政府应急管理的绩效评价指标体系研究
王锐兰 ∗
[摘要]本文针对政府应急管理绩效评价缺失的现实，从多个层面分析了政府应急管理绩效评价的操作依据，提出了构建政府应急管理绩效评价指标体系的基本原则及相应内容、指标归一化和权重确定的方法，最后从评价指标体系本身提出了政府应急管理绩效评价应注意的四个问题。
[关键词]政府管理；应急管理；绩效评价；指标体系
近年来，汶川大地震、SARS 、禽流感、煤矿事故等公共突发事件，伴随着我国人均GDP 进入新阶段而纷至沓来，也使应急管理上升成为我国政府职能的新亮点。应急管理与常态管理，已成为当今政府职能的两翼。政府应急管理是当今责任政府、有效政府和服务型政府建设的新的奋斗目标，是建设社会主义和谐社会、和谐政府、和谐干群关系时不可或缺的内容。既然是管理，就必然涉及到绩效、绩效评价，现代政府管理的核心问题是提高绩效。但透过当今备受关注的政府绩效评价理论与实践，我们发现，其实政府绩效评价只是针对政府常态管理而言的，而政府应急管理领域绩效评价的缺失，是一个不争的事实。在对政府应急管理渐成共识的背景下，对政府应急管理进行绩效评价，也应引起关注。本文提出政府应急管理绩效评价指标体系的目的，就是要为我国政府应急管理提供一个客观的、量化的、科学的分析、评价与预测手段。
一、政府应急管理绩效评价的操作依据
政府应急管理是对社会突发事件或者说危机事件、紧急事件的管理。政府应急管理的绩效评价是指在社会突发事件发生前后，政府紧急触动了应急机制、行使其合法性职能、体现了政府意志，即采取了系统的有组织的深度干预措施之后，究竟有没有绩效、绩效如何等，作出规范性的事后评价。如非典、汶川大地震的处理及灾后重建等。这种事后评价，尽管属于“亡羊补牢”性质的行为，但可以进一步完善公共应急管理制度，提高地方政府对公共危机的应急能力和恢复能力。
政府应急管理绩效评价具有完善政府职能、弥补市场失灵、落实公众至上理念、提高政府执行力、改善政府形象、实现稀缺资源优化配置等功能。从宏观层面上看，政府应急管理绩效评价体系为政府决策提供比较客观的、量化的、科学的分析、评估与预测手段，为政府部门提供了一个分析平台，从而相对正确地定位政府应急管理的指导思想、操作思路等，更好地凸现政府的服务职能，为延伸与拓展政府职能而提供有价值的参考依据。从中观层面上看，政府应急管理绩效评价体系为社区、志愿组织（非营利组织）和企事业单位制定应急管理框架和措施提供依据。在全球政治一体化背景下，更加彰显出政府系统各要素职能之间协同性、一体性的重要意义，中观组织的发展定位必须考虑到其自身与政府职能定位的一致性。而政府应急管理绩效评估系统就是为中观组织提供一个平台、一个有价值的决策参照系。 从微观层面上看，随着应急管理成为政府职能的有机组成部分，应急管理、应急观念也逐渐进入个体的生活视野，并在相当程度上改变着个体的生活方式和生存状态。全面了解政府应急管理情况，将为个人职业生涯设计与选择、决策选择、重塑价值观等等提供更科学的依据。
本文受东华大学2007年度文科预研究项目资助。
作者简介：王锐兰，东华大学人文学院教授、博士。 ∗
二、政府应急管理绩效评价指标体系的构建
政府应急管理绩效评价指标体系是依托其理论基础并结合其内部结构和外部相关性，而建立起的一套可以描述和分析的工具，使得政府应急管理概念具有现实性、测度性和应用性。
1、构建政府应急管理绩效评价指标体系的基本原则
第一，可操作性原则。建立政府应急管理绩效评价体系的目的，是要用于实际的绩效评价工作中去，设计要方便、简洁，便于操作，易于度量。定量指标相对易于获取，在缺乏数据的情况下使用调查数据代替，个别情况辅之以专家评估；定性指标可以根据语义差别分析法加以判断。
