浅析高速路免费之利弊
作者：许云鹤 李治广
来源：《中小企业管理与科技·上旬刊》2015年第02期
摘要：2012年8、9月，国务院及交通运输部先后发布通知，明确 “重大节假日免收小型客车通行费”，在这之后，不少地区出台了相关高速公路出行免费的细则，从几个节假日期间的实际实行情况来看，人们对实行免费后的效果褒贬不一。本文主要是从高速公路免费利弊两个方面进行探讨。
关键词：黄金周 高速路免费 交通拥堵 小型客车
0 引言
随着我国私家车的日益增多，节假日期间，越来越多的人选择自驾旅行或者回家，政府为了减轻人们的出行负担，在一些重要的节假日期间，实行高速路免费，2012年国务院出台节假日高速公路免费通行政策，然而免费政策在实际执行过程中，存在着利弊两个方面的问题，基于此，本文着重从如下几个维度，探讨其利弊。
1 高速免费带来的弊端
1.1 节假日高速公路免费政策不合法
法治制约权力的关键在于依法行政，如果权力的行使挣脱了法律约束，公民私权就必然会被蚕食，构建法治社会也就变成了纸上谈兵。国务院出台的节假日高速公路免费政策，构成了对私权的肆意侵害。中国高速公路网的初步建成很大程度上得益于“贷款修路，收费还贷”的政策。根据收费还贷主体的不同，高速公路分为政府还贷高速公路和经营性高速公路。在政府还贷高速公路中，地方政府通常向银行贷款修建高速公路，等公路建成后通过收费方式偿还贷款；在融资过程中，政府将公路的收费权质押给银行，以担保其到期偿还债务。而在经营性高速公路中，企业往往是公路的建设者和管理者，他们与政府签订BOT协议获得一定期限的特许经营权，并通过多种渠道融资建设高速公路，建成后以收费的方式回收投资并赚取利润。 无论是哪种类型的收费公路，收费权的性质都不再是行政权力。在政府还贷高速公路中，政府可以行使收费权偿还贷款，也可以转让收费权获取利益；而在经营性高速公路中，如果未将收费权质押给银行，高速公路经营企业才是理论上唯一有权决定高速公路是否免费通行的法律主体。节假日高速公路免费政策强行剥夺企业对高速公路收费的支配权，无疑是公权力对私权利的强势干预。
而且，节假日高速公路免费政策是政府滥用职权的产物。国务院批复的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》属于行政机关制定的规章以下的行政规范性文件，既没有表明作出该行政决定的法律依据，也没有足够的证据证明该抽象行政行为符合法律的规定。高速公路是
否免费应由权利主体说了算，政府在没有得到授权的情况下越俎代庖作出这些违法决定，显属滥用职权。
1.2 惠民现象的背后使得相关主体的利益受到损害
节假日高速公路免费政策的初衷是为了惠民，惠民的标准是多元化的，但有一点可以排除：以牺牲一部分民事主体的利益来惠及另一部分不特定公众，并非惠民。真正的惠民应该公平、公正，一视同仁，否则不仅违反了合理行政原则，而且会激化社会矛盾。在节假日高速公路免费问题上，相关主体的利益得失也是判断政府作出的行政行为是否合理的重要因素之一。高速公路免费政策直接损害的是高速公路经营企业的利益。按免费时间计算，四大节假日共20天时间，占全年的5.48%，直接减少公路经营企业全年收入的6%以上；另一方面免费政策刺激小客车涌向高速公路，导致四大节假日“脉冲式”高峰交通量，增加了公路养护支出和管理人员成本，减收增支合计损失金额超过2000亿元。免费通行政策虽然直接损害企业的利益，但最终买单的却是企业的股东，尤其是高速公路上市企业背后的中小股东。节假日强制取消收费，是典型的以暴制“暴”，即以不合法的手段强行剥夺企业的利益。
