第九章 产业结构政策
第二至五章是关于产业结构理论，包括产业结构的演变规律、产业结构的合理化和高级化、高技术产业与产业结构升级、产业关联等；第六至八章是关于产业组织理论，包括产业组织的分析框架（SCP 分析框架）、企业的市场结构、市场行为、市场绩效以及三者之间的相互关系等。从研究方法来讲，这些研究基本上属于实证研究。以这些证研究的成果为基础，后面两章是规范研究，这就是产业政策研究。产业政策是国家为了促进市场机制的发育，纠正市场机制的缺陷及其失败，对特定产业活动以干预和引导的方式施加影响，进而促进国民经济快速协调增长的、带有宏观性和中长期性的经济政策，包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等等。
本章主要讨论产业结构政策的概念、类型、功能、目标以及主导产业的选择政策、战略产业的扶持政策、衰退产业的退让政策和产业的可持续发展政策等。
一、产业结构政策概述
产业结构政策主要是关于产业发展重点的优先顺序选择和保证实行这些优先顺序的政策措施。产业发展优先顺序的选择，即根据产业结构理论、本国产业结构的现状、产业结构演进的一般规律，选择一定时期产业发展重点的优先顺序。为了实现产业发展重点的时序性转移，产业结构政策还包括一系列保证措施。
（一）产业结构政策的概念与类型
1、 产业结构政策的概念
所谓产业结构政策，就是指一国政府依据本国在一定时期内产业结构的现状，遵循产业结构演进的一般规律，规划产业结构逐渐演进的目标，并分阶段地确定重点发展的战略产业，实现资源的重点配置，引导国家的经济向新的广度和深度发展的政策。
这一含义有以下四个基本点：
①产业结构政策的目的是促进产业结构优化；
②产业结构政策制定的主要理论依据是产业结构演变规律；
③产业结构政策的制定主体是政府；
④产业结构政策的实施主力是企业。
2、产业结构政策的类型
产业结构政策按照政策目标和措施的不同，可以划分为多种不同的类型，主要有：主导产业选择政策、战略产业扶植政策、衰退产业撤让政策、产业的可持续发展政策等。
（二）产业结构政策的功能
产业结构政策总的功能是促进产业结构的合理化、高度化和高效化，促进社会经济持续、稳定和协调发展。具体地说，产业结构政策有以下主要功能。
1、 促进产业协调发展的功能
产业结构政策具有促进不同层次产业协调发展的功能。在一定的经济发展阶段上，产业结构内各产业因不同的发展程度和作用而处于不同的地位，形成产业间有序的排列组合。产业结构具有明显的层次性：从纵向来看有基础产业、支柱产业和主导产业的等级，有传统产业和新兴产业之分；从横向来看，在同一等级产业中，又有重点产业与一般产业的区分。多层次、多类型的产业存在极其复杂的经济技术联系，只有互相协调，结构才能合理，比例才能恰当，产业才能发展。
产业结构政策的重要作用，就是协调产业之间的关系。产业结构政策依据不同产业的地位、作用、现状和发展趋势，分清轻重缓急和主次，对新兴的具有高增长率的未来主导产业进行培育，对薄弱的基础产业进行弥补，对弱小产业进行扶植，对衰退产业进行撤让。通过这些政策措施，来促使不同层次的产业保持协调发展。
2、 促进产业结构转换的功能
产业结构政策具有促进产业结构转换与优化的作用。所谓产业结构的转换，是指产业结构按合乎其规律的发展方向，从较低级型结构向较高级型结构的转变。实现产业结构的转换主要靠两种力量，即市场力量和政府干预力量。当市场需求发生变化时，价格信号会引导资源在产业间流动，从而导致新兴产业的壮大，传统产业的衰退，逐步实现结构转换。这是依靠市场调节机制作用实现的转换。一般地说，仅靠市场力量实现产业结构的转换是比较缓慢的，因为在市场机制作用下，产业结构对需求结构的反应是滞后的，调整也要有一个过程。而且产业内的垄断、技术和资本壁垒的存在，会使市场机制的调节作用受阻乃至失灵，会使产业结构转换缓慢。因此，需要政府的干预力量来推动产业结构的转换，政府可以通过实施强有力的产业结构政策，采用调整、保护、扶植、改造、淘汰等措施，加速产业结构的换代。产业结构政策不仅能够使产业结构换代，而且可以使产业结构升级。产业结构政策通过各种措施，提高产业的技术集约化程度，推进产业结构的高度化。
产业结构政策是体现一国政府在中长期的经济发展规划中进行经济建设的重大战略构想，是一定时期内国家资源配置的布局重点，也是其他诸如货币和财政政策制定的依据。因此，它能够从宏观上、方向上指导一国产业和经济的长远发展。
3、 推动产业技术水平提高的功能
用高新技术武装和改造传统产业，大力发展高新技术产业，是产业政策的重要内容。传统产业的改造和高新技术产业的发展，不仅能够提高产业的技术集约化程度，促使以劳动密集型产业为主的产业结构向以技术密集型、集约型产业为主的产业结构转变，实现产业结构的升级；而且可以推动产业技术的进步、高新技术的普及和运用，提高各种产业的技术水平。
日本产业结构高度化目标, 大约每十年左右, 由通产省提出“产业结构长期构想”体现出来。日本于1946—1956年实施产业复兴政策，重点发展煤炭和钢铁工业。从50年代中期开始, 日本转向实施产业高度化政策，把发展重化工业化作为产业结构高度化目标。在日本，1957年《新长期经济计划》中第一次提出“把产业结构高度化作为一项基本政策”。在60年代又提出《60年代通商产业政策设想》，明确地阐述了产业结构高度化的统一的政策体系。在《70年代的通商产业政策》中，明确知识密集型产业结构成为产业政策的中心内容。在《80年代的通产政策展望》中，既肯定以70年代展望为基础，又根据两次石油危机（1973年、1979年）后的国际形势和时代环境变化，进一步增加了能源政策和尖端技术开发政策，明确提出建立以尖端技术领域为中心的产业结构，又称为“创造性的识密集型产业结构”。
4、 引导资源配置结构合理化的功能
产业结构间的差别最终会体现在资本、劳动力、技术等资源在不同产业间的配置差异上。一般说来，在市场经济条件下，由于价格机制的作用，通过产业间利润率的动态差异，市场会自行促进和配置资源的流向，提高资源的配置效率。但是，市场配置资源在垄断、外在因素、信息不对称条件下又会产生市场失灵。特别是发展中国家市场发育比较迟缓，市场配置资源效率较低，因而更需要有资源配置导向的结构政策。
同样，在开放经济条件下，世界市场上竞争，发展中国家面对已经形成的国际产业分工格局同本国的赶超目标有一定的矛盾。因此，为实施赶超战略，产业结构政策就被赋予了引导资源合理配置和加快产业结构优化进程的重大作用。
（三）产业结构政策设置原则
为了保证经济快速、持续、稳定发展，产业结构政策的制定和实施必须明确产业结构调整目标和产业发展目标，产业结构政策的设置必须遵循以下原则。
（1）符合经济持续发展的原则
产业结构政策是根据一定时期内经济发展战略制定的，是经济发展战略具体化政策措施，其本身就具有中长期发展战略的意义。一个国家的经济发展战略是对其经济所作的全局性和方向性的长期规划和行动纲领，是某一时期产业结构政策的指导思想、基本内容、政策重点和政策实施手段，宏观经济政策的取向和力度，对产业结构的调整会产生深远的影响，因此，产业结构的制定过程就必然要在充分考虑本国经济发展条件和目前已达到水平的基础上，如何充分发挥自身优势，寻求国际、社会、人口、生态、能源等同经济发展的均衡条件，以达到经济高速、稳定、协调发展的目的。
产业结构政策可以说是经济发展战略的实施细则，它的制定要充分体现经济发展战略，这要求产业结构政策目标的制定过程要充分考虑各个方面的产业结构政策的相互配套和相互协调，以保证经济发展战略的有效实施。同时，产业结构政策目标的设置要有利于资源节约以及生态和环境保护。经济的发展不应以耗竭环境、损害后代的经济发展为代价；一个国家的发展也不应以损害其他国家的发展为代价。为了避免在发展中付出惨痛的代价, 可持续发展模式是产业结构政策目标的必然选择。而要处理好环境与发展的关系，还不能单纯依靠市场的力量，必须制定并实施正确的产业结构政策，提高产业的整体环境适应能力和协调能力，实现经济与社会、资源、环境的协调发展，走可持续发展之路。
（2）实现产业结构优化升级原则
产业结构政策的制定必须保证技术的发展和不断更新。产业结构政策主要是解决产业间资源合理流动和优化配置的问题。经济全球化的趋势，使一个国家产业技术含量和创新能力成为在国际竞争中取得优势的关键因素，各国为取得更有利的国际分工地位，竞相调整产业结构中的技术结构，对高新技术领域加大开发投入、扩大应用领域，并加快科技成果转化为现实生产力的步伐，以提升产业技术水平、增强国际竞争力。要通过制定科学的产业结构政策，重点扶植和培育对经济社会发展具有全局性、先导性、产业关联度大的产业以及适应经济现代化趋势的产业。因此，产业结构政策目标要遵循提升产业高度、实现产业结构优化升级的原则。
（3）促进产业结构合理化原则
产业结构合理化调整是指根据本国国情、资源条件、科技水平、人员素质、劳动力数量、国内经济与国际经济的关系等因素，通过政府的产业政策的干预和对市场的引导，使各产业协调、健康发展。一个国家的产业结构是否合理，可以从以下几个方面去判断：①各产业产出水平是否平衡，是否存在“瓶颈”产业；社会资源是否得到了合理开发与利用；②国内外的成熟技术是否得到了充分的推广与应用；③是否具有较高的产业结构转换能力和产业素质不断提高能力；④资源的配置是否合理，是否获得了较高的结构效益；⑤劳动力是否充分就业；⑥生态环境是否得到保护，产业是否具有可持续发展能力；⑦外贸收支是否平衡。
（4）坚持创新和特色的原则
产业结构政策目标的制定必须要立足现状，与现有的优势紧密结合，才能达到指导结构协调化和高度化调整的目的。坚持这一原则，产业结构政策目标的制定要考虑的主要因素有：①历史上已经形成的产业水平和结构状况；②现有的资源禀赋状况、各种要素的成本和质量、要素配置的效率和效益；③市场整体需求水平和由需求特征决定的对特定产业及市场的需求水平及层次；④社会性质和经济体制以及国家对经济及社会功能的定位；⑤特定环境所形成的对特定产业发展的约束和促进条件及强度；⑥国家和地区的开放性程度、产品的竞争优势和竞争范围等。
