是多元化就业农民的最后退路。所以农民不敢完全脱离土地,而是由妇女或老人留在家里继续进行粗放经营,甚至撂荒。这样不但使农民土地经营收入受损,而且使本就不高的农村土地利用效率进一步下降,从而在土地“显性”闲置的同时产生了无法估计的“隐性”闲置。农村土地的“显性”和“隐性”闲置直接威胁到国家粮食安全。通过农村土地流转。实现闲置土地的再利用就成为当前我国当然的政策导向。

四、土地效率及收益的差异化发展

由于劳动力非农化和农民需求和目标的差异化发展,土地与资金、技术、劳动力、信息等农业生产要素的组合关系日趋不合理,农村土地利用效率有下降趋势。同时,土地内部效率和收益的差异化日⑧

益显著,种田能手与非种田能手单位土地的产出差距不断增大。而且随着我国土地市场的发展,耕地与非耕地、农地与非农地的效率和收益差距加大,土地存在非农化、非粮化现象。在不改变土地用途的前提下,通过农村土地流转,使土地向种田能手集中,实现适度规模经营,提高农业机械化水平,降低单位生产成本,促进农业集约化发展,是提高农村土地效率和收益的有效途径之一。这既是土地本身的经济属性所决定,也是政府的导向。

五、生产关系开始不适应生产力发展要求

1985年以后,我国农业生产明显变慢,粮食增长趋势放缓,农业对国民经济增长的贡献和对农民增收的作用开始降低。全国城乡收入比已由1978年的2.57:1拉大到2007年的3.33:1。20世纪90年代后半期以来,中国虽经历了5年粮食丰收的可喜局面,但1998年以后粮食产量持续减少。家庭分散经营模式明显不适应现代高效农业社会化大生产、机械化、科技化、产业化的要求,农村耕地闲置、撂荒和流失严重。这一切都表明,原来的生产关系已经不适应当前生产力发展的要求,迫切需要进行农村土地制度尤其是土地流转制度的创新。因此,农村土地流转,是生产力发展到一定阶段的必然要求,是进一步解放和发展生产力,促进农业和农村发展的必然结果。

第二节 相关概念界定

一、土地

由于土地概念涉及并影响世界各国,所以联合国也先后对土地作过定义。1972年,联合国粮农组织在荷兰瓦格宁根召开的农村进行⑨

土地评价专家会议对土地下了这样的定义:“土地包含地球特定地域表面及以上和以下的大气、土壤及基础地质、水文和植被。它还包含这一地域范围内过去和目前人类活动的种种结果,以及动物就它们对目前和未来人类利用土地所施加的重要影响;”1975年,联合国发表的《土地评价纲要》对土地的定义是:“一片上地的地理学定义是指地球表面的一个特定地区,其特性包含着此地面以上和以下垂直的生物圈中一切比较稳定或周期循环的要素,如大气、土壤、水文、动植物密度,人类过去和现在活动及相互作用的结果,对人类和将来的土地利用都会产生深远影响。”

从土地管理角度应当怎样定义土地呢?原国家上地管理局1992年出版的《土地管理基础知识》中这样定义土地:“土地是地球表面上由土壤、岩石、气候、水文、地貌、植被等组成的自然综合体,它包括人类过去和现在的活动结果。”因此,从土地管理角度,可以认为土地是一个综合体,是自然的产物,是人类过去和现在活动的结果。

从我国的实际情况出发,同时借鉴国外一些发达国家的经验,国家新颁布的《土地管理法》科学地将我国土地分为三大类,即农用地、建设用地和未利用地。《土地管理法》定义:“农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”土地具有有用性、稀缺性和社会的有效需求等特点。在现行制度下,土地分为农用地和非

农用地,后者又包括商业用地和非商业用地。

二、农村土地

主要是包括农村范围的地上空间和地下空间的地表或地皮,它侧重于强调农村土地本身的资源性质或生产要素的属性。本文中农村土地研究涉及的是农业用地,主要指的是农用耕地,即指种植农作物的土地。主要包括熟地、新垦地、休闲地、草田轮作的牧草地、固定耕作的河滩地、已围垦种植的海滩、湖田等。当然也包括荒山、荒丘等等。

三、土地流转

广义的土地流转,指土地权利在不同利益主体之间的流动和转移。在此,土地不仅仅是农村土地;权利也不仅仅是使用权或承包权、甚至包括所有权。狭义的土地流转,指农村土地承包经营权在同一农村集体内部的流动与转移。目前关于土地流转的讨论、规定等,多指狭义的土地流转。

狭义的“土地流转”似乎是针对我国农村土地管理而衍生出的专有名词。学术界对其内涵的理解大同小异,主要有以下几种不同的认识:第一种观点认为,所谓土地流转即土地所有权或使用权在不同经济实体(企业或农户)之间的流动和转让;除特别说明外,“农地流转”则是指农地使用权的流转。这是学术界比较流行的一种观点。第二种观点认为,所谓农地流转即土地产权在不同经济实体之间的流动和转让。第三种观点认为,所谓农地流转仅仅是指农村土地使用权的流动转移,它是完善家庭联产承包经营制度和发展农村经济的客观要求。

第四种观点从土地的概念、属性、特点等方面阐明了农地流转的内涵,认为从土地的概念、属性、特性看,所谓农地流转是指在一定的时间内,农地与不同业主的结合关系或结合的疏密程度更变以及社会管制广度和深度变化过程。第五种观点指出,农地流转既包括国有土地产权和集体上地产权内部土地使用权的出让、转让,又包括集体土地向国有土地的转移。前者仅仅是使用权的让渡,而后者不仅包含产权的让渡,而且还有土地利用方式的转变。农地的流转己涵括以上二者的含义,主要指的是土地产权的更替和土地利用方式的转变。

结合以上观点,本文认为所谓土地流转是特指我国农村拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织的行为。在这里,流转的只是农村土地,且往往特指农村承包土地;权利也仅仅是指承包经营权;流转主体范围也仅仅限于同一集体的农户之间。通过土地流转可以让土地作为一种生产要素在农业生产者之间流动,从而达到土地资源优化配置的过程。 ⑩

第三章 我国农村土地流转的现状分析

第一节 我国农村土地权流转的历程

一、建国初至1978年的农村土地制度

(一)废除封建土地所有制时期

新中国政权建立后,中共七届三中全会《中华人民共和国土地改革法》的颁布意味着全国范围内进行土地改革运动。从1949年10月开始到1952年底,在全国广大地区开展了土地改革运动,废除了原来的封建土地制度,变原有的封建地主土地所有制为农民的私人所

有,实行“耕者有其田”。实际上中国共产党早在20世纪20年代就领导过各根据地的农民进行土改运动,这一次进行的是全国范围的土改。土改使三亿多原本没有土地或者拥有很少土地的农民分得的土地有七亿多亩。在这一时期,农民拥有对土地的“有权自由经营、买卖和出租”,调动了广大农民的生产热情,较大程度上促进了农村生产力的发展。

(二)实行人民公社的土地集体所有制时期

由于小农经济的缺陷,农民私人所有土地需要互助合作组的方式来提高农业的生产效率气从1950年开始广泛推广互助合作组,并且在1953年2月,中共中央对《关于农业生产互助合作的决议》作了部分修改,增加了积极领导农业生产互助合作运动的内容。这是新中国成立后土地制度的第二次大规模改革,确定了我国现行的土地所有制的基本框架,这个时期土地所有制的演进方向是正确的。但人民公社化运动与1958年掀起的“大跃进”运动,使得这时期土地过度统一,土地管理高度集中,土地在高度计划经济体制下流转,无法以效率原则来优化配置土地资源。因此,在一定程度上,它也阻碍了生产力的发展。

二、1978年以后农村土地制度的发展历程

(一)土地流转未合法化阶段

1978年,安徽凤阳小岗村农民进行“大包”,揭开了家庭联产承包责任制的土地制度在中国农村地区实行的序幕。1983年中共中央颁发了《关于印发农村经济政策的若干问题的通知》,全国农村推广11

实行包干到户,我国的土地经营制度由原来的集体所有并使用变为集体所有农民自己使用的统分结合的双层经营体制。1987年进行土地适度规模经营的试验,对家庭联产承包责任制进行改善,1999年颁布的《土地管理法》也没有明确提出允许农村土地使用权自由转让,对其还是有很多的限制。

(二)土地流转适度放宽阶段

2003的《土地承包法》保护了合理范围内的土地流转,并对土地流转的原则进行了规定。该法中规定,允许土地承包经营权在平等协商、自愿、有偿、依法的原则上合理流转;流转的期限不得超过承包期的剩余期限等。这部法律的颁布,被称作中国土地制度的第三次创新。2005年1月19日,我国农业部审议并通过了《农村土地承包经营权流转管理办法》,此法的出台意味着农村土地流转进入了市场化的阶段。

(三)土地流转全面推广阶段

2007年3月,成都温江区从农村集体土地和集体经济组织的产权制度改革出发,率先出台了《关于推行农村“两股一改”试点工作的意见(试行)》。2007年6月,重庆成都获准设立城乡综合配套改革试验区并开始土地流转全国首批试点工作。随后其它省份也陆续幵始土地流转方式试点活动。如河南省的"合作社+农户"模式,浙江嘉兴市的“两分两换”土地流转方式等。

2008年10月12日,中国共产党第十七届三中全会会议审议并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决

定指出“在自愿和不改变土地用途的原则下,允许农民以多种形式流转土地承包权”。至此,农村土地流转政策实现从“把土地的使用权还给农民”到“允许土地自由流转”的历史突破。

第二节 我国农村土地流转的特点

一、土地流转规模总体扩大,速度加快,但仍处于一个较低的水平 自1984年中央“一号文件”明确提出“鼓励土地逐步向种田能手手中集中”以来,农村土地的流转一直都是在农民中间自发进行,土地流转发生率一直是偏低的。据农业部1993年进行的抽样调查结果表明,1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地面积1161万亩,分别占承包农户总数的2.3%和承包耕地总面积的2.9%。而近年来,随着农业结构战略性调整、农业产业化和新农村建设的推进,农地流转的规模也不断的扩大,速度有所加快。到2008年底,全国土地承包经营权流转面积为1.09亿亩,占全国耕地面积的8.8%。可以说我国农地流转已初具规模。尽管如此,农地流转在总体上仍处于一个较低的水平。

二、土地流转地域扩张明显,但地区之间差异仍较大

早期的土地流转一般发生在沿海发达地区和一线发达城市,这些地方的农民非农就业比例和收入比较高,从事二、三产业的机会比较高。而内陆欠发达地区因经济条件的限制,农民从事非农业产业的机会比较少,土地依然是农民生活的保障,所以发生流转的土地较少。随着近年来农业结构的调整,国家对新农村建设的重视,加上各地方政府的推动,农村土地流转的步伐也从沿海慢慢延伸向内陆,并显逐1312

步扩张的趋势。但由于各地的农业经济发展水平不同、土地流转的条件不同,他们的土地流转规模也有差异,这种差异不仅表现在发达城市与不发达城市之间,也表现在同一城市的不同地区之间。

三、土地流转形式呈多样化发展

农村土地流转的核心目标在于提高农村土地利用率和农村土地利用效率,确保国家粮食安全。为此,十七届三中全会指出,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权。而各地在实践中又根据本地区的具体情况探索出了更丰富的流转模式。

(一)土地转包

即承包人把自己承包的土地的部分或全部,以一定的条件发包给第三方,由第二份合同的承包人向第一份合同的承包人履行,再由第一份合同的承包人向原发包人履行合同的行为。在承包方与第三方确定转包关系后,承包方与原发包方依据土地承包合同确定的权利、义务关系不变。转包不是土地所有权的转让,只是转让土地的使用权,同时转包期限是在不超过土地承包合同的剩余期限内由双方协商确定。这种形式的好处是:转出方从土地中走出来可以更好的从事其它产业,转入方可以进行规模经营,充分利用家庭已有劳动力,提高家庭收入。不足是:它不能从根本上解决增人不增地,少人不少地的问题,少地的农民不能从根本上拥有土地。

(二)土地互换

即农户之间土地承包经营权剩余期限的相互转移。互换的主要目

的多是为了耕种的方便或种植结构调整的需要。互换后,互换地块的承包权、经营权和原土地承包合同约定的权利、义务随之互相转移。这种互换,有同等面积的互换,也有不等面积的互换,双方多视互换地块的地级和远近条件决定。这种互换的好处是:对改变地块零星分散,实现农户的土地集中具有直接意义。缺陷是:仍不能解决一家一户为生产单元的形式,农业的规模效应仍不能很好发挥。

(三)代耕

即将自己承包的土地交给信得过的人代耕代种的方式。这多是外出打工、上学和参加了工作等无力耕种土地的家庭,他们虽然无力耕种,但想始终拥有土地的收益权,不愿转让和退包,因而就与亲戚、朋友或邻居约定,将自己承包的土地交给他们代耕,代耕期间的种植收益有的全部归代耕人,有的由代耕人交付一定的收益如农产品给原承包方。这种方式的好处是:可以保留原土地承包人的承包权,土地仍然可作为他们的生活保障。弊端是:粗放经营的较多,同时由于土地政策的变化,基于利益的纠纷,加剧了原承包方和代耕人之间的矛盾。

(四)土地租赁

这是当前土地流转较主要的方式。即农户与承租方之间采用契约的方式实现一定期限内的土地使用权的转移。农户自愿将全部或部分土地使用权出租给承租方,承租方按契约的约定付给出租方一定的租金。租赁期限一般由双方协商确定,最长不超过承包合同的剩余期限。这种方式的优点是能实现土地大规模的集中,有利于吸引农业企业和

种植经营大户来进行规模经营,不仅有利于降低种植成本,提高经济效益,还能解决当地部分劳动力的就业问题。缺点就是由于承租期限的限制,承包方不能搞较长期限的发展项目,同时由于对承租环境的不熟悉,容易和农户发生利益纠纷,承租方受到的风险较大。

(五)土地入股

这是比较新兴的一种土地流转方式。农户将全部或部分承包的土地使用权按一定的标准作价为股份,以入股的土地使用权作为取得土地租金和年终分红的依据,参与股份制企业或农村专业合作社的经营。这种方式其优点在于农户与企业利益风险共担,有利于企业与当地农民的相互支持、相互关心、相互配合、相互促进。弊端在于有可能引发新的社会问题,如果企业出现亏损甚至破产,农民就会血本无归,失去了最基本的生活保障,也会引发新的社会不稳定的情况。

(六)土地拍卖

土地使用权拍卖是一种特殊的土地产权流转形式,主要是指“四荒”地拍卖,这种产权交易也称被作“买断”,通过拍卖形式完成土地产权的交易。农民所获得的土地使用权具有期限长、交易手续(土地使用合同、土地证等)齐备、责权利明确等特点,地权的明晰化和长期化为农民提供一个稳定的产权预期,从而大大地激发了农民“改山治水”的热情,产生明显的产权效率。

(七)土地抵押

抵押是土地使用权所有者,将使用权向银行担保获得贷款,当抵押人不能按期偿还贷款时,将失去土地使用权,银行则取得土地使用14

权。我国现行立法对集体农用土地(含荒地)使用权抵押采取了严格限制的立场。《担保法》第34条规定:“……抵押人依法承包并经发包同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的使用权”可以抵押;该法第37条规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地的使用权不得抵押。

