上海市财政改革和发展“十二五”规划
“十二五”时期是上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期，也是上海实现“创新驱动、转型发展”的攻坚时期。为全面贯彻落实中央和市委、市政府的决策部署，进一步深化推进公共财政改革，加快构建有利于率先转变经济发展方式的财政体制机制，充分发挥财政的职能作用，根据国家和本市经济社会发展“十二五”规划纲要的精神和《国家财政“十二五”规划纲要》的要求，结合实际，制定本规划。
一、本市“十一五”时期财政改革和发展取得的成效
“十一五”时期，是上海发展极不寻常、极不平凡的时期。面对国内外经济环境的复杂变化，本市各级财政部门坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，开拓创新，奋发进取，把筹办、举办上海世博会作为推动财政科学发展的重大契机，着力完善公共财政体系，大力推进科学化精细化管理，不断提高财政运行的质量和效益，财政的改革和发展取得了新进展，为全面完成本市“十一五”规划作出了重要贡献。
（一）财政收入规模不断扩大，综合经济实力进一步增强。“十一五”时期，上海的整个财政状况有了新的改观，为全面落实中央和市委、市政府的重大决策部署提供了有效的财力保障，并为实现上海经济社会长远可持续发展奠定了坚实的物质基础（详见图1）。2007年，地方财政收入首次突破2000亿元大关，2010年达到了2873.6亿元，“十一五”期间年均增长14.9%。五年间，在第二产业财政收入保持平稳增长的同时，来自第三产业的地方财政收入保持较快增长，所占比重从2005年的70.1%上升到2010年的75.4%。 单位：亿元
图1“十一五”时期本市地方财政收入情况
（二）财政支出结构不断优化，公共财政的民生保障力度进一步加强。逐步提高养老金、城乡居民最低生活保障等标准，增加对低收入群体补贴，加大对保障性住房建设、旧区改造的支持力度，有力地促进了城乡居民生活的持续改善；加大对社会事业发展的支持力度，五年累计安排用于教育、卫生、文化、体育等社会事业发展的支出是“十五”时期的2.4倍，有力地促进了经济与社会协调发展；重点支持安全生产、突发事件应急处臵、食品药品安全监督体系建设等，有力地保障了城市公共安全（详见图2）。 单位：亿元
图2“十一五”时期本市地方财政支出情况
（三）财政政策不断完善，财政政策的综合调控功能和作用进一步增强。在“十一五”前期，从经济运行总体平稳但结构性问题比较突出的实际出发，实施了稳健的财政政策。2008年10月以后，为有效应对国际金融危机的严峻挑战，实施了积极的财政政策。五年间，财政扶持政策的产业导向不断增强、支持方式不断优化，财政对科技创新、结构调整、节能减排和环境保护的政策聚焦力度不断加大，有力地促进了国资、外资、民资企业的公平竞争和共同发展，实现了经济回升向好。
专栏12004-2006年市与区县财税管理体制改革
按照市政府2004年2月出台的《关于市与区县财税体制改革的实施意见》，本市在2004-2006年的三年间，分步推进了以“税收属地征管、地方税收分享”为目标模式的市与区县财税管理体制改革。改革后，在税收征管体制上，将原按企业产权隶属关系划分的市与区县两级税收征管体制，调整为除涉及国计民生的特定行业（企业）由市级集中税收征管外，其他企业全部实行税收属地征管；在财政分配体制上，市级集中税收征管企业税收地方收入部分归属市级财政收入，税收属地征管企业的税收地方收入部分，分税种按固定比例由市与区县两级财政分享。
（四）财税管理体制和预算管理制度改革稳步推进，公共财政体系进一步完善。在2004—2006年分步推进实施市与区县财税管理体制改革的基础上，结合推行“乡财区（县）管”试点，分步推进区县以下财政管理体制改革，逐步加大市对区县转移支付力度（详见图3），并超前谋划和研究制定了进一步深化完善“十二五”时期市与区县财税管理体制改革的若干意见。着力完善公共财政预算、政府性基金预算管理，依法将行政事业性收费（教育收费除外）全部纳入预算管理，并积极开展国有资本经营预算和社会保险基金预算的试编准备工作，初步建立“四本预算”联动的政府预算体系框架；积极探索项目支出零基预算改革，扩大报送市人大的部门预算范围，逐步将市级所有行政单位和参照公务员管理的事业单位的经费纳入国库单一账户体系管理；大力推进全市一体化的政府采购信息管理平台建设，积极推进实施财政专项资金评审和绩效评价制度（详见图4）；制定和实施市级行政事业单位国有资产管理暂行办法，进一步完善行政事业单位国有资产的管理体制和运行机制。
单位：亿元
图3“十一五”时期本市市对区县财政转移支付情况
单位：亿元
图4“十一五”时期本市政府采购情况
（五）财政监管体系不断完善，财政经济运行的规范性、安全性和有效性进一步提高。从构建统一管理平台等方面入手，着力规范完善罚没收入管理；累计取消和停征312项行政事业性收费项目，清理面达50%；认真开展会计信息质量和财政资金管理使用专项检查，不断深化“小金库”专项治理；全面清理规范本市地方政府融资平台公司，着力健全动态监管机制；逐步将财政信息公开范围从机构职能、财政政策、审批和办事流程等职能事项拓展扩大到财政预决算、政府采购、非税收入、专项资金和社会公共资金等领域，初步建立比较规范的财政信息公开机制。
二、本市“十二五”时期财政改革和发展的发展环境、指导思想、基本原则、主要目标和主要指标
（一）发展环境
综合判断国际国内形势，“十二五”时期我国和上海的发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，但是经济社会发展也呈现出一些新特点。从国际看，全球发展正步入后金融危机时代。围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，能源资源安全等全球性问题更加突出，国际环境更趋复杂，面临的不确定因素增多。从国内看，我国发展正进入工业化中后期。原来相对充裕的人力、资源、土地等供给趋于紧张，物价上涨压力加大，内需与外需、投资与消费的结构性失衡问题仍然比较突出，制约科学发展的体制机制障碍依然较多，传统经济发展模式难以为继。从本市看，上海发展正进入转型发展新阶段。经济社会发展环境的不稳定、不确定因素明显增多。如本市财政收入增长的基础仍不稳固，财政收入结构还不够合理，财政收入持续稳定增长的难度进一步加大；财政支出的基数大、增支因素多、刚性强，收支平衡的难度进一步增大；财政政策的导向作用有待进一步增强，区域间基本公共服务水平差异仍然较大，对民生的财政保障力度还需进一步加大；财政管理仍较粗放，科学化精细化管理有待进一步加强，财政预算的完整性和透明度有待进一步提高等。
（二）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗臶，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以保障和改善民生为根本目的，立足当前、着眼长远，先行先试、聚焦突破，深入推进重要领域和关键环节的财政改革，加快构建有利于率先转变经济发展方式的财政体制机制，大力推进实施财政科学化精细化管理，进一步拓展和充分发挥财政在促进“创新驱动、转型发展”中的职能作用，努力在财政科学发展的道路上迈出新的步伐，为上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”作出新的贡献。
（三）基本原则
加大理念、体制、制度、政策和管理的创新力度，切实把“创新驱动、转型发展”的各项要求贯彻落实到财政改革的各个领域和全过程、体现到财政管理的各个环节和财政政策的各个方面，在发展中创新，在创新中发展。
1.明确定位，有进有退。坚持以满足社会公共需要、追求社会公共利益为宗旨，科学界定财政支出范围。凡属于社会公共需要范围的事项，而市场机制又无法解决或解决不好的领域，公共财政应积极介入；凡不属于社会公共需要范围的事项，市场机制能够有效发挥作用的经营性、竞争性领域，公共财政应尽快退出。
2.立足当前，着眼长远。财政政策的制定、财政预算的安排，既要考虑满足现实需要，又要综合考虑各方面的条件和财政承受能力，充分体现财政年度之间平衡、福利代际之间公平的要求，确保实现经济社会可持续发展。
3.统筹兼顾，突出重点。进一步整合财政资源，集中财力办大事，将财政政策支持和财力优先保障的重点更多地向推进实施上海“四个中心”建设国家战略倾斜，向支持改革创新倾斜，向推动科学发展、促进社会和谐倾斜。
4.依法理财，公开透明。政府的所有财政活动必须建立在法治的基础之上，严格按照国家法规和法定程序办理，加快实现财政管理和财政资金分配的规范化、制度化、法制化；政府预算涵盖政府全部收支，切实做到规范统一、完整联动、透明公开。
5.协同理财，合力推进。牢固树立协同理财的理念，建立健全政府预算责任制度，规范和明确各部门的职责分工，强化部门之间的互联互通、信息共享和协调配合，加快完善协同理财机制，不断增强财政科学化、精细化管理的整体合力。
（四）主要目标
1.公共财政保障能力进一步增强。基本建立起比较完善的财政收入持续稳定的长效增长机制，财政收入与本市经济保持同步增长，财政收入的产业、区域、税种和所有制结构进一步优化，财政收入增长的稳定性、协调性和可持续性进一步提高，本市地方财政的风险防范能力、抗波动能力和宏观调控能力明显增强。
2.财政政策体系进一步完善。财政政策的前瞻性、系统性、导向性进一步增强；财政政策与其他各项宏观经济政策的协调性进一步加强；财政政策的支持方式进一步统一、规范、透明，基本形成比较完善的政策宣传、执行、评估和调整优化机制。
3.财政支出结构进一步优化。财政支出的公共性、均衡性进一步增强；用于“三农”、教育、科技、医疗卫生、就业和社会保障、保障性住房、环境保护、节能减排和城市公共安全等方面的支出力度明显加大，财政的支出结构逐步优化，体现以人为本的公共财政支出体系进一步完善，基本公共服务保障水平进一步提高。
4.财政改革进一步深化。市与区县财税管理体制进一步健全，财政分配关系基本规范，转移支付制度逐步完善，区县基本财力保障机制全面建立；预算管理制度改革进一步深化，以“四本预算”为主要内容的政府预算体系建立健全；预算编制、执行和监督管理制度逐步完善，预算的完整性和透明度不断提高。
5.财政科学化精细化管理水平进一步提高。财政法制进一步完善，依法理财能力进一步增强；税式支出的统计测算、报告和评估制度初步建立，税收优惠政策管理进一步加强；财政基础管理和基层建设得到切实加强，财务会计信息的真实性、完整性进一步提高；“网上财政局”的格局基本形成，预算管理各环节相互制衡、有机衔接的财政管理机制进一步建立健全，财政资金的使用效益明显提高。
（五）主要指标
本市“十二五”时期地方财政收入与经济保持同步增长。同时，按照法律法规和有关政策规定要求，安排各项法定增长支出；按照市委、市政府确定的年度财政的民生支出比重指标，安排民生支出；2012年，全市财政教育支出占地方公共财政支出的比重达到15%。
三、进一步深化推进公共财政改革，加快构建有利于率先转变经济发展方式的财政体制机制
按照中央对上海的战略定位和加快推进“四个率先”的总体要求，以加快建立健全“七个体系”为重点，逐步加大财政改革攻坚和制度创新力度，不断推动财税管理体制和预算管理制度改革向纵深拓展，努力取得改革的先发效应。
（一）加快完善财政政策体系。把支持和促进“转方式、调结构、稳物价、保民生、促和谐”作为财政政策重要切入点和突破口，着力拓展财政政策的综合调控功能，充分发挥财政政策在稳定增长、改善结构、调节分配、促进和谐等方面的作用。
1.拓展财政预算的政策调节功能。在编制和实施年度财政预算、合理确定政府财政收支的规模和结构的基础上，针对改革发展中遇到的各种矛盾问题和亟待加强的薄弱环节，通过编制三年滚动规划，并根据经济社会发展的政策目标和优先次序，动态调整年度和中期财政预算的政策导向、聚焦重点、实施节奏和推进力度，着力构建中期预算管理机制，有效调节社会总需求和总供给。
2.拓展政府购买性支出的资源配臵功能。通过运用规范化的政府支出手段，引导和扩大社会有效需求；通过运用政府公共投资和政府债券等政府投资手段，加大对事关长远发展的重大公共基础设施和国计民生的重要项目的财政支持力度，有效弥补和克服市场机制难以有效进行资源优化配臵的缺陷。
3.拓展政府转移性支出的收入分配功能。通过运用社会救助等社会保障支出手段，逐步增加财政补助和涉及人民生活的消费性补贴规模，不断提高离退休人员、农民和其他低收入困难群体可支配的转移性收入，减轻他们在教育、医疗、住房等方面的负担，有效发挥社会保障“安全阀”、“减震器”的功能和作用。
4.拓展政府采购的政策导向功能。进一步明确财政预算金额限额以下的政府采购项目应当从中小企业采购，切实保障中小企业有效参与政府采购活动；对纳入国家环境标志产品政府采购清单的环保产品，实行政府优先采购；对纳入国家节能产品政府采购清单的产品，实行政府优先采购，并逐步建立健全政府强制采购节能产品制度。
5.拓展融资担保资金的乘数放大功能。在市与区县两级财政通过每年不断扩大中小企业融资担保专项资金规模，完善融资担保体系的同时，综合运用奖励补助、风险补偿等方式，鼓励、引导商业银行和社会资金投向中小企业特别是科技型中小企业。
专栏2中小企业融资担保情况
为切实解决中小企业的“担保难、融资难”问题，着力支持和促进中小企业特别是科技型中小企业的加快发展，本市从1999年开始，借鉴国际上的成功经验，通过市与区县联动，逐步建立比较完善的中小企业政策性融资担保体系和运行机制。截至“十一五”时期末，市与区县两级财政的中小企业融资担保专项资金总量达到23亿元，担保项目达到15807项，担保贷款额达到431.4亿元，有效地缓解了中小企业发展中的资金瓶颈问题。