二、 主导产业的选择政策
主导产业的选择政策是指政府为了引导、促进主导产业的合理发展，从整个经济发展的目标出发，运用经济政策、经济法规、经济杠杆以及必要的行政手段、法律手段来影响主导产业发展的所有政策的总和。
（一）主导产业的概念
罗斯托（Walt Whitman Roston ）最先提出了主导产业范畴，但他并未给出准确的定义。 主导部门是 “一种促成经济转变的有力而必不可少的发动机” ，“在这些部门中，创新或利用新的有利可图或至今尚未开发资源的可能性，将造成很高的增长率并带动经济中其它部门的扩张” 。 ( [美] W·W·罗斯托. 经济增长的阶段 [M].北京：中国社会科学出版社，2001,54-59 主导部门概念是罗斯托主导部门思想的重要组成部分。我们在理解主导部门概念时须注意以下几个要点：
(1)主导部门具有阶段性或时间性。不同发展阶段有不同的主导部门，经济发展阶段演替是主导部门更替的结果；
(2)主导部门是一个创新源。 “这些部门具有很高生产率的新生产函数性质”，能迅速引入技术创新 ；
(3)主导部门要能带动其他部门发展。主导产业是扩散效应大的产业，而非总量比重大的产业。主导产业增长要能 “引起了对其他制造品的一系列需求”，也“引起了一系列外部经济效应”，从而带动其他产业部门发展 。
根据罗斯托主导部门思想，主导产业概念提出的目的是为了落后国家或地区选择、培育主导产业，利用主导产业的功能，推动经济发展与产业结构演进。这就是说，落后国家或地区选择与培育的主导产业，不是现实中已经起支柱作用的产业，而是目前还处于幼小状态，但具有远大发展前景、将来一段时期将起支柱作用的产业。
主导产业是指在经济发展的一定阶段上，本身成长性很高、并具有很高的创新率，能迅速引入技术创新，对一定阶段的技术进步和产业结构升级转换具有重大的关键性的导向作用和推动作用，对经济增长具有很强的带动性和扩散性的产业。
在产业的生命周期中，主导产业处于成长期；处于成熟期的是支柱产业；处于初创期的是先导产业。
（二）主导产业的选择基准
（1）产业关联效应基准
20世纪50年代中期，美国经济学家赫希曼在《经济发展战略》一书中，提出了发展中国家应首先发展那些产业关联度高的产业。这一基准的含义：政府应选择那些关联效应高的产业作为主导产业，通过政府重点支持和优先发展，以带动整个经济的发展。
这个观点对日本及其他一些发展小国家主导产业的选择和产业政策的制定产生了明显的影响。
主导产业对经济发展和产业结构的引导带动作用，主要通过其关联效应表现出来，主导产业的关联效应有三种形式：
一是前向关联效应：主导产业广阔的市场前景和持续发展，必然扩大对相关设备、技术和原材料等要素的需求，从而带动为其提供这些要素的产业的迅速发展。
二是后向关联效应：主导产业关联性强，技术领先，发展快速，能够为其后续产业的发展提供更多的产品和技术，创造更好的条件，感应这些后续产业的发展。
三是旁侧关联效应：主导产业的发展，还会引起一系列经济、社会、文化等多方面的变化，对主导产业主要分布地区的市场繁荣、就业面扩大、基础设施建设以及其他产业的形成和壮大产
生积极的影响。
（2） 增长潜力基准
产业的增长潜力, 从根本上说取决于产业的需求收入弹性。因而也称收入弹性基准。
收入弹性基准是指在国际和国内市场上，某种产品的需求增长率与国民收入增长率之比，它表明产品的产品需求增长对收人增长的敏感程度。收入弹性大于l 的产品和行业，其增长速度将高于国民收入的增长；弹性小于1的产品和行业，增长速度低于国民收入的增长。
随着人均国民收入的增长，收入弹性高的产品在产业结构中的比重逐渐提高，选择这些产业作为主导产业，将促进整个产业持续高增长率，有利于创造更多国民收入。
收入弹性系数高的产品的产业部门将获得更快的发展，占有更大的比重。
（3）生产率上升率基准
这是日本经济学家筱原三代平在50年代中期提出的，后由日本政府在制定产业政策是参照了这一基准。
它是指某一产业的要素生产率与其他产业的要素生产率之比，一般用全要素生产率进行比较。全要素生产率的上升主要取决于技术进步，按生产率上升率基准选择主导产业，就是选择技术进步快、技术要素密集的产业，因此，也被称为比较技术进步率基准。
这一基准反映了主导产业迅速有效地吸收技术进步成果的特征，优先发展全生产要素生产率上升快的产业，有利于技术进步、提高创汇能力、改善贸易条件和贸易结构，提高整个经济资源的使用效率。
（4）技术密集度基准
产业的技术密集度不仅通过影响产业技术进步而影响产业的生产率上升率, 而且具有提高产业增加值率的作用(技术含量高使附加值高) 。
产业的生产率上升率与就业功能有一定的反向变动关系。综合生产率(ＴＦＰ) 指标, 包括了劳动、资本、中间投入等要素生产率的变动, 但劳动生产率毕竟是其中的一个重要方面, 劳动生产率增长会相对减少就业量; 而产业的技术密集度带来的技术进步、生产率上升率和增加值率, 不一定影响产业的就业功能。
（5）就业基准
从产业的要素密集度看, 劳动密集型产业的就业功能强, 资本密集型产业的就业功能弱, 技术密集型产业则分为两种情况:劳动—技术密集型产业的就业功能相对较强, 资本—技术密集型产业的就业功能相对较弱。但是, 各个产业的实际就业功能及其差别, 还要取决于产业的发展水平、趋势和特点。
从产业的相对就业密度看, 一方面是每亿元工业增加值或产品销售收入所对应的就业人数；另一方面, 可以从产业的资本与劳动力比率来分析提供一个就业机会所需要的资本量。
（6）可持续性发展基准
制造业产业的可持续发展性, 主要表现在资源消耗(物耗和能耗) 低和环境污染小两个方面。这两个方面基本上可以通过产业的经济效益水平来考察, 因为物耗和能耗本身就是经济效益的部分内容, 而环境污染的大小一般可以通过治理污染的成本反映出来。至于高污染产业有负的外部性, 我们可以将这些产业排除在外。
这里主要通过总资产贡献率和工业成本费用利润率两项指标来考察我国制造业中各个产业的经济效益水平。
（三）我国选择主导产业的目的
（1）工业化的推进要寻找新的增长空间
我国的工业化水平总体上说虽然处于中期阶段, 但工业生产比重明显高于人均ＧＤＰ水平相同的其他发展中国家。由于产业结构和需求结构的影响, 我国比重偏高的工业部门的进一步发展
受到了国内需求不足的明显制约。
加入ＷＴＯ使我国具有比较优势的劳动密集型产业获得了扩大出口的机会, 但资本密集和技术密集的产业会受到进口增加的冲击。从整个工业增长的趋势看, 如果没有产业结构的调整优化或其他有利因素的明显作用, 至少在2010年之前我们难以从多边开放中得到更多的国内外市场(需求总量) 。
然而, 在第三产业的加快发展近期内仍受多种因素制约的条件下, 国民经济的较高速持续稳定增长还要靠工业快速增长来拉动, 这种趋势近几年不仅没有减弱而且在加强。
目前, 我国工业部门所占的比重很大, 导致对整个经济增长的拉动或支撑作用很大, 工业增长加快1个百分点, 经济增长大体上可加快0.5个百分点, 这使我国的经济增长速度对工业增长速度的依赖度在增强。
因此, 必须通过新兴主导产业的发展, 来拓宽工业增长的需求空间和产业空间, 带动经济增长和工业化进程。
（2）要为国民经济提供更多的就业机会
我国工业部门在国民经济中占有很大比重, 但解决的就业人数却一直处于较低水平。2001年, 工业增加值占国内生产总值的比重为44.4%,而工业就业人数占全社会就业的比重只有17%左右。
这可能具有统计上的部分原因, 即一些在乡镇、私营、外资等工业企业不定期就业的农村劳动力在统计上仍被列为农业就业人口。但是即使考虑了这个因素, 工业部门的就业比重仍然偏低。
在工业化的新时期, 我国农业剩余劳动力转移的经济和社会压力很大。2001年, 我国统计上的第一产业就业比重还高达50%,这些农业劳动力中至少有一半, 即多达1.83亿的劳动力对于农业发展是剩余劳动力, 需要逐步转移到第二、三产业部门就业。
而在城镇还有大量的下岗和失业人口,2001年, 只按城镇登记失业人数看就有681万人。这么巨大的就业压力, 只能依靠第二、三产业的加快发展来吸收。
服务业是吸收就业能力最强的产业, 但目前我国服务业部门的扩张受多种因素制约, 一定程度上还要靠工业发展的带动。
据联合国调查，在发展中国家的工业化过程中, 有2/3以上的国家的工业就业人数增长超过生产率的增长, 而生产率增长超过就业人数增加的国家不足抽样调查的国家的1/3。也就是说, 大多数处于工业化过程的国家把农业剩余劳动力的转移看得比工业生产率的提高更为重要, 从而推行了以增加就业为主的工业化战略。
（3）工业结构升级需要新兴主导产业的带动
工业产业结构的调整升级是“十五”期间工业发展的主线, 同时也是工业化中期必须不断推进的中心任务。在我国工业化所处的阶段上, 工业结构升级的主要内容是由高加工度化向技术集约化转变, 技术密集型产业的比重持续上升。
多年来, 我国工业结构升级的进展较为缓慢, 虽然具有体制、技术等方面的原因, 但缺乏主导产业和主导企业的带动也是一个主要问题。
（3）工业结构升级需要新兴主导产业的带动
加入ＷＴＯ后的多边贸易开放, 客观上有利于我国具有比较优势的劳动密集型产业的发展而不利于具有比较劣势的技术密集型产业的发展, 因而可能对我国工业产业结构升级的进程产生负面影响, 至少在过渡期完成后的2005—2010年期间, 这种影响的趋势是明显存在的。
如果工业结构升级的进程受挫, 劳动密集型产业由于出口的拉动而过度扩张, 我国在国际产业分工中将进一步陷入不利地位, 以至因为产品价格结构的变化而出现低效化增长甚至贫困化增长。