(八)“反租倒包”的形式

“反租倒包”式生产经营方式,即某些农产品加工企业根据自己的生产经营能力、市场需求,确定原材料的需求及土地规模,与农民签订一定面积、一定期限的土地租用合同。然后企业在这片土地上对农产品品种、规格、质量等做出周密设计,再反还给农民耕种,农民按劳计酬。在租用期限内企业拥有这块地的使用权,农民则成为雇员,双方各自行使自己的权利。目前这种形式在我国是极个别现象是一种少之又少的现象。

这种形式与“公司+农户”很相似,我们要注意区别“公司+农户”是指农产品加工企业根据自己的生产经营能力、市场需求,确定原材料的需求,与农民签订农产品收购合同,到期履行合同的生产经营方式。在现实中,农产品加工企业往往还给农户提供一些资金、技术、种子等方面的帮助。“公司+农户”在我国存在范围比较广。

(九)股份合作制

这种股份制与前面的入股土地流转形式不同,主要区别在于股东的权利义务不同。广东南海市是土地股份合作制的典型地区。南海市股份合作制的基本原则是成立股份公司,由股份公司经营管理行政村15

或自然村的上地资产以及其它非土地资产,村民成为股份公司的股东,并从股份公司获得现金分红。

(十)“两田制”基础上的承包、出租等

“两田制”是指把耕地分为口粮田和承包田(有些地区叫经济田和责任田),口粮田只负担农业税,不交土地承包费,承包田按照市场原则实行有偿承包,在承包费低标和上限范围内,现场投标、公开竞争,确定承包费标准。

第三节 我国农村土地流转存在的问题及因素分析

一、农村土地所有权主体不明晰,流转中侵权现象严重

我国《土地管理法》第八条明确规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有”,“村民集体经济组织所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。第二条又规定:”任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地土地使用权可以依法转让。”“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”这似乎表明农村土地所有权归农民集体所有,土地承包经营权归农户所有。但对“集体”概念的具体界定,却没有一个完整统一的法律规定。在我国的根本大法《宪法》中,集体土地被笼统地界定为集体所有;在《民法通则》中,则被界定为乡镇、村两级所有;在《农业法》中,又被界定为乡镇、村或村内农业经济组织所有;不仅如此,现实生活中大多数基层干部对土地所有权的归属也是很模糊的。有的村干部以土地属于集体所有为16

借口,强行收回农民土地;有的基层政府将土地流转的面积大小当做一项政绩来抓,忽视了土地流转的根本目的,不顾客观条件与农民的意愿,强行推动流转,侵犯了农民的承包经营权。由于土地所有权主体不明晰,致使农村土地流转过程中经常出现多元主体之间的权利之争,农民权利受到侵犯,影响了土地资源的配置效率。

二、土地流转后“非粮化”现象严重

到2008年底为止,全国共有1.09亿亩土地的承包经营权实现了流转。但据农业部门的测算,全国农村土地承包经营权流转中,有5000多万亩用于非粮生产,占总流转面积的一半左右,占耕地面积的2.7%。其中农户之间流转的上地中用于种粮的比重占72%;而转入户为企业的规模经营主体将土地用于种粮的比重仅为6%。大部分的承包大户出于追求经济效益的目的,大都会选择种植高效的农作物。十七届三中全会决定中规定的三个“不得”:即“不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”,根据这三个要求,土地流转后用于种植经济作物,是符合政策要求的,关键是为了保障我国14亿人口的粮食安全,虽然目前“非粮化”现象还没有对粮食安全产生明显影响,但总是令人担忧的。更有甚者,有些地方土地流转后,转入土地的企业打着“管理用房”的幌子,大肆将农地变成非农业建设用地,这些“管理用房”一般都被用于经营农家乐或者会议中心。因为有些地区有政策规定,只要转入土地的面积达到一定的规模,就可以把其中的一定比例用于建设“管理用房”,这个比例各个省市不一样,最高的达8%,而地方政府也会出于政绩1817

的考虑,对此睁一只眼闭一只眼。

三、土地流转程序不完善

目前我国农村土地流转正处于一个不断摸索的阶段,国家有关农地流转的政策、法规虽然正在逐渐的完善,但是在具体的流转过程中,还存在着流转程序过于简单!流转形式混乱的情况"由于缺少规范的流转程序,在流转过程中容易出现利益纠纷和基层政府利益寻租的情况,比如出让方在转包期未到的情况下由于一些主观原因反悔要收回流转出去的土地,这会给转入户带来一定的损失,但由于当初没有订立流转合同,流转双方的权利义务并未明确规定,这就给仲裁带来了困难;基层政府有时会出于自身利益的考虑,擅自将村集体的土地以出租的形式租给企业,供企业长期或无限期使用。

四、土地流转收益分配不规范,农民利益受到侵占

参与土地流转的主体包括基层政府、农户、企业和各级集体经济组织等。不同的主体都会寻求自身利益的最大化。一般情况下,“谁流转,谁收益”,这就出现了政府、农户、集体经济组织和企业相互争流转主动权的现象,往往是谁的权利大,在流转中获得的收益就多,处于弱势的农民则往往是被牺牲的那个。对于乡村级基础政府来说,压低土地流转成本可以让土地尽快流转出去,加快当地经济的发展,这不仅会带来政绩,而且会获得隐性的利益;对于投资方来说,当然是投入成本越小越好;但对于农户来说,则是流转的补偿越多越好。这三方在利益博弈的同时也增加了土地流转的难度。对于没钱没权的农户来说,在这场博弈中明显处于下方,甚至随着土地被流转出去,19

国家政策里本来有的给予农户的惠农补贴也会随之消失。农村土地承包经营权的流转收益究竟该如何合理的分配,这己经成为当前解决土地流转问题和维护农村稳定的重要问题。

五、土地流转的市场机制还未成熟

土地流转的市场机制主要包括价格机制和供求机制。其中价格机制是市场机制的核心,一直以来,我国的上地制度决定了土地只有使用价值,而从未将土地看成是商品也具有价值。农村土地向来是集承包权与使用权于一身,但土地流转后,承包权和使用权相分离开来,使用权价格如何计算尚未有明确的衡量标准。价格作为调节土地资源配置的杠杆没有发挥其应有的作用,而土地流转的主体农户也会根据价格信号决定是否进行流转。根据调查,目前农村土地流转的价格是极其低廉的,只是象征性的给与农户极低的经济补偿,而为了吸引企业来农村投资,一般流转的时间都是非常长的,那么失地的农民仅靠土地流转金是无法生活下去的,这不仅阻碍了土地流转也给农村的稳定带来了隐患。

土地流转的供求机制主要是通过价格、土地供给量和需求量等信号来调节供需之间的平衡。而土地的供给与需求的信息需要一个合适的信息传递渠道,这个传递渠道在实际中就表现为需要合适的土地流转中介组织,这个组织不仅担负着传递土地流转信息的功能,也担负着制定流转规则、监督流转行为的作用。但在目前农村的土地流转过程中,则存在缺少流转场所与市场信息无稳定的传递渠道等状况。各地都是摸着石头过河,没有相应的法律法规监督与规范土地流转行20

为,结果是导致流转缺乏透明度、公平性。成本高,而且流转范围有限,容易引起纠纷。

六、农村社会保障机制与农业风险防范机制不健全

我国农民长期以来一直游离于社会保障网之外,虽然近年来国家开始逐渐重视农村的社会保障工作,但从目前已经实施的农村社会保障政策来看,主要是针对养老保险和医疗保险,并且由于参保申请难,参保程序复杂,使得二险并没有得到普遍意义上的执行,农民依然存在“看病难、看病贵”的问题,土地也依然被视为农民生活的保障。土地的社会保障功能牵制了土地的流转。在当前农村剩余劳动力转移缓慢,非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下,绝大多数农民仍将土地视为非农就业的退路,因而宁肯种“粗放田”、“应敷田”,甚至不惜暂时“抛荒”,也不愿轻易转让和放弃土地。

农地土地流转的风险是存在于土地流转双方的。对一于农户来讲,存在如果转入方经营不善,是否有能力及时按合同支付给其承包费。有些经营户尤其是外地经营户,往往由于经营不善或其他原因导致无力支付承包费用时,往往会一走了之,而流转出去的土地因为已重新规划即使收回来复垦难度也大。对于转入户来讲,则存在自然和市场两种风险。其一,农业向来是一个周期长、见效慢、受气候影响大的产业,如果遇到自然灾害,承包经营大户往往会血本无归,而现行的政策缺少对经营大户在遭受意外情况下的风险保护。其二,缺少对经营大户的资金支持,有些承包大户想扩大经营规模,或购买现代化农业机械,但由于银行对农村小额贷款的限制,致使转入户缺少2221

资金而难以实现预期目的。加上其他土地流转服务的缺乏,很多种植大户都不敢大规模的转入土地,致使农村土地流转市场的需求乏力。

第四章 荆门市东宝区农村土地流转情况调研

第一节 荆门市东宝区农村土地承包经营权流转成效和特点 荆门市东宝区全区共6个乡镇,农村人口14.39万人,农户4.11万户,家庭承包经营的农户3.66万户;农村集体耕地20.25万亩,其中农村家庭经营承包的耕地18.1万亩。截止到2012年10月,我区共流转耕地1.84万亩,占全区耕地总量的10.1 %。

(一)土地流转数量逐步增加,速度加快。随着农村税费改革及国家一系列惠农政策的贯彻落实、劳务经济的快速兴起,该区农村家庭承包经营的土地流转数量逐步增加。从2008年十七届三中全会出台《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》开始起步,2009年年底达到1737 亩,2010年底达到7084亩,2011年底达到18403亩。

(二)土地规模经营面积逐年扩大,促进了农业产业结构调整。近几年,由于农村劳动力转移和种养大户、合作社的大量涌现,农村土地转出需求和土地转入需求的增加,促进了农地流转向规模化发展。同时,由于农村税费改革,特别是免征农业税政策直接增加了农民收入,也为土地承包权流转、实现适度规模经营提供了更为广阔的空间。2012年500亩以上的规模种植已达5家,在种植大户和农业龙头企业、农民专业合作社的示范下,农业产业结构调整步伐进一步加快。从种植结构看,已经开始从传统种植转向高效经济作物,实现

了规模化、专业化、产业化、机械化生产。通过规模经营实施农业产业化经营,拓宽了农业发展空间,提高了农业生产水平,逐步向现代农业过渡。

(三)流转形式多样化。目前,该区农村土地承包经营权流转主要以转包、转让、租赁、入股、拍卖等形式为主。其中转包、转让、租赁是主要形式。截止2012年全区农村土地转包、租赁面积分别达到3791亩和10605亩,分别占土地流转总面积的20.5%和57.6%。

(四)经营模式多元化。结合当地的实际情况,经过几年的有益探索,该区已经形成多种经营模式并存,互为补充的发展格局,主要有以下六种模式:

1、村企合作型

以牌楼镇荆钟村为代表,2011年5月,荆钟村以集体的3380亩荒山荒地入股,与引进的客商组建园盟缘公司,通过村级土地流转服务中心,以水田每亩每年850斤稻谷,旱田每亩每年500斤稻谷的价格租赁荆钟四组五组2711.25耕地到2028年。采取将稻谷按上年度国家保护价上浮百分之十的价格换算成现金方式结算。为扶持企业发展,村集体的荒山十年不参加分红。公司租赁到土地后,组建农机服务队,聘请本村农民进行田间管理,种植有机稻进行深加工,种植彩色花生,生产黑皮、白皮、彩皮花生6万余斤。荒山荒地上栽种了核桃苗和葡萄苗。五年后可见效益。

2、农业企业带动型

以仙居乡仙居红公司为代表,该公司为拓展产品种类,建立无公

害生产基地,2011年五月开始通过村委会集中租赁山泉村、黄聂村经过土地平整后的耕地,现在已达1050亩。每亩每年1000元租金(含国家补贴),通过银行转账到农户卡上。公司购置价值70万元(补贴后)农机具。聘请12人进行田间管理,由乡镇农技服务中心提供技术指导,种植无公害有机稻。今年由于土地平整破坏了耕作层,产量仅为1000斤每亩。但亩平仍获纯利150元左右,目前最大的瓶颈是仓储问题。明年将进行结构调整,进行茭白等水生蔬菜种植,并逐步发展铁皮石斛等高投入高产出的设施农业,

3、股份合作型

以子陵华阳村梅华水稻种植专业合作社为代表的农民自助合作,李明发等五个四十八岁左右的种田能手自发组织成立了种植专业合作社,把自家的田入股,另外从附近农户手中流转了由于无人种或者生产条件较差而撂荒的零星田块,总经营面积达230亩,还在不断扩大中,平时劳作按每小时记一分工分,收割后比照打零工进行工资结算。然后再分红。采取统一采购农药种子化肥、统一田间管理、统一机械化耕作、统一销售结账方式进行运作。由于是濒临撂荒的田,受让价格较低。一般在五百五十斤稻谷左右。加之五个社员都是种田能手有自己的农机,管理成本较低。预计每亩田有不低于六百元的收益。自助合作是当前解决撂荒田的最佳途径。

4、村干部引导型

子陵镇华阳村书记刘道财带领党员干部建立合作社承租了本村700亩耕地,按照570斤稻谷或者800元现金每亩给付租金,并组建

了农机服务队和植保机防队,满足合作社同时也对外服务进行创收。该社与兴农公司签订订单,进行试种沪旱3号新品种,不仅进行了品种改良,而且保障了经济利益。年获纯利在三十万以上。

牌楼镇荆钟村书记向龙生在引进老板组建园盟缘公司承租土地的同时还带领5个村民组建合作社以水田800元每年每亩,旱田500元每年每亩的价格受让了500亩耕地,合同签至2028年。租借本村农具耕作,聘请本村农民进行种植。由于采用规模化经营,每亩可获300元以上的利润,干部受让耕地获得成功,极大提高了村民积极性,各种转包、代耕活动迅猛发展。

5、能人带动型

仙居乡三泉村郑华多年从事农资经营,借本村土地平整的机会,通过村委会承租了183亩耕地,并投入13万多元采购农机具,利用自身采购渠道和专业知识优势,降低成本,提高产量,虽然今年受土地平整破坏耕作层影响,产量降低,只能保本。但他信心十足,有把握在明年达到每亩500元的利润。

南桥绿丰蔬菜专业合作社的王良银多年从事蔬菜种植,带领151名社员承租680亩土地进行大棚蔬菜种植,统一选取品种、统一采购生产资料、统一技术指导、统一配送销售、统一维权。形成合力,现在该社无公害蔬菜全部配送到大型超市销售,不仅不愁销售,价格还高。据介绍每亩可获纯利5000元左右。

八角罗院蔬菜专业合作社周学桂有着二十年的蔬菜种植经验,租赁了240亩耕地进行精细化蔬菜种植,开拓净菜市场。解决了周边

22个村民就业问题,年获纯利二十万元以上。

6、专家带动型

该区农业局罗传贵子陵农技服务中心主任叶孔斌在泗水桥村污灌区内,以每年每亩600斤稻谷承租了120亩耕地夏季改种鄂甜四号的高甜玉米,与中粮集团签订销售订单。价格为0.78元每斤,以亩产3000斤计算,收入可达2400元,除去800元左右的生产成本,纯利可达1600元,秋季种土豆,亩产2000斤,批发价以每斤1元计算,收入可达2000元,除去1000元左右的生产成本,利润可达1000元,全年亩平利润可达2600元左右。