第二，突出主要性原则。政府应急管理涉及多个管理层面和维度，随突发事件的变化而变化，要穷尽全部评价指标是不可能的。每个指标对政府应急管理整体绩效的贡献程度也是有差别的。因此，建立政府应急管理绩效评价指标体系时不能罗列，使指标体系过于膨胀，削弱主要指标的影响力。也不排除舍去一些虽属重要但在目前尚属力不能及的指标。
第三，综合全面性原则。任何评价体系所设定的指标要能够全面地反映和衡量政府应急管理的实际绩效水准，否则，这种评价就有失偏颇，就达不到预期效果。政府应急管理绩效评价指标体系既包含突发事件发生前的预防绩效，又包括发生后的处理、控制、恢复绩效，以便体现其动态发展过程和绩效的完整性，并且随着社会发展和政府职能的变迁而作适当的滚动式调整。同时，每一类突发事件都各不相同，无法克隆或模拟，因此，指标设置既要具有可代表性和通用性等共性特征，提高指标体系的使用范围，又要体现各自的“个性”化特征。还要考虑到社会突发事件的性质究竟属于天灾还是人祸，更多地突出政府应急管理的公益特征，对效果、效率、效益指标加以权衡，以公正公平公开为原则加以把握。
第四，相对独立性原则。由于指标体系是一个相互联系、相互渗透的多层次多要素的系统。因此，指标的设置必须按照其层次高低和价值大小不断细分，且彼此相互独立，不存在任何相互包含关系，不相互重叠，不具有互为因果关系。一个评价系统指标如果重叠，实际上就不恰当地增加了权重，使结果出现偏差，从而失去了科学性。当指标间存在明显的相关关系时，应选择负载信息量大的指标，保证既不丢失主要信息又能减少指标数量，便于实际应用。还要注意不能将两条相互排斥的指标放在同一系统中，否则会使绩效评价工作无法进行下去。
2、政府应急管理绩效指标体系的基本构成
按照突发事件发生的时间序列，以及政府应急管理的发生、发展、处置、恢复全过程，笔者构建了相应的政府应急管理绩效评价指标体系。该体系由预防绩效、过程绩效、效能绩效和恢复绩效四个一级指标构成，共设置16个二级指标，57个三级指标。如表1所示。
表1 政府应急管理绩效评价指标体系 一级指标 预防绩效 二级指标 应急预案体系健全度 三级指标 全国应急预案体系健全度
地方应急预案体系健全度
部门应急预案健全度
应急决策指挥机构健全度 国家及地方领导机构健全度 国家及地方（省市县）工作机构健全度
应急专家组管理机构健全度
应急执行系统预落实度 各级地方政府及其部门应急执行组织 城乡各村民组、各社区应急执行人员
应急系统非营利组织及其网络化程度
应急系统志愿者队伍建设与培训体系
应急信息咨询系统 应急信息系统及数据库平台
应急预防预警预控系统 应急专项基金的预算管理制度
应急系统各节点网络化程度
应急技术投资与开发力度
应急物资管理与供给能力
过程绩效 系统组织绩效 政府对应急事态的动员与控制能力
政府应急部门（消防、公安、武警、防疫、卫生、环保、安全
等等）的应急响应能力
政府专项资金筹集与配置速度
境内外资金和物质的募集及到达速度
境内外应急援助组织的到达速度 政府应急部门的信息公开性和信息发布速度
系统协作绩效 中央政府及各部门与应急事件所在地政府的协同性
地方政府与应急事件所在地政府的协同性
应急事件所在地政府各部门之间的协同性
应急事件所在地村民组、社区参与协同性
援助的志愿者活动协同性
援助的各专业技术专家组间的协同性
系统监督绩效 财政应急专项拨款（或基金）的专款专用情况
应急物资使用的透明度
突发事件信息透明度
效能绩效 应急处置效能指标 财政拨款/GDP
社会捐款（含境内外所有企业）/GDP
