法学研究
金卡工程・经济与法
2008年12期
行政滥用职权的范围及表现形式浅析
□郭建波
（四川大学法学院四川成都610064）
摘要：在我国，行政滥用职权的现象颇为严重，行政机关及其工作人员自身甚至于司法机关工作人员在面对滥用职权时大都竟难以厘清；另一方面，笔者发现对行政滥用职权的研究大都囿于如何对违法行政机关及其工作人员的责罚上而忽视对滥用职权本身的研究，因此对行政滥用职权范围及其表现形式的研究具有较大的理论和现实意义。关键词：行政滥用职权越权理论自然公正正当程序
一、几个主要国家对滥用职权的理解
滥用职权具有普遍性，世界各国对其都有规定，同时各国基于不同的历史文化背景和法制传统，对滥用职权的界定又体现出一定的差异性。下面主要介绍几个代表性比较强的国家的理论，以期对我国的法制构建提供一点思路。
法国号称行政法之母国，其行政滥用职权的界定是其独有的行政法院在判例中形成的，凡包括以下之内容，便可被认为构成行政滥用职权：行使权力不是基于公共利益考虑，而是属于私人利益或所属团体的利益；权力行使符合公共利益，但不符合法律授予该权力的目的；利用某种程序达到另外一种比较困难或者效率较低的程序所要达到的目的。
英国行政法理论是建立在其
美国与法国不同，其行政法律制度是在其
二、我国对行政滥用职权范围的理解
行政滥用职权研究的理论前提是对行政权作出自由裁量权和羁束裁量权的划分。所谓羁束裁量权，就是行政机关在法律规范对其行为范围、条件、标准、形式、程序等作出较详细、具体、明确规定的情况下而为行政行为的权力；而自由裁量权则指法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由作出行政决定的权力。①我国大多数学者认为行政滥用职权只有在行政机关及其工作人员行使自由裁量权时才会发生，但同时有的学者认为单独将行政滥用职权的范围限定在行政自由裁量的范围内是不正确的，应该将羁束裁量权同时纳入到行政滥用职权预防的体系中来②。笔者认为，将行政滥用职权的范围仅仅限定于自由裁量权行使领域不太妥当。有以下两点理由：首先，行政许可是一类典型的行政羁束行为，行政机关及其工作人员在行使该项职权时故意拖延给行政相对人造成损失的情况不胜枚举，如果对此不加限制，难以体现行政法保障人权的基本精神；其次，行政羁束行为和行政自由裁量行为其实在某些场合是难以严格区分的，如果仅规定对行使自由裁量行为的滥用职权进行归咎，难免疏漏之虞。譬如，行政处罚法第四十八条，
三、行政滥用职权的表现形式
滥用职权是在行政管理活动中普遍存在的现象，在利益的驱动之下，滥用职权的表现形式呈现出复杂性和多变性，很难全部把握。难怪有的学者称
经深入人心，对行政权力的限制和监督成为各个国家共同关心的话题。而对行政权最终的监督是靠司法权来实现的。
1.背离法定目的
撇开各种法律的壁垒，将所有部门法看做是一个整体，法律的功能莫大于惩恶扬善彰显正义，那么行政法领域也是如此，如果一个行政行为背离法律目的当然可以作为其滥用职权的一个要见，这种形式是与行政法合法性原则相对应的。我国行政许可法第一条
2.动机不良
动机是促使行政机关及其工作人员以权谋私、滥用职权的内心动因。笔者主张，在行政领域，对行政机关及其工作人员的违法性审查标准或对其要求标准的底线不得高于刑法在这方面的要求，尚且刑法在规定过失犯罪的时候也是持很审慎的态度的。所以，我认为对行政领域的滥用职权也必须规定主观过错的状态，以故意和重大过失标准为宜。这种作法体现了行政法合理性原则。
3.显失公正
如果没有外界因素的介入，在理想状态或称之为应然状态下，行政机关及其工作人员的行政决定应该是公正的，这种行政决定的社会影响是良性的。但是，现实生活中，行政机关及其工作人员的行政处理决定通常不是在理性状态下作出的，这又分两种情况：如果这种状态是有不可抗力造成的，对行政向对方造成的不利益之后果当然不能归咎于行政主体，但如果这种状态是在行政机关及其工作人员的主导由行政相对方参与下造成的，这种显失公正的后果责任应该归咎于行政主体一方。在实际中，显失公正是行政机关及其工作人员滥用职权的必然结果，因此是行政滥用职权的重要表现形式之一。
4.反复无常
反复无常是行政机关及其工作人员滥用职权的又一重要表现形式之一。为了追求个人利益和小团体的利益的最大化，行政决定会呈现出飘移不定令人难以捉摸的状态，这也是一个法治国家的大忌。行政行为反复无常侵害的最大法益是行政法中
小结
本文对行政滥用职权的范围及其表现形式的研究只是一个尝试，主要认为行政滥用职权的内涵应该拓展到羁束裁量权同时要注重行政滥用职权的外延的研究，以期对行政机关及其工作人员在依法行政过程中乃至法院部门工作人员对行政行为进行司法审查的过程中提出一点建议。
注释：
①姜明安.论行政自由裁量权及其法律探析[J].法学研究，1993,(1):41-46.