第二节 荆门市东宝区农村土地承包经营权流转的做法

——荆钟村为例

一、为农民解惑——成立土地流转中心,搭建土地流转平台。过去土地托管、代耕的方式既没有体现土地的基本价值,也无法实现土地的规模经营,还容易引发土地纠纷,不适应现代农业发展的形势。为此,该村及时组织考察学习,借鉴外地的好做法。先后组织有关同志到周边彭墩、王坪等地和成都、重庆进行了考察。同时,积极探索农村土地的有效流转办法。登记注册了钟缘土地流转服务中心,依托规范的平台,依法推进土地流转,把农民的土地先流转到土地流转服务中心,然后整体打包流转到农业公司经营。服务中心作为独立的民事责任主体,为农民流转土地提供全方位的服务,破解了农村土地流转难题,既有效分离了村民委员会对土地流转的监管职能和服务职能,避免了“裁判员、运动员”一肩挑的现象,又有利于将分散的土

地通过流转适度集中,实施规模经营,推进产业化。

二、为农民维权——明晰权属、合理定价,保障农民利益。重点抓两个方面:一方面,确保农民土地承包经营权的稳定。土地权益仍然是农民最基本的保障,农民害怕失去土地。荆钟村大规模实施土地整理以后,地形、地貌发生了很大的变化,农民承包的地块也发生了很大的变化。根据这一变化,专门组织人力、物力,参照过去发给农民的土地承包经营权证,逐一核实,完善了农民承包土地的权属,既让农民吃定心丸,又消除了土地纠纷的隐患,为推进土地流转奠定了良好基础。另一方面,建立科学的定产价机制,保障农民基本收益不减少。经多次召开座谈会,在广泛征求意见和认真测算的基础上,确立了实物折算、现金结账的土地流转转租金结算方式。即:按照水田850斤、旱田500斤稻谷的标准,以及上一度国家最低收购价上浮10%的价格,计算土地租金。将本地的土地产出水平、成本投入、价格基准、物价变化等因素综合考虑,有机结合,形成了流转双方都认同的价格机制,保障了双方利益。价格机制的建立使土地的价值有了一个真是的反映,保障了农民的基本利益,从而提高了农民流转土地的积极性;同时,又避免了单一现金结算方式因物价变化造成流转合同的公正性,导致合同履约难度增加的情况。

三、为农民谋利——发展产业、改善生活环境。一方面是抓产业发展,提高农民收入。土地流转只是过程,不是根本的目的。土地流转在于实现规模经营,提高农民的收入水平,改善农民的生活环境,提高农民的生活质量。去年,在市发改委驻村工作队的帮助下,引进

上海明祥物流公司,以村集体4000亩荒山、荒坡和水面的经营权入股,共同注资1000万元,注册成立了荆门缘盟园生态农业发展有限公司,发展高效农业,推进土地利用集约化、产业发展规模化、村民收入多元化。目前,已建成1200亩核桃基地和1100亩优质稻基地,启动200亩采摘基地、500亩休闲垂钓基地、200亩QQ农场等产业项目建设,组织农民筹资440万元,组建的物流车队已经产生了可观的经济效益。全村320名劳动力从土地上转移出来,逐步建立起由土地租金、务工薪金、农业补贴金、社会保障金、车队分红金等构成的农民增收保障体系。另一方面是整合项目资金,大力改造农民的生产生活条件。利用南水北调汉江沿线土地开发整理重大工程项目和城乡建设用地增减挂钩项目集中在荆钟村实施的机会,筹集资金7000余万元,对该村的林、田、路、渠实施了整体的改造,使农民的生产条件有效得到了改善。同时,按照风格统一、美观大气、经济实用的要求,高标准开展农民新居建设。

四、为农民谋计——加强培训、提高素质,解决新的就业出路。从土地上转移出来的农民向那里去?这是一个必须解决好的问题。在区委、区政府的统一部署下,相关职能部门制定了专门的培训方案,开展订单培训和定向培训,着力提高农民的技能,实现农民向市民转变。从提高农民的生产技术水平入手,开展技术培训,为缘盟园生态农业发展有限公司务工就业。从提高农民的生产技能入手,开展技能培训,为工业园和城市服务业提供合格的生产人员和服务人员。目前,区人社局等职能部门专门针对荆钟村开展了四期培训,培训村民200

余人次,帮助农民就地就近务工实现收入30多万元。

第五章 中国农村土地流转制度创新的路径选择

农村土地经营效益的提高以实现规模化、现代化经营为前提,要求土地使用权进行市场化流转,使土地要素与资本、技术有机结合,促进农业现代化进程。基于此,必须进行流转制度创新,探索新的路径。通过以上几章的分析,本文对于我国土地流转制度所取得的效益以及现行的流转模式有了较为深刻的认识,对于土地流转制度实施过程中存在的问题及各种制约因素也进行了具体的阐述,本章主要是针对前文提到的问题提出具体的政策建议,为土地流转制度创新提供路径选择。

第一节 培育农村土地流转市场主体

我国现行的市场经济体制还不完善,还存在很多弊端,就农村土地使用权流转市场而言,市场流转主体的自身缺陷加剧了农村土地流转市场的不完善程度,从而制约了农地使用权的制度变迁,也阻碍了土地的流转化进程的实施。

一、发展新的经营主体,扶植农村专业合作组织

在农村土地流转市场中,农民占据着主体地位,但是其在观念、素质、组织化等方面仍存在着很多问题。农民对农业产业结构,生产技术的掌握非常落后,生产经营效率较低。农户组织程度较低,农民法律意识普遍缺乏,维权意识淡薄,在市场中不能保护自己的权益,这也阻碍了农民通过土地流转扩大经营规模的步伐。所以我国应该积极建立各种农业专业化合作组织、流通组织,为农民提供服务和帮助,

这对于农业科学技术的推广应用,农业生产信息化水平提高有显著作用。农民充分了解产业结构走向,掌握产品品质调整技术,生产效率提高,经济收益增加,进行土地流转扩大生产规模的渴望也会随之增加,土地流转的进程也会加快。此外,农业专业化组织可以在政府制定相关农业政策时及时转达农民的意见,对农民经济利益的保护具有可操作性,提高了农民的生产积极性。

另外,政府应该建立农业专业户帮扶制度,对一批专业户、重点户在政策、资金、技术上给予大力支持,积极扶植其发展壮大,为其他农户起到示范作用,促进农户专业化分工。对于条件成熟的农村经济合作组织应给与其法人地位并颁发土地所有权证书,这样也可以激励农户积极参与合作组织的建设,促进农村经济合作组织快速、健康的发展。

二、培育农村土地流转中介组织,完善农地流转价格评估制度 首先,应建立市场信息、咨询、预测和评估等中介组织。农民在进行土地流转过程中,获取市场信息难度较大、交易成本高,而且土地使用权流转的程序比较复杂,农民需要上述中介组织的帮助。建立农村土地使用权流转中介组织,一方面可以便于对土地流转市场的信息进行梳理,促进有效信息的流动,帮助农民对信息进行处理分析,妥善维护其权益,避免其因缺乏信息辨识能力而遭受损失。另一方面也可以积累经验,便于中介组织自身的壮大发展。

其次,各地区可以考虑建立土地流转服务站、管理中心等组织,利用现代化手段发布土地流转信息。现在土地流转并不发达,对于中252423

介组织的需求较大,国家可以在政策上给与倾斜和扶持,并且明文规定中介组织的职能与职责,对其运行进行规范性监督。

第三,还要建立健全我国土地流转价格评估制度,确立农村土地估价指标体系,建立土地流转价格评估资格认证制度,对评估机构进行资质认定,明确评估标准、程序及操作收费标准,便于政府对土地流转市场的监督管理。可以建立土地评估事务所,对土地的使用权进行评估并赋予其一定价值,为土地交易提供合理的数量参考。

此外,还应着力培育提供金融服务的土地信托、银行等中介机构,将土地使用权作为信用资产,由信托公司选择经营能力较强的生产者进行经营,实现土地使用权资产的保值增值。

三、加强人力资本投资,提高农业劳动者综合技能

首先,要加强农村基础教育,农村教育资金相对紧张,国家应集中财力,加大财政投入力度,重点扩大对农村的基础教育投资,着力改变农村人口受教育程度偏低的现状,提高农村人口的总体文化素质和人力资本水平。

其次,充分利用劳动、教育部门的资源开展多元化职业技能培训,改变农村职业教育萎缩的现状,提高农民的就业竟争力、增强外出民工的技能素质,拓宽他们的就业范围面,为他们从事非农就业提供有利条件,实现农村劳动力的良好转移。同时对农民进行农业知识培训,拓宽农户种植思路,提高农民生产经营技术,推动农户经营向规模化方向发展。农村劳动力实现有效转移、农户经营良好有助于增加土地流转的有效需求,提高土地流转率。并且土地会向高效率方向流动,26

土地产出率自然提高。

第二节 重新界定农村土地产权

一、进一步明晰土地产权,赋予农民稳定承包权

十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持长久不变。”《决定》明确指出了赋予农民稳定承包权的重要性,大大提高了农民承包土地和对土地进行投入的积极性,从根本上解决了以前频繁调整土地造成的不稳定性。

农村不断深化土地制度改革以期促进流转进程,但是如果没有科学的土地产权界定,土地就很难合理流动,也无法有效运转。虽然农民有了稳定的土地承包经营权,但是为了实现土地流转顺畅,还必须进一步明确土地产权权能。除了土地终极所有权归国家所有外,应把土地承包经营权的其他权利(占有权、使用权、收益权、处分权)最大限度地赋予农民,明晰承包经营权的内容,让农民充分了解自己在土地上的权利与义务,从根本上解决农民在土地上的权益问题,使农民可以积极明确的保护自己的利益,这也能充分体现产权明晰的激励作用。

二、细化产权结构,完善土地使用权权能

新的《承包法》中关于土地承包经营权流转的若干方面都在法律上给予了比较充分的界定,但是土地经营权流转毕竟涉及到农村经济的方方面面,不是一部法律能包含的完整的,鉴于此还需逐步完善相应的权能,特别是土地使用权权能。充分完善土地使用权权能,使其27

与占有、处分、收益权能共同作用,使农民可以有较大的空间处理所承包的土地,例如可以通过处分权实施土地抵押等,农户通过了解掌握细化的产权结构,逐渐灵活运用各项权利,自然就会促进土地资源的合理配置与转移。此外,通过细化权利结构,使逐项权利义务明朗化,进而可以指定关于产权方面的有效法规政策,对于土地流转纠纷仲裁的准确度也会有所改进。

三、加强土地权属的规范管理,增强土地管理部门服务能力 农地权属不清给农村土地产权制度的建设添加了很大的障碍,要解决权属不清的问题不仅仅要明晰产权,还应加强土地权属的规范化管理。首先,对于土地权属的确定在立法方面应该有完整统一、协调一致的规定。其次,在地籍管理中,各级政府应切实查清土地权属,核实准确后有指定部门登记入册,强化土地地籍管理制度。

同时,土地管理部门应加强宣传教育,组织公民学习《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规。使群众明白什么行为是国家法律和政策允许、保护的,把群众的思想引导到法制轨道上来,全面提高广大群众的法律素质和大局意识。对于管理部门的工作人员也要采取严格的法规政策培训,可以随时为农民解决相关法规政策问题。

第三节 加强对农村土地流转的宏观调控

一、建立健全农村土地流转相关政策法规,促进农地流转

我国土地流转虽然尚处于初级阶段,但是随着流转进程的不断加快,对相应的流转政策和规章制度的需求就尤为强烈,同时也需要完2928

善的政策法规对土地流转进行健康的引导。

健全农村土地使用权流转的法律法规。农业部于2004年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》,对土地流转的具体操作程序、流转方式、流转对象、合同的签订、违约责任认定、流转的管理、纠纷和矛盾的调处以及政府在农地流转中的职责、作用做出了明确的规定,为农村土地使用权的规范流转提供了具体的政策性指导。但是各级政府组织对政策执行不力却缺乏相应的问责制度,这对于坚决落实政策规定留下了很大的空白,易于造成政府职能和作用的弱化以及投机行为的产生,因此针对履行职责力度问题应建立问责制度,及时有效对各级部门进行约束与监管。此外,政府还应该从保障农民土地使用权和土地流转主体地位的角度出发,制定相应的法律,从而使农民能够自主流转其所承包的土地,并确保农地转让收益,即农民让渡其承包土地使用权的价值补偿和增值收益。

二、充分发挥地方政府职能,加强对土地流转的宏观监管与服务 中国地区差异性较大,各地经济发展不同步,农地状况各不相同,中央很难制定一套通用的可行性农地制度,所以各地方政府可以因地制宜,根据自己地区的实际情况制定可操作性流转机制,充分发挥地方政府职能。各地方政府在土地流转过程中应正确处理其与市场的关系,谨防政府通过行政性经营部署过多干预土地流转,造成经营效率低下,或者强制执行某些政策(例如收回土地等)打击农民积极性。在促进土地流转过程中,政府需要且仅需要充当服务者与监督者的角色,应防止政府用行政力量来推动土地流转,同时避免政府通过财政30

补贴扭曲价格信号从而激励土地流转。此外,政府作为主体应积极开展农地整理,着力改善农业生产条件和生态环境,通过规范管理保护农民利益不受损失。

第四节 农村土地流转制度创新的其它配套措施

一、建立农村社会保障体系,加快户籍制度改革

土地对于农民而言意味着就业、生存和社会保障等多重功能。在农村社保制度还没有建立的时候,土地是农民养老和治病的最后保障。土地使用权流转不力的主要原因就是因为现行制度没有给农民创造一个良好的社会保障体系,无法减轻他们对土地的依赖,因此注重农村社会保障体系的建立与完善势在必行。

(一)应进一步健全农村卫生保障体系,完善农村医疗制度 农村医疗保障制度可以采取合作医疗、医疗保险、医疗补贴及大病统筹等方式,大力推行乡(镇)、村一体化管理,加强农村卫生基础设施建设,合理配置卫生资源,提高了社区卫生服务中心的档次,对于落后地区,政府财政可以适当倾斜。另外还应加强农村对于医药知识和技能的认识,通过知识培训,提高农村医生的职业道德水平和医疗业务水平。同时,政府应充分发挥资金筹集与监督管理的职能,对于募集资金的运用情况进行严格统计。

(二)完善社会保障的法律体系,培养社会保障专业人才

从我国目前的单项法规和地方性法规来看,我国社会保障的法制建设还不完善,应积极抓好养老保险法、扶贫与救济保险法、医疗法、工伤保险法等的建设,各地方政府根据实际情况制定切实可行的保障31

办法,加快农村社会保障的法制建设,保障工作才能依法有序的健康开展。此外,要做好农村社会保障的更想工作还需要高素质的专业队伍。应对现有从业人员进行技能培训、增加他们的服务技能,同时积极主动引进保险、财会、经济管理方面的专业型人才、打造一支专业化服务队伍。