社会财产损失总数额（含直接和间接财产）
地方政府的先期应急处置状态
救活受害者人数／全部受害者人数
妥善处置死亡人数
易引发的潜在灾害控制度
易引发的潜在社会隐患控制度
政府声誉升降指标 政府美誉度指数
政府职能部门应急责任的激励制度
媒体评价效能指标 国内外媒体报道数量
媒体正面评价的比例
利益相关者评价指标 受害者及其家属的自救互救能力评价
事件发生地公众的自救互救能力评价
社会一般公众对政府应急管理绩效的评价
恢复绩效 学习效能指标 受害地区公共基础设施的恢复重建速度
受害人群家园的恢复重建速度
社会保障体系 受害地区的财政资助
受害人群的生产资助
受害人群的生活资助
社会援助体系 受害人群的司法援助
受害人群的教育援助
制度完善体系 国家法律法规的修正与完善速度
受害地区的制度建设与完善速度
日常应急管理经费的规范化程度
预防绩效。社会突发事件分为两类：一类是不可预测、难以防范的，一类是可以预测、可以防范的。对于前者，我们固然无法扭转乾坤、防患于未然。但对于后者，预先防范控制可以最大限度地减少损失，预防绩效可见一斑。预防绩效就是强调预防为先、事前控制。因此，主要考虑应急预案体系健全度、应急决策指挥机构健全度、应急执行系统预落实度、应急信息咨询系统、应急预防预警预控系统等方面。
过程绩效。由于突发事件的难以预料性，一旦事件发生或祸从天降，政府系统的组织绩效、协作绩效、监督绩效就成为关键要素。只有将应急预案付诸实施，才能在实践中有效地解决问题，实现政府管理目标。组织绩效反映了政府各部门的应急执行力、快速反应能力和响应机制。系统协作绩效反映了政府管理系统的协调有序度和系统整合能力，要求系统内部各子系统及其要素之间，以及各种政府行为表现之间不得互相抵触、相互矛盾，否则，就会破坏政府系统的正常结构，使系统发生功能紊乱甚至导致整个系统的崩溃和瓦解。监督绩效强调人力、物力、财力、信息资源的公开性，突出“阳光”操作的绩效。
效能绩效。在采取了若干应急措施加以干预之后，具体的执行效果又是如何？这就需要有相应的应急处置效能指标、政府声誉升降指标、媒体评价效能指标、利益相关者评价指标加以全面反映，体现突发事件的短期的初步的控制绩效。
恢复绩效。社会突发事件平息后还存在一个较长的恢复期。在这个恢复期里，受害地区和人群的学习效能、社会保障、社会援助、制度完善等是否及时跟进，也是至关重要的。这些指标，重在评价政府的事后控制能力，评价受害地区恢复或重建生产生活秩序的状态水平，群众恢复生理、心理健康的状况，原有的制度缺失和“短板效应”是否及时弥补。
3、指标的归一化
由于各个指标评价基数和单位不同、判断准则各异、必须先对各指标作归一化的无量纲处理。本指标体系包括正指标和逆指标，正指标值高低与政府应急管理程度高低成正相关，如财政拨款/GDP、社会捐款（含境内外所有企业）/GDP、受害地区的财政资助、受害人群的生产资助、受害人群的生活资助等；逆指标值高低与政府应急管理程度高低成负相关，如社会财产损失总数额（含直接和间接财产）等。绝大多数指标是正指标。对两类不同的指标需作不同的处理，方法如下：
⎧p ×q ，当指标为正指标时⎪⎪m S i =⎨m ⎪×q , 当指标为逆指标时⎪⎩p
其中，Si 是每个指标的得分，p 为指标实际值，m 为评价标准值，q 为权重。约束条
p m ≤1m p 件是。
4、“权重”的确定