（二）加快完善市与区县财力分配体系。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，在中央对地方、市对区县实行的分税制财政体制保持基本稳定，市与区县两级财政收入和财力比重保持基本稳定的前提下，进一步深化推进以“税收属地征管、地方税收分享”为主要内容的市与区县财税管理体制改革。
1.优化财政分配体制，促进区县经济发展方式转变。按照“创新驱动、转型发展”的要求，适当提高与服务业和制造业发展密切相关的税种收入中区县财政的分享比例，适当降低与土地、房产直接相关的税种收入中区县财政的分享比例；调整优化土地出让金收入和农业土地开发资金分配办法;进一步从财政体制上引导区县根据区域发展功能定位，集约利用土地资源，减少对房地产发展的依赖，加快推进经济发展方式转变。
2.增强体制导向功能，促进市与区县经济联动发展。在对部分与区县产业发展密切相关的市级集中税收征管企业实施税收属地征管和税收委托征管的同时，建立区县对属市级集中税收征管企业和市级税收委托征管企业的部分财力分享机制，并进一步完善财政超收激励办法，推动区域资源整合、产业集聚和能级提升，加快建立和形成市与区县经济联动发展、财政收入持续稳定增长的内在动力机制。
3.完善财政转移支付机制，促进城乡一体化和区域协调发展。综合运用“转移支付”、“结算补助”和“支出补助”等多种补助方式，逐步增加市对区县财政转移支付总量，创新、优化和完善教育、城市维护、生态补偿和新一轮新型农村合作医疗等转移支付办法，并综合考虑常住人口、区域面积等多种因素，调整完善转移支付分配系数设臵；将市对区县转移支付类别从原来的一般性、体制性、专项三大类，调整为一般性和专项两大类，并在一般性转移支付类下设均衡性转移支付和体制性转移支付两个子类；科学设臵、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，逐步提高一般性转移支付比重，将财政转移支付的重点进一步向郊区、人口导入地区和财力困难区县倾斜。
（三）加快完善政府预算体系。围绕增强政府综合预算的整体合力，在完善公共财政预算的同时，进一步健全政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算管理办法，加快建立由“四本预算”组成，有机衔接、相互联动、完整透明的政府预算体系，将政府所有收支全部纳入预算管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。
1.进一步深化“四本预算”改革。按照政府预算各自的功能和定位，进一步细化政府性基金预算编制内容，提高政府性基金预算执行的均衡性和时效性。逐步扩大市本级国有资本经营预算实施范围，探索建立国有资本经营收益收缴比例调整机制；推动区县国有资本经营预算工作；完善国有资本经营预算支出政策，科学安排国有资本经营预算支出。不断扩大社会保险基金预算编报范围，加强社会保险基金预算执行管理，加快社会保险基金预算管理信息系统建设。
2.进一步深化部门预算改革。在推进实施事业单位分类改革的基础上，积极稳妥地开展事业单位财政保障方式改革，科学界定财政支出范围；在本市社会公共服务领域，开展政府购买公共服务试点，并在预算管理上试行“政府采购、合同管理、审计评估、信息公开”的预算管理办法；完善定员定额与实物费用定额相结合的基本支出标准体系，加强项目支出标准体系建设；完善项目库建设和项目支出零基预算管理，加大财政专项资金评审制度实施力度；全面实施事业单位国库单一账户体系改革，推进实现预算编制与财政性结余资金、政府采购、资产管理等的有机结合；进一步建立健全行政事业单位财务会计报表报送制度，逐步将事业单位年度财务报表和部门财政决算报表注册会计师审计制度的实施范围扩大到所有使用财政性资金的事业单位，对全部预算单位实施部门决算批复制度。
3.进一步深化财政专项资金预算改革。按照深化推进公共财政改革和“转方式、调结构”的要求，逐步加大对市级财政专项资金的整合、优化和规范力度，切实解决在财政专项资金管理上存在的资金设立过于分散、覆盖范围相互交叉重叠、分配使用部门封闭运行等方面的问题。在资金来源上，通过整合市级财政现有存量专项资金、优化财政支出结构、年度新增财力安排等多种渠道筹集资金。在支出范围上，严格
区分政府行为与市场行为的关系，通过市与区县联动，将市与区县两级财政的专项资金统筹用于关系上海“创新驱动、转型发展”的重点领域、重点产业和重点项目。在预算管理上，由财政部门根据国家和本市的中长期规划、年度工作计划，综合平衡和分类编报财政专项资金预算，并对重点申报项目实行跨部门的联合协同评审，对项目资金实行国库集中支付制度，对资金使用情况引入注册会计师审计和第三方绩效评价机制。
（四）加快完善预算执行体系。进一步建立健全预算管理考核通报制度，完善预算支出责任制，加快建立和形成财政资金申请、审核、拨付、执行各环节紧密衔接、相互制衡的财政预算执行管理体系，着力增强预算执行的及时性、均衡性和针对性。
1.健全现代财政国库管理制度。大力推进财政票据电子化管理改革，逐步将各类非税收入纳入收缴信息管理系统统一管理，进一步完善非税收入收缴管理运行机制；将国库单一账户体系和国库集中支付改革覆盖到全市各级预算单位，并逐步将各类专项资金、转移支付资金纳入国库集中支付；稳步推进公务卡管理改革，加快完善公务卡管理制度；进一步深化国库现金管理制度改革，不断强化财政的筹资、理财功能，实现国库资金的保值增值；积极推进政府会计改革，逐步引入权责发生制，加快推进建立政府会计准则和制度体系。
2.完善政府采购管理。深化推进“管采分离”改革，基本形成“决策—监管—执行”三分离的管理体制和组织体系；按照“制度加科技”的要求，进一步整合医疗卫生体系及工程类项目全市政府采购招投标平台资源，加快建设以“全覆盖、全流程、全上网、全透明”为主要特征的全市一体化政府采购管理信息平台；改革原由市与区县两级集中采购按行政隶属关系接受委托的采购模式，扩大电子集市采购商品范围和规模，实行电子集市采购商品全市统一采购，并逐步试行网上电子招标采购，推进实现全市政府采购的一体化运行、规模化采购、信息化管理和规范化操作；逐步推进政府采购配臵标准与资产经费标准相结合，严格政府采购需求标准管理；研究建立商品价格信息比较和第三方评估机制，逐步完善政府采购产品价格评价体系，在保证采购质量的前提下，有效降低采购价格。
3.健全完善预算稳定调节基金制度。进一步加强预算执行分析工作，健全预算稳定调节基金制度，改进超收收入使用办法。年度执行中如有超收，除主要用于法律、法规和财政体制规定增加有关支出外，原则上用于安排补充预算稳定调节基金，以及保障性住房建设、偿还到期地方政府性债务等必要支出，以进一步增强预算执行的稳定性，有效保障重点支出需要，规范预算管理，推进实现预算的长期平衡和可持续发展。
4.建立健全财政资金运行监控体系。加快构建市与区县一体化、实时运行的财政资金全程信息管理系统，逐步实现预算单位预算执行和会计核算的网上实时跟踪监控，健全完善的财政资金风险防控机制；加大对重点领域财政资金支付使用的监控力度，增强财政资金管理的统一性、透明度和规范性；逐步将乡镇财政性资金运行情况全部纳入全市规范统一、市与区县联动的乡镇财政性资金信息管理系统，加快建立和形成“区县全面监管、市级重点监管、财政部专项监管”的格局，切实加强乡镇财政性资金管理。
（五）加快完善财政监督体系。加大治本力度，着力构建“内外结合、上下联动、多层次、网络化”的财政监督体系，加快建立和形成覆盖所有财政性资金和财政运行全过程的财政监督机制，实现事前审核、事中监控和事后检查的有机结合。
1.建立健全现代财政监督制度体系框架。研究制订《上海市财政监督条例》，进一步明确财政监督责任主体、监督程序和责任追究等制度规定；研究制定会计违法违规行为举报管理办法、财政违法违规行为行政处罚裁量权基准制度；研究建立财政监督检查整改建议报告制度，建立健全财政监督信息披露和公告制度。
2.完善财政监督管理体制机制。着力加强区县财政专职监督机构和队伍建设，加快完善市、区县、乡镇三级财政监督管理体系；尽快形成财政专职监督机构、财政业务日常管理机构、预算主管部门（预算单位）“三位一体”、既相互制约又相互促进的监督体系；加强与审计、税务、工商、公安、法院、海关和监察等相关部门的协调配合，进一步增强监督合力；研究建立企业财务管理能力认证体系，推动企业财务管理创新；认真落实国家和本市有关进一步促进注册会计师行业加快发展的意见，充分发挥注册会计师行业在提高经济信息质量、规范市场经济秩序、维护社会公众利益等方面的重要作用。
3.转变财政监督方式。在监督理念上，从以合法性、合规性监督为主，转变为以合法性、合规性、有
效性监督并重。在监督目的上，从以查处型监督检查为主，转变为查处型监督检查和管理报告型监督检查并重。在监督内容上，从以对财政资金的监督为主，转变为对财政资金运行和财税政策执行情况的综合监督。在监督手段上，从以传统的手工监督检查方式为主，转变为主要依托信息化技术条件下的电子监督管理方式。在监督模式上，从以财政部门直接监督为主，转变为由财政部门直接监督和社会审计等中介机构间接监督相结合的双重监督模式。
4.突出财政监督重点。以关系经济社会长远发展和人民群众切身利益的若干重大财政法规政策、重大财政支出项目、重大财政专项资金和财务会计信息质量为重点，有计划、有步骤地组织开展综合性与专项性相结合的财政监督检查，不断加强动态监管，坚决查处各种财经违法违规行为；积极探索组织社会专业机构参与本市重大财政资金投入项目跟踪监督的有效方式，切实加强对各类财政性资金和财政运行的全过程监督；对典型案例举一反三、完善制度、建立规范，健全失信惩戒长效监管机制，不断加大治本力度。
（六）加快完善绩效评价体系。加快构建与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的财政支出绩效评价管理体系，不断优化和完善“事先评审、事中监督、事后评价”的管理模式，逐步建立和形成预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用的预算绩效管理模式和绩效评价长效机制。
1.建立健全绩效评价制度体系。制定与《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》相配套的具体实施意见，并随着改革的深化和经济社会发展而不断完善；健全预算绩效评价指标体系，在重大民生领域，探索建立全市统一的绩效评价指标框架和评价标准，以及具有部门和行业特点的个性指标体系；建立绩效评价结果反馈制度，推进预算绩效管理信息系统建设。
2.扩大财政支出绩效评价实施范围。按照“统一规划、稳步推进，先易后难、分步实施”的原则，选择资金总量大、社会关注度高、行业代表性强的财政专项资金项目开展绩效评价改革试点；探索开展部门绩效评价；逐步扩大上级对下级转移支付的绩效评价试点；积极推进企业使用财政资金绩效评价试点。
3.不断提高绩效评价质量。积极培育绩效评价中介市场和专业人才队伍，推动建立第三方评价制度，不断提高绩效评价的公信力；建立绩效评价的行为约束规范，不断完善绩效评价程序和评价方法，加强财政部门对绩效评价监督和再评价。
4.拓展绩效评价结果运用。建立绩效评价结果反馈制度，研究绩效评价结果与预算资金安排有机结合的机制，逐步实行绩效问责和评价结果公开，将绩效评价工作与财政资金管理工作紧密结合起来，为政府部门宏观决策、财政部门审核年度预算、预算单位查找问题和改进工作提供参考依据。
（七）加快完善财政信息公开体系。根据国家和本市的有关规定，切实加快财政信息公开的法制化、规范化进程，进一步提高财政运行的公开性和透明度，切实保障重大财政政策、支出事项、改革决策的科学、民主、透明。
1.扩大财政信息公开范围。在继续做好本市政府预决算、政府性基金预算听取同级政协意见、报经同级人大审议并向社会公开的基础上，逐步推进国有资本经营预算、社会保险基金预算的信息公开；认真搞好部门预决算公开，逐步扩大部门预算公开范围；加大财政专项资金公开力度，重点推进民生领域财政专项资金的信息公开；继续推进政府非税收入和社会公共资金的信息公开。
2.细化财政信息公开内容。逐步细化报送各级人大审议的预决算草案，将其中涉及教育、医疗卫生、社会保障和就业、“三农”、保障性住房等相关支出的预决算，细化公开到“项”级科目；逐步将部门预决算中的重要支出内容细化公开到“项”级科目；重点推进部门预决算信息中的因公出国（境）费、公务用车购臵及运行费、公务接待费等“三公”经费、行政经费和会议经费的信息公开。
专栏3“三公”经费信息公开
“三公”经费，是指因公出国（境）费、公务用车购臵及运行费、公务接待费等三项经费。根据国务院统一部署和财政部工作要求，本市在进一步加强“三公”经费预算管理的基础上，由市财政局汇总市级部门2011年度“三公”经费预算，在报经市人大常委会审议后，于2011年9月1日首次向社会公开了2011年度市级部门“三公”经费预算汇总数。此后，按照国家和本市的有关规定和要求，61个市级部门也陆续向社会公开了本部门2011年的“三公”经费预算。从2012年起，本市将向社会公开上年度市级部门“三公”经费决算和当年度预算。
3.优化财政信息公开方式。建立并不断充实网上财政信息公开专栏，进一步增强财政信息的多维查询
功能；充分利用报刊、广播、电视等媒体，及时公布财政收支统计数据和财政政务信息；优化政府信息公开查阅点服务功能，为公众获取信息提供便利。