(三)贯彻农村养老保险制度,切实执行农村养老保险新政策 农村养老保险是解决农村人口养老问题的有效途径,有利于农村人口的合理流动,可以加快农村城市化进程。养老保险可以采取家庭养老、个人投保和特殊职业养老保险等形式,国家与政府可以给予相应的配套资金来建立养老保险基金,2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》提出:“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。养老金待遇上,实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇,国家财政全额支付最低标准基础养老金。各级政府应坚决执行新型养老保险政策,对于执行中出现的问题要积极上报、反馈和妥善处理。

(四)加快推进户籍改革制度

要通过分期分批解决已进城的农民工的相关问题为切入点,逐步缩小农民工及其家人在教育、医疗卫生、住房、社会保障方面与城镇居民的差距,通过认真贯彻党中央、国务院(2000)n号文件关于改革小城镇户籍制的有关规定,破除城乡户籍壁垒,改善城市社会福利制度,将在城市从事非农就业的人员也纳入社会保障体系之内,释放他们对土地的依赖性,为农村剩余劳动力转移、土地使用权快速流转和32

农业规模化经营提供良好的拉力。

二、健全现代农村金触制度,创新信贷产品

为更好的解决农村土地流转过程中投资来源以及土地转入和经营规模扩大所需要的资金问题,建立现代农村金融制度,加大金融力度支持是十分必要的。当前农村信用社的小额信贷和联保贷款对于土地流转所需要的资金而言,份额比重很小。所以,必须开通广泛的渠道,扩大资金来源,政府和央行可以加大支农再贷款支持力度,各银行储蓄所可以将土地使用权作为抵押提供贷款以帮助其扩大经营规模,并且可以积极开展小额农贷以及扶贫贴息贷款工作。而国家可以通过财政贴息的形式为农民提供低息或者无息贷款,在信贷问题上给与农民便利与优惠。同时,从事非农产业的农民创办企业或者开办工厂时,国家也应该给予低息或者免息贷款政策扶持,对专业户、致富能手、特色农业等优质客户,银行可以建立经济档案,加大贷款授信额度,并根据农业生产周期和投资收益周转期科学合理确定贷款期限,对专业合作经济组织成员和不同经营项目实行优惠利率和差别利率政策。另外,政府部门可以正确引导民间借贷,通过调整农村金融政策允许在农村开办私人银行、合作银行和其他金融机构,建立私人资本开放市场。

当然,开展信贷新产品有利于支持农户扩大经营规模和增加土地投资,但是政府部门对于金融支农的法制建设也应加大力度。政府和银行间应联合起来积极探索金融监管方式,在审核农民信贷资格和土地使用权抵押贷款过程中应严格按照规定规范审批,从而确保信贷资33

金安全稳健运营,防控信贷资金风险,提高良性贷款率。

三、建立新型农业社会化服务体系,完善政府的农业经济政策 目前我国农村整体生产力水平低下,大多数地区社会化服务体系较为落后"农民在资金、技术、农田建设以及病虫害防治方面缺乏必要的支持,产销受限,所以无力承担大规模经营的风险。然而,健全社会化服务体系则可以增强土地使用权需求,克服土地流转受阻的问题。可以通过对现有服务组织进行发展培育,使之成为社会化服务的主导组织。通过大力发展农村合作组织,以政府技术部门为依托,形成多渠道、多层次的农业服务体系。对农村专业合作组织可以加大科研支持力度,由于它紧密联系农业生产实际,对于农民的所需所求较为了解,更容易得到农民认可并且可以提供更加综合性、专业性、系统性的服务,发展空间很大。

实施土地流转制度的主要目标是实现规模化经营和资源优化配置,实现农业现代化,然而在农业现代化的进程中,农民通过政府制定的一系列农业经济政策改善生产水平,提高农业收益之后,也会有效调动农民进行生产经营的积极性,激励农民进行土地使用权流转。政府可以采取强化农技推广工作,将农业科技送到农民手中;可以通过对农业科研加大投入,带动农业科技创新,形成知识密集型农业群。政府对农户可以采取引导机制,在指导生产过程中鼓励实施农业生产组织化政策,引导农户加强农业生产经营中的协作与联合,进而改变农户分散经营的状态,使土地向集中高效利用方向迈进。

34

后记

通过对我国土地政策的回顾及土地流转情况的分析,我们不难发现,中央自1984年以来,就是一直支持土地流转的。中央对土地流转的政策也是一贯而明确的。在亿万农民工涌入城市进行城市建设同时,维持农村稳定,提高农民收入,促进农村经济发展,是当前农村工作的重点。农村工作的重尹点是土地问题,当前土地问题的重点又是做好农村土地承包经营权的流转工作。

当前,在农村土地流转工作过程中,虽然出现了一些还没有解决及难以解决的问题,但总的来说,我国己经具备了做好土地流转工作的重要条件。首先,政府的一贯政策支持;2010年中央一号文件就明确提出要“完善农村土地承包法律法规和政策,加快制定具体办法,确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变”加强土地承包经营权流转管理和服务,健全流转市场,在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。其次,当前农村的实际情况,随着大量劳动力涌向城市,农民视野的开阔,已经很少有农民愿意再回到农村进行小户农业经营。而随着城市工业市场的逐渐饱和,越来越多的企业开始将目光转向农村市场,这也为农村经济的发展提供了掣机。

而如何做好土地流转工作,本文在进行大量的资料分析及对当地部分地区的土地流转工作进行深入调研后,分析了发展与完善当前农村土地承包经营权的流转的必要性和现实状况,并针对当前中国农村土地流转存在的问题,分别从培育农村土地流转市场主体、重新界定农村土地产权、加强对农村土地流转的宏观调控及完善其他措施方面

指出了促进土地流转的有效路径。

本文在写作的过程中,由于笔者能力及各种主客观条件的限制,有些问题论述的较为浅薄,甚至会忽视对论文重要点的探讨,这些都需要笔者继续深入学习。

中国农村土地流转制度研究

内容摘要

“三农”问题历来是中国革命和建设的核心问题。土地是农业发展最基本的生产资料,也是农民最基本的生活保障。改革开放以来,实行家庭联产承包责任制,使农村土地的经营权从所有权中分离出来,曾极大地促进了农业和农村经济的发展。但是,随着市场经济的深入发展和城乡一体化进程加快,我国农业土地小规模分散经营的弊端逐渐暴露出来,越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求,难以体现规模效益。与此同时,随着农村劳动力外出务工经商,部分地区出现了土地粗放经营甚至撂荒现象,使得农村“人多地少,土地资源紧缺”与“土地撂荒”现象并存,土地资源配置效率下降。

上世纪80年代后期以来,农村集体土地使用权流转在我国农村悄然兴起。农村集体土地流转是深化农村土地制度改革的重要方向。20世纪70年代末80年代初发韧于农村的农地家庭联产承包责任制,克服了集中经营、效率低下的弊端,使广大农民真正有了经营自主权,激发了农民的积极性,促进了资源的优化配置,但当时缺乏必要的理论和实践准备。使得在土地流转的过程中,产生了一些不容忽视的问题,比如,土地产权不明晰,土地流转后“非粮化”现象严重,农民权益被侵占,土地流转市场

机制不健全,农民的保障机制不健全等,如何解决好这些流转中存在的问题,则是我们所要探讨的重点。

本文利用文献分析法,历史分析法与调查研究法等方法,通过对湖北省荆门市东宝区农村土地承包经营权流转的实际情况调查,同时对近年来土地流转资料的归纳,并在借鉴国外有关农村土地流转的先进经验基础上,分析了该地区当前土地流转现状以及影响土地流转发展的相关缘由。在此基础上,结合相关理论对农民的心理、经济行为以及外在压力等影响我国农民土地流转行为的因素进行全面解析,探讨了如何解决目前我国农村土地承包经营权流转过程中出现的问题的对策。

关键词: 农村土地;土地承包经营权;产权制度;土地流转制度;

目录

第一章 绪论…………………………………………………………………1

第一节 研究背景与研究意义………………………………………………1

一、研究背景…………………………………………………………………1

二、研究意义…………………………………………………………………3

第二节 国内外相关研究综述………………………………………………4

一、国外研究现状……………………………………………………………4

二、国内研究现状……………………………………………………………5

第三节 研究内容和方法……………………………………………………6

一、研究内容…………………………………………………………………6

二、研究方法…………………………………………………………………7

第四节 论文的创新点………………………………………………………7

第二章 农村土地流转的相关理论…………………………………………8

第一节 农村土地流转的基本动因…………………………………………8

一、劳动力非农化现象………………………………………………………8

二、农民需求与目标的差异化发展…………………………………………9

三、闲置土地的再利用………………………………………………………10

四、土地效率及收益的差异化发展…………………………………………10

五、生产关系开始不适应生产力发展要求…………………………………11

第二节 相关概念界定…………………………………………………… 11

一、土地…………………………………………………………………… 11

二、农村土地…………………………………………………………………11

三、土地流转…………………………………………………………………13

第三章 我国农村土地流转的现状分析…………………………………14

第一节 我国农村土地权流转的历程…………………………………… 14

一、建国初至1978年的农村土地制度……………………………………14 二、1978年以后农村土地制度的发展历程……………………………… 15

第二节 我国农村土地流转的特点……………………………………… 17

一、土地流转规模总体扩大,速度加快,但仍处于一个较低的水平…… 17

二、土地流转地域扩张明显,但地区之间差异仍较大………………… 17

三、土地流转形式呈多样化发展………………………………………… 18

第三节 我国农村土地流转存在的问题及因素分析…………………… 22

一、农村土地所有权主体不明晰,流转中侵权现象严重…………………22

二、土地流转后“非粮化”现象严重…………………………………… 22

三、土地流转程序不完善………………………………………………… 23

四、土地流转收益分配不规范,农民利益受到侵占………………………24

五、土地流转的市场机制还未成熟……………………………………… 25

六、农村社会保障机制与农业风险防范机制不健全………………………26

第四章 荆门市东宝区农村土地流转情况调研………………………… 27

第一节 荆门市东宝区农村土地承包经营权流转成效和特点………… 27

第二节 荆门市东宝区农村土地承包经营权流转的做法

——以荆钟村为例………………………………………………………… 31

第五章 中国农村土地流转制度创新的路径选择……………………… 34

第一节 培育农村土地流转市场主体…………………………………… 34

一、发展新的经营主体,扶植农村专业合作组织…………………………34

二、培育农村土地流转中介组织,完善农地流转价格评估制度…………35

三、加强人力资本投资,提高农业劳动者综合技能………………………36

第二节 重新界定农村土地产权………………………………………… 37

一、进一步明晰土地产权,赋予农民稳定承包权…………………………37

二、细化产权结构,完善土地使用权权能…………………………………37

三、加强土地权属的规范管理,增强土地管理部门服务能力……………38

第三节 加强对农村土地流转的宏观调控……………………………… 38

一、建立健全农村土地流转相关政策法规,促进农地流转………………38

二、充分发挥地方政府职能,加强对土地流转的宏观监管与服务………39

第四节 农村土地流转制度创新的其它配套措施……………………… 40

一、建立农村社会保障体系,加快户籍制度改革…………………………40

二、健全现代农村金触制度,创新信贷产品……………………………… 42

三、建立新型农业社会化服务体系,完善政府的农业经济政策…………43 后记………………………………………………………………………… 44 注释………………………………………………………………………… 46 参考文献…………………………………………………………………… 50

我国农村土地流转制度研究

第一章 绪论

第一节 研究背景与研究意义

一 、研究背景

土地是农业发展最基本的生产资料,也是农民最基本的生活保障。改革开放以来,实行家庭联产承包责任制,使农村上地的经营权从所有权中分离出来,曾极大地促进了农业和农村经济的发展。但是,随着市场经济的深入发展和城乡一体化进程加快,我国农业土地小规模分散经营的弊端逐渐暴露出来,越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求。难以体现规模效益、与此同时。随着农村劳动力外出务工经商。部分地区出现了土地粗放经营甚至撂荒现象。使得农村“人多地少,土地资源紧缺”与“土地撂荒”现象并存,土地资源配置效率下降。

上世纪80年代后期以来,农村集体土地使用权流转在我国农村悄然出现,农村集体土地流转是深化农村土地制度改革的重要方向。它是土地承包权基础上的一种衍生制度,指在不改变土地承包经营权的前提下,农户将农地转让他人耕种的行为。农村土地流转突破传统农业局限,依靠市场机制优化配置资源,再次释放能量,体现了农业土地的经济价值。土地流转促进了农业规模化、集约化进程,上地流转促进了农业结构的调整和优化,提高农业比较效益。土地流转提升了农业科技含量,土地流转从根本上解决了弃耕,土地流转为农村新型合作经济组织的产生创造了条件,土地流转有利于吸引外资,推动

了外向型经济发展。搞活农村土地流转,是当前农业和农村发展的必然趋势,是解决“三农”问题中的关键性环节。

有关土地流转的政策由来已久,早在1984年,中央“1号文件”就首次出现转包这个概念。2001年,中央在《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中强调,允许农民在土地承包期内对土地实施依法、自愿、有偿的使用权的流转,但是农民的土地承包经营权要稳定不变,在2002年、2003年、2005年相继出台了《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包法实施条例》和《农村土地承包经营权流转管理办法》中对农村土地的流转有着类似规定。之后,党的十七大报告以及《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等中央重要文件中对于土地流转制度的合法性又进行了反复强调和重申。2010年,中央“一号文件”再一次明确指出,要“完善农村土地承包法律法规和政策,加快制定具

“加强土体办法确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”

地承包经营权流转管理和服务,健全流转市场,在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”意味着农村土地流转的高度被提升。

自从实施农村土地流转制度以来,使得农村土地流转行为日渐增多,各种新的承包经营流转方式出现,极大地促进了农村经济和农业的发展。与此同时,随着土地流转工作活跃开展,很多问题有凸显出来,由于法律制度、和程序的不完善,导致交易不规范,土地流转纠纷不断,存在大量非法流转;由于利益的驱使,有些地区大量的土地 2 ②①

流转到少数企业、开发商手中,土地的用途改变,导致“非粮化”趋势加重;还有农村社会保障残缺问题、失地农民问题等等,这些不仅影响了农民积极性、阻碍了正常的土地流转,不利于土地流转市场的完善和发展,也影响了土地资源的优化配置。

鉴于此种发展形势,本文确立以中国农村土地流转制度为研究对象,从农村土地流转的角度分析当前中国农村土地制度,以“三农”问题的根源所在为突破口,希望可以探寻出适合中国农村发展的土地流转模式和创新制度,意在为中国农村经济发展尽绵薄之力。

二、研究意义

(一)理论意义

目前各国关于农村土地流转制度的研究进程不断加快,中国对于农村土地流转制度的重视程度日益加深,正积极推进土地流转制度创新。但是农村土地流转制度创新无论从理论层面还是从现实领域考量都很复杂,需要更多的从理论上加以梳理和深入探索。如何充分挖掘马克思主义土地所有权理论与西方经济学家的土地流转理论、怎样客观评价现实中农村土地流转的效益与模式问题、建立一个什么样的土地流转市场机制、政府如何制定相应的调控政策促进土地流转制度稳步推进等等都需要结合中国农村经济发展的实际情况进行深入研究。

(二)现实意义

随着中国改革进程的不断加快,社会主义新农村建设全面实施农村土地流转频率逐渐加快。而农村土地流转对于加快农村工业化进程、城市化进程、优化农业结构、增加农民收入有着很大的推动作用, 3