由于政府应急管理水平及其评价是一个高度抽象、难以判断的概念，各组成指标的重要程度不宜从理论或定性角度加以简单判断，如专家评估法、AHP 法等。为了尽可能减少主观随意性，宜借助于SPSS 软件，用“主成分分析法”来测算权重，即依据各因素的实际数据对所测算的总指标的贡献度，将各种指标的数据带入模型，由这个数据本身的相互关系自动生成它们在这一体系中的权重。这就保证权重不是由人而是由数据及相关的计算机程序所
确定，可以最大程度地保证权重的客观性。
“主成分分析法”在决定变量权重时可以给那些存在差异较大的变量以较大的权重，而对那些影响政府应急管理水平较小的变量，则给它以较小的权重，从而使最后生成的指数更能体现差异性。同时，根据各变量之间的关系，剔除一部分变量之间的相关性或“重合性”，有效避免不适当地夸大差异。但由于“主成分分析法”所确定的系数在解释和说明时，与事实可能造成较大的出入，因此，根据“主成分分析法”的结果，再经过“专家评估法”的修正，将客观赋权法和主观赋权法结合在一起，使得指标的权重更具科学性。
三、关于政府应急管理绩效评价应注意的几个问题
一是将政府应急管理绩效评价纳入政府管理的实践操作环节。政府应急管理是一种多个环节的委托-代理过程，其间充满着信息不确定性以及因此而导致的代理人逆向选择和委托风险。建立绩效评价指标体系，就是要实现信息公开，避免谣言惑众，实现政府职能与社会现实之间的无缝隙对接。但任何评价方法只有在具体的实践活动中才能展现其价值。绩效评价也不例外。对政府应急管理绩效评价的结果，应纳入对地方政府、政府职能部门和公务员的业绩考核，将其视为今后晋升、晋级、奖励的重要参考标准。
二是政府应急管理绩效评价是一种多重复合评价。它既涉及到效率，也涉及到效益；既要考虑发生的事实，作规范分析、客观描述，又要考虑到突发事件的“外溢”效应，作价值分析、可行性分析；既要顾及终极目标和结果，又要盯紧突发事件全过程；既是一种事后评价，又有较好的预防效果和学习效应。因此，不能对政府应急管绩效评价作单一维度的分析把握，以偏概全地看待政府应急管理绩效评价，或者套用、沿袭政府常态管理中的绩效评价思路，最终起不到纠偏和预防的作用。
三是正确看待最高决策层的应急反应能力。政府应急管理是一种“自上而下”的一致性行为活动。应急管理链条中的较低及最低层次如县、乡两级政府和社区、村民组等乃至受害群体都被当作具体执行者，而政府应急管理得当与否、成功与否，更多地依赖于最高决策者承诺与技巧、预测与判断。因此，应急决策指挥机构既不能搞神秘应急、“黑箱”应急，又不随意扩大应急边界、动辄启动应急程序。对于应急决策指挥机构健全程度和应急反应能力，给予较高的权重。
四是需要科学投入成本，避免不必要的浪费。由于社会突发事件的突然性、严重性、不可预测性、难以控制性、难以度量性，政府应急管理过程中的投入尤其是资金投入，具有难以衡量性、难以控制性、极其高昂性等特征，且具有无限扩张的潜在可能性。况且，政府在提供这种特殊的公共产品时，更多地追求效果而不是效益，不受效益最大化的约束，因而容易扩大各种成本开支。但是，并非投入越多越好，必须科学地核算成本开支，提高投入产出比。因此，在评价这些经济类指标时，需要科学界定其合理的边界。
但是，政府应急管理绩效评价确非易事。主要表现在：评价过程涉及到社会系统的方方面面，因素本身对政府应急管理总体绩效的贡献度不一，因而极难准确把握；数据收集整理编辑工作需要富有研究与实战经验的工作者参与其中，否则绩效评价极有可能存在失真现象；定性评价与定量评价交杂在一起，权重设置有可能厚此薄彼甚至顾此失彼等等。这就需要进行更深一步的研究，如探索应用因子分析法过滤一些贡献小的过程评价因素。尽管评价本身有诸多不完善之处，但是，在笔者看来，该问题提出本身对促进政府应急管理绩效评价是有积极意义的。
作者单位：东华大学人文学院