4.完善财政信息公开责任机制。财政部门切实履行好本级政府总预算、决算的财政信息公开职能，按规定及时公开经同级人大及其常委会审议通过的财政预决算、预算执行情况以及税收返还和转移支付的情况等；各预算主管部门按规定认真做好本部门预决算信息公开；各有关主管部门按照“谁制定、谁分配、谁公开”的原则，负责财政专项资金的信息公开，逐步建立定期信息公告制度。
四、进一步突出聚焦重点，着力拓展和充分发挥财政在支持和促进“创新驱动、转型发展”中的职能作用
紧紧围绕“创新驱动、转型发展”，着力加大财政创新力度，将财政政策和财政支出的聚焦保障重点进一步向支持上海“四个中心”建设、推进新型产业体系和创新型城市建设、保障和改善民生、支持和促进社会管理创新、保障财政经济安全运行等方面倾斜，促进实现上海经济的长期平稳较快发展与社会和谐稳定。
（一）进一步加大财政聚焦支持力度，加快推进上海“四个中心”建设。按照 “先行先试，率先突破”的要求，进一步创新和完善财政政策，增强上海的集聚、示范、辐射和综合服务功能。
1.着力构建与推进上海“四个中心”建设相配套的财政政策体系。按照上海“四个中心”建设战略发展规划，切实加强财政政策与税收、信贷、产业和土地等其他宏观经济政策的有机衔接和协调配合，不断增强财政政策的协调性，充分发挥财政政策的整体组合效应；针对国内外经济形势发展变化的新情况、新趋势和上海“四个中心”建设过程中遇到的突出问题，及时调整、确定和加大本市财政政策的方向、重点和力度，着力提高财政政策的针对性、灵活性和有效性。
2.不断加大对上海“四个中心”建设的重点领域、重要项目和关键环节的财政聚焦支持力度。统筹安排“四本预算”，进一步加大对上海“四个中心”建设的聚焦倾斜力度，努力营造基本公共服务体系完善、社会诚信体系健全、创新创业和投资发展便利、投入产出优势明显、知识产权保护强化的软环境；进一步鼓励和支持总部经济发展，支持国际金融、航运和贸易中心共享的重大功能性、基础性、综合性公共服务平台建设，促进国际人才高地建设，大力推进实施“走出去”战略。
3.研究完善既符合我国实际，又与国际惯例相一致的金融、航运和贸易税费制度。积极研究金融税收制度改革，继续落实期货保税交割增值税政策，推进个人所得税递延型养老保险试点；加快推进实施启运港退税政策，鼓励在洋山保税港区发展中转业务；研究完善与服务贸易有关的税收政策，积极争取在特定区域实施离境退税、购物免税政策；研究制定支持创新创业的财税政策；按照“正税清费”和“分类规范”的原则，及时规范和取消不利于上海“四个中心”建设的行政事业性收费项目，并严格收费项目审批管理权限，切实降低综合商务成本。
（二）充分运用财政政策工具，加快推进新型产业体系和创新型城市建设。围绕加快构建以现代服务业为主、战略性新兴产业引领、先进制造业支撑的新型产业体系，综合运用购买性支出、转移性支出、政府采购、融资担保和政府债券等多种政策工具，积极引导资金、人才、技术等资源向科技创新、产业转型和能级提升聚集，不断增强企业自主创新能力和产业核心竞争力。
1.进一步通过财税政策创新，支持和促进形成以服务经济为主的产业结构。按照国家的统一部署，在本市交通运输业和部分现代服务业行业率先开展营业税改征增值税改革试点，研究制定和实施与改革试点相配套的过渡性财政扶持措施，有效平衡企业税负，并不断扩大营业税改征增值税改革的试点范围，从根本上解决货物和劳务税制中的重复征税问题，着力支持和促进本市现代服务业加快发展；根据国家开展现代服务业综合试点的要求，通过采取财政补助、贷款贴息和以奖代补等多种方式，加大对公益性强的试点项目、市场应用重点示范工程等方面的支持力度，促进试点区域服务业向现代化、网络化、标准化、品牌化发展；在用足用好国家财税优惠政策的同时，通过财政政策的实施，推进智慧城市建设，支持企业技术改造，加强节能减排工作，促进战略性新兴产业加快发展，实现现代服务业、战略性新兴产业和先进制造业的深度融合发展。
专栏4营业税改征增值税改革试点
营业税改征增值税改革试点是“十二五”时期我国税制改革的一项重要任务，也是从制度上解决货物与劳务税制不统一、逐步消除重复征税问题的一项重要举措。党的十七届五中全会明确提出，要“加快财
税体制改革，扩大增值税征收范围”。2010年中央经济工作会议进一步明确提出，要“研究推进在一些生产性服务业领域扩大增值税征收范围改革试点”。2011年2月，本市正式向财政部等国家有关部门提出了率先在本市部分生产性服务业领域开展营业税改征增值税改革试点的申请。2011年10月26日，国务院常务会议决定从2012年1月1日起，先在本市交通运输业和部分现代服务业等开展营业税改征增值税改革试点，条件成熟时可选择部分行业在全国范围进行试点。
2.进一步优化财政扶持方式，支持和促进形成政府推动、市场主导、社会参与的科技金融服务体系。继续扩大市与区县两级财政的专项资金规模总量，建立科技型中小企业信贷风险分担机制，采取投资参股等形式引导商业性融资担保机构服务于科技型中小企业；对各区县实际发生的各类支持中小企业发展的补助支出给予专项转移支付扶持；通过采取政府购买服务的方式，委托会计师事务所对符合条件的本市小型微型企业年度财务会计报表提供审计服务，并将经审计后的财务会计报表纳入全市企业财务会计数据信息管理平台集中管理，着力为本市金融机构、融资担保公司，以及中小企业的融资、担保、上市、政府采购、业务竞标等，提供及时、高效和安全的财务会计信息查询服务，努力营造良好的科技金融发展信用环境。
3.进一步深化财政支出管理制度改革，建立和形成促进科技创新、成果转化和产业转型发展的财政科技投入新机制。积极构建规范统一、公开透明的市级财政科技投入管理平台，着力优化和完善对基础研究、公益研究和创新环境建设以及国家重要科技项目配套等的财政投入管理办法，加快建立政府引导与社会参与、统筹管理与部门推进、加大投入与优化结构相结合的财政科技投入新机制，逐步实现“三个转变”，即：财政科技投入的重点，从原由各部门分散投入向聚焦本市重大、重点科技成果转化和产业化项目集中投入转变；财政科技投入的项目选择，从原来主要靠行政组织评审项目向建立多渠道、市场化的项目发现机制转变；财政科技投入的方式，从原来单一的经费拨款方式向事前资助、事中跟投、事后补偿、政府奖励等多种投入方式转变，以有效整合科技资源，促进本市科技成果转化和高新技术产业化。
（三）着力加大公共服务领域财政投入，加快建立和形成完善的民生财政保障长效机制。按照“以人为本、民生优先”的原则，并根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点，进一步明确和划分基本与非基本公共服务的范围，积极完善有效的财政保障方式，着力构建覆盖范围不断扩大、保障水平逐步提高、市与区县形成合力的财政民生投入新机制，切实增加公共服务投入，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。
1.深化完善收入分配制度改革。综合性地分类研究和采取有针对性的财政政策措施，深化完善收入分配制度改革，合理调整收入分配关系，加快建立适应上海经济发展水平、合理有序的收入分配机制；注重发挥财税政策的初次分配调节作用，支持建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制；进一步强化财政再分配的职能作用，千方百计增加城乡居民特别是低收入者的收入；结合事业单位分类改革，稳步实施事业单位绩效工资制度，建立健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位收入分配制度。
2.支持和促进教育改革发展。紧紧围绕国家和本市中长期教育改革和发展规划纲要，进一步深化完善本市财政教育投入机制改革，继续加大财政教育投入，完成国家确定的本市财政教育支出占地方公共财政支出的比重目标，确保本市教育改革和发展的重点项目的顺利实施，支持各级各类教育发展；在确保财政教育支出“三个增长”的基础上，建立“上海市教育公共平台建设专项资金”，支持和保障教育优先发展；进一步加大市对人口多、财力弱、生均经费相对较低区县的财政转移支付力度，进一步建立健全学前教育、高中教育阶段困难学生资助政策，完善帮困助学政策体系，促进教育均衡、协调发展；制定本市地方教育附加专项资金管理办法，统筹运用地方教育附加专项资金，加大对各类内外资企业职工职业培训的财政支持力度，全面提高本市企业职工整体素质。
3.支持和促进医药卫生体制改革。按照“突出重点，分步实施”的原则，深化完善政府卫生投入长效保障机制，逐步提高政府投入占卫生总费用的比例；以促进基本公共卫生服务均等化为重点，合理提高基本公共卫生服务经费标准，完善专业公共卫生机构经费保障机制，支持公共卫生体系建设三年行动计划，积极推进健康城市建设；完善社区卫生服务机构的政府投入机制，政府补助按照核定任务、核定收支、绩效考核的办法实施；稳步推进公立医院管理体制、运行机制和补偿机制的改革试点，切实化解市级公立医院债务风险；逐步实行总会计师委派制度，严格公立医院预算管理和收支管理。
4.支持和促进完善覆盖城乡多层次的就业和社会保障体系。加大促进就业资金投入，建立健全促进就
业的政府财政投入保障机制；按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，继续完善基本养老保险制度；积极探索财政、国资和土地收益等多元投入的社保筹资机制和基金保值增值机制，拓展社保基金筹措渠道，不断增强社保基金的可持续发展能力，稳步提高社会保障水平；进一步加大财政投入力度，着力完善城乡最低生活保障制度，健全社会救助体系和低保标准动态调整机制，合理提高救助和低保标准水平，有效保障困难群众基本生活；进一步健全对公立福利机构的财政投入政策，鼓励社会捐助和兴办福利事业，不断提高老年人、困境儿童、残疾人、优抚群体等特殊群体的生活质量与水平。
5.建立健全保障性住房体系建设财政投入机制。在认真落实国家税费优惠政策的同时，进一步完善财政政策，重点支持以廉租住房、共有产权保障房（经济适用住房）、公共租赁住房、动迁安臵房为重点的“四位一体”住房保障体系建设；鼓励和引导社会力量参与保障性安居工程建设和运营，加快推进大型居住社区建设，重点支持大型居住社区外围市政配套设施的完善；坚持“以区县为主、市与区县联手”的方针，通过注入资本金、实施建设运营经费补助等多种财政政策措施，切实降低建设营运成本，实现公租房建设运营的可持续发展；稳步推进个人住房房产税改革试点，合理引导住房消费，有效配臵房地产资源。
（四）进一步完善财政管理体制，支持和促进社会管理创新。围绕创新社会管理、加强社会建设的总体要求，着力完善财政管理体制，提高财政管理和服务水平，为上海“十二五”改革发展营造良好的社会环境。
1.着力完善与社会管理创新相适应的财政管理体制。根据法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，进一步深化研究市与区县两级政府在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域的财政支出责任，积极推进区县基本公共服务标准体系建设；设立市对区县社区管理转移支付，并将所有区县全部纳入社区管理转移支付范围；进一步完善区本级按照部门预算管理方式保障街道经费的机制，健全街道的社区管理和公共服务职能；进一步完善市对区县新一轮乡镇财力均衡保障体制性转移支付办法，并重点向财力困难乡镇倾斜，着力推进“乡财区（县）管”改革，完善乡镇基本财力保障和正向激励机制，逐步提高乡镇的基本公共服务保障水平。
2.着力构建有利于社会管理创新的公共财政投入机制。围绕社会管理创新，进一步调整和优化财政支出结构，加快完善公共财政投入机制，优化财政支持方式，不断加大对创新社会管理模式、构建社区管理和服务平台、促进社会组织发展、强化流动人口和特殊人群管理、加强社会管理队伍和能力建设等方面的政策支持和财力保障力度；市与区县两级财政建立社会稳定专项资金，专项用于解决历史遗留问题所需经费，争取在“十二五”期末基本化解本市若干重大历史遗留问题。
3.进一步加大政府购买公共服务制度的实施力度。结合加快政府职能转变，进一步加大对社会组织的政府购买公共服务力度，鼓励和引导社会组织承接政府转移出来的社会管理和公共服务事务，逐步使政府购买服务成为政府提供公共服务的重要方式，充分发挥社会组织在协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序等方面的重要作用。
（五）着力构建完善的风险防范机制，确保财政经济安全运行。适应经济全球化深入发展、世界经济复苏的不稳定性和不确定性因素增加、风险挑战增多的发展环境新变化，着力增强财政政策、财政制度和财政监管的前瞻性、针对性，切实防范各种潜在的财政经济风险，不断提高财政经济运行的规范性、安全性和有效性。
1.规范地方政府性债务管理。实行政府性债务统计报告制度，建立完善政府性债务风险评估和预警体系，逐步将本市地方政府性债务收支纳入预算管理，实现对政府融资平台公司债务的全口径管理，加快建立和形成管理规范、风险可控、成本合理、运行高效的地方政府举债融资机制；以开展地方政府发行债券试点为契机，建立政府财务报告制度，试编政府资产负债表；按照“两级政府、两级管理”体制，分级建立政府性债务偿债准备金制度，进一步完善政府性债务管理监控机制，不断增强风险防范能力。
2.保持物价总水平基本稳定。制定和实施市级主副食品价格稳定基金管理办法，专项用于主副食品价格调节和市场稳定，重点支持农副产品生产、稳定农副产品的市场供应、降低农副产品流通成本、加强市场价格水平调节、积极防范和应对重要商品价格异常波动，以及落实中央有关全面建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制的要求，对低保等困难群众采取发放粮油帮困补贴等临时救助措施，以有效稳定消费价格总水平。