银行信贷的系统性风险也会增加。银行是地方政府和高速公路经营企业的主要融资机构。交通运输部曾公布一组数字，全国收费公路累计投资总额为3. 65万亿元，其中有70%来自于银行贷款、外资、社会资本；截至2012年，债务总余额为2. 32万亿元，总体资产负债率为64%。一般来说，一个高速公路项目的贷款占贷款行贷款总额的
15%-30%，可以毫不夸张地讲，一个高速公路贷款
项目的成败几乎关系到一家国有商业银行地市级分行的生存问题。政策所导致的系统性风险仍然使银行防不胜防。
高速公路免费政策侵害了收费权的私权属性，银行取得的质押权被悬空。一旦遭遇系统性风险，收费权的财产价值几乎不可预测，这次是节假日免费，难保下次不是双休日全免。权利价值的不稳定使得高速公路收费权几乎不可能转让变现和实际控制，银行取得的质押权名存实亡。
节假日高速公路免费政策还令不特定公众的利益受损，比如无车族的利益受损。地方政府是提供免费福利的主体，然而本应纳入公共财政的资金却用来补贴收入较高的有车一族，是否变相损害了广大无车族的利益？节假日过后，高速公路一如既往的高收费、滥收费，甚至延长收费期限，民众的根本利益没有得到本质的解决。
2 高速路免费的有利方面分析
2.1 鼓励群众出行，刺激消费
高速公路在节假日免费通行，可以起到鼓励人们出行的作用。国家在一年中确定几个多日连休的长假，部分就包含着鼓励人们出行的目的。作为一种 “无烟产业”，旅游业本身是值得鼓励和促进的，它对旅游者本身也有利。但是，由于我国带薪休假制度尚处于起步阶段，因此长假仍然是许多人外出游玩的首选时段。在这种情况下，高速公路在节假日免费通行，无疑向人们释放了一个鼓励出行的讯号。
2.2 为其他出行方式减轻压力，起到一定的分流作用
人们进行国内游，可选择的交通工具主要是航空、铁路和公路。其中，航空方式相对较为高端，运力也相对较小，且节假日机票价格较贵。因此相对来说，通过铁路、公路出行仍是国内游的主要方式。虽然铁路建设这几年势头迅猛，但铁路运力在节假日仍然比较紧张。而如今私车的数量越来越多，租车也日益便捷，高速公路在节假日免费通行，就会促使一些人通过自驾、租车和拼车的方式出行，这也就减小了铁路和公路客运的压力。
3 发挥高速路免费的积极作用应当采取的措施分析
节假日高速公路免费政策之所以得到相当一部分民众的支持，缘于其“劫富济贫”的初衷和“人情味儿”的情感攻势。然而治标不治本，节假日过后，收费公路比例高、滥收费、延期收费等老大难问题依然存在。真正的惠民并非昙花一现的节假日免费政策，而应是从长远利益出发，加强对高速公路收费的规范及监管，适时构建高速公路收费的退出机制，从根本上解决“高收费、滥收费”的顽疾。
3.1 严格落实相关政策法规，实行规范收费
从根本上讲，规范收费是最直接的手段。高速公路收费权虽是私权，却同样负担着社会义务。为了避免权力的滥用，限制收费权只能由法律规定，行政主体应严格依法执行。落实现行法规定的听证程序，建立收费公示制度。《收费公路管理条例》第15、16条明文规定高速公路收费标准的确立和调整须经听证程序，然而实践中的状况表明，这一程序并未予以落实或仅仅是个形式。
严格限制“高收费、滥收费”。具体来说，有两个途径：第一，严格把好审批这一关。政府虽然不能单方决定取消收费，但可以限制高收费、滥收费。既然法律赋予“审批权”，地方政府就应该严格把关，尊重听证结果，杜绝收费标准超过合理的预期。第二，有关部门或独立的中介机构可设定高速公路行业收费的最高值。如果高速经营企业收取的通行费超过了这个最高值，超出的部分政府有权予以收缴。
3.2 充分发挥相关监督管理部门的作用，提高监管水平