政府应急管理的绩效评价指标体系研究
王锐兰 ∗
[摘要]本文针对政府应急管理绩效评价缺失的现实，从多个层面分析了政府应急管理绩效评价的操作依据，提出了构建政府应急管理绩效评价指标体系的基本原则及相应内容、指标归一化和权重确定的方法，最后从评价指标体系本身提出了政府应急管理绩效评价应注意的四个问题。
[关键词]政府管理；应急管理；绩效评价；指标体系
近年来，汶川大地震、SARS 、禽流感、煤矿事故等公共突发事件，伴随着我国人均GDP 进入新阶段而纷至沓来，也使应急管理上升成为我国政府职能的新亮点。应急管理与常态管理，已成为当今政府职能的两翼。政府应急管理是当今责任政府、有效政府和服务型政府建设的新的奋斗目标，是建设社会主义和谐社会、和谐政府、和谐干群关系时不可或缺的内容。既然是管理，就必然涉及到绩效、绩效评价，现代政府管理的核心问题是提高绩效。但透过当今备受关注的政府绩效评价理论与实践，我们发现，其实政府绩效评价只是针对政府常态管理而言的，而政府应急管理领域绩效评价的缺失，是一个不争的事实。在对政府应急管理渐成共识的背景下，对政府应急管理进行绩效评价，也应引起关注。本文提出政府应急管理绩效评价指标体系的目的，就是要为我国政府应急管理提供一个客观的、量化的、科学的分析、评价与预测手段。
一、政府应急管理绩效评价的操作依据
政府应急管理是对社会突发事件或者说危机事件、紧急事件的管理。政府应急管理的绩效评价是指在社会突发事件发生前后，政府紧急触动了应急机制、行使其合法性职能、体现了政府意志，即采取了系统的有组织的深度干预措施之后，究竟有没有绩效、绩效如何等，作出规范性的事后评价。如非典、汶川大地震的处理及灾后重建等。这种事后评价，尽管属于“亡羊补牢”性质的行为，但可以进一步完善公共应急管理制度，提高地方政府对公共危机的应急能力和恢复能力。
政府应急管理绩效评价具有完善政府职能、弥补市场失灵、落实公众至上理念、提高政府执行力、改善政府形象、实现稀缺资源优化配置等功能。从宏观层面上看，政府应急管理绩效评价体系为政府决策提供比较客观的、量化的、科学的分析、评估与预测手段，为政府部门提供了一个分析平台，从而相对正确地定位政府应急管理的指导思想、操作思路等，更好地凸现政府的服务职能，为延伸与拓展政府职能而提供有价值的参考依据。从中观层面上看，政府应急管理绩效评价体系为社区、志愿组织（非营利组织）和企事业单位制定应急管理框架和措施提供依据。在全球政治一体化背景下，更加彰显出政府系统各要素职能之间协同性、一体性的重要意义，中观组织的发展定位必须考虑到其自身与政府职能定位的一致性。而政府应急管理绩效评估系统就是为中观组织提供一个平台、一个有价值的决策参照系。 从微观层面上看，随着应急管理成为政府职能的有机组成部分，应急管理、应急观念也逐渐进入个体的生活视野，并在相当程度上改变着个体的生活方式和生存状态。全面了解政府应急管理情况，将为个人职业生涯设计与选择、决策选择、重塑价值观等等提供更科学的依据。
本文受东华大学2007年度文科预研究项目资助。
作者简介：王锐兰，东华大学人文学院教授、博士。 ∗
二、政府应急管理绩效评价指标体系的构建
政府应急管理绩效评价指标体系是依托其理论基础并结合其内部结构和外部相关性，而建立起的一套可以描述和分析的工具，使得政府应急管理概念具有现实性、测度性和应用性。
1、构建政府应急管理绩效评价指标体系的基本原则
第一，可操作性原则。建立政府应急管理绩效评价体系的目的，是要用于实际的绩效评价工作中去，设计要方便、简洁，便于操作，易于度量。定量指标相对易于获取，在缺乏数据的情况下使用调查数据代替，个别情况辅之以专家评估；定性指标可以根据语义差别分析法加以判断。