3.支持突发事件应急体系建设。适应公共安全形势变化的新特点，在有效保障食品药品安全、提升公
共消防安全管理能力、完善社会治安防控体系建设财政投入的同时，进一步完善财政应急经费保障机制，着力支持以建立健全应急组织、应急预案、应急信息系统、应急物资储备、应急避难场所和应急队伍、应急教育培训体系为主要内容的突发事件应急体系建设，增强和提升应急救援、处臵突发事件的能力和水平，加快建立和形成完善的公共安全体系。
五、本市财政改革和发展“十二五”规划的保障措施
《上海市财政改革和发展“十二五”规划》作为一项综合性的专项规划，是“十二五”期间指导和推进上海财政改革发展的纲领性文件和行动指南。本市各级财政部门要进一步增强大局意识、忧患意识和服务意识，采取切实有效措施，完善协同理财机制，增强各项工作合力，确保财政规划的顺利实施。
（一）加强财政法制建设。在积极参与并配合做好国家财政立法调研等各项工作基础上，进一步建立和完善本市配套规章制度体系；在行政事业性收费、预算审查、政府采购、财政监督等重点领域，有效推动地方财政立法；深化推进财政行政审批制度改革，进一步减少审批事项，规范审批流程，全面推动网上审批和审批标准化建设；规范权力运行流程，明确执法责任，加快建立和形成一切按制度管理、按规定办理、按程序操作的财政运行机制；建立完善重大复杂案件法律审查制度、行政执法案卷评查工作制度等执法工作机制，全面提高财政执法水平。
（二）推进财政信息化建设。以推进“金财工程”建设为抓手，建立健全财政信息化标准规范体系，逐步实现财政内部各业务部门间、财政与同级预算单位间、上下级财政部门间的互联互通和信息共享；逐步建立包含财政管理基础信息、财政收支运行数据及其他外部相关信息在内的大型数据中心，为财政管理决策提供辅助支撑；规划和建立流程通畅、业务协同、一体化的财政综合管理系统，实现预算编制、预算执行及监督监控全方位的科学规范管理；加快推进上海财政网站建设，全面提升上海财政网站的综合服务功能，努力使之成为上海财政部门“形象展示的窗口、信息发布的载体、政务公开的平台、交流互动的桥梁、公共服务的门户”。
（三）加强财务会计人员队伍建设。严格规范预算单位的财务会计机构设臵和人员配臵，确保预算单位财务会计人员的资质水平；依法实施行政事业单位设臵总会计师制度，并对实施事业单位分类改革后纳入财政保障和财政补助的事业单位，逐步实行总会计师委派制度；加大地方会计领军人才培养力度，推进会计人才高地建设；着力完善财务会计培训体系建设，并把财务会计制度培训与财政政策、预算管理制度、资产管理制度、绩效评价方法等方面的业务培训有机地结合起来，进一步加大对财务会计人员的培训培养力度，有效提高财务会计人员的业务能力和综合管理水平。
（四）建立健全财政综合经济研究机制。重点围绕国家和本市重大宏观经济决策落实、重大财政改革推进等方面的热点、难点问题，建立健全本市财政经济形势预测分析制度，加强对关键指标和重要数据的跟踪、监测和预警，及时发现苗头性问题；加快建立内外结合、上下联动的财政综合研究网络体系，不断深化对若干全局性、关键性中长期财政问题的超前研究和预案储备；进一步加强与世界银行、亚洲开发银行等国际财经组织的交流与合作，重点搜集、分析和研究国际财经惯例、通行做法、经典案例，借鉴国际经验。
（五）明确规划的实施责任。将财政改革和发展的重点任务逐项分解落实到各部门和各区县，并明确工作责任、进度和时间要求。加强规划的动态评估，将财政规划与各类行动计划、年度计划紧密结合起来，统筹协调中长期发展与年度工作计划目标。定期开展阶段性的分析评估，实时掌握规划实施效果，为动态调整和修订规划提供决策依据。建立规划指标体系实施的考核制度，将本市财政改革和发展“十二五”规划的目标、指标纳入各部门绩效考核体系。借鉴国际经验，研究采取适当的方法、程序，积极探索建立财政中长期规划工作机制。
附件
名词解释
1.公共财政
公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，国家以社会和经济管理者身份参与社会分配，并将收入用于政府公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以保障和改善民生，保证国家机器正常运转，维护国家安全和社会秩序，促进经济社会协调发展。
2.政府预算体系
我国的政府预算体系由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算（现阶段试编社会保险基金预算）组成，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。
3.公共财政预算
公共财政预算是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常行使、保障国家安全等方面的收支预算。
4.政府性基金预算
政府性基金预算是指政府通过向社会征收基金、收费，以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收支预算。
5.国有资本经营预算
国有资本经营预算是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的收支预算。
6.社会保险基金预算
社会保险基金预算是指根据国家社会保险和预算管理法律法规建立，反映各项社会保险基金收支的年度计划。
7.税式支出
税式支出是指国家因实施税收优惠政策而放弃的财政收入。就具体形式而言，税式支出包括税收宽免、减征、税收抵扣、加速折旧、延缓缴纳以及优惠税率等。
8.购买性支出
购买性支出是指政府及其他公共部门通过市场购买商品和劳务而发生的费用，主要包括政府进行日常政务活动所需或用于进行国家投资所需的物品或劳务的支出。
9.转移性支出
转移性支出是指政府通过特定方式将一部分财政资金无偿转移给受益者的费用，主要包括政府部门用于各种社会保障支出、捐赠支出、各种补贴、债务利息等方面的支出。
10.乡财区（县）管
“乡财区（县）管”是指在现行财政体制与法律框架内，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的改革措施，由区（县）财政参与管理乡镇财政的一种财政管理方式，目的是加强乡镇财政管理、规范乡镇收支行为、缓解财力薄弱乡镇财政运行困难，均衡保障乡镇基本公共服务水平，缩小乡镇发展差距。
11.部门预算
部门预算是指部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报，经各级政府财政部门汇总审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。主要包括部门收入、基本支出和项目支出预算等内容。通俗地讲就是“一个部门、一本预算”。
12.预算稳定调节基金
预算稳定调节基金是指各级财政通过超收安排的具有储备性质的基金，用于弥补短收年份预算执行的收支缺口，以及视预算平衡情况，在安排年初预算时调入并安排使用，基金的安排使用接受同级人大及其
常委会的监督。预算稳定调节基金单设科目，安排或补充基金时在支出方反映，调入使用基金时在收入方反映。
13.零基预算
零基预算是指在编制预算时，以“零基法”取代“基数法”。传统的财政分配一直采用“基数法”，即在分配各部门的支出指标时，按照基数加增长系数的原则，在基期年（即上一年）的支出基数上简单地加上一个增长比例。“零基法”则主要根据各部门履行的职责、发展目标和人员配备等客观因素来确定资金使用额度，不以基数作为预算分配的主要依据，一切从“零”开始。与“基数法”相比，“零基法”摆脱原有预算基数和不合理既成事实的束缚，在预算分配的公正、公平、合理等方面具有明显优点。
14.政府购买公共服务
政府购买公共服务是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。
15.地方政府性债务
地方政府性债务是指地方政府、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设形成的债务。被认定为“地方政府性债务”必须同时符合以下两个条件：一是举债项目应是公益性项目，二是地方政府承担还款责任。
16.地方政府融资平台
地方政府融资平台是指由地方政府出资设立，通过划拨土地、股权等资产或以财政性收入、政府担保等政府信用或其他收入作为还款承诺，具有承担公益性项目投融资功能，由地方政府实际控制、拥有独立法人资格的企事业、机关法人。其中，拥有独立法人资格的企业法人，称为地方政府融资平台公司。
17.财政管理体制
财政管理体制是指处理政府间财政关系的基本制度，主要包括政府间支出责任划分、收入划分和财政转移支付等基本要素。财政管理体制的核心，是作为预算管理主体的各级政府的独立自主程度，以及集权和分权的关系问题。
18.财政转移支付
财政转移支付是指上级政府按照国家和地方有关法律法规、财政体制和政策规定，给予下级政府的补助资金。现行中央对地方，以及本市市对区县的转移支付，主要包括一般性转移支付和专项转移支付。
19.一般性转移支付
一般性转移支付是指上级政府对有财力缺口的下级政府（主要是财力困难地区），按照规范的办法给予的补助，下级政府可以按照相关规定统筹安排和使用。就中央财政而言，包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付以及农村义务教育转移支付等。就本市财政而言，主要包括均衡性转移支付、体制性转移支付。
20.专项转移支付
专项转移支付是指上级政府对承担委托事务、共同事务的下级政府，给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务，给予的具有指定用途的奖励或补助。主要用于教育、社会保障、农业等方面。
21.生态补偿转移支付
生态补偿转移支付是指将基本农田、公益林、水源地等列入转移支付范围，综合考虑生态保护的面积、质量、投入等因素，科学安排转移支付资金，对实施生态建设和保护的各级地方政府给予财政补贴，促进地方政府提高生态保护质量，优化生态环境。
22.基本公共服务均等化
基本公共服务均等化是指政府为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本条件的均等。
23.国库单一账户体系
国库单一账户体系是指全面反映财政资金收付的各类账户总和，是财政国库管理制度的基础。所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，财政收入直接缴入国库或财政专户，财政支出通过国库单一账户体系，支付到商品和劳务供应者或用款单位。
24.国库集中支付改革
国库集中支付改革是指以国库单一账户体系为基础，将纳入财政管理的财政性资金支出全部采用国库集中支付方式（包括财政直接支付和财政授权支付），支付到商品和劳务供应者或用款单位。根据国家和本市关于实施国库集中支付改革的工作安排，在市级所有行政机关和参照公务员管理的事业单位实行了国库单一账户；对人员工资、纳入政府采购范围的公用经费和限额标准以上的项目支出实行国库直拨，对限额标准以下的项目支出实行授权支付和公务卡支付。
25.公务卡管理改革
公务卡是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。公务卡管理改革的目标模式是以公务卡及电子转账支付系统为媒介，以国库单一账户体系为基础，以现代财政国库管理信息系统为支撑，逐步实现使用公务卡办理公务支出，最大程度地减少传统现金支付结算，提高财政财务透明度。
26.政府采购
政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
27.非税收入
非税收入是指由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务以外的财政收入。
28.国库现金管理
国库现金管理是指财政部门代表政府进行公共财政管理过程中，预测、控制和管理国库现金的一系列政府理财活动。国库现金管理遵循安全性、流动性和收益性相统一的原则。
29.政府财务报告制度
政府财务报告制度是指以政府会计准则和政府会计制度为基础，以全面反映政府财务状况、运营情况和履行受托责任情况，为实现公共财政可持续发展，加强宏观经济调控提供坚实的会计信息基础和管理手段的财政管理制度。
30.政府资产负债表
政府资产负债表是指反映政府某一特定日期财务状况的会计报表，表明政府在该日期所拥有或控制的经济资源、所承担的现有义务和履行受托责任的情况。
31.财政支出绩效评价
财政支出绩效评价是指运用一定的考核办法、量化指标及评价标准，对部门为实现其职能所确定绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标安排预算的执行结果所进行的综合性考核与评价。其目的是通过对部门绩效目标的综合考评，合理配臵资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率。
32.金财工程
“金财工程”是国家2002年确定建设的十二个重点电子政务工程之一，它是以覆盖财政系统纵横向三级网络为支撑，以安全体系为保障，以细化的部门预算为基础，以所有财政收支进入国库单一账户为基本模式，以预算指标、用款计划和采购定单为预算执行的主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库资金的有效调度为特征，以实现财政收支全过程监管、提高财政资金使用效益为目标的政府财政综合管理信息系统。
上海市财政改革和发展“十二五”规划