加强监管，杜绝“审批权”的滥用。《收费公路管理条例》将最终的审批权赋予了本级人民政府，但现实中地方政府常常为了高税收而滥用审批权，不顾民众的反对意见，随意批准高速公路收费标准的调整与变动。政府要充分尊重听证意见，如果听证意见不同意调整高速收费价
格而政府又认为确有必要调整时，政府理应给出充足的理由，并将理由公示，以保证其并非为了一己之私而侵犯公民的财产权。设定高速公路行业收费的最高值，并将此项权利授予独立的第三方中介机构。如果独立的中介机构有权设定一段时期内高速公路行业收费的最高值，那么即使政府有以权谋私之心，恐怕也无滥用审批权之力。
同级人大及常委会应履行监督的职责，积极行使“撤销权”。如果高速收费的变动没有经过严格、非形式化的听证程序而政府予以批准，监督部门就要坚决予以撤销；如果高速收费的变动经过了听证程序而政府作出了与听证意见相反的决定且没有令人信服的理由，监督部门同样应该撤销其审批，使收费标准恢复原状。
3.3 合理设计高速路的收费推出机制
构建高速公路收费的退出机制。高速公路是公共设施，从公共产品的公益性角度来说，取消高速公路收费是历史发展的必然结果。美国拥有约10万公里的高速公路，居世界第一，其中仅8.8%为收费路段；加拿大共建了1.65万公里的高速公路，居世界第三，不征收车辆通行费；德国拥有12550公里高速公路，为世界第四，不收取高速公路养路费（绝大部分的道路维修保养费用都是由政府从税收中支付）。反观我国，高速公路通车里程达7.4万公里，为世界第二，其中却有95%的高速公路收费，各种过路过桥费已高达运输企业成本的三分之一，间接导致其他领域成本的增加。与此同时，高速公路公司的“暴利”长期居高不下，致使取消高速公路收费的呼声越来越高。然而，取消高速收费不能依靠政策的一时冲动，只有以适法且合理的方式构建收费权的退出机制，才符合现代法治的要求。
可以以贷款金额和合理回报率为依据协商取消高速收费。在政府还贷高速公路中，如果地方政府在批准的收费期限届满前已经还清贷款或有偿集资款，应立即终止收费，还路于民。坚决制止“延长收费期限”的行为，《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》第14条第2项的规定，虽然弥补了企业的损失，却使高速公路收费的取消可望而不可即，最终损害的是广大民众的利益。
4 结束语
节假日高速公路免费政策的出台，其初衷和目的都是非常好的，是政府从公众的利益出发、以人为本的重要体现，但是在政策的实际落实过程中，由于缺乏相关的经验和技术手段，使得政策的实际效果受到了很大程度的影响。政策的手段在一定程度上有损害法治、激化矛盾的弊端，因此，要想真正实现为群众利益考虑，应在法律授权的范围内加强对高速收费的规范和监管，适时构建高速公路收费的退出机制，从根本上解决“高收费、滥收费”的顽疾，做到真正的让利于民、藏富于民。真正的惠民政策并非昙花一现的节假日免费政策，而是加强对高速公路收费的规范及监管，适时构建高速公路收费的退出机制，从而最大限度的发挥高速路免费的好处。
参考文献：
[1]高磊，庞守林，成小平.黄金周高速路免费的消费者效用风险[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2014（01）.
[2]章雅琴，冯海军.浅析“十一”黄金周小型客车免费通行政策[J].价格理论与实践，2012
（10）.
[3]赵磊，谢超.沪嘉高速“免费”半年后专家称全国高速公路免费不现实[J].中国经济周刊，2012（27）.
[4]颜峰.浅谈高速公路收费存在问题及应对措施[J].现代经济信息，2009（13）.
[5]王亚楠.政府社会管理的现代思维——基于“双节”高速路免费的思考[J].重庆行政（公共论坛），2013（01）.