第二，突出主要性原则。政府应急管理涉及多个管理层面和维度，随突发事件的变化而变化，要穷尽全部评价指标是不可能的。每个指标对政府应急管理整体绩效的贡献程度也是有差别的。因此，建立政府应急管理绩效评价指标体系时不能罗列，使指标体系过于膨胀，削弱主要指标的影响力。也不排除舍去一些虽属重要但在目前尚属力不能及的指标。
第三，综合全面性原则。任何评价体系所设定的指标要能够全面地反映和衡量政府应急管理的实际绩效水准，否则，这种评价就有失偏颇，就达不到预期效果。政府应急管理绩效评价指标体系既包含突发事件发生前的预防绩效，又包括发生后的处理、控制、恢复绩效，以便体现其动态发展过程和绩效的完整性，并且随着社会发展和政府职能的变迁而作适当的滚动式调整。同时，每一类突发事件都各不相同，无法克隆或模拟，因此，指标设置既要具有可代表性和通用性等共性特征，提高指标体系的使用范围，又要体现各自的“个性”化特征。还要考虑到社会突发事件的性质究竟属于天灾还是人祸，更多地突出政府应急管理的公益特征，对效果、效率、效益指标加以权衡，以公正公平公开为原则加以把握。
第四，相对独立性原则。由于指标体系是一个相互联系、相互渗透的多层次多要素的系统。因此，指标的设置必须按照其层次高低和价值大小不断细分，且彼此相互独立，不存在任何相互包含关系，不相互重叠，不具有互为因果关系。一个评价系统指标如果重叠，实际上就不恰当地增加了权重，使结果出现偏差，从而失去了科学性。当指标间存在明显的相关关系时，应选择负载信息量大的指标，保证既不丢失主要信息又能减少指标数量，便于实际应用。还要注意不能将两条相互排斥的指标放在同一系统中，否则会使绩效评价工作无法进行下去。
2、政府应急管理绩效指标体系的基本构成
按照突发事件发生的时间序列，以及政府应急管理的发生、发展、处置、恢复全过程，笔者构建了相应的政府应急管理绩效评价指标体系。该体系由预防绩效、过程绩效、效能绩效和恢复绩效四个一级指标构成，共设置16个二级指标，57个三级指标。如表1所示。
表1 政府应急管理绩效评价指标体系 一级指标 预防绩效 二级指标 应急预案体系健全度 三级指标 全国应急预案体系健全度
地方应急预案体系健全度
部门应急预案健全度
应急决策指挥机构健全度 国家及地方领导机构健全度 国家及地方（省市县）工作机构健全度
应急专家组管理机构健全度
应急执行系统预落实度 各级地方政府及其部门应急执行组织 城乡各村民组、各社区应急执行人员
应急系统非营利组织及其网络化程度
应急系统志愿者队伍建设与培训体系
应急信息咨询系统 应急信息系统及数据库平台
应急预防预警预控系统 应急专项基金的预算管理制度
应急系统各节点网络化程度
应急技术投资与开发力度
应急物资管理与供给能力
过程绩效 系统组织绩效 政府对应急事态的动员与控制能力
政府应急部门（消防、公安、武警、防疫、卫生、环保、安全
等等）的应急响应能力
政府专项资金筹集与配置速度
境内外资金和物质的募集及到达速度
境内外应急援助组织的到达速度 政府应急部门的信息公开性和信息发布速度
系统协作绩效 中央政府及各部门与应急事件所在地政府的协同性
地方政府与应急事件所在地政府的协同性
应急事件所在地政府各部门之间的协同性
应急事件所在地村民组、社区参与协同性
援助的志愿者活动协同性
援助的各专业技术专家组间的协同性
系统监督绩效 财政应急专项拨款（或基金）的专款专用情况
应急物资使用的透明度
突发事件信息透明度
效能绩效 应急处置效能指标 财政拨款/GDP
社会捐款（含境内外所有企业）/GDP