“十二五”时期是上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期，也是上海实现“创新驱动、转型发展”的攻坚时期。为全面贯彻落实中央和市委、市政府的决策部署，进一步深化推进公共财政改革，加快构建有利于率先转变经济发展方式的财政体制机制，充分发挥财政的职能作用，根据国家和本市经济社会发展“十二五”规划纲要的精神和《国家财政“十二五”规划纲要》的要求，结合实际，制定本规划。
一、本市“十一五”时期财政改革和发展取得的成效
“十一五”时期，是上海发展极不寻常、极不平凡的时期。面对国内外经济环境的复杂变化，本市各级财政部门坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，开拓创新，奋发进取，把筹办、举办上海世博会作为推动财政科学发展的重大契机，着力完善公共财政体系，大力推进科学化精细化管理，不断提高财政运行的质量和效益，财政的改革和发展取得了新进展，为全面完成本市“十一五”规划作出了重要贡献。
（一）财政收入规模不断扩大，综合经济实力进一步增强。“十一五”时期，上海的整个财政状况有了新的改观，为全面落实中央和市委、市政府的重大决策部署提供了有效的财力保障，并为实现上海经济社会长远可持续发展奠定了坚实的物质基础（详见图1）。2007年，地方财政收入首次突破2000亿元大关，2010年达到了2873.6亿元，“十一五”期间年均增长14.9%。五年间，在第二产业财政收入保持平稳增长的同时，来自第三产业的地方财政收入保持较快增长，所占比重从2005年的70.1%上升到2010年的75.4%。 单位：亿元
图1“十一五”时期本市地方财政收入情况
（二）财政支出结构不断优化，公共财政的民生保障力度进一步加强。逐步提高养老金、城乡居民最低生活保障等标准，增加对低收入群体补贴，加大对保障性住房建设、旧区改造的支持力度，有力地促进了城乡居民生活的持续改善；加大对社会事业发展的支持力度，五年累计安排用于教育、卫生、文化、体育等社会事业发展的支出是“十五”时期的2.4倍，有力地促进了经济与社会协调发展；重点支持安全生产、突发事件应急处臵、食品药品安全监督体系建设等，有力地保障了城市公共安全（详见图2）。 单位：亿元
图2“十一五”时期本市地方财政支出情况
（三）财政政策不断完善，财政政策的综合调控功能和作用进一步增强。在“十一五”前期，从经济运行总体平稳但结构性问题比较突出的实际出发，实施了稳健的财政政策。2008年10月以后，为有效应对国际金融危机的严峻挑战，实施了积极的财政政策。五年间，财政扶持政策的产业导向不断增强、支持方式不断优化，财政对科技创新、结构调整、节能减排和环境保护的政策聚焦力度不断加大，有力地促进了国资、外资、民资企业的公平竞争和共同发展，实现了经济回升向好。
专栏12004-2006年市与区县财税管理体制改革
按照市政府2004年2月出台的《关于市与区县财税体制改革的实施意见》，本市在2004-2006年的三年间，分步推进了以“税收属地征管、地方税收分享”为目标模式的市与区县财税管理体制改革。改革后，在税收征管体制上，将原按企业产权隶属关系划分的市与区县两级税收征管体制，调整为除涉及国计民生的特定行业（企业）由市级集中税收征管外，其他企业全部实行税收属地征管；在财政分配体制上，市级集中税收征管企业税收地方收入部分归属市级财政收入，税收属地征管企业的税收地方收入部分，分税种按固定比例由市与区县两级财政分享。
（四）财税管理体制和预算管理制度改革稳步推进，公共财政体系进一步完善。在2004—2006年分步推进实施市与区县财税管理体制改革的基础上，结合推行“乡财区（县）管”试点，分步推进区县以下财政管理体制改革，逐步加大市对区县转移支付力度（详见图3），并超前谋划和研究制定了进一步深化完善“十二五”时期市与区县财税管理体制改革的若干意见。着力完善公共财政预算、政府性基金预算管理，依法将行政事业性收费（教育收费除外）全部纳入预算管理，并积极开展国有资本经营预算和社会保险基金预算的试编准备工作，初步建立“四本预算”联动的政府预算体系框架；积极探索项目支出零基预算改革，扩大报送市人大的部门预算范围，逐步将市级所有行政单位和参照公务员管理的事业单位的经费纳入国库单一账户体系管理；大力推进全市一体化的政府采购信息管理平台建设，积极推进实施财政专项资金评审和绩效评价制度（详见图4）；制定和实施市级行政事业单位国有资产管理暂行办法，进一步完善行政事业单位国有资产的管理体制和运行机制。
单位：亿元
图3“十一五”时期本市市对区县财政转移支付情况
单位：亿元
图4“十一五”时期本市政府采购情况
（五）财政监管体系不断完善，财政经济运行的规范性、安全性和有效性进一步提高。从构建统一管理平台等方面入手，着力规范完善罚没收入管理；累计取消和停征312项行政事业性收费项目，清理面达50%；认真开展会计信息质量和财政资金管理使用专项检查，不断深化“小金库”专项治理；全面清理规范本市地方政府融资平台公司，着力健全动态监管机制；逐步将财政信息公开范围从机构职能、财政政策、审批和办事流程等职能事项拓展扩大到财政预决算、政府采购、非税收入、专项资金和社会公共资金等领域，初步建立比较规范的财政信息公开机制。
二、本市“十二五”时期财政改革和发展的发展环境、指导思想、基本原则、主要目标和主要指标
（一）发展环境
综合判断国际国内形势，“十二五”时期我国和上海的发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，但是经济社会发展也呈现出一些新特点。从国际看，全球发展正步入后金融危机时代。围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，能源资源安全等全球性问题更加突出，国际环境更趋复杂，面临的不确定因素增多。从国内看，我国发展正进入工业化中后期。原来相对充裕的人力、资源、土地等供给趋于紧张，物价上涨压力加大，内需与外需、投资与消费的结构性失衡问题仍然比较突出，制约科学发展的体制机制障碍依然较多，传统经济发展模式难以为继。从本市看，上海发展正进入转型发展新阶段。经济社会发展环境的不稳定、不确定因素明显增多。如本市财政收入增长的基础仍不稳固，财政收入结构还不够合理，财政收入持续稳定增长的难度进一步加大；财政支出的基数大、增支因素多、刚性强，收支平衡的难度进一步增大；财政政策的导向作用有待进一步增强，区域间基本公共服务水平差异仍然较大，对民生的财政保障力度还需进一步加大；财政管理仍较粗放，科学化精细化管理有待进一步加强，财政预算的完整性和透明度有待进一步提高等。
（二）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗臶，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以保障和改善民生为根本目的，立足当前、着眼长远，先行先试、聚焦突破，深入推进重要领域和关键环节的财政改革，加快构建有利于率先转变经济发展方式的财政体制机制，大力推进实施财政科学化精细化管理，进一步拓展和充分发挥财政在促进“创新驱动、转型发展”中的职能作用，努力在财政科学发展的道路上迈出新的步伐，为上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”作出新的贡献。
（三）基本原则
加大理念、体制、制度、政策和管理的创新力度，切实把“创新驱动、转型发展”的各项要求贯彻落实到财政改革的各个领域和全过程、体现到财政管理的各个环节和财政政策的各个方面，在发展中创新，在创新中发展。
1.明确定位，有进有退。坚持以满足社会公共需要、追求社会公共利益为宗旨，科学界定财政支出范围。凡属于社会公共需要范围的事项，而市场机制又无法解决或解决不好的领域，公共财政应积极介入；凡不属于社会公共需要范围的事项，市场机制能够有效发挥作用的经营性、竞争性领域，公共财政应尽快退出。
2.立足当前，着眼长远。财政政策的制定、财政预算的安排，既要考虑满足现实需要，又要综合考虑各方面的条件和财政承受能力，充分体现财政年度之间平衡、福利代际之间公平的要求，确保实现经济社会可持续发展。
3.统筹兼顾，突出重点。进一步整合财政资源，集中财力办大事，将财政政策支持和财力优先保障的重点更多地向推进实施上海“四个中心”建设国家战略倾斜，向支持改革创新倾斜，向推动科学发展、促进社会和谐倾斜。
4.依法理财，公开透明。政府的所有财政活动必须建立在法治的基础之上，严格按照国家法规和法定程序办理，加快实现财政管理和财政资金分配的规范化、制度化、法制化；政府预算涵盖政府全部收支，切实做到规范统一、完整联动、透明公开。
5.协同理财，合力推进。牢固树立协同理财的理念，建立健全政府预算责任制度，规范和明确各部门的职责分工，强化部门之间的互联互通、信息共享和协调配合，加快完善协同理财机制，不断增强财政科学化、精细化管理的整体合力。
（四）主要目标
1.公共财政保障能力进一步增强。基本建立起比较完善的财政收入持续稳定的长效增长机制，财政收入与本市经济保持同步增长，财政收入的产业、区域、税种和所有制结构进一步优化，财政收入增长的稳定性、协调性和可持续性进一步提高，本市地方财政的风险防范能力、抗波动能力和宏观调控能力明显增强。
2.财政政策体系进一步完善。财政政策的前瞻性、系统性、导向性进一步增强；财政政策与其他各项宏观经济政策的协调性进一步加强；财政政策的支持方式进一步统一、规范、透明，基本形成比较完善的政策宣传、执行、评估和调整优化机制。
3.财政支出结构进一步优化。财政支出的公共性、均衡性进一步增强；用于“三农”、教育、科技、医疗卫生、就业和社会保障、保障性住房、环境保护、节能减排和城市公共安全等方面的支出力度明显加大，财政的支出结构逐步优化，体现以人为本的公共财政支出体系进一步完善，基本公共服务保障水平进一步提高。
4.财政改革进一步深化。市与区县财税管理体制进一步健全，财政分配关系基本规范，转移支付制度逐步完善，区县基本财力保障机制全面建立；预算管理制度改革进一步深化，以“四本预算”为主要内容的政府预算体系建立健全；预算编制、执行和监督管理制度逐步完善，预算的完整性和透明度不断提高。
5.财政科学化精细化管理水平进一步提高。财政法制进一步完善，依法理财能力进一步增强；税式支出的统计测算、报告和评估制度初步建立，税收优惠政策管理进一步加强；财政基础管理和基层建设得到切实加强，财务会计信息的真实性、完整性进一步提高；“网上财政局”的格局基本形成，预算管理各环节相互制衡、有机衔接的财政管理机制进一步建立健全，财政资金的使用效益明显提高。
（五）主要指标
本市“十二五”时期地方财政收入与经济保持同步增长。同时，按照法律法规和有关政策规定要求，安排各项法定增长支出；按照市委、市政府确定的年度财政的民生支出比重指标，安排民生支出；2012年，全市财政教育支出占地方公共财政支出的比重达到15%。
三、进一步深化推进公共财政改革，加快构建有利于率先转变经济发展方式的财政体制机制
按照中央对上海的战略定位和加快推进“四个率先”的总体要求，以加快建立健全“七个体系”为重点，逐步加大财政改革攻坚和制度创新力度，不断推动财税管理体制和预算管理制度改革向纵深拓展，努力取得改革的先发效应。
（一）加快完善财政政策体系。把支持和促进“转方式、调结构、稳物价、保民生、促和谐”作为财政政策重要切入点和突破口，着力拓展财政政策的综合调控功能，充分发挥财政政策在稳定增长、改善结构、调节分配、促进和谐等方面的作用。
1.拓展财政预算的政策调节功能。在编制和实施年度财政预算、合理确定政府财政收支的规模和结构的基础上，针对改革发展中遇到的各种矛盾问题和亟待加强的薄弱环节，通过编制三年滚动规划，并根据经济社会发展的政策目标和优先次序，动态调整年度和中期财政预算的政策导向、聚焦重点、实施节奏和推进力度，着力构建中期预算管理机制，有效调节社会总需求和总供给。
2.拓展政府购买性支出的资源配臵功能。通过运用规范化的政府支出手段，引导和扩大社会有效需求；通过运用政府公共投资和政府债券等政府投资手段，加大对事关长远发展的重大公共基础设施和国计民生的重要项目的财政支持力度，有效弥补和克服市场机制难以有效进行资源优化配臵的缺陷。
3.拓展政府转移性支出的收入分配功能。通过运用社会救助等社会保障支出手段，逐步增加财政补助和涉及人民生活的消费性补贴规模，不断提高离退休人员、农民和其他低收入困难群体可支配的转移性收入，减轻他们在教育、医疗、住房等方面的负担，有效发挥社会保障“安全阀”、“减震器”的功能和作用。
4.拓展政府采购的政策导向功能。进一步明确财政预算金额限额以下的政府采购项目应当从中小企业采购，切实保障中小企业有效参与政府采购活动；对纳入国家环境标志产品政府采购清单的环保产品，实行政府优先采购；对纳入国家节能产品政府采购清单的产品，实行政府优先采购，并逐步建立健全政府强制采购节能产品制度。
5.拓展融资担保资金的乘数放大功能。在市与区县两级财政通过每年不断扩大中小企业融资担保专项资金规模，完善融资担保体系的同时，综合运用奖励补助、风险补偿等方式，鼓励、引导商业银行和社会资金投向中小企业特别是科技型中小企业。
专栏2中小企业融资担保情况
为切实解决中小企业的“担保难、融资难”问题，着力支持和促进中小企业特别是科技型中小企业的加快发展，本市从1999年开始，借鉴国际上的成功经验，通过市与区县联动，逐步建立比较完善的中小企业政策性融资担保体系和运行机制。截至“十一五”时期末，市与区县两级财政的中小企业融资担保专项资金总量达到23亿元，担保项目达到15807项，担保贷款额达到431.4亿元，有效地缓解了中小企业发展中的资金瓶颈问题。