是新农村建设堕待解决的根本问题。因而,通过对中国农村土地流转问题加以研究,并为其进行制度创新提供参考有很好的现实意义,不仅可以加速农业现代化进程,还关系到农村经济的全面发展至关系到国民经济及社会的可持续发展。

第二节 国内外相关研究综述

农村土地流转制度研究是一个十分复杂且现实性很强的问题研究,20世纪80年代末90年代初,国内外理论界对这一问题关注度逐渐增加,研究渐进轨道。迄今为止,学术界已经形成了丰硕的研究成果。

一、国外研究现状

有关土地流转制度研究,新制度学派颇具代表性,科斯对土地制度进行的研究较早,他认为:如果交易费用为零,那么无论土地产权制度是何种状态,市场交易均能将资源进行有效配置;否则,不同的土地产权制度安排将产生不同的资源配置效率。而德姆赛茨则认为:地权稳定性是土地所有者进行长期投资的关键因素,地权稳定性的限制条件越多,投资激励作用越弱,相应的土地产权的稳定性就越低。在研究农地使用权流转条件方面,日本的速水佑次郎较具代表性,他在《农业经济论》指出,只有经营规模较大的上层农户单位面积的农业剩余大于规模较小的下层农户的农业纯收入,理论上才有可能出现借地资本家类型的农业经营。张五常则为土地使用权的流转契约研究提供了一定的理论基础,他的佃农理论说明,当生产中风险很高,生产者的努力水平很难测度时(劳动监督成本高昂),分成地租的合约 4 ③

方式是最有效的;而当风险很小,固定地租的合约方式最有效率;当生产者努力水平的测度费用很低时,雇佣的合约关系最有效率;当风险不太大也不太小时,分成地租和固定地租在合约中会同时出现,由于分成地租是由地主与农户共担风险,所以租金值会高于地主不承担风险的固定地租。在关于规模化经营研究方面,马克思认为,农民对自己耕种土地的私有权,是小生产的基础,是小生产繁荣并成为典型形态的条件。但这种小生产只能同狭隘的原始生产范围和社会范围相容。生产条件不断恶化和生产资料日益昂贵是小土地私有制的规律,农业现代化就是要变分散的、落后的小农生产方式为集约化的、高效的农业生产方式。

二、国内研究现状

在对土地流转过程中所出现的问题进行研究时,钱忠好(2002)和邓大才(1997)将土地流转困难、土地市场难以发育等问题归因于土地使用权的不稳定性。他们认为稳定的地权是土地交易的基础,正是由于土地频繁调整才导致农户缺乏稳定的土地使用权,进而制约了土地市场的发育。在影响土地流转因素的研究中,多数学者达成共识,他们认为,土地产权模糊是我国土地流转的最大障碍。周天勇(2003)和张德远(2002)均认为现行的农村土地集体所有制和城市土地国有制都不符合市场经济的发展要求,他们主张将两种制度并轨,由国家拥有土地的终极所有权。张新光(2003)则主张在宪法和法律上明晰土地私有产权,解决土地集体产权模糊问题。关于农地使用权流转模式的研究,李秉潜和谢玉仁把农地使用权的模式分为两类,即分散流转 5 ④

和集中流转,并且对两类流转模式的优缺点和适用范围进行了分析。在分散流转模式中提出了转包、出租、转让、抵押、拍卖等五种形式,集中流转又分为“两田制、经营权股份合作制、反租倒包、四荒经营权拍卖”等,为以后的研究提供了有益的启示。此外,2005年,韩连贵还对农地使用权的模式进行了更为详细的划分。胡亦琴、毛小报等则对浙江农地使用权流转的模式进行了研究。

通过上述国内外关于土地流转相关研究的文献综述,我们了解到,国内外学者在研究土地使用权流转中已经取得了一些十分有意义的成果,也为我们的进一步研究提供了很好的理论基础。不过,目前我国农村土地流转制度还存在很多问题,还需要强有力的理论指导,我们还需要对当前的农地制度进行全面的梳理,制定出具有一定前瞻性,适应中国国情发展的农村土地流转制度。 ⑤

第三节 研究内容和方法

一 、研究内容

本文共分为五个部分,具体结构安排如下:

第一部分对本文的研究背景及研究意义进行了阐述,总结了国内外的对于土地流转的相关研究,对本文研究思路、框架、方法进行了概括,提出本研究可能的创新之处和不足之处。

第二部分阐述农村土地流转的相关理论,分析了农村土地流转的基本动因,对相关概念进行界定。

第三部分主要对我国农村土地流转的现状进行分析,回顾了我国农村土地制度的发展历程,对我国农村土地流转的特点、模

式和意义进行了分析。并总结归纳了我国当前土地流转存在的问题和影响土地流转的障碍因素。

第五部分通过对荆门市东宝区农村土地流转情况进行调研,以实际案例分析了该地区农村土地流转的成效和特点和具体做法。

第六部分着重论述了如何更好的改善土地流转模式,如何进行土地流转制度创新的路径选择,提出了一系列有助于完善土地流转制度的政策建议。

二、研究方法

1、文献研究法。本文通过查阅文献及相关政策法规基础上对农村土地制度的历程进行了分阶段归纳和总结。

2、案例分析法。本文通过对荆门市东宝区农村土地流转情况进行调研,分析该地区农村土地流转的成效、特点和具体做法。为寻找科学的土地流转新模式和新路径提供现实参考。

第四节 论文的创新点

一、本文采用了理论与实证相结合的方法,通过对荆门市东宝区农村土地流转情况进行调研,分析该地区农村土地流转的成效、特点和具体做法。为寻找科学的土地流转新模式和新路径提供现实参考。

二、本文通过对当前我国土地流转实施状况以及经济发展总体趋势的分析,指出了土地流转制度创新的必要性, 并提出了培育农村土地流转市场主体、重新界定农村土地产权、加强对农村土地流转的宏观调控、完善农村土地流转制度创新的其它配套措施等相关建议。

第二章 农村土地流转的相关理论

第一节 农村土地流转的基本动因

作为一个发展中的大国,"三农问题"尤为重要,是我国现代化建设的根本问题,也是全面建设小康社会面临的最大难题。解决"三农问题"的关键是农村土地问题,而农村土地问题的核心是农村土地制度问题。农村土地制度与农业生产力和社会政治经济形势变化有着密切的关系。从1949年新中国成立以来,每一次的农村土地制度的变革都为农村经济带来重大改变,尤其家庭联产承包责任制实施以来,农民有了自己的土地,农地承包经营权从集体土地所有权中分离了出来,农民的劳动积极性得到了提升,从而迅速提高了农村生产力,促进了国民经济的繁荣发展。但是,作为农地使用制度来说,家庭联产承包责任制的制度绩效虽在一定时期内比较显著,但也不可能长久适用于农业发展,并解决其中的所有问题。家庭联产承包责任制与国民经济发展开始不适应,随之产生了许多问题与矛盾,如农村人均占有耕地随着人口增长而不断减少的问题;土地经营粗放和撂荒严重的问题;农村土地资源出现非农产业化致使非粮化现象加重的问题;农业要实现规模化、集约化经营与农村土地分散的矛盾;农村土地需要实现规模化经营与农民传统的恋土情节严重的矛盾。因此,面对家庭联产承包责任制的制度边际效用的弱减就必然需要农村土地制度的不断改革和完善。农村土地流转制度是弥补家庭联产承包责任制的深层缺陷,是现有农村土地制度完善和补充的必然选择。

一、劳动力非农化现象

20世纪90年代以来,随着农村劳动力的大规模转移,农业劳动力数量、质量明显下降,主要表现为农业发展所需的青壮年劳动力比重的快速下降和受教育程度较高的高素质劳动力的流失。据国务院研究室2006年最新发布的《中国农民工调研报告》显示,全国农民工中16~30岁的占61%, 31~40岁的占23%,41岁以上的占16%,农民工的平均年龄为2816岁,滞留在农业生产领域的劳动力受教育程度较低,而且以妇女、儿童和老人为主。农村劳动力的大量转移,一方面使农业生产所需要的高素质劳动力有效供给不足,越来越多素质相对较低的劳动力开始与土地结合;另一方面,农村人口大量减少,等量土地上的农业劳动力大量减少。抽样调查显示,农村平均每户常住人口由1990年的4180下降到2006年的4105,平均每户整半劳动力由1990年的2192下降到2006年的2183。“较多的土地”开始与“较少的农业劳动力”重新组合,原有的农业生产要素组合关系需要重塑,农业劳动力与土地的关系需要重新调整,农村新的“人地关系”开始形成。因此,农村土地流转是“较少的农业劳动力”与“较多的土地”的结合的客观要求。

二、农民需求与目标的差异化发展

20世纪90年代以来,农民收入增长结构发生了显著变化,非农收入不断提高并成为收入增长的主要来源。农民收入来源开始多元化,兼业农民(户)开始涌现,越来越多的农民希望离农、离乡、离土,从而放弃土地经营成为这部分农民的主观意愿。同时,国家对“三农问题”日益重视,支农力度不断加大,惠农政策不断出台,农民从事⑦

农业生产得到的实惠越来越多,农业产业化和现代化趋势日益明显,部分农民认为从事农业生产将大有可为,希望实现土地的规模经营,向专业农民(户)发展,经营更多的土地成为这部分农民的主观意愿。因此,一方面兼业农民(户)希望放弃土地经营,另一方面专业农民(户)希望经营更多的土地。双方的合力使改变原有的农村土地制度,实现农村土地流转成为可能。

三、闲置土地的再利用

20世纪90年代以来,我国农村土地闲置或撂荒现象越来越严重。据1991~1996年的不完全统计,全国长期闲置土地约11165万hm2,其中闲置耕地6131万hm2。这仅是土地的“显性”闲置。基于我国特殊的国情,农民把土地看作是抵御未来风险的最基本、最可靠的保障,是多元化就业农民的最后退路。所以农民不敢完全脱离土地,而是由妇女或老人留在家里继续进行粗放经营,甚至撂荒。这样不但使农民土地经营收入受损,而且使本就不高的农村土地利用效率进一步下降,从而在土地“显性”闲置的同时产生了无法估计的“隐性”闲置。农村土地的“显性”和“隐性”闲置直接威胁到国家粮食安全。通过农村土地流转。实现闲置土地的再利用就成为当前我国当然的政策导向。

四、土地效率及收益的差异化发展

由于劳动力非农化和农民需求和目标的差异化发展,土地与资金、技术、劳动力、信息等农业生产要素的组合关系日趋不合理,农村土地利用效率有下降趋势。同时,土地内部效率和收益的差异化日⑧

益显著,种田能手与非种田能手单位土地的产出差距不断增大。而且随着我国土地市场的发展,耕地与非耕地、农地与非农地的效率和收益差距加大,土地存在非农化、非粮化现象。在不改变土地用途的前提下,通过农村土地流转,使土地向种田能手集中,实现适度规模经营,提高农业机械化水平,降低单位生产成本,促进农业集约化发展,是提高农村土地效率和收益的有效途径之一。这既是土地本身的经济属性所决定,也是政府的导向。

五、生产关系开始不适应生产力发展要求

1985年以后,我国农业生产明显变慢,粮食增长趋势放缓,农业对国民经济增长的贡献和对农民增收的作用开始降低。全国城乡收入比已由1978年的2.57:1拉大到2007年的3.33:1。20世纪90年代后半期以来,中国虽经历了5年粮食丰收的可喜局面,但1998年以后粮食产量持续减少。家庭分散经营模式明显不适应现代高效农业社会化大生产、机械化、科技化、产业化的要求,农村耕地闲置、撂荒和流失严重。这一切都表明,原来的生产关系已经不适应当前生产力发展的要求,迫切需要进行农村土地制度尤其是土地流转制度的创新。因此,农村土地流转,是生产力发展到一定阶段的必然要求,是进一步解放和发展生产力,促进农业和农村发展的必然结果。

第二节 相关概念界定

一、土地

由于土地概念涉及并影响世界各国,所以联合国也先后对土地作过定义。1972年,联合国粮农组织在荷兰瓦格宁根召开的农村进行⑨

土地评价专家会议对土地下了这样的定义:“土地包含地球特定地域表面及以上和以下的大气、土壤及基础地质、水文和植被。它还包含这一地域范围内过去和目前人类活动的种种结果,以及动物就它们对目前和未来人类利用土地所施加的重要影响;”1975年,联合国发表的《土地评价纲要》对土地的定义是:“一片上地的地理学定义是指地球表面的一个特定地区,其特性包含着此地面以上和以下垂直的生物圈中一切比较稳定或周期循环的要素,如大气、土壤、水文、动植物密度,人类过去和现在活动及相互作用的结果,对人类和将来的土地利用都会产生深远影响。”

从土地管理角度应当怎样定义土地呢?原国家上地管理局1992年出版的《土地管理基础知识》中这样定义土地:“土地是地球表面上由土壤、岩石、气候、水文、地貌、植被等组成的自然综合体,它包括人类过去和现在的活动结果。”因此,从土地管理角度,可以认为土地是一个综合体,是自然的产物,是人类过去和现在活动的结果。

从我国的实际情况出发,同时借鉴国外一些发达国家的经验,国家新颁布的《土地管理法》科学地将我国土地分为三大类,即农用地、建设用地和未利用地。《土地管理法》定义:“农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”土地具有有用性、稀缺性和社会的有效需求等特点。在现行制度下,土地分为农用地和非

农用地,后者又包括商业用地和非商业用地。

二、农村土地

主要是包括农村范围的地上空间和地下空间的地表或地皮,它侧重于强调农村土地本身的资源性质或生产要素的属性。本文中农村土地研究涉及的是农业用地,主要指的是农用耕地,即指种植农作物的土地。主要包括熟地、新垦地、休闲地、草田轮作的牧草地、固定耕作的河滩地、已围垦种植的海滩、湖田等。当然也包括荒山、荒丘等等。

三、土地流转

广义的土地流转,指土地权利在不同利益主体之间的流动和转移。在此,土地不仅仅是农村土地;权利也不仅仅是使用权或承包权、甚至包括所有权。狭义的土地流转,指农村土地承包经营权在同一农村集体内部的流动与转移。目前关于土地流转的讨论、规定等,多指狭义的土地流转。

狭义的“土地流转”似乎是针对我国农村土地管理而衍生出的专有名词。学术界对其内涵的理解大同小异,主要有以下几种不同的认识:第一种观点认为,所谓土地流转即土地所有权或使用权在不同经济实体(企业或农户)之间的流动和转让;除特别说明外,“农地流转”则是指农地使用权的流转。这是学术界比较流行的一种观点。第二种观点认为,所谓农地流转即土地产权在不同经济实体之间的流动和转让。第三种观点认为,所谓农地流转仅仅是指农村土地使用权的流动转移,它是完善家庭联产承包经营制度和发展农村经济的客观要求。

第四种观点从土地的概念、属性、特点等方面阐明了农地流转的内涵,认为从土地的概念、属性、特性看,所谓农地流转是指在一定的时间内,农地与不同业主的结合关系或结合的疏密程度更变以及社会管制广度和深度变化过程。第五种观点指出,农地流转既包括国有土地产权和集体上地产权内部土地使用权的出让、转让,又包括集体土地向国有土地的转移。前者仅仅是使用权的让渡,而后者不仅包含产权的让渡,而且还有土地利用方式的转变。农地的流转己涵括以上二者的含义,主要指的是土地产权的更替和土地利用方式的转变。