社会财产损失总数额（含直接和间接财产）
地方政府的先期应急处置状态
救活受害者人数／全部受害者人数
妥善处置死亡人数
易引发的潜在灾害控制度
易引发的潜在社会隐患控制度
政府声誉升降指标 政府美誉度指数
政府职能部门应急责任的激励制度
媒体评价效能指标 国内外媒体报道数量
媒体正面评价的比例
利益相关者评价指标 受害者及其家属的自救互救能力评价
事件发生地公众的自救互救能力评价
社会一般公众对政府应急管理绩效的评价
恢复绩效 学习效能指标 受害地区公共基础设施的恢复重建速度
受害人群家园的恢复重建速度
社会保障体系 受害地区的财政资助
受害人群的生产资助
受害人群的生活资助
社会援助体系 受害人群的司法援助
受害人群的教育援助
制度完善体系 国家法律法规的修正与完善速度
受害地区的制度建设与完善速度
日常应急管理经费的规范化程度
预防绩效。社会突发事件分为两类：一类是不可预测、难以防范的，一类是可以预测、可以防范的。对于前者，我们固然无法扭转乾坤、防患于未然。但对于后者，预先防范控制可以最大限度地减少损失，预防绩效可见一斑。预防绩效就是强调预防为先、事前控制。因此，主要考虑应急预案体系健全度、应急决策指挥机构健全度、应急执行系统预落实度、应急信息咨询系统、应急预防预警预控系统等方面。
过程绩效。由于突发事件的难以预料性，一旦事件发生或祸从天降，政府系统的组织绩效、协作绩效、监督绩效就成为关键要素。只有将应急预案付诸实施，才能在实践中有效地解决问题，实现政府管理目标。组织绩效反映了政府各部门的应急执行力、快速反应能力和响应机制。系统协作绩效反映了政府管理系统的协调有序度和系统整合能力，要求系统内部各子系统及其要素之间，以及各种政府行为表现之间不得互相抵触、相互矛盾，否则，就会破坏政府系统的正常结构，使系统发生功能紊乱甚至导致整个系统的崩溃和瓦解。监督绩效强调人力、物力、财力、信息资源的公开性，突出“阳光”操作的绩效。
效能绩效。在采取了若干应急措施加以干预之后，具体的执行效果又是如何？这就需要有相应的应急处置效能指标、政府声誉升降指标、媒体评价效能指标、利益相关者评价指标加以全面反映，体现突发事件的短期的初步的控制绩效。
恢复绩效。社会突发事件平息后还存在一个较长的恢复期。在这个恢复期里，受害地区和人群的学习效能、社会保障、社会援助、制度完善等是否及时跟进，也是至关重要的。这些指标，重在评价政府的事后控制能力，评价受害地区恢复或重建生产生活秩序的状态水平，群众恢复生理、心理健康的状况，原有的制度缺失和“短板效应”是否及时弥补。
3、指标的归一化
由于各个指标评价基数和单位不同、判断准则各异、必须先对各指标作归一化的无量纲处理。本指标体系包括正指标和逆指标，正指标值高低与政府应急管理程度高低成正相关，如财政拨款/GDP、社会捐款（含境内外所有企业）/GDP、受害地区的财政资助、受害人群的生产资助、受害人群的生活资助等；逆指标值高低与政府应急管理程度高低成负相关，如社会财产损失总数额（含直接和间接财产）等。绝大多数指标是正指标。对两类不同的指标需作不同的处理，方法如下：
⎧p ×q ，当指标为正指标时⎪⎪m S i =⎨m ⎪×q , 当指标为逆指标时⎪⎩p
其中，Si 是每个指标的得分，p 为指标实际值，m 为评价标准值，q 为权重。约束条
p m ≤1m p 件是。
4、“权重”的确定