（二）加快完善市与区县财力分配体系。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，在中央对地方、市对区县实行的分税制财政体制保持基本稳定，市与区县两级财政收入和财力比重保持基本稳定的前提下，进一步深化推进以“税收属地征管、地方税收分享”为主要内容的市与区县财税管理体制改革。
1.优化财政分配体制，促进区县经济发展方式转变。按照“创新驱动、转型发展”的要求，适当提高与服务业和制造业发展密切相关的税种收入中区县财政的分享比例，适当降低与土地、房产直接相关的税种收入中区县财政的分享比例；调整优化土地出让金收入和农业土地开发资金分配办法;进一步从财政体制上引导区县根据区域发展功能定位，集约利用土地资源，减少对房地产发展的依赖，加快推进经济发展方式转变。
2.增强体制导向功能，促进市与区县经济联动发展。在对部分与区县产业发展密切相关的市级集中税收征管企业实施税收属地征管和税收委托征管的同时，建立区县对属市级集中税收征管企业和市级税收委托征管企业的部分财力分享机制，并进一步完善财政超收激励办法，推动区域资源整合、产业集聚和能级提升，加快建立和形成市与区县经济联动发展、财政收入持续稳定增长的内在动力机制。
3.完善财政转移支付机制，促进城乡一体化和区域协调发展。综合运用“转移支付”、“结算补助”和“支出补助”等多种补助方式，逐步增加市对区县财政转移支付总量，创新、优化和完善教育、城市维护、生态补偿和新一轮新型农村合作医疗等转移支付办法，并综合考虑常住人口、区域面积等多种因素，调整完善转移支付分配系数设臵；将市对区县转移支付类别从原来的一般性、体制性、专项三大类，调整为一般性和专项两大类，并在一般性转移支付类下设均衡性转移支付和体制性转移支付两个子类；科学设臵、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，逐步提高一般性转移支付比重，将财政转移支付的重点进一步向郊区、人口导入地区和财力困难区县倾斜。
（三）加快完善政府预算体系。围绕增强政府综合预算的整体合力，在完善公共财政预算的同时，进一步健全政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算管理办法，加快建立由“四本预算”组成，有机衔接、相互联动、完整透明的政府预算体系，将政府所有收支全部纳入预算管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。
1.进一步深化“四本预算”改革。按照政府预算各自的功能和定位，进一步细化政府性基金预算编制内容，提高政府性基金预算执行的均衡性和时效性。逐步扩大市本级国有资本经营预算实施范围，探索建立国有资本经营收益收缴比例调整机制；推动区县国有资本经营预算工作；完善国有资本经营预算支出政策，科学安排国有资本经营预算支出。不断扩大社会保险基金预算编报范围，加强社会保险基金预算执行管理，加快社会保险基金预算管理信息系统建设。
2.进一步深化部门预算改革。在推进实施事业单位分类改革的基础上，积极稳妥地开展事业单位财政保障方式改革，科学界定财政支出范围；在本市社会公共服务领域，开展政府购买公共服务试点，并在预算管理上试行“政府采购、合同管理、审计评估、信息公开”的预算管理办法；完善定员定额与实物费用定额相结合的基本支出标准体系，加强项目支出标准体系建设；完善项目库建设和项目支出零基预算管理，加大财政专项资金评审制度实施力度；全面实施事业单位国库单一账户体系改革，推进实现预算编制与财政性结余资金、政府采购、资产管理等的有机结合；进一步建立健全行政事业单位财务会计报表报送制度，逐步将事业单位年度财务报表和部门财政决算报表注册会计师审计制度的实施范围扩大到所有使用财政性资金的事业单位，对全部预算单位实施部门决算批复制度。
3.进一步深化财政专项资金预算改革。按照深化推进公共财政改革和“转方式、调结构”的要求，逐步加大对市级财政专项资金的整合、优化和规范力度，切实解决在财政专项资金管理上存在的资金设立过于分散、覆盖范围相互交叉重叠、分配使用部门封闭运行等方面的问题。在资金来源上，通过整合市级财政现有存量专项资金、优化财政支出结构、年度新增财力安排等多种渠道筹集资金。在支出范围上，严格
区分政府行为与市场行为的关系，通过市与区县联动，将市与区县两级财政的专项资金统筹用于关系上海“创新驱动、转型发展”的重点领域、重点产业和重点项目。在预算管理上，由财政部门根据国家和本市的中长期规划、年度工作计划，综合平衡和分类编报财政专项资金预算，并对重点申报项目实行跨部门的联合协同评审，对项目资金实行国库集中支付制度，对资金使用情况引入注册会计师审计和第三方绩效评价机制。
（四）加快完善预算执行体系。进一步建立健全预算管理考核通报制度，完善预算支出责任制，加快建立和形成财政资金申请、审核、拨付、执行各环节紧密衔接、相互制衡的财政预算执行管理体系，着力增强预算执行的及时性、均衡性和针对性。
1.健全现代财政国库管理制度。大力推进财政票据电子化管理改革，逐步将各类非税收入纳入收缴信息管理系统统一管理，进一步完善非税收入收缴管理运行机制；将国库单一账户体系和国库集中支付改革覆盖到全市各级预算单位，并逐步将各类专项资金、转移支付资金纳入国库集中支付；稳步推进公务卡管理改革，加快完善公务卡管理制度；进一步深化国库现金管理制度改革，不断强化财政的筹资、理财功能，实现国库资金的保值增值；积极推进政府会计改革，逐步引入权责发生制，加快推进建立政府会计准则和制度体系。
2.完善政府采购管理。深化推进“管采分离”改革，基本形成“决策—监管—执行”三分离的管理体制和组织体系；按照“制度加科技”的要求，进一步整合医疗卫生体系及工程类项目全市政府采购招投标平台资源，加快建设以“全覆盖、全流程、全上网、全透明”为主要特征的全市一体化政府采购管理信息平台；改革原由市与区县两级集中采购按行政隶属关系接受委托的采购模式，扩大电子集市采购商品范围和规模，实行电子集市采购商品全市统一采购，并逐步试行网上电子招标采购，推进实现全市政府采购的一体化运行、规模化采购、信息化管理和规范化操作；逐步推进政府采购配臵标准与资产经费标准相结合，严格政府采购需求标准管理；研究建立商品价格信息比较和第三方评估机制，逐步完善政府采购产品价格评价体系，在保证采购质量的前提下，有效降低采购价格。
3.健全完善预算稳定调节基金制度。进一步加强预算执行分析工作，健全预算稳定调节基金制度，改进超收收入使用办法。年度执行中如有超收，除主要用于法律、法规和财政体制规定增加有关支出外，原则上用于安排补充预算稳定调节基金，以及保障性住房建设、偿还到期地方政府性债务等必要支出，以进一步增强预算执行的稳定性，有效保障重点支出需要，规范预算管理，推进实现预算的长期平衡和可持续发展。
4.建立健全财政资金运行监控体系。加快构建市与区县一体化、实时运行的财政资金全程信息管理系统，逐步实现预算单位预算执行和会计核算的网上实时跟踪监控，健全完善的财政资金风险防控机制；加大对重点领域财政资金支付使用的监控力度，增强财政资金管理的统一性、透明度和规范性；逐步将乡镇财政性资金运行情况全部纳入全市规范统一、市与区县联动的乡镇财政性资金信息管理系统，加快建立和形成“区县全面监管、市级重点监管、财政部专项监管”的格局，切实加强乡镇财政性资金管理。
（五）加快完善财政监督体系。加大治本力度，着力构建“内外结合、上下联动、多层次、网络化”的财政监督体系，加快建立和形成覆盖所有财政性资金和财政运行全过程的财政监督机制，实现事前审核、事中监控和事后检查的有机结合。
1.建立健全现代财政监督制度体系框架。研究制订《上海市财政监督条例》，进一步明确财政监督责任主体、监督程序和责任追究等制度规定；研究制定会计违法违规行为举报管理办法、财政违法违规行为行政处罚裁量权基准制度；研究建立财政监督检查整改建议报告制度，建立健全财政监督信息披露和公告制度。
2.完善财政监督管理体制机制。着力加强区县财政专职监督机构和队伍建设，加快完善市、区县、乡镇三级财政监督管理体系；尽快形成财政专职监督机构、财政业务日常管理机构、预算主管部门（预算单位）“三位一体”、既相互制约又相互促进的监督体系；加强与审计、税务、工商、公安、法院、海关和监察等相关部门的协调配合，进一步增强监督合力；研究建立企业财务管理能力认证体系，推动企业财务管理创新；认真落实国家和本市有关进一步促进注册会计师行业加快发展的意见，充分发挥注册会计师行业在提高经济信息质量、规范市场经济秩序、维护社会公众利益等方面的重要作用。
3.转变财政监督方式。在监督理念上，从以合法性、合规性监督为主，转变为以合法性、合规性、有
效性监督并重。在监督目的上，从以查处型监督检查为主，转变为查处型监督检查和管理报告型监督检查并重。在监督内容上，从以对财政资金的监督为主，转变为对财政资金运行和财税政策执行情况的综合监督。在监督手段上，从以传统的手工监督检查方式为主，转变为主要依托信息化技术条件下的电子监督管理方式。在监督模式上，从以财政部门直接监督为主，转变为由财政部门直接监督和社会审计等中介机构间接监督相结合的双重监督模式。
4.突出财政监督重点。以关系经济社会长远发展和人民群众切身利益的若干重大财政法规政策、重大财政支出项目、重大财政专项资金和财务会计信息质量为重点，有计划、有步骤地组织开展综合性与专项性相结合的财政监督检查，不断加强动态监管，坚决查处各种财经违法违规行为；积极探索组织社会专业机构参与本市重大财政资金投入项目跟踪监督的有效方式，切实加强对各类财政性资金和财政运行的全过程监督；对典型案例举一反三、完善制度、建立规范，健全失信惩戒长效监管机制，不断加大治本力度。
（六）加快完善绩效评价体系。加快构建与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的财政支出绩效评价管理体系，不断优化和完善“事先评审、事中监督、事后评价”的管理模式，逐步建立和形成预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用的预算绩效管理模式和绩效评价长效机制。
1.建立健全绩效评价制度体系。制定与《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》相配套的具体实施意见，并随着改革的深化和经济社会发展而不断完善；健全预算绩效评价指标体系，在重大民生领域，探索建立全市统一的绩效评价指标框架和评价标准，以及具有部门和行业特点的个性指标体系；建立绩效评价结果反馈制度，推进预算绩效管理信息系统建设。
2.扩大财政支出绩效评价实施范围。按照“统一规划、稳步推进，先易后难、分步实施”的原则，选择资金总量大、社会关注度高、行业代表性强的财政专项资金项目开展绩效评价改革试点；探索开展部门绩效评价；逐步扩大上级对下级转移支付的绩效评价试点；积极推进企业使用财政资金绩效评价试点。
3.不断提高绩效评价质量。积极培育绩效评价中介市场和专业人才队伍，推动建立第三方评价制度，不断提高绩效评价的公信力；建立绩效评价的行为约束规范，不断完善绩效评价程序和评价方法，加强财政部门对绩效评价监督和再评价。
4.拓展绩效评价结果运用。建立绩效评价结果反馈制度，研究绩效评价结果与预算资金安排有机结合的机制，逐步实行绩效问责和评价结果公开，将绩效评价工作与财政资金管理工作紧密结合起来，为政府部门宏观决策、财政部门审核年度预算、预算单位查找问题和改进工作提供参考依据。
（七）加快完善财政信息公开体系。根据国家和本市的有关规定，切实加快财政信息公开的法制化、规范化进程，进一步提高财政运行的公开性和透明度，切实保障重大财政政策、支出事项、改革决策的科学、民主、透明。
1.扩大财政信息公开范围。在继续做好本市政府预决算、政府性基金预算听取同级政协意见、报经同级人大审议并向社会公开的基础上，逐步推进国有资本经营预算、社会保险基金预算的信息公开；认真搞好部门预决算公开，逐步扩大部门预算公开范围；加大财政专项资金公开力度，重点推进民生领域财政专项资金的信息公开；继续推进政府非税收入和社会公共资金的信息公开。
2.细化财政信息公开内容。逐步细化报送各级人大审议的预决算草案，将其中涉及教育、医疗卫生、社会保障和就业、“三农”、保障性住房等相关支出的预决算，细化公开到“项”级科目；逐步将部门预决算中的重要支出内容细化公开到“项”级科目；重点推进部门预决算信息中的因公出国（境）费、公务用车购臵及运行费、公务接待费等“三公”经费、行政经费和会议经费的信息公开。
专栏3“三公”经费信息公开
“三公”经费，是指因公出国（境）费、公务用车购臵及运行费、公务接待费等三项经费。根据国务院统一部署和财政部工作要求，本市在进一步加强“三公”经费预算管理的基础上，由市财政局汇总市级部门2011年度“三公”经费预算，在报经市人大常委会审议后，于2011年9月1日首次向社会公开了2011年度市级部门“三公”经费预算汇总数。此后，按照国家和本市的有关规定和要求，61个市级部门也陆续向社会公开了本部门2011年的“三公”经费预算。从2012年起，本市将向社会公开上年度市级部门“三公”经费决算和当年度预算。
3.优化财政信息公开方式。建立并不断充实网上财政信息公开专栏，进一步增强财政信息的多维查询
功能；充分利用报刊、广播、电视等媒体，及时公布财政收支统计数据和财政政务信息；优化政府信息公开查阅点服务功能，为公众获取信息提供便利。
4.完善财政信息公开责任机制。财政部门切实履行好本级政府总预算、决算的财政信息公开职能，按规定及时公开经同级人大及其常委会审议通过的财政预决算、预算执行情况以及税收返还和转移支付的情况等；各预算主管部门按规定认真做好本部门预决算信息公开；各有关主管部门按照“谁制定、谁分配、谁公开”的原则，负责财政专项资金的信息公开，逐步建立定期信息公告制度。