②彭云业、张慧平.行政滥用职权之正确界定.山西大学学报（哲社版），2001年6月，第24卷，第三期
③朱新力.行政滥用职权的新定义.法学研究.1994年第3期作者简介：郭建波（1984-）男四川大学法学院07级宪法学与行政法学专业研究生。
-56-
法学研究
金卡工程・经济与法
2008年12期
行政滥用职权的范围及表现形式浅析
□郭建波
（四川大学法学院四川成都610064）
摘要：在我国，行政滥用职权的现象颇为严重，行政机关及其工作人员自身甚至于司法机关工作人员在面对滥用职权时大都竟难以厘清；另一方面，笔者发现对行政滥用职权的研究大都囿于如何对违法行政机关及其工作人员的责罚上而忽视对滥用职权本身的研究，因此对行政滥用职权范围及其表现形式的研究具有较大的理论和现实意义。关键词：行政滥用职权越权理论自然公正正当程序
一、几个主要国家对滥用职权的理解
滥用职权具有普遍性，世界各国对其都有规定，同时各国基于不同的历史文化背景和法制传统，对滥用职权的界定又体现出一定的差异性。下面主要介绍几个代表性比较强的国家的理论，以期对我国的法制构建提供一点思路。
法国号称行政法之母国，其行政滥用职权的界定是其独有的行政法院在判例中形成的，凡包括以下之内容，便可被认为构成行政滥用职权：行使权力不是基于公共利益考虑，而是属于私人利益或所属团体的利益；权力行使符合公共利益，但不符合法律授予该权力的目的；利用某种程序达到另外一种比较困难或者效率较低的程序所要达到的目的。
英国行政法理论是建立在其
美国与法国不同，其行政法律制度是在其
二、我国对行政滥用职权范围的理解
行政滥用职权研究的理论前提是对行政权作出自由裁量权和羁束裁量权的划分。所谓羁束裁量权，就是行政机关在法律规范对其行为范围、条件、标准、形式、程序等作出较详细、具体、明确规定的情况下而为行政行为的权力；而自由裁量权则指法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由作出行政决定的权力。①我国大多数学者认为行政滥用职权只有在行政机关及其工作人员行使自由裁量权时才会发生，但同时有的学者认为单独将行政滥用职权的范围限定在行政自由裁量的范围内是不正确的，应该将羁束裁量权同时纳入到行政滥用职权预防的体系中来②。笔者认为，将行政滥用职权的范围仅仅限定于自由裁量权行使领域不太妥当。有以下两点理由：首先，行政许可是一类典型的行政羁束行为，行政机关及其工作人员在行使该项职权时故意拖延给行政相对人造成损失的情况不胜枚举，如果对此不加限制，难以体现行政法保障人权的基本精神；其次，行政羁束行为和行政自由裁量行为其实在某些场合是难以严格区分的，如果仅规定对行使自由裁量行为的滥用职权进行归咎，难免疏漏之虞。譬如，行政处罚法第四十八条，
三、行政滥用职权的表现形式
滥用职权是在行政管理活动中普遍存在的现象，在利益的驱动之下，滥用职权的表现形式呈现出复杂性和多变性，很难全部把握。难怪有的学者称
经深入人心，对行政权力的限制和监督成为各个国家共同关心的话题。而对行政权最终的监督是靠司法权来实现的。
1.背离法定目的
撇开各种法律的壁垒，将所有部门法看做是一个整体，法律的功能莫大于惩恶扬善彰显正义，那么行政法领域也是如此，如果一个行政行为背离法律目的当然可以作为其滥用职权的一个要见，这种形式是与行政法合法性原则相对应的。我国行政许可法第一条
2.动机不良
动机是促使行政机关及其工作人员以权谋私、滥用职权的内心动因。笔者主张，在行政领域，对行政机关及其工作人员的违法性审查标准或对其要求标准的底线不得高于刑法在这方面的要求，尚且刑法在规定过失犯罪的时候也是持很审慎的态度的。所以，我认为对行政领域的滥用职权也必须规定主观过错的状态，以故意和重大过失标准为宜。这种作法体现了行政法合理性原则。
3.显失公正
如果没有外界因素的介入，在理想状态或称之为应然状态下，行政机关及其工作人员的行政决定应该是公正的，这种行政决定的社会影响是良性的。但是，现实生活中，行政机关及其工作人员的行政处理决定通常不是在理性状态下作出的，这又分两种情况：如果这种状态是有不可抗力造成的，对行政向对方造成的不利益之后果当然不能归咎于行政主体，但如果这种状态是在行政机关及其工作人员的主导由行政相对方参与下造成的，这种显失公正的后果责任应该归咎于行政主体一方。在实际中，显失公正是行政机关及其工作人员滥用职权的必然结果，因此是行政滥用职权的重要表现形式之一。
4.反复无常
反复无常是行政机关及其工作人员滥用职权的又一重要表现形式之一。为了追求个人利益和小团体的利益的最大化，行政决定会呈现出飘移不定令人难以捉摸的状态，这也是一个法治国家的大忌。行政行为反复无常侵害的最大法益是行政法中
小结
本文对行政滥用职权的范围及其表现形式的研究只是一个尝试，主要认为行政滥用职权的内涵应该拓展到羁束裁量权同时要注重行政滥用职权的外延的研究，以期对行政机关及其工作人员在依法行政过程中乃至法院部门工作人员对行政行为进行司法审查的过程中提出一点建议。
注释：
①姜明安.论行政自由裁量权及其法律探析[J].法学研究，1993,(1):41-46.
②彭云业、张慧平.行政滥用职权之正确界定.山西大学学报（哲社版），2001年6月，第24卷，第三期
③朱新力.行政滥用职权的新定义.法学研究.1994年第3期作者简介：郭建波（1984-）男四川大学法学院07级宪法学与行政法学专业研究生。
-56-