浅析高速路免费之利弊
作者：许云鹤 李治广
来源：《中小企业管理与科技·上旬刊》2015年第02期
摘要：2012年8、9月，国务院及交通运输部先后发布通知，明确 “重大节假日免收小型客车通行费”，在这之后，不少地区出台了相关高速公路出行免费的细则，从几个节假日期间的实际实行情况来看，人们对实行免费后的效果褒贬不一。本文主要是从高速公路免费利弊两个方面进行探讨。
关键词：黄金周 高速路免费 交通拥堵 小型客车
0 引言
随着我国私家车的日益增多，节假日期间，越来越多的人选择自驾旅行或者回家，政府为了减轻人们的出行负担，在一些重要的节假日期间，实行高速路免费，2012年国务院出台节假日高速公路免费通行政策，然而免费政策在实际执行过程中，存在着利弊两个方面的问题，基于此，本文着重从如下几个维度，探讨其利弊。
1 高速免费带来的弊端
1.1 节假日高速公路免费政策不合法
法治制约权力的关键在于依法行政，如果权力的行使挣脱了法律约束，公民私权就必然会被蚕食，构建法治社会也就变成了纸上谈兵。国务院出台的节假日高速公路免费政策，构成了对私权的肆意侵害。中国高速公路网的初步建成很大程度上得益于“贷款修路，收费还贷”的政策。根据收费还贷主体的不同，高速公路分为政府还贷高速公路和经营性高速公路。在政府还贷高速公路中，地方政府通常向银行贷款修建高速公路，等公路建成后通过收费方式偿还贷款；在融资过程中，政府将公路的收费权质押给银行，以担保其到期偿还债务。而在经营性高速公路中，企业往往是公路的建设者和管理者，他们与政府签订BOT协议获得一定期限的特许经营权，并通过多种渠道融资建设高速公路，建成后以收费的方式回收投资并赚取利润。 无论是哪种类型的收费公路，收费权的性质都不再是行政权力。在政府还贷高速公路中，政府可以行使收费权偿还贷款，也可以转让收费权获取利益；而在经营性高速公路中，如果未将收费权质押给银行，高速公路经营企业才是理论上唯一有权决定高速公路是否免费通行的法律主体。节假日高速公路免费政策强行剥夺企业对高速公路收费的支配权，无疑是公权力对私权利的强势干预。
而且，节假日高速公路免费政策是政府滥用职权的产物。国务院批复的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》属于行政机关制定的规章以下的行政规范性文件，既没有表明作出该行政决定的法律依据，也没有足够的证据证明该抽象行政行为符合法律的规定。高速公路是
否免费应由权利主体说了算，政府在没有得到授权的情况下越俎代庖作出这些违法决定，显属滥用职权。
1.2 惠民现象的背后使得相关主体的利益受到损害
节假日高速公路免费政策的初衷是为了惠民，惠民的标准是多元化的，但有一点可以排除：以牺牲一部分民事主体的利益来惠及另一部分不特定公众，并非惠民。真正的惠民应该公平、公正，一视同仁，否则不仅违反了合理行政原则，而且会激化社会矛盾。在节假日高速公路免费问题上，相关主体的利益得失也是判断政府作出的行政行为是否合理的重要因素之一。高速公路免费政策直接损害的是高速公路经营企业的利益。按免费时间计算，四大节假日共20天时间，占全年的5.48%，直接减少公路经营企业全年收入的6%以上；另一方面免费政策刺激小客车涌向高速公路，导致四大节假日“脉冲式”高峰交通量，增加了公路养护支出和管理人员成本，减收增支合计损失金额超过2000亿元。免费通行政策虽然直接损害企业的利益，但最终买单的却是企业的股东，尤其是高速公路上市企业背后的中小股东。节假日强制取消收费，是典型的以暴制“暴”，即以不合法的手段强行剥夺企业的利益。