四、进一步突出聚焦重点，着力拓展和充分发挥财政在支持和促进“创新驱动、转型发展”中的职能作用
紧紧围绕“创新驱动、转型发展”，着力加大财政创新力度，将财政政策和财政支出的聚焦保障重点进一步向支持上海“四个中心”建设、推进新型产业体系和创新型城市建设、保障和改善民生、支持和促进社会管理创新、保障财政经济安全运行等方面倾斜，促进实现上海经济的长期平稳较快发展与社会和谐稳定。
（一）进一步加大财政聚焦支持力度，加快推进上海“四个中心”建设。按照 “先行先试，率先突破”的要求，进一步创新和完善财政政策，增强上海的集聚、示范、辐射和综合服务功能。
1.着力构建与推进上海“四个中心”建设相配套的财政政策体系。按照上海“四个中心”建设战略发展规划，切实加强财政政策与税收、信贷、产业和土地等其他宏观经济政策的有机衔接和协调配合，不断增强财政政策的协调性，充分发挥财政政策的整体组合效应；针对国内外经济形势发展变化的新情况、新趋势和上海“四个中心”建设过程中遇到的突出问题，及时调整、确定和加大本市财政政策的方向、重点和力度，着力提高财政政策的针对性、灵活性和有效性。
2.不断加大对上海“四个中心”建设的重点领域、重要项目和关键环节的财政聚焦支持力度。统筹安排“四本预算”，进一步加大对上海“四个中心”建设的聚焦倾斜力度，努力营造基本公共服务体系完善、社会诚信体系健全、创新创业和投资发展便利、投入产出优势明显、知识产权保护强化的软环境；进一步鼓励和支持总部经济发展，支持国际金融、航运和贸易中心共享的重大功能性、基础性、综合性公共服务平台建设，促进国际人才高地建设，大力推进实施“走出去”战略。
3.研究完善既符合我国实际，又与国际惯例相一致的金融、航运和贸易税费制度。积极研究金融税收制度改革，继续落实期货保税交割增值税政策，推进个人所得税递延型养老保险试点；加快推进实施启运港退税政策，鼓励在洋山保税港区发展中转业务；研究完善与服务贸易有关的税收政策，积极争取在特定区域实施离境退税、购物免税政策；研究制定支持创新创业的财税政策；按照“正税清费”和“分类规范”的原则，及时规范和取消不利于上海“四个中心”建设的行政事业性收费项目，并严格收费项目审批管理权限，切实降低综合商务成本。
（二）充分运用财政政策工具，加快推进新型产业体系和创新型城市建设。围绕加快构建以现代服务业为主、战略性新兴产业引领、先进制造业支撑的新型产业体系，综合运用购买性支出、转移性支出、政府采购、融资担保和政府债券等多种政策工具，积极引导资金、人才、技术等资源向科技创新、产业转型和能级提升聚集，不断增强企业自主创新能力和产业核心竞争力。
1.进一步通过财税政策创新，支持和促进形成以服务经济为主的产业结构。按照国家的统一部署，在本市交通运输业和部分现代服务业行业率先开展营业税改征增值税改革试点，研究制定和实施与改革试点相配套的过渡性财政扶持措施，有效平衡企业税负，并不断扩大营业税改征增值税改革的试点范围，从根本上解决货物和劳务税制中的重复征税问题，着力支持和促进本市现代服务业加快发展；根据国家开展现代服务业综合试点的要求，通过采取财政补助、贷款贴息和以奖代补等多种方式，加大对公益性强的试点项目、市场应用重点示范工程等方面的支持力度，促进试点区域服务业向现代化、网络化、标准化、品牌化发展；在用足用好国家财税优惠政策的同时，通过财政政策的实施，推进智慧城市建设，支持企业技术改造，加强节能减排工作，促进战略性新兴产业加快发展，实现现代服务业、战略性新兴产业和先进制造业的深度融合发展。
专栏4营业税改征增值税改革试点
营业税改征增值税改革试点是“十二五”时期我国税制改革的一项重要任务，也是从制度上解决货物与劳务税制不统一、逐步消除重复征税问题的一项重要举措。党的十七届五中全会明确提出，要“加快财
税体制改革，扩大增值税征收范围”。2010年中央经济工作会议进一步明确提出，要“研究推进在一些生产性服务业领域扩大增值税征收范围改革试点”。2011年2月，本市正式向财政部等国家有关部门提出了率先在本市部分生产性服务业领域开展营业税改征增值税改革试点的申请。2011年10月26日，国务院常务会议决定从2012年1月1日起，先在本市交通运输业和部分现代服务业等开展营业税改征增值税改革试点，条件成熟时可选择部分行业在全国范围进行试点。
2.进一步优化财政扶持方式，支持和促进形成政府推动、市场主导、社会参与的科技金融服务体系。继续扩大市与区县两级财政的专项资金规模总量，建立科技型中小企业信贷风险分担机制，采取投资参股等形式引导商业性融资担保机构服务于科技型中小企业；对各区县实际发生的各类支持中小企业发展的补助支出给予专项转移支付扶持；通过采取政府购买服务的方式，委托会计师事务所对符合条件的本市小型微型企业年度财务会计报表提供审计服务，并将经审计后的财务会计报表纳入全市企业财务会计数据信息管理平台集中管理，着力为本市金融机构、融资担保公司，以及中小企业的融资、担保、上市、政府采购、业务竞标等，提供及时、高效和安全的财务会计信息查询服务，努力营造良好的科技金融发展信用环境。
3.进一步深化财政支出管理制度改革，建立和形成促进科技创新、成果转化和产业转型发展的财政科技投入新机制。积极构建规范统一、公开透明的市级财政科技投入管理平台，着力优化和完善对基础研究、公益研究和创新环境建设以及国家重要科技项目配套等的财政投入管理办法，加快建立政府引导与社会参与、统筹管理与部门推进、加大投入与优化结构相结合的财政科技投入新机制，逐步实现“三个转变”，即：财政科技投入的重点，从原由各部门分散投入向聚焦本市重大、重点科技成果转化和产业化项目集中投入转变；财政科技投入的项目选择，从原来主要靠行政组织评审项目向建立多渠道、市场化的项目发现机制转变；财政科技投入的方式，从原来单一的经费拨款方式向事前资助、事中跟投、事后补偿、政府奖励等多种投入方式转变，以有效整合科技资源，促进本市科技成果转化和高新技术产业化。
（三）着力加大公共服务领域财政投入，加快建立和形成完善的民生财政保障长效机制。按照“以人为本、民生优先”的原则，并根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点，进一步明确和划分基本与非基本公共服务的范围，积极完善有效的财政保障方式，着力构建覆盖范围不断扩大、保障水平逐步提高、市与区县形成合力的财政民生投入新机制，切实增加公共服务投入，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。
1.深化完善收入分配制度改革。综合性地分类研究和采取有针对性的财政政策措施，深化完善收入分配制度改革，合理调整收入分配关系，加快建立适应上海经济发展水平、合理有序的收入分配机制；注重发挥财税政策的初次分配调节作用，支持建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制；进一步强化财政再分配的职能作用，千方百计增加城乡居民特别是低收入者的收入；结合事业单位分类改革，稳步实施事业单位绩效工资制度，建立健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位收入分配制度。
2.支持和促进教育改革发展。紧紧围绕国家和本市中长期教育改革和发展规划纲要，进一步深化完善本市财政教育投入机制改革，继续加大财政教育投入，完成国家确定的本市财政教育支出占地方公共财政支出的比重目标，确保本市教育改革和发展的重点项目的顺利实施，支持各级各类教育发展；在确保财政教育支出“三个增长”的基础上，建立“上海市教育公共平台建设专项资金”，支持和保障教育优先发展；进一步加大市对人口多、财力弱、生均经费相对较低区县的财政转移支付力度，进一步建立健全学前教育、高中教育阶段困难学生资助政策，完善帮困助学政策体系，促进教育均衡、协调发展；制定本市地方教育附加专项资金管理办法，统筹运用地方教育附加专项资金，加大对各类内外资企业职工职业培训的财政支持力度，全面提高本市企业职工整体素质。
3.支持和促进医药卫生体制改革。按照“突出重点，分步实施”的原则，深化完善政府卫生投入长效保障机制，逐步提高政府投入占卫生总费用的比例；以促进基本公共卫生服务均等化为重点，合理提高基本公共卫生服务经费标准，完善专业公共卫生机构经费保障机制，支持公共卫生体系建设三年行动计划，积极推进健康城市建设；完善社区卫生服务机构的政府投入机制，政府补助按照核定任务、核定收支、绩效考核的办法实施；稳步推进公立医院管理体制、运行机制和补偿机制的改革试点，切实化解市级公立医院债务风险；逐步实行总会计师委派制度，严格公立医院预算管理和收支管理。
4.支持和促进完善覆盖城乡多层次的就业和社会保障体系。加大促进就业资金投入，建立健全促进就
业的政府财政投入保障机制；按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，继续完善基本养老保险制度；积极探索财政、国资和土地收益等多元投入的社保筹资机制和基金保值增值机制，拓展社保基金筹措渠道，不断增强社保基金的可持续发展能力，稳步提高社会保障水平；进一步加大财政投入力度，着力完善城乡最低生活保障制度，健全社会救助体系和低保标准动态调整机制，合理提高救助和低保标准水平，有效保障困难群众基本生活；进一步健全对公立福利机构的财政投入政策，鼓励社会捐助和兴办福利事业，不断提高老年人、困境儿童、残疾人、优抚群体等特殊群体的生活质量与水平。
5.建立健全保障性住房体系建设财政投入机制。在认真落实国家税费优惠政策的同时，进一步完善财政政策，重点支持以廉租住房、共有产权保障房（经济适用住房）、公共租赁住房、动迁安臵房为重点的“四位一体”住房保障体系建设；鼓励和引导社会力量参与保障性安居工程建设和运营，加快推进大型居住社区建设，重点支持大型居住社区外围市政配套设施的完善；坚持“以区县为主、市与区县联手”的方针，通过注入资本金、实施建设运营经费补助等多种财政政策措施，切实降低建设营运成本，实现公租房建设运营的可持续发展；稳步推进个人住房房产税改革试点，合理引导住房消费，有效配臵房地产资源。
（四）进一步完善财政管理体制，支持和促进社会管理创新。围绕创新社会管理、加强社会建设的总体要求，着力完善财政管理体制，提高财政管理和服务水平，为上海“十二五”改革发展营造良好的社会环境。
1.着力完善与社会管理创新相适应的财政管理体制。根据法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，进一步深化研究市与区县两级政府在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域的财政支出责任，积极推进区县基本公共服务标准体系建设；设立市对区县社区管理转移支付，并将所有区县全部纳入社区管理转移支付范围；进一步完善区本级按照部门预算管理方式保障街道经费的机制，健全街道的社区管理和公共服务职能；进一步完善市对区县新一轮乡镇财力均衡保障体制性转移支付办法，并重点向财力困难乡镇倾斜，着力推进“乡财区（县）管”改革，完善乡镇基本财力保障和正向激励机制，逐步提高乡镇的基本公共服务保障水平。
2.着力构建有利于社会管理创新的公共财政投入机制。围绕社会管理创新，进一步调整和优化财政支出结构，加快完善公共财政投入机制，优化财政支持方式，不断加大对创新社会管理模式、构建社区管理和服务平台、促进社会组织发展、强化流动人口和特殊人群管理、加强社会管理队伍和能力建设等方面的政策支持和财力保障力度；市与区县两级财政建立社会稳定专项资金，专项用于解决历史遗留问题所需经费，争取在“十二五”期末基本化解本市若干重大历史遗留问题。
3.进一步加大政府购买公共服务制度的实施力度。结合加快政府职能转变，进一步加大对社会组织的政府购买公共服务力度，鼓励和引导社会组织承接政府转移出来的社会管理和公共服务事务，逐步使政府购买服务成为政府提供公共服务的重要方式，充分发挥社会组织在协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序等方面的重要作用。
（五）着力构建完善的风险防范机制，确保财政经济安全运行。适应经济全球化深入发展、世界经济复苏的不稳定性和不确定性因素增加、风险挑战增多的发展环境新变化，着力增强财政政策、财政制度和财政监管的前瞻性、针对性，切实防范各种潜在的财政经济风险，不断提高财政经济运行的规范性、安全性和有效性。
1.规范地方政府性债务管理。实行政府性债务统计报告制度，建立完善政府性债务风险评估和预警体系，逐步将本市地方政府性债务收支纳入预算管理，实现对政府融资平台公司债务的全口径管理，加快建立和形成管理规范、风险可控、成本合理、运行高效的地方政府举债融资机制；以开展地方政府发行债券试点为契机，建立政府财务报告制度，试编政府资产负债表；按照“两级政府、两级管理”体制，分级建立政府性债务偿债准备金制度，进一步完善政府性债务管理监控机制，不断增强风险防范能力。
2.保持物价总水平基本稳定。制定和实施市级主副食品价格稳定基金管理办法，专项用于主副食品价格调节和市场稳定，重点支持农副产品生产、稳定农副产品的市场供应、降低农副产品流通成本、加强市场价格水平调节、积极防范和应对重要商品价格异常波动，以及落实中央有关全面建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制的要求，对低保等困难群众采取发放粮油帮困补贴等临时救助措施，以有效稳定消费价格总水平。
3.支持突发事件应急体系建设。适应公共安全形势变化的新特点，在有效保障食品药品安全、提升公