开放条件下的工业结构升级, 既是比较优势转换和竞争优势增强的结果, 又是提高工业增长质量和效益的基础。为了减弱加入ＷＴＯ后贸易结构变化产生的不利影响, 促进工业结构升级的
进程, 必须选择新兴主导产业, 加强主导产业对结构升级的带动效应。
（4）工业发展要进一步走可持续发展道路。
随着工业化的推进, 主导产业之所以会发生转换和更替, 主要是由资源条件、需求结构和发展环境的变化决定的。
在我国工业化的新时期, 工业发展不仅要适应需求结构升级的趋势, 而且越来越受到资源和环境问题的约束, 因此势必要进一步走可持续发展的道路。
工业可持续发展依赖于工业的技术进步和产业升级, 依赖于资源配置的优化和环境保护的加强, 而在这个过程中, 新兴主导产业的形成、发展及其带动效应的增强, 具有重大的作用。
（四）我国工业化中期主导产业的选择
工业化新时期的新兴主导产业的形成和发展, 必须有利于化解或缓解经济运行和发展中的基本矛盾, 并促进经济发展水平的提高和整体国际竞争力的增强。
因此, 可以运用上述的主导产业选择基准：产业关联基准（带动效应）、产业的增长潜力基准（需求收入弹性基准）、生产率上升率、技术密集度、就业基准以及可持续性发展基础准等方面来分析新时期主导产业的选择问题。
（1）产业的增长潜力分析
在不同的人均收入水平(人均ＧＤＰ或ＧＮＰ) 和产业结构条件下, 产业的需求收入弹性是不同的。
根据联合国的一份研究报告(杨治,1985), 发展中国家中需求收入弹性高的制造业产业主要有钢铁、有色金属、造纸、机械、纺织和皮革制品。
根据钱纳里和赛尔奎因的实证分析模型计算(世界银行,1984), 在人均收入处于390—1230美元期间, 制造业部门中需求收入弹性高的产业主要是交通运输设备、家具、电器等。这些具有一般性参考价值的研究结果, 对于分析我国产业的需求收入弹性有重要的借鉴作用。
与需求收入弹性相关并反映产业增长潜力的另一个指标, 是各个产业近年来的增长趋势。因为在市场调节起基础性作用的条件下, 产业增长速度基本上表明了市场需求增长的趋势。
1993—2001年, 我国制造业中增长最快的产业依次为：电子及通信设备制造业、医药制造业、电气机械及器材制造业、交通运输设备制造业、有色金属冶炼及压延加工业、石油加工及炼焦业、塑料制品业, 这7个产业在制造业中的产出比重都有所上升, 其中技术相对密集的前4个产业的比重大幅度上升, 其增长速度大大高于其他产业。
这种增长格局和趋势, 表明技术密集型产业的市场需求扩张较快, 从而具有较强的增长潜力或后劲。
另一方面, 在工业化的新时期, 我国工业部门以至整个国民经济面临着加快技术装备更新改造从而加快技术进步的重要任务, 这对我国装备制造业的发展形成了巨大的市场需求。
如果国内装备制造业能够尽快提高产品的技术水平和质量, 就能够较快改变国内企业技术设备更新升级过度依赖进口的局面, 并大面积地促进中小企业的技术改造和技术进步。
这种情况将明显扩大装备制造业的市场规模, 提高装备制造业的增长潜力。装备制造业就是投资类的机电产业, 主要包括普通机械、专用设备、交通运输设备、电气机械及器材、电子及通信设备、仪器仪表及文化办公用机械等6个产业。
在对外开放的条件下, 进出口贸易和资本国际流动的趋势对产业增长潜力具有重大影响, 同时需求收入弹性也不仅要以国内市场而且要以世界市场的变化来衡量。以上制造业部门的增长格局, 实际上已反映了我国为加入ＷＴＯ而迅速推进扩大开放过程中产业增长的基本趋势, 即上述7个产业尤其是前4个产业的快速增长, 不同程度地与出口增长和外商直接投资增长的作用有关。
加入ＷＴＯ后, 全方位开放对制造业部门增长趋势的影响, 大体上可分为三个阶段来分析判断:
第一个阶段是2005年之前的过渡期, 制造业产业的增长格局不会出现大的变化, 加入ＷＴＯ前增长快的产业仍保持较高的增长速度, 只是服装和纺织业的增速由于出口扩大而逐步加快。
第二个阶段是2005—2010年期间, 大多数制造业产业的产出增长将受到进出口贸易格局变化的影响, 技术密集型产业增长较快的势头会有所减弱, 而服装和纺织业将因为多边纤维协定的取消而出现出口和产出大幅度增长的趋势。
第三个阶段是2010—2020年, 加入ＷＴＯ对我国制造业部门的影响将逐步内生化, 产业比较优势转换和竞争优势上升的趋势将再度起主导作用, 技术密集型产业较快增长的格局将进一步表现出来。
综合起来看, 我国工业化新时期具有较强增长潜力的产业, 将主要是国内市场需求增长较快的技术密集型产业(包括装备制造业产业), 以及加入ＷＴＯ后将在一段时期内获得出口扩张条件的纺织和服装制造业。
（2）产业关联度（带动效应）分析
产业关联度在各个产业发展过程的相互影响中表现为影响力和感应度。产业影响力是指一个产业影响其他产业的程度, 产业感应度是指一个产业受其他产业影响的程度。
作为主导产业, 其带动效应主要通过影响力表现出来, 但由于主导产业与其他产业具有相互影响的关系, 因而感应度的大小对于加强带动效应也有重要作用。一个产业的影响力系数或感应度系数大于1, 说明该产业对其他产业的影响力或感应度较大(高于全部产业的平均水平) 。
从制造业中产出比重最高的10个产业看, 根据国家统计局和香港中文大学(李强、薛天栋,1998) 运用我国1987年、1990年、1992年和1995年投入产出表计算的产业间的关联程度(见表
1), 前7个产业的影响力系数都大于1, 说明在我国的产业发展过程中, 这7个产业对其他产业都有较大的影响力。
而电子及通信设备、交通运输设备、普通机械和专用设备、电气机械及器材等几个机电产业的感应度系数小于1, 说明这些机电产业受其他产业的影响较小。
表1 制造业中产出比重最高的10个产业的影响力系数和感应度系数
产业
1. 电子及通
交通运输设
普通机械和
化学原料及
黑色金属冶
电气机械及
纺织业
非金属矿物
食品加工业
石油加工及 占制造业比重(2001年)% 增加值比重 9.1 7.3 7.3 7.2 6.9 6.2 6.2 5.4 4.2 4.0 就业比重 4.7 6.7 10.4 7.3 5.7 5.1 10.9 6.9 3.8 1.3 影响力系数 1.13 1.17 1.11 1.05 1.13 1.12 1.13 1.00 0.95 1.00 感应度系数 0.722. 0.883 . 0.824. 1.215. 1.316. 0.9071.036. 1.039. 0.6910. 1.30 .
以研究产业关联度著称的赫希曼教授曾经指出, 由于在投入产出表中把机械、运输设备等制造业产业看做最终产品, 忽视了它们能作为重要的投入品提高购买这些产品的产业的供给能力, 使计算出来的前向关联系数比实际情况要低得多。
产业的前向关联主要表现为感应度, 但如果前向关联的产业通过这些关键投入品提高了生产和供给能力, 则也具有增强影响力的效果。
因此, 如果考虑了投入产出表本身缺陷的影响, 以上几个机电产业的感应度系数和影响力系数都应该是很高的。同时, 这几个机电产业中的投资类产品属于装备制造业。
我国工业部门以至整个国民经济加快技术设备更新改造的趋势将对装备制造业形成巨大的市场需求, 装备制造业如果能够通过提高产品技术水平和质量而满足这种市场需求并促进其他产业的技术进步和相应的供给增长, 将使自身的感应度系数和影响力系数明显上升。
这样看来, 工业化新时期具有较强带动效应的制造业产业, 主要是电子及通信设备、交通运输设备、电气机械及器材、普通机械和专用设备、黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及制品和纺织业等7个产业。
这7个产业占制造业增加值的比重为50.2%,占制造业就业的比重为50.8%,都具有较高的影响力系数和感应度系数, 因而在新的发展时期有可能对其他产业和整个国民经济形成较大的带动效应。
（3）生产率上升率
各个产业的生产率上升率, 在工业化的不同时期和产业结构不同的国家有不同的特点, 但有些产业的生产率表现出较快上升的趋势。
根据西水和鲁宾逊的研究(钱纳里等,1989), 制造业部门中综合要素生产率(ＴＦＰ) 增长最快的产业, 在日本、韩国、土耳其和南斯拉夫四个国家的相近时期形成了一定的梯度型差别。
但共同的趋势也是明显的, 如机械设备(包括电力机械、机械和运输设备) 、橡胶制品、化工、食品加工、服装、金属制品等产业在这几个国家都属于ＴＦＰ增长最快的产业。
从美日德三个制造业发展水平最高的国家看, 根据乔根森的研究(2001),1960—1979年期间, 三个国家中ＴＦＰ增长最快的产业虽然有一定差别, 但相同的产业仍占有较高的比重。这些ＴＦＰ增长普遍较快的产业是:电气机械、化工、精密仪器、纺织和服装、橡胶和塑料等。这与上面几个国家的趋势大体上是一致的。
从我国制造业的情况看, 在1981—1987和1987—1995年两个时期, 制造业中ＴＦＰ增长最快的产业发生了一些变化, ＴＦＰ增长最快的产业进一步集中在几个机电产业, 以及化工、服装、皮革和食品产业(李京文等,1993) 。这种情况, 与其他国家的趋势也比较接近。
概括起来, 制造业中ＴＦＰ增长快的产业主要是机电产业、化工、纺织和服装、橡胶制品、食品加工等。
（4）技术密集度
对于产业技术密集度的划分, 国际上没有一个统一的标准。大多数产业分析文献使用的是ＯＥＣＤ的划分方法和口径, 即以产业的Ｒ＆Ｄ密集度来划分高技术产业, 并相应划分出中技术产业和低技术产业。
在这里, 参考ＯＥＣＤ的方法和口径, 同时结合我国工业发展和统计的实际情况, 将制造业的产业技术密集度粗略的划分为：高(技术) 密集度、中高(技术) 密集度、中低(技术) 密集度和低(技术) 密集度四类产业。