结合以上观点,本文认为所谓土地流转是特指我国农村拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织的行为。在这里,流转的只是农村土地,且往往特指农村承包土地;权利也仅仅是指承包经营权;流转主体范围也仅仅限于同一集体的农户之间。通过土地流转可以让土地作为一种生产要素在农业生产者之间流动,从而达到土地资源优化配置的过程。 ⑩

第三章 我国农村土地流转的现状分析

第一节 我国农村土地权流转的历程

一、建国初至1978年的农村土地制度

(一)废除封建土地所有制时期

新中国政权建立后,中共七届三中全会《中华人民共和国土地改革法》的颁布意味着全国范围内进行土地改革运动。从1949年10月开始到1952年底,在全国广大地区开展了土地改革运动,废除了原来的封建土地制度,变原有的封建地主土地所有制为农民的私人所

有,实行“耕者有其田”。实际上中国共产党早在20世纪20年代就领导过各根据地的农民进行土改运动,这一次进行的是全国范围的土改。土改使三亿多原本没有土地或者拥有很少土地的农民分得的土地有七亿多亩。在这一时期,农民拥有对土地的“有权自由经营、买卖和出租”,调动了广大农民的生产热情,较大程度上促进了农村生产力的发展。

(二)实行人民公社的土地集体所有制时期

由于小农经济的缺陷,农民私人所有土地需要互助合作组的方式来提高农业的生产效率气从1950年开始广泛推广互助合作组,并且在1953年2月,中共中央对《关于农业生产互助合作的决议》作了部分修改,增加了积极领导农业生产互助合作运动的内容。这是新中国成立后土地制度的第二次大规模改革,确定了我国现行的土地所有制的基本框架,这个时期土地所有制的演进方向是正确的。但人民公社化运动与1958年掀起的“大跃进”运动,使得这时期土地过度统一,土地管理高度集中,土地在高度计划经济体制下流转,无法以效率原则来优化配置土地资源。因此,在一定程度上,它也阻碍了生产力的发展。

二、1978年以后农村土地制度的发展历程

(一)土地流转未合法化阶段

1978年,安徽凤阳小岗村农民进行“大包”,揭开了家庭联产承包责任制的土地制度在中国农村地区实行的序幕。1983年中共中央颁发了《关于印发农村经济政策的若干问题的通知》,全国农村推广11

实行包干到户,我国的土地经营制度由原来的集体所有并使用变为集体所有农民自己使用的统分结合的双层经营体制。1987年进行土地适度规模经营的试验,对家庭联产承包责任制进行改善,1999年颁布的《土地管理法》也没有明确提出允许农村土地使用权自由转让,对其还是有很多的限制。

(二)土地流转适度放宽阶段

2003的《土地承包法》保护了合理范围内的土地流转,并对土地流转的原则进行了规定。该法中规定,允许土地承包经营权在平等协商、自愿、有偿、依法的原则上合理流转;流转的期限不得超过承包期的剩余期限等。这部法律的颁布,被称作中国土地制度的第三次创新。2005年1月19日,我国农业部审议并通过了《农村土地承包经营权流转管理办法》,此法的出台意味着农村土地流转进入了市场化的阶段。

(三)土地流转全面推广阶段

2007年3月,成都温江区从农村集体土地和集体经济组织的产权制度改革出发,率先出台了《关于推行农村“两股一改”试点工作的意见(试行)》。2007年6月,重庆成都获准设立城乡综合配套改革试验区并开始土地流转全国首批试点工作。随后其它省份也陆续幵始土地流转方式试点活动。如河南省的"合作社+农户"模式,浙江嘉兴市的“两分两换”土地流转方式等。

2008年10月12日,中国共产党第十七届三中全会会议审议并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决

定指出“在自愿和不改变土地用途的原则下,允许农民以多种形式流转土地承包权”。至此,农村土地流转政策实现从“把土地的使用权还给农民”到“允许土地自由流转”的历史突破。

第二节 我国农村土地流转的特点

一、土地流转规模总体扩大,速度加快,但仍处于一个较低的水平 自1984年中央“一号文件”明确提出“鼓励土地逐步向种田能手手中集中”以来,农村土地的流转一直都是在农民中间自发进行,土地流转发生率一直是偏低的。据农业部1993年进行的抽样调查结果表明,1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地面积1161万亩,分别占承包农户总数的2.3%和承包耕地总面积的2.9%。而近年来,随着农业结构战略性调整、农业产业化和新农村建设的推进,农地流转的规模也不断的扩大,速度有所加快。到2008年底,全国土地承包经营权流转面积为1.09亿亩,占全国耕地面积的8.8%。可以说我国农地流转已初具规模。尽管如此,农地流转在总体上仍处于一个较低的水平。

二、土地流转地域扩张明显,但地区之间差异仍较大

早期的土地流转一般发生在沿海发达地区和一线发达城市,这些地方的农民非农就业比例和收入比较高,从事二、三产业的机会比较高。而内陆欠发达地区因经济条件的限制,农民从事非农业产业的机会比较少,土地依然是农民生活的保障,所以发生流转的土地较少。随着近年来农业结构的调整,国家对新农村建设的重视,加上各地方政府的推动,农村土地流转的步伐也从沿海慢慢延伸向内陆,并显逐1312

步扩张的趋势。但由于各地的农业经济发展水平不同、土地流转的条件不同,他们的土地流转规模也有差异,这种差异不仅表现在发达城市与不发达城市之间,也表现在同一城市的不同地区之间。

三、土地流转形式呈多样化发展

农村土地流转的核心目标在于提高农村土地利用率和农村土地利用效率,确保国家粮食安全。为此,十七届三中全会指出,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权。而各地在实践中又根据本地区的具体情况探索出了更丰富的流转模式。

(一)土地转包

即承包人把自己承包的土地的部分或全部,以一定的条件发包给第三方,由第二份合同的承包人向第一份合同的承包人履行,再由第一份合同的承包人向原发包人履行合同的行为。在承包方与第三方确定转包关系后,承包方与原发包方依据土地承包合同确定的权利、义务关系不变。转包不是土地所有权的转让,只是转让土地的使用权,同时转包期限是在不超过土地承包合同的剩余期限内由双方协商确定。这种形式的好处是:转出方从土地中走出来可以更好的从事其它产业,转入方可以进行规模经营,充分利用家庭已有劳动力,提高家庭收入。不足是:它不能从根本上解决增人不增地,少人不少地的问题,少地的农民不能从根本上拥有土地。

(二)土地互换

即农户之间土地承包经营权剩余期限的相互转移。互换的主要目

的多是为了耕种的方便或种植结构调整的需要。互换后,互换地块的承包权、经营权和原土地承包合同约定的权利、义务随之互相转移。这种互换,有同等面积的互换,也有不等面积的互换,双方多视互换地块的地级和远近条件决定。这种互换的好处是:对改变地块零星分散,实现农户的土地集中具有直接意义。缺陷是:仍不能解决一家一户为生产单元的形式,农业的规模效应仍不能很好发挥。

(三)代耕

即将自己承包的土地交给信得过的人代耕代种的方式。这多是外出打工、上学和参加了工作等无力耕种土地的家庭,他们虽然无力耕种,但想始终拥有土地的收益权,不愿转让和退包,因而就与亲戚、朋友或邻居约定,将自己承包的土地交给他们代耕,代耕期间的种植收益有的全部归代耕人,有的由代耕人交付一定的收益如农产品给原承包方。这种方式的好处是:可以保留原土地承包人的承包权,土地仍然可作为他们的生活保障。弊端是:粗放经营的较多,同时由于土地政策的变化,基于利益的纠纷,加剧了原承包方和代耕人之间的矛盾。

(四)土地租赁

这是当前土地流转较主要的方式。即农户与承租方之间采用契约的方式实现一定期限内的土地使用权的转移。农户自愿将全部或部分土地使用权出租给承租方,承租方按契约的约定付给出租方一定的租金。租赁期限一般由双方协商确定,最长不超过承包合同的剩余期限。这种方式的优点是能实现土地大规模的集中,有利于吸引农业企业和

种植经营大户来进行规模经营,不仅有利于降低种植成本,提高经济效益,还能解决当地部分劳动力的就业问题。缺点就是由于承租期限的限制,承包方不能搞较长期限的发展项目,同时由于对承租环境的不熟悉,容易和农户发生利益纠纷,承租方受到的风险较大。

(五)土地入股

这是比较新兴的一种土地流转方式。农户将全部或部分承包的土地使用权按一定的标准作价为股份,以入股的土地使用权作为取得土地租金和年终分红的依据,参与股份制企业或农村专业合作社的经营。这种方式其优点在于农户与企业利益风险共担,有利于企业与当地农民的相互支持、相互关心、相互配合、相互促进。弊端在于有可能引发新的社会问题,如果企业出现亏损甚至破产,农民就会血本无归,失去了最基本的生活保障,也会引发新的社会不稳定的情况。

(六)土地拍卖

土地使用权拍卖是一种特殊的土地产权流转形式,主要是指“四荒”地拍卖,这种产权交易也称被作“买断”,通过拍卖形式完成土地产权的交易。农民所获得的土地使用权具有期限长、交易手续(土地使用合同、土地证等)齐备、责权利明确等特点,地权的明晰化和长期化为农民提供一个稳定的产权预期,从而大大地激发了农民“改山治水”的热情,产生明显的产权效率。

(七)土地抵押

抵押是土地使用权所有者,将使用权向银行担保获得贷款,当抵押人不能按期偿还贷款时,将失去土地使用权,银行则取得土地使用14

权。我国现行立法对集体农用土地(含荒地)使用权抵押采取了严格限制的立场。《担保法》第34条规定:“……抵押人依法承包并经发包同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的使用权”可以抵押;该法第37条规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地的使用权不得抵押。

(八)“反租倒包”的形式

“反租倒包”式生产经营方式,即某些农产品加工企业根据自己的生产经营能力、市场需求,确定原材料的需求及土地规模,与农民签订一定面积、一定期限的土地租用合同。然后企业在这片土地上对农产品品种、规格、质量等做出周密设计,再反还给农民耕种,农民按劳计酬。在租用期限内企业拥有这块地的使用权,农民则成为雇员,双方各自行使自己的权利。目前这种形式在我国是极个别现象是一种少之又少的现象。

这种形式与“公司+农户”很相似,我们要注意区别“公司+农户”是指农产品加工企业根据自己的生产经营能力、市场需求,确定原材料的需求,与农民签订农产品收购合同,到期履行合同的生产经营方式。在现实中,农产品加工企业往往还给农户提供一些资金、技术、种子等方面的帮助。“公司+农户”在我国存在范围比较广。

(九)股份合作制

这种股份制与前面的入股土地流转形式不同,主要区别在于股东的权利义务不同。广东南海市是土地股份合作制的典型地区。南海市股份合作制的基本原则是成立股份公司,由股份公司经营管理行政村15

或自然村的上地资产以及其它非土地资产,村民成为股份公司的股东,并从股份公司获得现金分红。

(十)“两田制”基础上的承包、出租等

“两田制”是指把耕地分为口粮田和承包田(有些地区叫经济田和责任田),口粮田只负担农业税,不交土地承包费,承包田按照市场原则实行有偿承包,在承包费低标和上限范围内,现场投标、公开竞争,确定承包费标准。

第三节 我国农村土地流转存在的问题及因素分析

一、农村土地所有权主体不明晰,流转中侵权现象严重

我国《土地管理法》第八条明确规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有”,“村民集体经济组织所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。第二条又规定:”任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地土地使用权可以依法转让。”“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”这似乎表明农村土地所有权归农民集体所有,土地承包经营权归农户所有。但对“集体”概念的具体界定,却没有一个完整统一的法律规定。在我国的根本大法《宪法》中,集体土地被笼统地界定为集体所有;在《民法通则》中,则被界定为乡镇、村两级所有;在《农业法》中,又被界定为乡镇、村或村内农业经济组织所有;不仅如此,现实生活中大多数基层干部对土地所有权的归属也是很模糊的。有的村干部以土地属于集体所有为16

借口,强行收回农民土地;有的基层政府将土地流转的面积大小当做一项政绩来抓,忽视了土地流转的根本目的,不顾客观条件与农民的意愿,强行推动流转,侵犯了农民的承包经营权。由于土地所有权主体不明晰,致使农村土地流转过程中经常出现多元主体之间的权利之争,农民权利受到侵犯,影响了土地资源的配置效率。

二、土地流转后“非粮化”现象严重

到2008年底为止,全国共有1.09亿亩土地的承包经营权实现了流转。但据农业部门的测算,全国农村土地承包经营权流转中,有5000多万亩用于非粮生产,占总流转面积的一半左右,占耕地面积的2.7%。其中农户之间流转的上地中用于种粮的比重占72%;而转入户为企业的规模经营主体将土地用于种粮的比重仅为6%。大部分的承包大户出于追求经济效益的目的,大都会选择种植高效的农作物。十七届三中全会决定中规定的三个“不得”:即“不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”,根据这三个要求,土地流转后用于种植经济作物,是符合政策要求的,关键是为了保障我国14亿人口的粮食安全,虽然目前“非粮化”现象还没有对粮食安全产生明显影响,但总是令人担忧的。更有甚者,有些地方土地流转后,转入土地的企业打着“管理用房”的幌子,大肆将农地变成非农业建设用地,这些“管理用房”一般都被用于经营农家乐或者会议中心。因为有些地区有政策规定,只要转入土地的面积达到一定的规模,就可以把其中的一定比例用于建设“管理用房”,这个比例各个省市不一样,最高的达8%,而地方政府也会出于政绩1817

的考虑,对此睁一只眼闭一只眼。

三、土地流转程序不完善

目前我国农村土地流转正处于一个不断摸索的阶段,国家有关农地流转的政策、法规虽然正在逐渐的完善,但是在具体的流转过程中,还存在着流转程序过于简单!流转形式混乱的情况"由于缺少规范的流转程序,在流转过程中容易出现利益纠纷和基层政府利益寻租的情况,比如出让方在转包期未到的情况下由于一些主观原因反悔要收回流转出去的土地,这会给转入户带来一定的损失,但由于当初没有订立流转合同,流转双方的权利义务并未明确规定,这就给仲裁带来了困难;基层政府有时会出于自身利益的考虑,擅自将村集体的土地以出租的形式租给企业,供企业长期或无限期使用。

四、土地流转收益分配不规范,农民利益受到侵占

参与土地流转的主体包括基层政府、农户、企业和各级集体经济组织等。不同的主体都会寻求自身利益的最大化。一般情况下,“谁流转,谁收益”,这就出现了政府、农户、集体经济组织和企业相互争流转主动权的现象,往往是谁的权利大,在流转中获得的收益就多,处于弱势的农民则往往是被牺牲的那个。对于乡村级基础政府来说,压低土地流转成本可以让土地尽快流转出去,加快当地经济的发展,这不仅会带来政绩,而且会获得隐性的利益;对于投资方来说,当然是投入成本越小越好;但对于农户来说,则是流转的补偿越多越好。这三方在利益博弈的同时也增加了土地流转的难度。对于没钱没权的农户来说,在这场博弈中明显处于下方,甚至随着土地被流转出去,19