由于政府应急管理水平及其评价是一个高度抽象、难以判断的概念，各组成指标的重要程度不宜从理论或定性角度加以简单判断，如专家评估法、AHP 法等。为了尽可能减少主观随意性，宜借助于SPSS 软件，用“主成分分析法”来测算权重，即依据各因素的实际数据对所测算的总指标的贡献度，将各种指标的数据带入模型，由这个数据本身的相互关系自动生成它们在这一体系中的权重。这就保证权重不是由人而是由数据及相关的计算机程序所
确定，可以最大程度地保证权重的客观性。
“主成分分析法”在决定变量权重时可以给那些存在差异较大的变量以较大的权重，而对那些影响政府应急管理水平较小的变量，则给它以较小的权重，从而使最后生成的指数更能体现差异性。同时，根据各变量之间的关系，剔除一部分变量之间的相关性或“重合性”，有效避免不适当地夸大差异。但由于“主成分分析法”所确定的系数在解释和说明时，与事实可能造成较大的出入，因此，根据“主成分分析法”的结果，再经过“专家评估法”的修正，将客观赋权法和主观赋权法结合在一起，使得指标的权重更具科学性。
三、关于政府应急管理绩效评价应注意的几个问题
一是将政府应急管理绩效评价纳入政府管理的实践操作环节。政府应急管理是一种多个环节的委托-代理过程，其间充满着信息不确定性以及因此而导致的代理人逆向选择和委托风险。建立绩效评价指标体系，就是要实现信息公开，避免谣言惑众，实现政府职能与社会现实之间的无缝隙对接。但任何评价方法只有在具体的实践活动中才能展现其价值。绩效评价也不例外。对政府应急管理绩效评价的结果，应纳入对地方政府、政府职能部门和公务员的业绩考核，将其视为今后晋升、晋级、奖励的重要参考标准。
二是政府应急管理绩效评价是一种多重复合评价。它既涉及到效率，也涉及到效益；既要考虑发生的事实，作规范分析、客观描述，又要考虑到突发事件的“外溢”效应，作价值分析、可行性分析；既要顾及终极目标和结果，又要盯紧突发事件全过程；既是一种事后评价，又有较好的预防效果和学习效应。因此，不能对政府应急管绩效评价作单一维度的分析把握，以偏概全地看待政府应急管理绩效评价，或者套用、沿袭政府常态管理中的绩效评价思路，最终起不到纠偏和预防的作用。
三是正确看待最高决策层的应急反应能力。政府应急管理是一种“自上而下”的一致性行为活动。应急管理链条中的较低及最低层次如县、乡两级政府和社区、村民组等乃至受害群体都被当作具体执行者，而政府应急管理得当与否、成功与否，更多地依赖于最高决策者承诺与技巧、预测与判断。因此，应急决策指挥机构既不能搞神秘应急、“黑箱”应急，又不随意扩大应急边界、动辄启动应急程序。对于应急决策指挥机构健全程度和应急反应能力，给予较高的权重。
四是需要科学投入成本，避免不必要的浪费。由于社会突发事件的突然性、严重性、不可预测性、难以控制性、难以度量性，政府应急管理过程中的投入尤其是资金投入，具有难以衡量性、难以控制性、极其高昂性等特征，且具有无限扩张的潜在可能性。况且，政府在提供这种特殊的公共产品时，更多地追求效果而不是效益，不受效益最大化的约束，因而容易扩大各种成本开支。但是，并非投入越多越好，必须科学地核算成本开支，提高投入产出比。因此，在评价这些经济类指标时，需要科学界定其合理的边界。
但是，政府应急管理绩效评价确非易事。主要表现在：评价过程涉及到社会系统的方方面面，因素本身对政府应急管理总体绩效的贡献度不一，因而极难准确把握；数据收集整理编辑工作需要富有研究与实战经验的工作者参与其中，否则绩效评价极有可能存在失真现象；定性评价与定量评价交杂在一起，权重设置有可能厚此薄彼甚至顾此失彼等等。这就需要进行更深一步的研究，如探索应用因子分析法过滤一些贡献小的过程评价因素。尽管评价本身有诸多不完善之处，但是，在笔者看来，该问题提出本身对促进政府应急管理绩效评价是有积极意义的。
作者单位：东华大学人文学院