其中, 高和中高技术密集度的产业, 主要是6个机电产业(电子及通信设备、仪器仪表及办公机械、电气机械及器材、交通运输设备、普通机械和专用设备等6个机电产业，不包括金属制品业) 以及医药制造业、化学原料及制品制造业。
根据《2000年全国Ｒ＆Ｄ资源清查工业资料汇编》的有关数据, 对我国28个制造业产业的Ｒ
＆Ｄ密集度做了系统的统计分析表明, Ｒ＆Ｄ密集度最高(Ｒ＆Ｄ经费内部支出和外部支出占产值、增加值和销售收入的比重等6项指标都高于制造业平均水平) 的产业是电子及通信等6个机电产业。
Ｒ＆Ｄ密集度明显较高(Ｒ＆Ｄ经费支出比重等6项指标中有5项高于制造业平均水平) 的产业还有化学原料及制品制造业、医药制造业、塑料制品业和金属制品业等4个产业。
（5）就业功能分析
在我国制造业部门28个产业的就业构成中,2001年就业比重最高的前10个产业依次为纺织业(10.9%)、非金属矿物制品业(6.9%)、化学原料及制品制造业(7.3%)、交通运输设备制造业(6.7%)、普通机械制造业(6.2%)、黑色金属冶炼及压延加工业(5.7%)、服装及其他纤维制品制造业(5.4%)、电气机械及器材制造业(5.1%)、电子及通信设备制造业(4.7%)和专用设备制造业(4.2%)。这10个产业的就业比重之和占了整个制造业就业的65.1%。但是, 产业的就业规模是由产业的就业密度和发展规模两个因素共同决定的。
我国工业化中期主导产业的选择
从每亿元工业增加值所对应的就业人数这一指标的计算结果看, 制造业部门中产出就业密度最高的10个产业依次为:文教体育用品制造业、纺织业、服装及其他纤维制品制造业、皮革毛皮羽绒及其制品业、非金属矿物制品业、专用设备制造业、普通机械制造业、木材加工及竹藤棕草制品业、家具制造业和橡胶制品业;
亿元销售收入对应的就业人数这一指标的计算结果也大体如此。这些产业中, 除了专用设备和普通机械制造业的技术密集度相对较高之外, 其他大多数是劳动密集型产业。这说明在我国制造业发展的现阶段, 劳动密集型产业的产出或收益的就业密度是明显较高的。
从产业的资本与劳动力比率来分析提供一个就业机会所需要的资本量。
从资本总额与劳动力比率（反映的是一个就业岗位所对应的生产过程中实际投入的资本量，即固定资产净值年平均余额和流动资产年平均余额之和) 看, 制造业部门中提供一个就业岗位需要资本量最少的10个产业依次为:
服装及其他纤维制品制造业、皮革毛皮羽绒及其制品业、文教体育用品制造业、家具制造业、纺织业、木材加工及竹藤棕草制品业、非金属矿物制品业、金属制品业、专用设备制造业和普通机械制造业。
而从固定资产与劳动力比率看, 提供一个就业岗位需要固定资产最少的10个产业依次为:皮革毛皮羽绒及其制品业、服装及其他纤维制品制造业、文教体育用品制造业、家具制造业、仪器仪表及文化办公用机械制造业、纺织业、专用设备制造业、普通机械制造业、金属制品业和电气机械及器材制造业。
由此可以看出, 生产过程中提供一个就业岗位需要资本量最少的产业主要是劳动密集型产业, 而需要固定资产最少的产业却增加了几个技术密集型产业。这表明, 这些技术密集型产业从其内部构成看更接近于劳动—技术密集型产业。
根据以上两个方面的分析, 我们可以对制造业部门的就业功能做出综合性的分析判断。 制造业部门中就业功能强的产业主要是:皮革制品、服装、文教体育用品、家具、纺织、专业设备、普通机械、金属制品、仪器仪表及文化办公用机械、木材加工、非金属矿物制品和电气机械及器材等。
而化学原料及制品、交通运输设备、黑色金属冶炼及压延加工业和电子及通信设备4个产业在制造业中的就业比重较高, 主要是由于产业规模较大, 而不是就业密度较高。
（6）可持续发展性分析
这里主要通过总资产贡献率和工业成本费用利润率两项指标来考察我国制造业中各个产业的经济效益水平。总资产贡献率是利润、税收和利息之和与总资产的比率, 属于毛利润率指标;
工业成本费用利润率是利润与成本费用的比率, 属于净利润率指标; 后者比前者更能反映产业的经济效益水平。
2001年, 制造业中总资产贡献率较高的产业, 除了具有特殊性的烟草加工业外, 依次是饮料、仪器仪表、医药、服装、石油加工、皮革、印刷、食品制造、家具、电子及通信设备、文教体育用品、电气机械及器材、金属制品、塑料制品和交通运输设备等产业。
同时, 这些产业的总资产贡献率和工业成本费用利润率水平与1998年相比都是上升的。总资产贡献率是利润、税收和利息之和与总资产的比率, 属于毛利润率指标; 工业成本费用利润率是利润与成本费用的比率, 属于净利润率指标; 后者比前者更能反映产业的经济效益水平。
因此, 综合起来看, 经济效益水平较高的产业主要是医药、饮料、印刷、电子及通信设备、仪器仪表、电气机械及器材、交通运输设备、服装、塑料制品、食品制造、家具、文教体育用品和金属制品等产业。这些产业中基本上没有负外部性突出的高污染产业, 因而可以看做是制造业中可持续发展性较强的产业。
（7）新兴主导产业的选择结论
按主导产业的选择依据从不同角度确定了一批可供选择的产业(见表2), 但是, 各种选择依据在新兴主导产业选择中的重要性是不同的, 甚至有的基准是相互矛盾的。因此，还需要通过进一步分析这些选择依据的权重。
表2制造业中按新兴主导产业的各项选择依据确定的产业
在6项选择依据中, 最重要的是产业的增长潜力和产业关联度；其次是产业的技术密集度、生产率上升率与就业功能, 其中前两项指标与后一项指标在某种程度上是矛盾的。如果强调主导产业对产业结构升级、比较优势转换和竞争优势成长的作用, 应当更重视产业的技术密集度和生产率上升率依据; 如果强调主导产业对带动就业增长的作用, 则要把产业的就业功能放到重要地位。最后是产业的可持续发展性。
按照这些选择依据的重要性和权重来确定新兴主导产业, 我们得出了表3的选择结果。以产业升级为基本目标所确定的新兴主导产业与以就业增长为重要目标所确定的新兴主导产业有较大的偏离。兼顾产业升级的基本目标和就业增长的重要目标, 由此确定的新兴主导产业是:电子及通信设备、电气机械及器材、交通运输设备、纺织和服装、普通机械和专用设备制造业, 这就是工业化新时期制造业部门中可以选择或可能出现的新兴主导产业。2001年, 这些产业在制造业中的
增加值比重为39.2%,就业比重为43.2%,其较快的增长速度和较大的带动效应, 将对整个制造业的快速增长、产业升级、就业扩大和可持续发展产生有效的带动作用。
表3 制造业中新兴主导产业的选择结果
（8）政策建议
第一, 促进新兴主导产业的形成和发展, 提高新兴主导产业的国际竞争力。产业政策的重点主要应放在以下几个方面:一是加快新兴主导产业的技术改造和技术进步, 缩小与国际先进水平的差距; 二是推进新兴主导产业的结构调整和产业升级, 大力发展其中增长潜力大和带动效应强的重要产业, 如汽车、通信设备等制造业; 三是推进新兴主导产业的产业组织结构调整, 通过推动企业间的购并、联合和重组, 提高产业集中度, 增强国内大型企业与国外大跨国公司抗衡的能力; 四是发挥重点产业、大型企业对新兴主导产业结构升级和产业组织优化的带动作用。
第二, 加强新兴主导产业对其他产业和整个制造业发展的带动效应。这方面, 产业政策及相关政策的作用主要在于:推进分工、专业化和协作的发展并提高其技术水平, 加强产业之间的关联效应; 进一步打破区域间的分割状态, 通过完善全国大市场的调节机制, 促进产业间的资源流动和有效配置; 加快国有工业布局的战略性调整, 推动各所有制经济之间的资源流动和有效配置。
第三, 处理好几个重要关系。一是劳动密集型产业与资本、技术密集型产业的关系。要使新兴主导产业的发展既体现我国资源构成的特点, 又带动产业结构的升级, 主导产业之间和产业内部都要更多地加强以劳动—技术密集型产业为主的发展模式。
二是扩大出口与国内市场的关系。要不断扩大新兴主导产业的市场占有总量, 必须大力促进劳动—技术密集型产品的出口增长, 利用一定的竞争优势和相对的比较优势同时向两个市场扩张。
三是外资企业、民营企业与国有企业的关系。新兴主导产业的主体是技术密集型产业, 外资企业在其中占有较高的比重。因此, 应当引导和促进民营企业进一步向这些产业发展, 以加强民族工业在新兴主导产业中的地位和竞争力。 三、战略产业的扶植政策
（一） 战略产业的概念和特征
1、 战略产业的概念
战略产业，或称先导产业，是指能够在未来成为主导产业或支柱产业的新兴产业。因此，战略产业的成长必须具有战略意义，即受国家政策保护和扶植的某些产业必须具有能够成为未来经济发展中主导产业和支柱产业的可能性，这种可能性的决定因素，首先是产业本身技术特点、市场前景、成长潜力，其次才是国家资源特定条件、现有产业结构状况、产业本身获取资源的能力等。
2、战略产业的特征
（1）技术性和扩张性。战略产业在成长过程中要能够始终代表新技术发展方向，在产业内能够形成紧密技术关联的部门群体，并在相当长的一段时期内保持较强劲的技术竞争力；该产业还应具有巨大的市场潜力和市场拓展能力，并能够有效地吸收创新成果，能满足大幅度增长的市场需求，从而在其成长过程中能够获得较高的产业增长速度。
（2）经济效益的长期性。战略产业在成长过程中要具有长期的经济效益，这种经济效益是指规模经济性的不断增加，也就是说战略产业在成长过程中要具有产品单位成本递减效应，即随着时间的经济效果和动态规模经济性的作用，使该产业的长期平均费用曲线向下倾斜；而且，大量生产体制的建立和本国生产要素的资源优势两方面的作用，使该产业经过一段时间保护和扶植之后，可以使其产业竞争力不断增强，最终成长为具有国际产业竞争优势的产业。而且，战略产业的长期经济性还要求在其成长过程中，在不断向具有比较优势的产业转换的基础上，使在保护和扶植期内所导致的社会福利损失能由未来的社会福利增加所补偿。