国家政策里本来有的给予农户的惠农补贴也会随之消失。农村土地承包经营权的流转收益究竟该如何合理的分配,这己经成为当前解决土地流转问题和维护农村稳定的重要问题。

五、土地流转的市场机制还未成熟

土地流转的市场机制主要包括价格机制和供求机制。其中价格机制是市场机制的核心,一直以来,我国的上地制度决定了土地只有使用价值,而从未将土地看成是商品也具有价值。农村土地向来是集承包权与使用权于一身,但土地流转后,承包权和使用权相分离开来,使用权价格如何计算尚未有明确的衡量标准。价格作为调节土地资源配置的杠杆没有发挥其应有的作用,而土地流转的主体农户也会根据价格信号决定是否进行流转。根据调查,目前农村土地流转的价格是极其低廉的,只是象征性的给与农户极低的经济补偿,而为了吸引企业来农村投资,一般流转的时间都是非常长的,那么失地的农民仅靠土地流转金是无法生活下去的,这不仅阻碍了土地流转也给农村的稳定带来了隐患。

土地流转的供求机制主要是通过价格、土地供给量和需求量等信号来调节供需之间的平衡。而土地的供给与需求的信息需要一个合适的信息传递渠道,这个传递渠道在实际中就表现为需要合适的土地流转中介组织,这个组织不仅担负着传递土地流转信息的功能,也担负着制定流转规则、监督流转行为的作用。但在目前农村的土地流转过程中,则存在缺少流转场所与市场信息无稳定的传递渠道等状况。各地都是摸着石头过河,没有相应的法律法规监督与规范土地流转行20

为,结果是导致流转缺乏透明度、公平性。成本高,而且流转范围有限,容易引起纠纷。

六、农村社会保障机制与农业风险防范机制不健全

我国农民长期以来一直游离于社会保障网之外,虽然近年来国家开始逐渐重视农村的社会保障工作,但从目前已经实施的农村社会保障政策来看,主要是针对养老保险和医疗保险,并且由于参保申请难,参保程序复杂,使得二险并没有得到普遍意义上的执行,农民依然存在“看病难、看病贵”的问题,土地也依然被视为农民生活的保障。土地的社会保障功能牵制了土地的流转。在当前农村剩余劳动力转移缓慢,非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下,绝大多数农民仍将土地视为非农就业的退路,因而宁肯种“粗放田”、“应敷田”,甚至不惜暂时“抛荒”,也不愿轻易转让和放弃土地。

农地土地流转的风险是存在于土地流转双方的。对一于农户来讲,存在如果转入方经营不善,是否有能力及时按合同支付给其承包费。有些经营户尤其是外地经营户,往往由于经营不善或其他原因导致无力支付承包费用时,往往会一走了之,而流转出去的土地因为已重新规划即使收回来复垦难度也大。对于转入户来讲,则存在自然和市场两种风险。其一,农业向来是一个周期长、见效慢、受气候影响大的产业,如果遇到自然灾害,承包经营大户往往会血本无归,而现行的政策缺少对经营大户在遭受意外情况下的风险保护。其二,缺少对经营大户的资金支持,有些承包大户想扩大经营规模,或购买现代化农业机械,但由于银行对农村小额贷款的限制,致使转入户缺少2221

资金而难以实现预期目的。加上其他土地流转服务的缺乏,很多种植大户都不敢大规模的转入土地,致使农村土地流转市场的需求乏力。

第四章 荆门市东宝区农村土地流转情况调研

第一节 荆门市东宝区农村土地承包经营权流转成效和特点 荆门市东宝区全区共6个乡镇,农村人口14.39万人,农户4.11万户,家庭承包经营的农户3.66万户;农村集体耕地20.25万亩,其中农村家庭经营承包的耕地18.1万亩。截止到2012年10月,我区共流转耕地1.84万亩,占全区耕地总量的10.1 %。

(一)土地流转数量逐步增加,速度加快。随着农村税费改革及国家一系列惠农政策的贯彻落实、劳务经济的快速兴起,该区农村家庭承包经营的土地流转数量逐步增加。从2008年十七届三中全会出台《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》开始起步,2009年年底达到1737 亩,2010年底达到7084亩,2011年底达到18403亩。

(二)土地规模经营面积逐年扩大,促进了农业产业结构调整。近几年,由于农村劳动力转移和种养大户、合作社的大量涌现,农村土地转出需求和土地转入需求的增加,促进了农地流转向规模化发展。同时,由于农村税费改革,特别是免征农业税政策直接增加了农民收入,也为土地承包权流转、实现适度规模经营提供了更为广阔的空间。2012年500亩以上的规模种植已达5家,在种植大户和农业龙头企业、农民专业合作社的示范下,农业产业结构调整步伐进一步加快。从种植结构看,已经开始从传统种植转向高效经济作物,实现

了规模化、专业化、产业化、机械化生产。通过规模经营实施农业产业化经营,拓宽了农业发展空间,提高了农业生产水平,逐步向现代农业过渡。

(三)流转形式多样化。目前,该区农村土地承包经营权流转主要以转包、转让、租赁、入股、拍卖等形式为主。其中转包、转让、租赁是主要形式。截止2012年全区农村土地转包、租赁面积分别达到3791亩和10605亩,分别占土地流转总面积的20.5%和57.6%。

(四)经营模式多元化。结合当地的实际情况,经过几年的有益探索,该区已经形成多种经营模式并存,互为补充的发展格局,主要有以下六种模式:

1、村企合作型

以牌楼镇荆钟村为代表,2011年5月,荆钟村以集体的3380亩荒山荒地入股,与引进的客商组建园盟缘公司,通过村级土地流转服务中心,以水田每亩每年850斤稻谷,旱田每亩每年500斤稻谷的价格租赁荆钟四组五组2711.25耕地到2028年。采取将稻谷按上年度国家保护价上浮百分之十的价格换算成现金方式结算。为扶持企业发展,村集体的荒山十年不参加分红。公司租赁到土地后,组建农机服务队,聘请本村农民进行田间管理,种植有机稻进行深加工,种植彩色花生,生产黑皮、白皮、彩皮花生6万余斤。荒山荒地上栽种了核桃苗和葡萄苗。五年后可见效益。

2、农业企业带动型

以仙居乡仙居红公司为代表,该公司为拓展产品种类,建立无公

害生产基地,2011年五月开始通过村委会集中租赁山泉村、黄聂村经过土地平整后的耕地,现在已达1050亩。每亩每年1000元租金(含国家补贴),通过银行转账到农户卡上。公司购置价值70万元(补贴后)农机具。聘请12人进行田间管理,由乡镇农技服务中心提供技术指导,种植无公害有机稻。今年由于土地平整破坏了耕作层,产量仅为1000斤每亩。但亩平仍获纯利150元左右,目前最大的瓶颈是仓储问题。明年将进行结构调整,进行茭白等水生蔬菜种植,并逐步发展铁皮石斛等高投入高产出的设施农业,

3、股份合作型

以子陵华阳村梅华水稻种植专业合作社为代表的农民自助合作,李明发等五个四十八岁左右的种田能手自发组织成立了种植专业合作社,把自家的田入股,另外从附近农户手中流转了由于无人种或者生产条件较差而撂荒的零星田块,总经营面积达230亩,还在不断扩大中,平时劳作按每小时记一分工分,收割后比照打零工进行工资结算。然后再分红。采取统一采购农药种子化肥、统一田间管理、统一机械化耕作、统一销售结账方式进行运作。由于是濒临撂荒的田,受让价格较低。一般在五百五十斤稻谷左右。加之五个社员都是种田能手有自己的农机,管理成本较低。预计每亩田有不低于六百元的收益。自助合作是当前解决撂荒田的最佳途径。

4、村干部引导型

子陵镇华阳村书记刘道财带领党员干部建立合作社承租了本村700亩耕地,按照570斤稻谷或者800元现金每亩给付租金,并组建

了农机服务队和植保机防队,满足合作社同时也对外服务进行创收。该社与兴农公司签订订单,进行试种沪旱3号新品种,不仅进行了品种改良,而且保障了经济利益。年获纯利在三十万以上。

牌楼镇荆钟村书记向龙生在引进老板组建园盟缘公司承租土地的同时还带领5个村民组建合作社以水田800元每年每亩,旱田500元每年每亩的价格受让了500亩耕地,合同签至2028年。租借本村农具耕作,聘请本村农民进行种植。由于采用规模化经营,每亩可获300元以上的利润,干部受让耕地获得成功,极大提高了村民积极性,各种转包、代耕活动迅猛发展。

5、能人带动型

仙居乡三泉村郑华多年从事农资经营,借本村土地平整的机会,通过村委会承租了183亩耕地,并投入13万多元采购农机具,利用自身采购渠道和专业知识优势,降低成本,提高产量,虽然今年受土地平整破坏耕作层影响,产量降低,只能保本。但他信心十足,有把握在明年达到每亩500元的利润。

南桥绿丰蔬菜专业合作社的王良银多年从事蔬菜种植,带领151名社员承租680亩土地进行大棚蔬菜种植,统一选取品种、统一采购生产资料、统一技术指导、统一配送销售、统一维权。形成合力,现在该社无公害蔬菜全部配送到大型超市销售,不仅不愁销售,价格还高。据介绍每亩可获纯利5000元左右。

八角罗院蔬菜专业合作社周学桂有着二十年的蔬菜种植经验,租赁了240亩耕地进行精细化蔬菜种植,开拓净菜市场。解决了周边

22个村民就业问题,年获纯利二十万元以上。

6、专家带动型

该区农业局罗传贵子陵农技服务中心主任叶孔斌在泗水桥村污灌区内,以每年每亩600斤稻谷承租了120亩耕地夏季改种鄂甜四号的高甜玉米,与中粮集团签订销售订单。价格为0.78元每斤,以亩产3000斤计算,收入可达2400元,除去800元左右的生产成本,纯利可达1600元,秋季种土豆,亩产2000斤,批发价以每斤1元计算,收入可达2000元,除去1000元左右的生产成本,利润可达1000元,全年亩平利润可达2600元左右。

第二节 荆门市东宝区农村土地承包经营权流转的做法

——荆钟村为例

一、为农民解惑——成立土地流转中心,搭建土地流转平台。过去土地托管、代耕的方式既没有体现土地的基本价值,也无法实现土地的规模经营,还容易引发土地纠纷,不适应现代农业发展的形势。为此,该村及时组织考察学习,借鉴外地的好做法。先后组织有关同志到周边彭墩、王坪等地和成都、重庆进行了考察。同时,积极探索农村土地的有效流转办法。登记注册了钟缘土地流转服务中心,依托规范的平台,依法推进土地流转,把农民的土地先流转到土地流转服务中心,然后整体打包流转到农业公司经营。服务中心作为独立的民事责任主体,为农民流转土地提供全方位的服务,破解了农村土地流转难题,既有效分离了村民委员会对土地流转的监管职能和服务职能,避免了“裁判员、运动员”一肩挑的现象,又有利于将分散的土

地通过流转适度集中,实施规模经营,推进产业化。

二、为农民维权——明晰权属、合理定价,保障农民利益。重点抓两个方面:一方面,确保农民土地承包经营权的稳定。土地权益仍然是农民最基本的保障,农民害怕失去土地。荆钟村大规模实施土地整理以后,地形、地貌发生了很大的变化,农民承包的地块也发生了很大的变化。根据这一变化,专门组织人力、物力,参照过去发给农民的土地承包经营权证,逐一核实,完善了农民承包土地的权属,既让农民吃定心丸,又消除了土地纠纷的隐患,为推进土地流转奠定了良好基础。另一方面,建立科学的定产价机制,保障农民基本收益不减少。经多次召开座谈会,在广泛征求意见和认真测算的基础上,确立了实物折算、现金结账的土地流转转租金结算方式。即:按照水田850斤、旱田500斤稻谷的标准,以及上一度国家最低收购价上浮10%的价格,计算土地租金。将本地的土地产出水平、成本投入、价格基准、物价变化等因素综合考虑,有机结合,形成了流转双方都认同的价格机制,保障了双方利益。价格机制的建立使土地的价值有了一个真是的反映,保障了农民的基本利益,从而提高了农民流转土地的积极性;同时,又避免了单一现金结算方式因物价变化造成流转合同的公正性,导致合同履约难度增加的情况。

三、为农民谋利——发展产业、改善生活环境。一方面是抓产业发展,提高农民收入。土地流转只是过程,不是根本的目的。土地流转在于实现规模经营,提高农民的收入水平,改善农民的生活环境,提高农民的生活质量。去年,在市发改委驻村工作队的帮助下,引进

上海明祥物流公司,以村集体4000亩荒山、荒坡和水面的经营权入股,共同注资1000万元,注册成立了荆门缘盟园生态农业发展有限公司,发展高效农业,推进土地利用集约化、产业发展规模化、村民收入多元化。目前,已建成1200亩核桃基地和1100亩优质稻基地,启动200亩采摘基地、500亩休闲垂钓基地、200亩QQ农场等产业项目建设,组织农民筹资440万元,组建的物流车队已经产生了可观的经济效益。全村320名劳动力从土地上转移出来,逐步建立起由土地租金、务工薪金、农业补贴金、社会保障金、车队分红金等构成的农民增收保障体系。另一方面是整合项目资金,大力改造农民的生产生活条件。利用南水北调汉江沿线土地开发整理重大工程项目和城乡建设用地增减挂钩项目集中在荆钟村实施的机会,筹集资金7000余万元,对该村的林、田、路、渠实施了整体的改造,使农民的生产条件有效得到了改善。同时,按照风格统一、美观大气、经济实用的要求,高标准开展农民新居建设。

四、为农民谋计——加强培训、提高素质,解决新的就业出路。从土地上转移出来的农民向那里去?这是一个必须解决好的问题。在区委、区政府的统一部署下,相关职能部门制定了专门的培训方案,开展订单培训和定向培训,着力提高农民的技能,实现农民向市民转变。从提高农民的生产技术水平入手,开展技术培训,为缘盟园生态农业发展有限公司务工就业。从提高农民的生产技能入手,开展技能培训,为工业园和城市服务业提供合格的生产人员和服务人员。目前,区人社局等职能部门专门针对荆钟村开展了四期培训,培训村民200

余人次,帮助农民就地就近务工实现收入30多万元。

第五章 中国农村土地流转制度创新的路径选择

农村土地经营效益的提高以实现规模化、现代化经营为前提,要求土地使用权进行市场化流转,使土地要素与资本、技术有机结合,促进农业现代化进程。基于此,必须进行流转制度创新,探索新的路径。通过以上几章的分析,本文对于我国土地流转制度所取得的效益以及现行的流转模式有了较为深刻的认识,对于土地流转制度实施过程中存在的问题及各种制约因素也进行了具体的阐述,本章主要是针对前文提到的问题提出具体的政策建议,为土地流转制度创新提供路径选择。

第一节 培育农村土地流转市场主体

我国现行的市场经济体制还不完善,还存在很多弊端,就农村土地使用权流转市场而言,市场流转主体的自身缺陷加剧了农村土地流转市场的不完善程度,从而制约了农地使用权的制度变迁,也阻碍了土地的流转化进程的实施。

一、发展新的经营主体,扶植农村专业合作组织

在农村土地流转市场中,农民占据着主体地位,但是其在观念、素质、组织化等方面仍存在着很多问题。农民对农业产业结构,生产技术的掌握非常落后,生产经营效率较低。农户组织程度较低,农民法律意识普遍缺乏,维权意识淡薄,在市场中不能保护自己的权益,这也阻碍了农民通过土地流转扩大经营规模的步伐。所以我国应该积极建立各种农业专业化合作组织、流通组织,为农民提供服务和帮助,