共消防安全管理能力、完善社会治安防控体系建设财政投入的同时，进一步完善财政应急经费保障机制，着力支持以建立健全应急组织、应急预案、应急信息系统、应急物资储备、应急避难场所和应急队伍、应急教育培训体系为主要内容的突发事件应急体系建设，增强和提升应急救援、处臵突发事件的能力和水平，加快建立和形成完善的公共安全体系。
五、本市财政改革和发展“十二五”规划的保障措施
《上海市财政改革和发展“十二五”规划》作为一项综合性的专项规划，是“十二五”期间指导和推进上海财政改革发展的纲领性文件和行动指南。本市各级财政部门要进一步增强大局意识、忧患意识和服务意识，采取切实有效措施，完善协同理财机制，增强各项工作合力，确保财政规划的顺利实施。
（一）加强财政法制建设。在积极参与并配合做好国家财政立法调研等各项工作基础上，进一步建立和完善本市配套规章制度体系；在行政事业性收费、预算审查、政府采购、财政监督等重点领域，有效推动地方财政立法；深化推进财政行政审批制度改革，进一步减少审批事项，规范审批流程，全面推动网上审批和审批标准化建设；规范权力运行流程，明确执法责任，加快建立和形成一切按制度管理、按规定办理、按程序操作的财政运行机制；建立完善重大复杂案件法律审查制度、行政执法案卷评查工作制度等执法工作机制，全面提高财政执法水平。
（二）推进财政信息化建设。以推进“金财工程”建设为抓手，建立健全财政信息化标准规范体系，逐步实现财政内部各业务部门间、财政与同级预算单位间、上下级财政部门间的互联互通和信息共享；逐步建立包含财政管理基础信息、财政收支运行数据及其他外部相关信息在内的大型数据中心，为财政管理决策提供辅助支撑；规划和建立流程通畅、业务协同、一体化的财政综合管理系统，实现预算编制、预算执行及监督监控全方位的科学规范管理；加快推进上海财政网站建设，全面提升上海财政网站的综合服务功能，努力使之成为上海财政部门“形象展示的窗口、信息发布的载体、政务公开的平台、交流互动的桥梁、公共服务的门户”。
（三）加强财务会计人员队伍建设。严格规范预算单位的财务会计机构设臵和人员配臵，确保预算单位财务会计人员的资质水平；依法实施行政事业单位设臵总会计师制度，并对实施事业单位分类改革后纳入财政保障和财政补助的事业单位，逐步实行总会计师委派制度；加大地方会计领军人才培养力度，推进会计人才高地建设；着力完善财务会计培训体系建设，并把财务会计制度培训与财政政策、预算管理制度、资产管理制度、绩效评价方法等方面的业务培训有机地结合起来，进一步加大对财务会计人员的培训培养力度，有效提高财务会计人员的业务能力和综合管理水平。
（四）建立健全财政综合经济研究机制。重点围绕国家和本市重大宏观经济决策落实、重大财政改革推进等方面的热点、难点问题，建立健全本市财政经济形势预测分析制度，加强对关键指标和重要数据的跟踪、监测和预警，及时发现苗头性问题；加快建立内外结合、上下联动的财政综合研究网络体系，不断深化对若干全局性、关键性中长期财政问题的超前研究和预案储备；进一步加强与世界银行、亚洲开发银行等国际财经组织的交流与合作，重点搜集、分析和研究国际财经惯例、通行做法、经典案例，借鉴国际经验。
（五）明确规划的实施责任。将财政改革和发展的重点任务逐项分解落实到各部门和各区县，并明确工作责任、进度和时间要求。加强规划的动态评估，将财政规划与各类行动计划、年度计划紧密结合起来，统筹协调中长期发展与年度工作计划目标。定期开展阶段性的分析评估，实时掌握规划实施效果，为动态调整和修订规划提供决策依据。建立规划指标体系实施的考核制度，将本市财政改革和发展“十二五”规划的目标、指标纳入各部门绩效考核体系。借鉴国际经验，研究采取适当的方法、程序，积极探索建立财政中长期规划工作机制。
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名词解释
1.公共财政
公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，国家以社会和经济管理者身份参与社会分配，并将收入用于政府公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以保障和改善民生，保证国家机器正常运转，维护国家安全和社会秩序，促进经济社会协调发展。
2.政府预算体系
我国的政府预算体系由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算（现阶段试编社会保险基金预算）组成，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。
3.公共财政预算
公共财政预算是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常行使、保障国家安全等方面的收支预算。
4.政府性基金预算
政府性基金预算是指政府通过向社会征收基金、收费，以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收支预算。
5.国有资本经营预算
国有资本经营预算是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的收支预算。
6.社会保险基金预算
社会保险基金预算是指根据国家社会保险和预算管理法律法规建立，反映各项社会保险基金收支的年度计划。
7.税式支出
税式支出是指国家因实施税收优惠政策而放弃的财政收入。就具体形式而言，税式支出包括税收宽免、减征、税收抵扣、加速折旧、延缓缴纳以及优惠税率等。
8.购买性支出
购买性支出是指政府及其他公共部门通过市场购买商品和劳务而发生的费用，主要包括政府进行日常政务活动所需或用于进行国家投资所需的物品或劳务的支出。
9.转移性支出
转移性支出是指政府通过特定方式将一部分财政资金无偿转移给受益者的费用，主要包括政府部门用于各种社会保障支出、捐赠支出、各种补贴、债务利息等方面的支出。
10.乡财区（县）管
“乡财区（县）管”是指在现行财政体制与法律框架内，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的改革措施，由区（县）财政参与管理乡镇财政的一种财政管理方式，目的是加强乡镇财政管理、规范乡镇收支行为、缓解财力薄弱乡镇财政运行困难，均衡保障乡镇基本公共服务水平，缩小乡镇发展差距。
11.部门预算
部门预算是指部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报，经各级政府财政部门汇总审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。主要包括部门收入、基本支出和项目支出预算等内容。通俗地讲就是“一个部门、一本预算”。
12.预算稳定调节基金
预算稳定调节基金是指各级财政通过超收安排的具有储备性质的基金，用于弥补短收年份预算执行的收支缺口，以及视预算平衡情况，在安排年初预算时调入并安排使用，基金的安排使用接受同级人大及其
常委会的监督。预算稳定调节基金单设科目，安排或补充基金时在支出方反映，调入使用基金时在收入方反映。
13.零基预算
零基预算是指在编制预算时，以“零基法”取代“基数法”。传统的财政分配一直采用“基数法”，即在分配各部门的支出指标时，按照基数加增长系数的原则，在基期年（即上一年）的支出基数上简单地加上一个增长比例。“零基法”则主要根据各部门履行的职责、发展目标和人员配备等客观因素来确定资金使用额度，不以基数作为预算分配的主要依据，一切从“零”开始。与“基数法”相比，“零基法”摆脱原有预算基数和不合理既成事实的束缚，在预算分配的公正、公平、合理等方面具有明显优点。
14.政府购买公共服务
政府购买公共服务是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。
15.地方政府性债务
地方政府性债务是指地方政府、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设形成的债务。被认定为“地方政府性债务”必须同时符合以下两个条件：一是举债项目应是公益性项目，二是地方政府承担还款责任。
16.地方政府融资平台
地方政府融资平台是指由地方政府出资设立，通过划拨土地、股权等资产或以财政性收入、政府担保等政府信用或其他收入作为还款承诺，具有承担公益性项目投融资功能，由地方政府实际控制、拥有独立法人资格的企事业、机关法人。其中，拥有独立法人资格的企业法人，称为地方政府融资平台公司。
17.财政管理体制
财政管理体制是指处理政府间财政关系的基本制度，主要包括政府间支出责任划分、收入划分和财政转移支付等基本要素。财政管理体制的核心，是作为预算管理主体的各级政府的独立自主程度，以及集权和分权的关系问题。
18.财政转移支付
财政转移支付是指上级政府按照国家和地方有关法律法规、财政体制和政策规定，给予下级政府的补助资金。现行中央对地方，以及本市市对区县的转移支付，主要包括一般性转移支付和专项转移支付。
19.一般性转移支付
一般性转移支付是指上级政府对有财力缺口的下级政府（主要是财力困难地区），按照规范的办法给予的补助，下级政府可以按照相关规定统筹安排和使用。就中央财政而言，包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付以及农村义务教育转移支付等。就本市财政而言，主要包括均衡性转移支付、体制性转移支付。
20.专项转移支付
专项转移支付是指上级政府对承担委托事务、共同事务的下级政府，给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务，给予的具有指定用途的奖励或补助。主要用于教育、社会保障、农业等方面。
21.生态补偿转移支付
生态补偿转移支付是指将基本农田、公益林、水源地等列入转移支付范围，综合考虑生态保护的面积、质量、投入等因素，科学安排转移支付资金，对实施生态建设和保护的各级地方政府给予财政补贴，促进地方政府提高生态保护质量，优化生态环境。
22.基本公共服务均等化
基本公共服务均等化是指政府为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本条件的均等。
23.国库单一账户体系
国库单一账户体系是指全面反映财政资金收付的各类账户总和，是财政国库管理制度的基础。所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，财政收入直接缴入国库或财政专户，财政支出通过国库单一账户体系，支付到商品和劳务供应者或用款单位。
24.国库集中支付改革
国库集中支付改革是指以国库单一账户体系为基础，将纳入财政管理的财政性资金支出全部采用国库集中支付方式（包括财政直接支付和财政授权支付），支付到商品和劳务供应者或用款单位。根据国家和本市关于实施国库集中支付改革的工作安排，在市级所有行政机关和参照公务员管理的事业单位实行了国库单一账户；对人员工资、纳入政府采购范围的公用经费和限额标准以上的项目支出实行国库直拨，对限额标准以下的项目支出实行授权支付和公务卡支付。
25.公务卡管理改革
公务卡是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。公务卡管理改革的目标模式是以公务卡及电子转账支付系统为媒介，以国库单一账户体系为基础，以现代财政国库管理信息系统为支撑，逐步实现使用公务卡办理公务支出，最大程度地减少传统现金支付结算，提高财政财务透明度。
26.政府采购
政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
27.非税收入
非税收入是指由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务以外的财政收入。
28.国库现金管理
国库现金管理是指财政部门代表政府进行公共财政管理过程中，预测、控制和管理国库现金的一系列政府理财活动。国库现金管理遵循安全性、流动性和收益性相统一的原则。
29.政府财务报告制度
政府财务报告制度是指以政府会计准则和政府会计制度为基础，以全面反映政府财务状况、运营情况和履行受托责任情况，为实现公共财政可持续发展，加强宏观经济调控提供坚实的会计信息基础和管理手段的财政管理制度。
30.政府资产负债表
政府资产负债表是指反映政府某一特定日期财务状况的会计报表，表明政府在该日期所拥有或控制的经济资源、所承担的现有义务和履行受托责任的情况。
31.财政支出绩效评价
财政支出绩效评价是指运用一定的考核办法、量化指标及评价标准，对部门为实现其职能所确定绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标安排预算的执行结果所进行的综合性考核与评价。其目的是通过对部门绩效目标的综合考评，合理配臵资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率。
32.金财工程
“金财工程”是国家2002年确定建设的十二个重点电子政务工程之一，它是以覆盖财政系统纵横向三级网络为支撑，以安全体系为保障，以细化的部门预算为基础，以所有财政收支进入国库单一账户为基本模式，以预算指标、用款计划和采购定单为预算执行的主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库资金的有效调度为特征，以实现财政收支全过程监管、提高财政资金使用效益为目标的政府财政综合管理信息系统。