（3）关联性和渗透性。战略产业在国家经济发展中具有较高的产业地位，即战略产业的成长对国家经济增长的贡献率要达到较高的水平，这就要求战略产业具有和其他产业较强的产业关联效应，能有效地带动其他相关产业的发展，使战略产业本身产出高效增加的同时，还能带动其他产业共同创造就业机会、提高社会消费水平、改善国家贸易条件、提升产业高度，从而使国家总体经济实力得以增强。
可见，战略产业对于新的经济增长点的形成、传统产业的技术改造、产业升级等，都具有不容置疑的作用。战略产业政策是着眼于提升和发展未来的产业优势，是直接提升产业结构高度的政策，正确地制定和积极实施战略产业政策，才能实现产业结构向高度化方向发展。
二、战略产业扶植政策设置的原则
战略产业扶植政策是对战略产业的发展起鼓励、刺激和保护作用的产业政策，其制定和实施必须遵循以下原则：
1、 战略产业扶植政策的目标必须与产业结构优化升级的要求一致
产业扶植政策的根本目的，是要促进产业结构的优化升级。因此，政府应该根据产业结构优化升级的要求，分析某些产业必须具有能够成为未来经济发展中主导产业和支柱产业的可能性，从而选择扶植的对象。
2、 战略产业扶植政策必须与发挥比较优势相结合
政府扶植的战略产业，首先应该选择更能充分利用本国资源、发挥比较优势的产业，这样才能利用国际分工，改善国家贸易条件，扩大出口，带来更高的效率、更快的发展。
3、 战略产业扶植政策必须与发挥市场的作用相结合
产业结构的优化升级，主要应该依靠市场机制的调节作用。战略产业扶植政策只是要弥补市场的不足，决不能取代市场的基础性作用。因此，在采取各种扶植措施的同时，更要完善市场体系，健全市场规则，规范市场竞争，扫除战略产业发展的障碍。
4、资金扶植必须与政策优惠相结合
政府扶植战略产业的措施多种多样，其中包括政府财政拨款、直接投资、政策性贷款、贴息、允许发行股票和债券等。资金扶植虽然是不可缺少的重要手段，但也不能忽视其他措施的作用，比如取消市场准入限制、税收政策、经营环境改善、政府采购等，都能发挥有效作用。
1、 战略产业扶植政策必须与增强产业竞争力相结合
政府应该扶植战略产业，但不能无条件地支持、无限期地保护，必须采取有效措施，促使战略产业面向国内外市场，参与竞争，努力提高竞争能力。只有形成竞争优势，战略产业才能真正发展壮大。
三、战略产业扶植政策的内容
政府对战略产业的扶植和保护政策要达到在一定时期内，通过扶植和保护的战略产业能够成长为主导产业和支柱产业的目的。为此：
1、 贸易保护政策
这一措施要为国内战略产业的成长创造一个相对有利的外部环境，这种外部环境的创立可以通过各种金融、公共财政等措施对国内需求进行适当的刺激，并由于战略产业本身具有的高回报率以及政府的各种鼓励措施，使生产要素有效地向战略产业转移，从而促进战略产业的成长。
2、 经济、法律、行政措施
这种措施使战略产业不仅在大量生产要素投入的基础上获得较高的增长速度，而且，更重要的是在技术进步的基础上由于效率的提高和有效供给的增加而获得高速增长和规模扩张。当然，战略产业的扩张规模和增长速度要在国家主导产业和支柱产业的目标范围内进行。
3、 战略产业调整政策
这是指产业政策要依据战略产业的成长程度和国际竞争能力的强弱而不断加以调整；而且还要依据国际经济关系有关的各种要求开放市场、取消产品和价格歧视的压力和有关贸易报复性行为的规定，不断调整对战略产业的扶植和保护手段和措施。
4、实现产业结构高度化的政策
注重对未来的新兴主导产业，即战略产业的培育，重点扶植与培养新的经济增长点，促使其采用先进的技术和工艺，并在政府产业政策的指导下，迅速形成自身的创新能力，并使这种创新能力形成产业集聚效应，通过其“强关联”效应，有序地将其他产业融会成强大的产业结构转换力，从而大大加速产业结构的转换，以提高其他产业的技术创新能力，带动其他产业的发展。
我国对战略产业扶植和保护所采取的主要措施是：依据国内外市场需求变动趋势，根据中国生产力发展水平和世界经济发展趋势，重点扶植和保护能够符合中国国情的、能充分发挥中国比较优势的、能适应国内外市场新变化、具有竞争力的战略产业，使战略产业的发展和壮大能够从根本上构建起防范和抵抗国际性经济动荡的严重冲击和影响、具有长期发展趋势和较强的国际竞争力的产业。
四、衰退产业的撤让政策
产业结构政策，不仅要正确选择和支持主导产业、保护和扶植战略产业，而且要对陷入衰退的产业实行“关、停、并、转”。衰退产业撤让政策就是收缩、转移、改造、淘汰衰退产业的政策。
一、 衰退产业的概念及其产生的原因
1、衰退产业的概念
衰退产业是指在产业结构中陷入停滞甚至萎缩的产业。就具体产业而言，都存在由孕育期→成长期→成熟期→衰退期的生命周期。衰退产业正是处于衰退期的产业，其主要特征是产品的需求量和销售量大幅度减少，生产能力严重过剩，技术进步缓慢、创新乏力，从业人员流失和失业现象严重，在国民经济中的地位下降。
2、衰退产业产生的原因
处于衰退期的产业，一般是由以下的原因所导致。
（1）技术原因。技术的进步，将引起生产方式的变化，而生产方式的变化，使一些产业得到了更快的长，而与此同时，也使另一些产业日益衰弱，衰弱的产业就成为了衰退产业。技术的进步也会导致产品结构发生变化。而产品结构的变化，一方面影响到了生产的结构，在促进一些产业成长的同时，由于新科技、新产品的出现，使得一些传统产业失去市场和竞争力，也促使了一些
产业沦落为衰退产业。另一方面，产业结构的变化则直接影响和改变了消费结构，通过消费对生产的制约关系，导致了一些产业的衰退。
市场上更多存在的情况是随着技术的进步，消费者对产品某些特性的要求发生了改变，因而造成现有产业中某些产品的消失。这表示对产业整体而言，部分产品的市场需求消失了，同时又出现了对该产业一些新产品的市场需求。例如，机械打字机被电子打字机乃至电脑打字机和计算机所替代；多功能大屏幕电视机淘汰了单功能电视机等都是因为技术进步使产业内的产品发生了升级换代，产品结构发生了变化。代表低技术水平的产品终究将被代表高技术、具有更多功能、更大使用价值的新产品所替代。
（2）资源原因。如，资源密集型产业的资源枯竭引起的产业衰退。
（3）效率原因。在经济发展过程中，各种投入要素的成本上升率会产生差异。当某种投入要素的成本上升率特别高时，需大量投入该要素的产业会因成本上升、利润下降而出现衰退。
以上是企业内部原因，而下面分析产业衰退的原因是企业外部（市场）原因。
（4）需求变化原因。随着经济发展和人均收入水平的提高，某些产业会因产品需求弹性下降而出现衰退。而引起消费需求的锐减或消失的原因又有多种，如：收入水平的上升、生活方式的改变，等等。随着收入水平的上升，人们的消费需求将发生变化，对一些需求收入弹性小于1的商品的需求量会减少。一般地，在某一收入水平下，越是基本的生存性消费品，其需求收入弹性越低。当收入水平不断提高时，生产这些商品的产业就将最先成为衰退产业。生活方式的改变，会引起人们消费观念的变化。而消费观念的变化将加速传统商品市场需求的锐减，从而引起相应产业的衰退。生活方式的改变，可能源于收入水平的提高，也可能是由于消费的示范效应所致。
（5）国际竞争原因。由于国际分工格局的变化，某种有比较优势的产业会因竞争优势丧失被转移到其他国家，则会使本国原来具有比较优势的产业趋于衰退。
（6）市场体制原因。由于市场体系不完善、市场机制不健全、企业制度落后，造成过度竞争, 导致某些产业过早出现衰退现象。
（7）同样产品的转移。在开放经济中，一国产业结构的形成在很大程度上受该国相对于其他国家的资源比较优势的影响。同样产品的国际比较优势发生了转移，例如，英国历史上曾经是纺织业强国，但是随着英国国内劳动力成本的上升，进口纺织品比自己生产纺织品更经济，纺织业因而成为衰退产业。日本的钢铁工业和造船工业的衰退皆因为国际比较优势的变化。在我国地区经济发展水平差距较大的情况下在一个地区某一市场需求的消失完全有可能反映了需求在不同地区之间的转移，例如，我国沿海地区纺织业结构的变化和纺织能力向内陆地区的转移，在一定程度上也是受沿海地区成本结构变化的影响。
二、衰退产业撤让政策的目的和原则
1、衰退产业撤让政策的目的
撤让衰退产业的目的在于在产业结构的转移过程中，防止和缓解产业间的过度竞争和行业中大面积亏损企业的存在，促进资源顺利地从低效率部门向高效率部门转移，从而提高资源利用效率，促进优势部门快速成长，缓和产业结构转移过程中可能存在的社会利益矛盾，以及为了保护环境和获取更大的比较利益而将一部分产业转移到境外。从一般的产业演进原理来讲，造成一个行业衰退并陷入困境的主要因素有消费结构的变化、技术停滞、竞争不力（特别是在对外开放程度扩大的条件下）、自然资源枯竭等。但不论是什么原因，衰退产业都会表现出一些共性，如全行业生产能力明显过剩，开工严重不足；全行业收益率很低甚至出现严重亏损；由于退出障碍较高，企业长期处于过度竞争状况等。
2、制定衰退产业撤让政策的一般原则
产业衰退是一个十分复杂、敏感的问题，在操作上又具有相当的难度。在实际的政策决策和实施过程中，首先会遇到某一产业是不是衰退产业的问题。识别衰退产业不易，对衰退产业的援助和调整手段的力度问题，力度不够，不足以起到撤让和调整的目的，力度过大又会引发负面效应。在市场机制扭曲或被行政机制替代时，强制性低价、人为干预与限制或其他一些非正常因素往往会使某些产业在某些时期出现表面上的衰退，而不是产业在本质上的衰退，这是一种虚假的或暂时性衰退。因此，在判断识别时要注意分析产业表现出的衰退特征，如市场份额下降程度、生产率、产值、产品等情况，特别注意这些产业在这些指标上下降的时间跨度和内在原因。一般地讲，在政策操作时应遵循以下三条原则：
（1）坚持产业分析和政策分析。在识别产业衰退状况时，既要有对产业变动趋势的分析，又要有独立的产业政策分析；既要分析经济因素，又要分析文化、风俗、政治等因素；既要分析直接影响，又要分析间接影响。