这对于农业科学技术的推广应用,农业生产信息化水平提高有显著作用。农民充分了解产业结构走向,掌握产品品质调整技术,生产效率提高,经济收益增加,进行土地流转扩大生产规模的渴望也会随之增加,土地流转的进程也会加快。此外,农业专业化组织可以在政府制定相关农业政策时及时转达农民的意见,对农民经济利益的保护具有可操作性,提高了农民的生产积极性。

另外,政府应该建立农业专业户帮扶制度,对一批专业户、重点户在政策、资金、技术上给予大力支持,积极扶植其发展壮大,为其他农户起到示范作用,促进农户专业化分工。对于条件成熟的农村经济合作组织应给与其法人地位并颁发土地所有权证书,这样也可以激励农户积极参与合作组织的建设,促进农村经济合作组织快速、健康的发展。

二、培育农村土地流转中介组织,完善农地流转价格评估制度 首先,应建立市场信息、咨询、预测和评估等中介组织。农民在进行土地流转过程中,获取市场信息难度较大、交易成本高,而且土地使用权流转的程序比较复杂,农民需要上述中介组织的帮助。建立农村土地使用权流转中介组织,一方面可以便于对土地流转市场的信息进行梳理,促进有效信息的流动,帮助农民对信息进行处理分析,妥善维护其权益,避免其因缺乏信息辨识能力而遭受损失。另一方面也可以积累经验,便于中介组织自身的壮大发展。

其次,各地区可以考虑建立土地流转服务站、管理中心等组织,利用现代化手段发布土地流转信息。现在土地流转并不发达,对于中252423

介组织的需求较大,国家可以在政策上给与倾斜和扶持,并且明文规定中介组织的职能与职责,对其运行进行规范性监督。

第三,还要建立健全我国土地流转价格评估制度,确立农村土地估价指标体系,建立土地流转价格评估资格认证制度,对评估机构进行资质认定,明确评估标准、程序及操作收费标准,便于政府对土地流转市场的监督管理。可以建立土地评估事务所,对土地的使用权进行评估并赋予其一定价值,为土地交易提供合理的数量参考。

此外,还应着力培育提供金融服务的土地信托、银行等中介机构,将土地使用权作为信用资产,由信托公司选择经营能力较强的生产者进行经营,实现土地使用权资产的保值增值。

三、加强人力资本投资,提高农业劳动者综合技能

首先,要加强农村基础教育,农村教育资金相对紧张,国家应集中财力,加大财政投入力度,重点扩大对农村的基础教育投资,着力改变农村人口受教育程度偏低的现状,提高农村人口的总体文化素质和人力资本水平。

其次,充分利用劳动、教育部门的资源开展多元化职业技能培训,改变农村职业教育萎缩的现状,提高农民的就业竟争力、增强外出民工的技能素质,拓宽他们的就业范围面,为他们从事非农就业提供有利条件,实现农村劳动力的良好转移。同时对农民进行农业知识培训,拓宽农户种植思路,提高农民生产经营技术,推动农户经营向规模化方向发展。农村劳动力实现有效转移、农户经营良好有助于增加土地流转的有效需求,提高土地流转率。并且土地会向高效率方向流动,26

土地产出率自然提高。

第二节 重新界定农村土地产权

一、进一步明晰土地产权,赋予农民稳定承包权

十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持长久不变。”《决定》明确指出了赋予农民稳定承包权的重要性,大大提高了农民承包土地和对土地进行投入的积极性,从根本上解决了以前频繁调整土地造成的不稳定性。

农村不断深化土地制度改革以期促进流转进程,但是如果没有科学的土地产权界定,土地就很难合理流动,也无法有效运转。虽然农民有了稳定的土地承包经营权,但是为了实现土地流转顺畅,还必须进一步明确土地产权权能。除了土地终极所有权归国家所有外,应把土地承包经营权的其他权利(占有权、使用权、收益权、处分权)最大限度地赋予农民,明晰承包经营权的内容,让农民充分了解自己在土地上的权利与义务,从根本上解决农民在土地上的权益问题,使农民可以积极明确的保护自己的利益,这也能充分体现产权明晰的激励作用。

二、细化产权结构,完善土地使用权权能

新的《承包法》中关于土地承包经营权流转的若干方面都在法律上给予了比较充分的界定,但是土地经营权流转毕竟涉及到农村经济的方方面面,不是一部法律能包含的完整的,鉴于此还需逐步完善相应的权能,特别是土地使用权权能。充分完善土地使用权权能,使其27

与占有、处分、收益权能共同作用,使农民可以有较大的空间处理所承包的土地,例如可以通过处分权实施土地抵押等,农户通过了解掌握细化的产权结构,逐渐灵活运用各项权利,自然就会促进土地资源的合理配置与转移。此外,通过细化权利结构,使逐项权利义务明朗化,进而可以指定关于产权方面的有效法规政策,对于土地流转纠纷仲裁的准确度也会有所改进。

三、加强土地权属的规范管理,增强土地管理部门服务能力 农地权属不清给农村土地产权制度的建设添加了很大的障碍,要解决权属不清的问题不仅仅要明晰产权,还应加强土地权属的规范化管理。首先,对于土地权属的确定在立法方面应该有完整统一、协调一致的规定。其次,在地籍管理中,各级政府应切实查清土地权属,核实准确后有指定部门登记入册,强化土地地籍管理制度。

同时,土地管理部门应加强宣传教育,组织公民学习《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规。使群众明白什么行为是国家法律和政策允许、保护的,把群众的思想引导到法制轨道上来,全面提高广大群众的法律素质和大局意识。对于管理部门的工作人员也要采取严格的法规政策培训,可以随时为农民解决相关法规政策问题。

第三节 加强对农村土地流转的宏观调控

一、建立健全农村土地流转相关政策法规,促进农地流转

我国土地流转虽然尚处于初级阶段,但是随着流转进程的不断加快,对相应的流转政策和规章制度的需求就尤为强烈,同时也需要完2928

善的政策法规对土地流转进行健康的引导。

健全农村土地使用权流转的法律法规。农业部于2004年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》,对土地流转的具体操作程序、流转方式、流转对象、合同的签订、违约责任认定、流转的管理、纠纷和矛盾的调处以及政府在农地流转中的职责、作用做出了明确的规定,为农村土地使用权的规范流转提供了具体的政策性指导。但是各级政府组织对政策执行不力却缺乏相应的问责制度,这对于坚决落实政策规定留下了很大的空白,易于造成政府职能和作用的弱化以及投机行为的产生,因此针对履行职责力度问题应建立问责制度,及时有效对各级部门进行约束与监管。此外,政府还应该从保障农民土地使用权和土地流转主体地位的角度出发,制定相应的法律,从而使农民能够自主流转其所承包的土地,并确保农地转让收益,即农民让渡其承包土地使用权的价值补偿和增值收益。

二、充分发挥地方政府职能,加强对土地流转的宏观监管与服务 中国地区差异性较大,各地经济发展不同步,农地状况各不相同,中央很难制定一套通用的可行性农地制度,所以各地方政府可以因地制宜,根据自己地区的实际情况制定可操作性流转机制,充分发挥地方政府职能。各地方政府在土地流转过程中应正确处理其与市场的关系,谨防政府通过行政性经营部署过多干预土地流转,造成经营效率低下,或者强制执行某些政策(例如收回土地等)打击农民积极性。在促进土地流转过程中,政府需要且仅需要充当服务者与监督者的角色,应防止政府用行政力量来推动土地流转,同时避免政府通过财政30

补贴扭曲价格信号从而激励土地流转。此外,政府作为主体应积极开展农地整理,着力改善农业生产条件和生态环境,通过规范管理保护农民利益不受损失。

第四节 农村土地流转制度创新的其它配套措施

一、建立农村社会保障体系,加快户籍制度改革

土地对于农民而言意味着就业、生存和社会保障等多重功能。在农村社保制度还没有建立的时候,土地是农民养老和治病的最后保障。土地使用权流转不力的主要原因就是因为现行制度没有给农民创造一个良好的社会保障体系,无法减轻他们对土地的依赖,因此注重农村社会保障体系的建立与完善势在必行。

(一)应进一步健全农村卫生保障体系,完善农村医疗制度 农村医疗保障制度可以采取合作医疗、医疗保险、医疗补贴及大病统筹等方式,大力推行乡(镇)、村一体化管理,加强农村卫生基础设施建设,合理配置卫生资源,提高了社区卫生服务中心的档次,对于落后地区,政府财政可以适当倾斜。另外还应加强农村对于医药知识和技能的认识,通过知识培训,提高农村医生的职业道德水平和医疗业务水平。同时,政府应充分发挥资金筹集与监督管理的职能,对于募集资金的运用情况进行严格统计。

(二)完善社会保障的法律体系,培养社会保障专业人才

从我国目前的单项法规和地方性法规来看,我国社会保障的法制建设还不完善,应积极抓好养老保险法、扶贫与救济保险法、医疗法、工伤保险法等的建设,各地方政府根据实际情况制定切实可行的保障31

办法,加快农村社会保障的法制建设,保障工作才能依法有序的健康开展。此外,要做好农村社会保障的更想工作还需要高素质的专业队伍。应对现有从业人员进行技能培训、增加他们的服务技能,同时积极主动引进保险、财会、经济管理方面的专业型人才、打造一支专业化服务队伍。

(三)贯彻农村养老保险制度,切实执行农村养老保险新政策 农村养老保险是解决农村人口养老问题的有效途径,有利于农村人口的合理流动,可以加快农村城市化进程。养老保险可以采取家庭养老、个人投保和特殊职业养老保险等形式,国家与政府可以给予相应的配套资金来建立养老保险基金,2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》提出:“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。养老金待遇上,实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇,国家财政全额支付最低标准基础养老金。各级政府应坚决执行新型养老保险政策,对于执行中出现的问题要积极上报、反馈和妥善处理。

(四)加快推进户籍改革制度

要通过分期分批解决已进城的农民工的相关问题为切入点,逐步缩小农民工及其家人在教育、医疗卫生、住房、社会保障方面与城镇居民的差距,通过认真贯彻党中央、国务院(2000)n号文件关于改革小城镇户籍制的有关规定,破除城乡户籍壁垒,改善城市社会福利制度,将在城市从事非农就业的人员也纳入社会保障体系之内,释放他们对土地的依赖性,为农村剩余劳动力转移、土地使用权快速流转和32

农业规模化经营提供良好的拉力。

二、健全现代农村金触制度,创新信贷产品

为更好的解决农村土地流转过程中投资来源以及土地转入和经营规模扩大所需要的资金问题,建立现代农村金融制度,加大金融力度支持是十分必要的。当前农村信用社的小额信贷和联保贷款对于土地流转所需要的资金而言,份额比重很小。所以,必须开通广泛的渠道,扩大资金来源,政府和央行可以加大支农再贷款支持力度,各银行储蓄所可以将土地使用权作为抵押提供贷款以帮助其扩大经营规模,并且可以积极开展小额农贷以及扶贫贴息贷款工作。而国家可以通过财政贴息的形式为农民提供低息或者无息贷款,在信贷问题上给与农民便利与优惠。同时,从事非农产业的农民创办企业或者开办工厂时,国家也应该给予低息或者免息贷款政策扶持,对专业户、致富能手、特色农业等优质客户,银行可以建立经济档案,加大贷款授信额度,并根据农业生产周期和投资收益周转期科学合理确定贷款期限,对专业合作经济组织成员和不同经营项目实行优惠利率和差别利率政策。另外,政府部门可以正确引导民间借贷,通过调整农村金融政策允许在农村开办私人银行、合作银行和其他金融机构,建立私人资本开放市场。

当然,开展信贷新产品有利于支持农户扩大经营规模和增加土地投资,但是政府部门对于金融支农的法制建设也应加大力度。政府和银行间应联合起来积极探索金融监管方式,在审核农民信贷资格和土地使用权抵押贷款过程中应严格按照规定规范审批,从而确保信贷资33

金安全稳健运营,防控信贷资金风险,提高良性贷款率。

三、建立新型农业社会化服务体系,完善政府的农业经济政策 目前我国农村整体生产力水平低下,大多数地区社会化服务体系较为落后"农民在资金、技术、农田建设以及病虫害防治方面缺乏必要的支持,产销受限,所以无力承担大规模经营的风险。然而,健全社会化服务体系则可以增强土地使用权需求,克服土地流转受阻的问题。可以通过对现有服务组织进行发展培育,使之成为社会化服务的主导组织。通过大力发展农村合作组织,以政府技术部门为依托,形成多渠道、多层次的农业服务体系。对农村专业合作组织可以加大科研支持力度,由于它紧密联系农业生产实际,对于农民的所需所求较为了解,更容易得到农民认可并且可以提供更加综合性、专业性、系统性的服务,发展空间很大。

实施土地流转制度的主要目标是实现规模化经营和资源优化配置,实现农业现代化,然而在农业现代化的进程中,农民通过政府制定的一系列农业经济政策改善生产水平,提高农业收益之后,也会有效调动农民进行生产经营的积极性,激励农民进行土地使用权流转。政府可以采取强化农技推广工作,将农业科技送到农民手中;可以通过对农业科研加大投入,带动农业科技创新,形成知识密集型农业群。政府对农户可以采取引导机制,在指导生产过程中鼓励实施农业生产组织化政策,引导农户加强农业生产经营中的协作与联合,进而改变农户分散经营的状态,使土地向集中高效利用方向迈进。

34

后记

通过对我国土地政策的回顾及土地流转情况的分析,我们不难发现,中央自1984年以来,就是一直支持土地流转的。中央对土地流转的政策也是一贯而明确的。在亿万农民工涌入城市进行城市建设同时,维持农村稳定,提高农民收入,促进农村经济发展,是当前农村工作的重点。农村工作的重尹点是土地问题,当前土地问题的重点又是做好农村土地承包经营权的流转工作。

当前,在农村土地流转工作过程中,虽然出现了一些还没有解决及难以解决的问题,但总的来说,我国己经具备了做好土地流转工作的重要条件。首先,政府的一贯政策支持;2010年中央一号文件就明确提出要“完善农村土地承包法律法规和政策,加快制定具体办法,确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变”加强土地承包经营权流转管理和服务,健全流转市场,在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。其次,当前农村的实际情况,随着大量劳动力涌向城市,农民视野的开阔,已经很少有农民愿意再回到农村进行小户农业经营。而随着城市工业市场的逐渐饱和,越来越多的企业开始将目光转向农村市场,这也为农村经济的发展提供了掣机。

而如何做好土地流转工作,本文在进行大量的资料分析及对当地部分地区的土地流转工作进行深入调研后,分析了发展与完善当前农村土地承包经营权的流转的必要性和现实状况,并针对当前中国农村土地流转存在的问题,分别从培育农村土地流转市场主体、重新界定农村土地产权、加强对农村土地流转的宏观调控及完善其他措施方面

指出了促进土地流转的有效路径。

本文在写作的过程中,由于笔者能力及各种主客观条件的限制,有些问题论述的较为浅薄,甚至会忽视对论文重要点的探讨,这些都需要笔者继续深入学习。


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