银行信贷的系统性风险也会增加。银行是地方政府和高速公路经营企业的主要融资机构。交通运输部曾公布一组数字，全国收费公路累计投资总额为3. 65万亿元，其中有70%来自于银行贷款、外资、社会资本；截至2012年，债务总余额为2. 32万亿元，总体资产负债率为64%。一般来说，一个高速公路项目的贷款占贷款行贷款总额的
15%-30%，可以毫不夸张地讲，一个高速公路贷款
项目的成败几乎关系到一家国有商业银行地市级分行的生存问题。政策所导致的系统性风险仍然使银行防不胜防。
高速公路免费政策侵害了收费权的私权属性，银行取得的质押权被悬空。一旦遭遇系统性风险，收费权的财产价值几乎不可预测，这次是节假日免费，难保下次不是双休日全免。权利价值的不稳定使得高速公路收费权几乎不可能转让变现和实际控制，银行取得的质押权名存实亡。
节假日高速公路免费政策还令不特定公众的利益受损，比如无车族的利益受损。地方政府是提供免费福利的主体，然而本应纳入公共财政的资金却用来补贴收入较高的有车一族，是否变相损害了广大无车族的利益？节假日过后，高速公路一如既往的高收费、滥收费，甚至延长收费期限，民众的根本利益没有得到本质的解决。
2 高速路免费的有利方面分析
2.1 鼓励群众出行，刺激消费
高速公路在节假日免费通行，可以起到鼓励人们出行的作用。国家在一年中确定几个多日连休的长假，部分就包含着鼓励人们出行的目的。作为一种 “无烟产业”，旅游业本身是值得鼓励和促进的，它对旅游者本身也有利。但是，由于我国带薪休假制度尚处于起步阶段，因此长假仍然是许多人外出游玩的首选时段。在这种情况下，高速公路在节假日免费通行，无疑向人们释放了一个鼓励出行的讯号。
2.2 为其他出行方式减轻压力，起到一定的分流作用
人们进行国内游，可选择的交通工具主要是航空、铁路和公路。其中，航空方式相对较为高端，运力也相对较小，且节假日机票价格较贵。因此相对来说，通过铁路、公路出行仍是国内游的主要方式。虽然铁路建设这几年势头迅猛，但铁路运力在节假日仍然比较紧张。而如今私车的数量越来越多，租车也日益便捷，高速公路在节假日免费通行，就会促使一些人通过自驾、租车和拼车的方式出行，这也就减小了铁路和公路客运的压力。
3 发挥高速路免费的积极作用应当采取的措施分析
节假日高速公路免费政策之所以得到相当一部分民众的支持，缘于其“劫富济贫”的初衷和“人情味儿”的情感攻势。然而治标不治本，节假日过后，收费公路比例高、滥收费、延期收费等老大难问题依然存在。真正的惠民并非昙花一现的节假日免费政策，而应是从长远利益出发，加强对高速公路收费的规范及监管，适时构建高速公路收费的退出机制，从根本上解决“高收费、滥收费”的顽疾。
3.1 严格落实相关政策法规，实行规范收费
从根本上讲，规范收费是最直接的手段。高速公路收费权虽是私权，却同样负担着社会义务。为了避免权力的滥用，限制收费权只能由法律规定，行政主体应严格依法执行。落实现行法规定的听证程序，建立收费公示制度。《收费公路管理条例》第15、16条明文规定高速公路收费标准的确立和调整须经听证程序，然而实践中的状况表明，这一程序并未予以落实或仅仅是个形式。
严格限制“高收费、滥收费”。具体来说，有两个途径：第一，严格把好审批这一关。政府虽然不能单方决定取消收费，但可以限制高收费、滥收费。既然法律赋予“审批权”，地方政府就应该严格把关，尊重听证结果，杜绝收费标准超过合理的预期。第二，有关部门或独立的中介机构可设定高速公路行业收费的最高值。如果高速经营企业收取的通行费超过了这个最高值，超出的部分政府有权予以收缴。
3.2 充分发挥相关监督管理部门的作用，提高监管水平