（2）坚持全面的长期的观点。对衰退产业进行调整和撤让，不仅仅是为了缓解一时的经济、政治和社会压力，更重要的是，要从经济发展和产业结构变动的长期、整体效益出发，来合理的指导与帮助衰退产业有秩序的收缩。
（3）重视成本效益分析。对产业的撤让和调整要讲究效益，不以损害其他产业为代价。
三、实施衰退产业撒让政策的必要性
衰退产业的出现，是产业结构演进过程中的必然结果，为了缓解产业衰退过程中出现的产业间过度竞争并由此而产生的一些消极影响，促进社会资源的有序转移，各国政府一般都会对衰退产业的撒让实施一定的政策。实施衰退产业撒让政策的必要性可从以下两个方面理解。
1、降低社会撤让成本
由于生产技术的特点，一个产业在退出产业结构系统时，必然有许多生产资料难以转移到新的产业领域，从而产生大量的社会沉没成本。如果仅是依靠市场机制的调节，则由于退出壁垒的存在，产业在撤让过程中会产生巨大的社会成本。而当政府对此采取了有效的撤让政策，就可极大地降低产业撒让的社会成本。
产业结构高度化发展本身就意味着随着一国经济技术的发展，在不同的时期总会出现一些新的产业，同时又会有一些产业退出。而一个完整产业的集中性退出将涉及到大量的难以转移的资产的报废和对劳动力需求的结构性改变。如果对这种产业的更替不进行政策指导，完全听凭市场作用的支配，势必会产生某一产业退出时集中的产业固定资产和劳动力的淘汰。仅从经济上看，将造成资源的很大浪费。而实际上，任何一个产业或产业中的某一种产品都有一个逐步发展的寿命周期。产业的衰退决不是突然的和整体性的。一般首先表现为产品结构的变化和产业布局的改变，然后是产业规模的缩小乃至逐步降低其在国民经济中的产出比重。通过产业政策的指导，可以有计划地制定和实施逐步退出方案。
有效的撒让包括两个方面的含义：一是有计划的撤让，二是积极的撤让。有计划的撤让是指通过产业技术的进步，调整产品的结构，组织产业资产的重组，延长产业的生命周期，甚至使该产业重获新生，达到以退为进的目的。一个产业的撤退还会影响到其他产业和企业，形成一定的社会成本。例如，一个大型油田的开采会带动当地交通运输、建筑、生活服务等一系列活动。而当这一油田开采终止后，这些相关活动都将部分地停止。停止相关活动的成本就是产业撤退的社会成本。在有计划撤退的情况下，撤退产业集中的，政府事先就会安排好替代产业的发展，从而降低产业撤退的社会成本。又如日本在第二次世界大战后对钢铁工业实行了四次产业调整，不仅延长了钢铁工业的生命周期，而且使日本钢铁工业始终在全球钢铁市场上具有强大的竞争力；积极撒让的含义是通过政府的撤让政策，有计划地进行整个产业结构系统的资产重组，将衰退产业的资源转移到其他产业中去，以减少衰退产业在撤让时所造成的沉没成本。产业撤退的另一个含
义是积极撤退，即有计划地将该产业的资源转移到其他符合产业结构发展方向的产业之中，通过产业生产能力的逐步缩小实现稳定地撤退。
2、维持社会的稳定
由于资产在产业间的转移速度一般要比劳动力的转移快得多，因此，衰退产业在退出产业结构系统时，不但会产生资产方面的沉没成本，而且会产生大量的结构性劳动失业。而失业的大规模增加，即使在社会失业保障制度较为完善的国家，大量的失业也会造成社会的动荡。而在失业保障制度不完善，或是几乎不存在失业保障制度的经济中，大量失业的出现会引起国民对政府的反感情绪，甚至出现对抗性行为。而有计划的产业撤退表示在撤退前就已经预计到了可能形成的劳动力产业转移的规模和时间，进而预先规划好对劳动力的培训和产业转移的疏导，产业转移对经济和社会稳定的冲击将被大大削弱。
因此，政府有必要实施衰退产业的撤让政策，事先规划好结构性失业的劳动力培训和就业转移，以衰退产业退出产业结构系统时，将社会动荡减少到最小。如美国的《通商改革法》和日本的《特定萧条行业离职者临时措施法》都因产业衰退而产生的结构性失业劳动力进行了必要的援助。
四、衰退产业撤让政策的主要措施
1、促进转产
政府对减少或停止生产某些产品的某个衰退产业部门，利用合适的政策手段，协助其选择适宜的转产方向，结合倾斜的金融和财政政策，提供转产所需的贷款，发放转产补贴等措施，促使衰退产业的企业减产、停产或转产，加速衰退产业的转移，如我国20世纪90年代对纺织工业的“限产压锭”措施就属于此类情况。
注重调整好长线产品的产业与短线产品的产业的关系，产业结构政策不仅对短线产品产业的技术创新具有促进作用，而且还具有推动其他产业提高其对短线产业产品高效利用的作用，促使产业结构趋于合理化和协调化。
2、技术与经营支持
政府通过协调专利与技术推广部门的工作，及时提供衰退产业转产新领域所需的技术和经营上的指导、咨询与援助；采取各种优惠政策，鼓励用先进技术改造和武装衰退产业，使之焕发新的生机。
3、加速设备折旧
通过制定有关的法律和政策，并在相应的财政和金融政策支持下，规定衰退产业设备的报废数量和报废时间，加速衰退产业设备的折旧。政府通过制定和实施衰退产业设备的报废量、报废时间表和提高折旧率的规定，采取促进折旧的特别税制，对因设备报废而产生的损失提供部分补偿，加速设备折旧，减少转产损失，鼓励资产转移。
4、市场保护和援助
市场保护和援助，针对衰退产业市场需求萎缩的状况，通过制定限制相应产品的进口来保护国内市场，为其产业的调整、资产和劳动力的转移创造时机。此外，也可通过政府购买、价格补贴等手段对衰退产业进行援助。但这种对市场保护和援助的方式，从根本上是有违产业发展规律的。因此，这类措施不宜长期采用，否则容易导致消极后果。
4、 劳动力援助
为了减少衰退产业调整引起的社会经济震荡，政府有必要建立完善的社会化援助体系，利用政府的公共教育和培训设施，对于因产业衰退而导致的结构性失业劳动大军进行再培训，帮助他们掌握再就业所需的技术，帮助衰退产业职工转岗再就业。劳动力援助措施主要有就业服务、转岗培训、完善社会保障制度、清除劳动力流动的制度障碍等。
5、 体制改革
在某些因为经济体制不健全造成衰退产业调整困难的国家，政府可以通过经济体制改革、完善市场机制，让各类企业公平竞争，减少政府对经济的干预，克服地方保护主义，为衰退产业调整扫清障碍。
6、 社会保障制度
社会保障制度除了对一般失业者有保障作用，对因产业衰退而导致的结构性失业更有特殊的意义。社会保障制度比较完善，衰退产业的调整所引起的社会震荡就较缓一些，因而调整的力度可以加大一些、速度可以加快一些。
第九章 产业结构政策
第二至五章是关于产业结构理论，包括产业结构的演变规律、产业结构的合理化和高级化、高技术产业与产业结构升级、产业关联等；第六至八章是关于产业组织理论，包括产业组织的分析框架（SCP 分析框架）、企业的市场结构、市场行为、市场绩效以及三者之间的相互关系等。从研究方法来讲，这些研究基本上属于实证研究。以这些证研究的成果为基础，后面两章是规范研究，这就是产业政策研究。产业政策是国家为了促进市场机制的发育，纠正市场机制的缺陷及其失败，对特定产业活动以干预和引导的方式施加影响，进而促进国民经济快速协调增长的、带有宏观性和中长期性的经济政策，包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等等。
本章主要讨论产业结构政策的概念、类型、功能、目标以及主导产业的选择政策、战略产业的扶持政策、衰退产业的退让政策和产业的可持续发展政策等。
一、产业结构政策概述
产业结构政策主要是关于产业发展重点的优先顺序选择和保证实行这些优先顺序的政策措施。产业发展优先顺序的选择，即根据产业结构理论、本国产业结构的现状、产业结构演进的一般规律，选择一定时期产业发展重点的优先顺序。为了实现产业发展重点的时序性转移，产业结构政策还包括一系列保证措施。
（一）产业结构政策的概念与类型
1、 产业结构政策的概念
所谓产业结构政策，就是指一国政府依据本国在一定时期内产业结构的现状，遵循产业结构演进的一般规律，规划产业结构逐渐演进的目标，并分阶段地确定重点发展的战略产业，实现资源的重点配置，引导国家的经济向新的广度和深度发展的政策。
这一含义有以下四个基本点：
①产业结构政策的目的是促进产业结构优化；
②产业结构政策制定的主要理论依据是产业结构演变规律；
③产业结构政策的制定主体是政府；
④产业结构政策的实施主力是企业。
2、产业结构政策的类型
产业结构政策按照政策目标和措施的不同，可以划分为多种不同的类型，主要有：主导产业选择政策、战略产业扶植政策、衰退产业撤让政策、产业的可持续发展政策等。
（二）产业结构政策的功能
产业结构政策总的功能是促进产业结构的合理化、高度化和高效化，促进社会经济持续、稳定和协调发展。具体地说，产业结构政策有以下主要功能。
1、 促进产业协调发展的功能
产业结构政策具有促进不同层次产业协调发展的功能。在一定的经济发展阶段上，产业结构内各产业因不同的发展程度和作用而处于不同的地位，形成产业间有序的排列组合。产业结构具有明显的层次性：从纵向来看有基础产业、支柱产业和主导产业的等级，有传统产业和新兴产业之分；从横向来看，在同一等级产业中，又有重点产业与一般产业的区分。多层次、多类型的产业存在极其复杂的经济技术联系，只有互相协调，结构才能合理，比例才能恰当，产业才能发展。
产业结构政策的重要作用，就是协调产业之间的关系。产业结构政策依据不同产业的地位、作用、现状和发展趋势，分清轻重缓急和主次，对新兴的具有高增长率的未来主导产业进行培育，对薄弱的基础产业进行弥补，对弱小产业进行扶植，对衰退产业进行撤让。通过这些政策措施，来促使不同层次的产业保持协调发展。
2、 促进产业结构转换的功能
产业结构政策具有促进产业结构转换与优化的作用。所谓产业结构的转换，是指产业结构按合乎其规律的发展方向，从较低级型结构向较高级型结构的转变。实现产业结构的转换主要靠两种力量，即市场力量和政府干预力量。当市场需求发生变化时，价格信号会引导资源在产业间流动，从而导致新兴产业的壮大，传统产业的衰退，逐步实现结构转换。这是依靠市场调节机制作用实现的转换。一般地说，仅靠市场力量实现产业结构的转换是比较缓慢的，因为在市场机制作用下，产业结构对需求结构的反应是滞后的，调整也要有一个过程。而且产业内的垄断、技术和资本壁垒的存在，会使市场机制的调节作用受阻乃至失灵，会使产业结构转换缓慢。因此，需要政府的干预力量来推动产业结构的转换，政府可以通过实施强有力的产业结构政策，采用调整、保护、扶植、改造、淘汰等措施，加速产业结构的换代。产业结构政策不仅能够使产业结构换代，而且可以使产业结构升级。产业结构政策通过各种措施，提高产业的技术集约化程度，推进产业结构的高度化。
产业结构政策是体现一国政府在中长期的经济发展规划中进行经济建设的重大战略构想，是一定时期内国家资源配置的布局重点，也是其他诸如货币和财政政策制定的依据。因此，它能够从宏观上、方向上指导一国产业和经济的长远发展。
3、 推动产业技术水平提高的功能
用高新技术武装和改造传统产业，大力发展高新技术产业，是产业政策的重要内容。传统产业的改造和高新技术产业的发展，不仅能够提高产业的技术集约化程度，促使以劳动密集型产业为主的产业结构向以技术密集型、集约型产业为主的产业结构转变，实现产业结构的升级；而且可以推动产业技术的进步、高新技术的普及和运用，提高各种产业的技术水平。
日本产业结构高度化目标, 大约每十年左右, 由通产省提出“产业结构长期构想”体现出来。日本于1946—1956年实施产业复兴政策，重点发展煤炭和钢铁工业。从50年代中期开始, 日本转向实施产业高度化政策，把发展重化工业化作为产业结构高度化目标。在日本，1957年《新长期经济计划》中第一次提出“把产业结构高度化作为一项基本政策”。在60年代又提出《60年代通商产业政策设想》，明确地阐述了产业结构高度化的统一的政策体系。在《70年代的通商产业政策》中，明确知识密集型产业结构成为产业政策的中心内容。在《80年代的通产政策展望》中，既肯定以70年代展望为基础，又根据两次石油危机（1973年、1979年）后的国际形势和时代环境变化，进一步增加了能源政策和尖端技术开发政策，明确提出建立以尖端技术领域为中心的产业结构，又称为“创造性的识密集型产业结构”。
4、 引导资源配置结构合理化的功能
产业结构间的差别最终会体现在资本、劳动力、技术等资源在不同产业间的配置差异上。一般说来，在市场经济条件下，由于价格机制的作用，通过产业间利润率的动态差异，市场会自行促进和配置资源的流向，提高资源的配置效率。但是，市场配置资源在垄断、外在因素、信息不对称条件下又会产生市场失灵。特别是发展中国家市场发育比较迟缓，市场配置资源效率较低，因而更需要有资源配置导向的结构政策。
同样，在开放经济条件下，世界市场上竞争，发展中国家面对已经形成的国际产业分工格局同本国的赶超目标有一定的矛盾。因此，为实施赶超战略，产业结构政策就被赋予了引导资源合理配置和加快产业结构优化进程的重大作用。
（三）产业结构政策设置原则
为了保证经济快速、持续、稳定发展，产业结构政策的制定和实施必须明确产业结构调整目标和产业发展目标，产业结构政策的设置必须遵循以下原则。
（1）符合经济持续发展的原则
产业结构政策是根据一定时期内经济发展战略制定的，是经济发展战略具体化政策措施，其本身就具有中长期发展战略的意义。一个国家的经济发展战略是对其经济所作的全局性和方向性的长期规划和行动纲领，是某一时期产业结构政策的指导思想、基本内容、政策重点和政策实施手段，宏观经济政策的取向和力度，对产业结构的调整会产生深远的影响，因此，产业结构的制定过程就必然要在充分考虑本国经济发展条件和目前已达到水平的基础上，如何充分发挥自身优势，寻求国际、社会、人口、生态、能源等同经济发展的均衡条件，以达到经济高速、稳定、协调发展的目的。
产业结构政策可以说是经济发展战略的实施细则，它的制定要充分体现经济发展战略，这要求产业结构政策目标的制定过程要充分考虑各个方面的产业结构政策的相互配套和相互协调，以保证经济发展战略的有效实施。同时，产业结构政策目标的设置要有利于资源节约以及生态和环境保护。经济的发展不应以耗竭环境、损害后代的经济发展为代价；一个国家的发展也不应以损害其他国家的发展为代价。为了避免在发展中付出惨痛的代价, 可持续发展模式是产业结构政策目标的必然选择。而要处理好环境与发展的关系，还不能单纯依靠市场的力量，必须制定并实施正确的产业结构政策，提高产业的整体环境适应能力和协调能力，实现经济与社会、资源、环境的协调发展，走可持续发展之路。
（2）实现产业结构优化升级原则
产业结构政策的制定必须保证技术的发展和不断更新。产业结构政策主要是解决产业间资源合理流动和优化配置的问题。经济全球化的趋势，使一个国家产业技术含量和创新能力成为在国际竞争中取得优势的关键因素，各国为取得更有利的国际分工地位，竞相调整产业结构中的技术结构，对高新技术领域加大开发投入、扩大应用领域，并加快科技成果转化为现实生产力的步伐，以提升产业技术水平、增强国际竞争力。要通过制定科学的产业结构政策，重点扶植和培育对经济社会发展具有全局性、先导性、产业关联度大的产业以及适应经济现代化趋势的产业。因此，产业结构政策目标要遵循提升产业高度、实现产业结构优化升级的原则。
（3）促进产业结构合理化原则
产业结构合理化调整是指根据本国国情、资源条件、科技水平、人员素质、劳动力数量、国内经济与国际经济的关系等因素，通过政府的产业政策的干预和对市场的引导，使各产业协调、健康发展。一个国家的产业结构是否合理，可以从以下几个方面去判断：①各产业产出水平是否平衡，是否存在“瓶颈”产业；社会资源是否得到了合理开发与利用；②国内外的成熟技术是否得到了充分的推广与应用；③是否具有较高的产业结构转换能力和产业素质不断提高能力；④资源的配置是否合理，是否获得了较高的结构效益；⑤劳动力是否充分就业；⑥生态环境是否得到保护，产业是否具有可持续发展能力；⑦外贸收支是否平衡。
（4）坚持创新和特色的原则
产业结构政策目标的制定必须要立足现状，与现有的优势紧密结合，才能达到指导结构协调化和高度化调整的目的。坚持这一原则，产业结构政策目标的制定要考虑的主要因素有：①历史上已经形成的产业水平和结构状况；②现有的资源禀赋状况、各种要素的成本和质量、要素配置的效率和效益；③市场整体需求水平和由需求特征决定的对特定产业及市场的需求水平及层次；④社会性质和经济体制以及国家对经济及社会功能的定位；⑤特定环境所形成的对特定产业发展的约束和促进条件及强度；⑥国家和地区的开放性程度、产品的竞争优势和竞争范围等。
二、 主导产业的选择政策
主导产业的选择政策是指政府为了引导、促进主导产业的合理发展，从整个经济发展的目标出发，运用经济政策、经济法规、经济杠杆以及必要的行政手段、法律手段来影响主导产业发展的所有政策的总和。
（一）主导产业的概念
罗斯托（Walt Whitman Roston ）最先提出了主导产业范畴，但他并未给出准确的定义。 主导部门是 “一种促成经济转变的有力而必不可少的发动机” ，“在这些部门中，创新或利用新的有利可图或至今尚未开发资源的可能性，将造成很高的增长率并带动经济中其它部门的扩张” 。 ( [美] W·W·罗斯托. 经济增长的阶段 [M].北京：中国社会科学出版社，2001,54-59 主导部门概念是罗斯托主导部门思想的重要组成部分。我们在理解主导部门概念时须注意以下几个要点：
(1)主导部门具有阶段性或时间性。不同发展阶段有不同的主导部门，经济发展阶段演替是主导部门更替的结果；
(2)主导部门是一个创新源。 “这些部门具有很高生产率的新生产函数性质”，能迅速引入技术创新 ；
(3)主导部门要能带动其他部门发展。主导产业是扩散效应大的产业，而非总量比重大的产业。主导产业增长要能 “引起了对其他制造品的一系列需求”，也“引起了一系列外部经济效应”，从而带动其他产业部门发展 。
根据罗斯托主导部门思想，主导产业概念提出的目的是为了落后国家或地区选择、培育主导产业，利用主导产业的功能，推动经济发展与产业结构演进。这就是说，落后国家或地区选择与培育的主导产业，不是现实中已经起支柱作用的产业，而是目前还处于幼小状态，但具有远大发展前景、将来一段时期将起支柱作用的产业。
主导产业是指在经济发展的一定阶段上，本身成长性很高、并具有很高的创新率，能迅速引入技术创新，对一定阶段的技术进步和产业结构升级转换具有重大的关键性的导向作用和推动作用，对经济增长具有很强的带动性和扩散性的产业。
在产业的生命周期中，主导产业处于成长期；处于成熟期的是支柱产业；处于初创期的是先导产业。
（二）主导产业的选择基准
（1）产业关联效应基准
20世纪50年代中期，美国经济学家赫希曼在《经济发展战略》一书中，提出了发展中国家应首先发展那些产业关联度高的产业。这一基准的含义：政府应选择那些关联效应高的产业作为主导产业，通过政府重点支持和优先发展，以带动整个经济的发展。
这个观点对日本及其他一些发展小国家主导产业的选择和产业政策的制定产生了明显的影响。
主导产业对经济发展和产业结构的引导带动作用，主要通过其关联效应表现出来，主导产业的关联效应有三种形式：
一是前向关联效应：主导产业广阔的市场前景和持续发展，必然扩大对相关设备、技术和原材料等要素的需求，从而带动为其提供这些要素的产业的迅速发展。
二是后向关联效应：主导产业关联性强，技术领先，发展快速，能够为其后续产业的发展提供更多的产品和技术，创造更好的条件，感应这些后续产业的发展。
三是旁侧关联效应：主导产业的发展，还会引起一系列经济、社会、文化等多方面的变化，对主导产业主要分布地区的市场繁荣、就业面扩大、基础设施建设以及其他产业的形成和壮大产
生积极的影响。
（2） 增长潜力基准
产业的增长潜力, 从根本上说取决于产业的需求收入弹性。因而也称收入弹性基准。