加强监管，杜绝“审批权”的滥用。《收费公路管理条例》将最终的审批权赋予了本级人民政府，但现实中地方政府常常为了高税收而滥用审批权，不顾民众的反对意见，随意批准高速公路收费标准的调整与变动。政府要充分尊重听证意见，如果听证意见不同意调整高速收费价
格而政府又认为确有必要调整时，政府理应给出充足的理由，并将理由公示，以保证其并非为了一己之私而侵犯公民的财产权。设定高速公路行业收费的最高值，并将此项权利授予独立的第三方中介机构。如果独立的中介机构有权设定一段时期内高速公路行业收费的最高值，那么即使政府有以权谋私之心，恐怕也无滥用审批权之力。
同级人大及常委会应履行监督的职责，积极行使“撤销权”。如果高速收费的变动没有经过严格、非形式化的听证程序而政府予以批准，监督部门就要坚决予以撤销；如果高速收费的变动经过了听证程序而政府作出了与听证意见相反的决定且没有令人信服的理由，监督部门同样应该撤销其审批，使收费标准恢复原状。
3.3 合理设计高速路的收费推出机制
构建高速公路收费的退出机制。高速公路是公共设施，从公共产品的公益性角度来说，取消高速公路收费是历史发展的必然结果。美国拥有约10万公里的高速公路，居世界第一，其中仅8.8%为收费路段；加拿大共建了1.65万公里的高速公路，居世界第三，不征收车辆通行费；德国拥有12550公里高速公路，为世界第四，不收取高速公路养路费（绝大部分的道路维修保养费用都是由政府从税收中支付）。反观我国，高速公路通车里程达7.4万公里，为世界第二，其中却有95%的高速公路收费，各种过路过桥费已高达运输企业成本的三分之一，间接导致其他领域成本的增加。与此同时，高速公路公司的“暴利”长期居高不下，致使取消高速公路收费的呼声越来越高。然而，取消高速收费不能依靠政策的一时冲动，只有以适法且合理的方式构建收费权的退出机制，才符合现代法治的要求。
可以以贷款金额和合理回报率为依据协商取消高速收费。在政府还贷高速公路中，如果地方政府在批准的收费期限届满前已经还清贷款或有偿集资款，应立即终止收费，还路于民。坚决制止“延长收费期限”的行为，《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》第14条第2项的规定，虽然弥补了企业的损失，却使高速公路收费的取消可望而不可即，最终损害的是广大民众的利益。
4 结束语
节假日高速公路免费政策的出台，其初衷和目的都是非常好的，是政府从公众的利益出发、以人为本的重要体现，但是在政策的实际落实过程中，由于缺乏相关的经验和技术手段，使得政策的实际效果受到了很大程度的影响。政策的手段在一定程度上有损害法治、激化矛盾的弊端，因此，要想真正实现为群众利益考虑，应在法律授权的范围内加强对高速收费的规范和监管，适时构建高速公路收费的退出机制，从根本上解决“高收费、滥收费”的顽疾，做到真正的让利于民、藏富于民。真正的惠民政策并非昙花一现的节假日免费政策，而是加强对高速公路收费的规范及监管，适时构建高速公路收费的退出机制，从而最大限度的发挥高速路免费的好处。
参考文献：
[1]高磊，庞守林，成小平.黄金周高速路免费的消费者效用风险[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2014（01）.
[2]章雅琴，冯海军.浅析“十一”黄金周小型客车免费通行政策[J].价格理论与实践，2012
（10）.
[3]赵磊，谢超.沪嘉高速“免费”半年后专家称全国高速公路免费不现实[J].中国经济周刊，2012（27）.
[4]颜峰.浅谈高速公路收费存在问题及应对措施[J].现代经济信息，2009（13）.
[5]王亚楠.政府社会管理的现代思维——基于“双节”高速路免费的思考[J].重庆行政（公共论坛），2013（01）.