收入弹性基准是指在国际和国内市场上，某种产品的需求增长率与国民收入增长率之比，它表明产品的产品需求增长对收人增长的敏感程度。收入弹性大于l 的产品和行业，其增长速度将高于国民收入的增长；弹性小于1的产品和行业，增长速度低于国民收入的增长。
随着人均国民收入的增长，收入弹性高的产品在产业结构中的比重逐渐提高，选择这些产业作为主导产业，将促进整个产业持续高增长率，有利于创造更多国民收入。
收入弹性系数高的产品的产业部门将获得更快的发展，占有更大的比重。
（3）生产率上升率基准
这是日本经济学家筱原三代平在50年代中期提出的，后由日本政府在制定产业政策是参照了这一基准。
它是指某一产业的要素生产率与其他产业的要素生产率之比，一般用全要素生产率进行比较。全要素生产率的上升主要取决于技术进步，按生产率上升率基准选择主导产业，就是选择技术进步快、技术要素密集的产业，因此，也被称为比较技术进步率基准。
这一基准反映了主导产业迅速有效地吸收技术进步成果的特征，优先发展全生产要素生产率上升快的产业，有利于技术进步、提高创汇能力、改善贸易条件和贸易结构，提高整个经济资源的使用效率。
（4）技术密集度基准
产业的技术密集度不仅通过影响产业技术进步而影响产业的生产率上升率, 而且具有提高产业增加值率的作用(技术含量高使附加值高) 。
产业的生产率上升率与就业功能有一定的反向变动关系。综合生产率(ＴＦＰ) 指标, 包括了劳动、资本、中间投入等要素生产率的变动, 但劳动生产率毕竟是其中的一个重要方面, 劳动生产率增长会相对减少就业量; 而产业的技术密集度带来的技术进步、生产率上升率和增加值率, 不一定影响产业的就业功能。
（5）就业基准
从产业的要素密集度看, 劳动密集型产业的就业功能强, 资本密集型产业的就业功能弱, 技术密集型产业则分为两种情况:劳动—技术密集型产业的就业功能相对较强, 资本—技术密集型产业的就业功能相对较弱。但是, 各个产业的实际就业功能及其差别, 还要取决于产业的发展水平、趋势和特点。
从产业的相对就业密度看, 一方面是每亿元工业增加值或产品销售收入所对应的就业人数；另一方面, 可以从产业的资本与劳动力比率来分析提供一个就业机会所需要的资本量。
（6）可持续性发展基准
制造业产业的可持续发展性, 主要表现在资源消耗(物耗和能耗) 低和环境污染小两个方面。这两个方面基本上可以通过产业的经济效益水平来考察, 因为物耗和能耗本身就是经济效益的部分内容, 而环境污染的大小一般可以通过治理污染的成本反映出来。至于高污染产业有负的外部性, 我们可以将这些产业排除在外。
这里主要通过总资产贡献率和工业成本费用利润率两项指标来考察我国制造业中各个产业的经济效益水平。
（三）我国选择主导产业的目的
（1）工业化的推进要寻找新的增长空间
我国的工业化水平总体上说虽然处于中期阶段, 但工业生产比重明显高于人均ＧＤＰ水平相同的其他发展中国家。由于产业结构和需求结构的影响, 我国比重偏高的工业部门的进一步发展
受到了国内需求不足的明显制约。
加入ＷＴＯ使我国具有比较优势的劳动密集型产业获得了扩大出口的机会, 但资本密集和技术密集的产业会受到进口增加的冲击。从整个工业增长的趋势看, 如果没有产业结构的调整优化或其他有利因素的明显作用, 至少在2010年之前我们难以从多边开放中得到更多的国内外市场(需求总量) 。
然而, 在第三产业的加快发展近期内仍受多种因素制约的条件下, 国民经济的较高速持续稳定增长还要靠工业快速增长来拉动, 这种趋势近几年不仅没有减弱而且在加强。
目前, 我国工业部门所占的比重很大, 导致对整个经济增长的拉动或支撑作用很大, 工业增长加快1个百分点, 经济增长大体上可加快0.5个百分点, 这使我国的经济增长速度对工业增长速度的依赖度在增强。
因此, 必须通过新兴主导产业的发展, 来拓宽工业增长的需求空间和产业空间, 带动经济增长和工业化进程。
（2）要为国民经济提供更多的就业机会
我国工业部门在国民经济中占有很大比重, 但解决的就业人数却一直处于较低水平。2001年, 工业增加值占国内生产总值的比重为44.4%,而工业就业人数占全社会就业的比重只有17%左右。
这可能具有统计上的部分原因, 即一些在乡镇、私营、外资等工业企业不定期就业的农村劳动力在统计上仍被列为农业就业人口。但是即使考虑了这个因素, 工业部门的就业比重仍然偏低。
在工业化的新时期, 我国农业剩余劳动力转移的经济和社会压力很大。2001年, 我国统计上的第一产业就业比重还高达50%,这些农业劳动力中至少有一半, 即多达1.83亿的劳动力对于农业发展是剩余劳动力, 需要逐步转移到第二、三产业部门就业。
而在城镇还有大量的下岗和失业人口,2001年, 只按城镇登记失业人数看就有681万人。这么巨大的就业压力, 只能依靠第二、三产业的加快发展来吸收。
服务业是吸收就业能力最强的产业, 但目前我国服务业部门的扩张受多种因素制约, 一定程度上还要靠工业发展的带动。
据联合国调查，在发展中国家的工业化过程中, 有2/3以上的国家的工业就业人数增长超过生产率的增长, 而生产率增长超过就业人数增加的国家不足抽样调查的国家的1/3。也就是说, 大多数处于工业化过程的国家把农业剩余劳动力的转移看得比工业生产率的提高更为重要, 从而推行了以增加就业为主的工业化战略。
（3）工业结构升级需要新兴主导产业的带动
工业产业结构的调整升级是“十五”期间工业发展的主线, 同时也是工业化中期必须不断推进的中心任务。在我国工业化所处的阶段上, 工业结构升级的主要内容是由高加工度化向技术集约化转变, 技术密集型产业的比重持续上升。
多年来, 我国工业结构升级的进展较为缓慢, 虽然具有体制、技术等方面的原因, 但缺乏主导产业和主导企业的带动也是一个主要问题。
（3）工业结构升级需要新兴主导产业的带动
加入ＷＴＯ后的多边贸易开放, 客观上有利于我国具有比较优势的劳动密集型产业的发展而不利于具有比较劣势的技术密集型产业的发展, 因而可能对我国工业产业结构升级的进程产生负面影响, 至少在过渡期完成后的2005—2010年期间, 这种影响的趋势是明显存在的。
如果工业结构升级的进程受挫, 劳动密集型产业由于出口的拉动而过度扩张, 我国在国际产业分工中将进一步陷入不利地位, 以至因为产品价格结构的变化而出现低效化增长甚至贫困化增长。
开放条件下的工业结构升级, 既是比较优势转换和竞争优势增强的结果, 又是提高工业增长质量和效益的基础。为了减弱加入ＷＴＯ后贸易结构变化产生的不利影响, 促进工业结构升级的
进程, 必须选择新兴主导产业, 加强主导产业对结构升级的带动效应。
（4）工业发展要进一步走可持续发展道路。
随着工业化的推进, 主导产业之所以会发生转换和更替, 主要是由资源条件、需求结构和发展环境的变化决定的。
在我国工业化的新时期, 工业发展不仅要适应需求结构升级的趋势, 而且越来越受到资源和环境问题的约束, 因此势必要进一步走可持续发展的道路。
工业可持续发展依赖于工业的技术进步和产业升级, 依赖于资源配置的优化和环境保护的加强, 而在这个过程中, 新兴主导产业的形成、发展及其带动效应的增强, 具有重大的作用。
（四）我国工业化中期主导产业的选择
工业化新时期的新兴主导产业的形成和发展, 必须有利于化解或缓解经济运行和发展中的基本矛盾, 并促进经济发展水平的提高和整体国际竞争力的增强。
因此, 可以运用上述的主导产业选择基准：产业关联基准（带动效应）、产业的增长潜力基准（需求收入弹性基准）、生产率上升率、技术密集度、就业基准以及可持续性发展基础准等方面来分析新时期主导产业的选择问题。
（1）产业的增长潜力分析
在不同的人均收入水平(人均ＧＤＰ或ＧＮＰ) 和产业结构条件下, 产业的需求收入弹性是不同的。
根据联合国的一份研究报告(杨治,1985), 发展中国家中需求收入弹性高的制造业产业主要有钢铁、有色金属、造纸、机械、纺织和皮革制品。
根据钱纳里和赛尔奎因的实证分析模型计算(世界银行,1984), 在人均收入处于390—1230美元期间, 制造业部门中需求收入弹性高的产业主要是交通运输设备、家具、电器等。这些具有一般性参考价值的研究结果, 对于分析我国产业的需求收入弹性有重要的借鉴作用。
与需求收入弹性相关并反映产业增长潜力的另一个指标, 是各个产业近年来的增长趋势。因为在市场调节起基础性作用的条件下, 产业增长速度基本上表明了市场需求增长的趋势。
1993—2001年, 我国制造业中增长最快的产业依次为：电子及通信设备制造业、医药制造业、电气机械及器材制造业、交通运输设备制造业、有色金属冶炼及压延加工业、石油加工及炼焦业、塑料制品业, 这7个产业在制造业中的产出比重都有所上升, 其中技术相对密集的前4个产业的比重大幅度上升, 其增长速度大大高于其他产业。
这种增长格局和趋势, 表明技术密集型产业的市场需求扩张较快, 从而具有较强的增长潜力或后劲。
另一方面, 在工业化的新时期, 我国工业部门以至整个国民经济面临着加快技术装备更新改造从而加快技术进步的重要任务, 这对我国装备制造业的发展形成了巨大的市场需求。
如果国内装备制造业能够尽快提高产品的技术水平和质量, 就能够较快改变国内企业技术设备更新升级过度依赖进口的局面, 并大面积地促进中小企业的技术改造和技术进步。
这种情况将明显扩大装备制造业的市场规模, 提高装备制造业的增长潜力。装备制造业就是投资类的机电产业, 主要包括普通机械、专用设备、交通运输设备、电气机械及器材、电子及通信设备、仪器仪表及文化办公用机械等6个产业。
在对外开放的条件下, 进出口贸易和资本国际流动的趋势对产业增长潜力具有重大影响, 同时需求收入弹性也不仅要以国内市场而且要以世界市场的变化来衡量。以上制造业部门的增长格局, 实际上已反映了我国为加入ＷＴＯ而迅速推进扩大开放过程中产业增长的基本趋势, 即上述7个产业尤其是前4个产业的快速增长, 不同程度地与出口增长和外商直接投资增长的作用有关。
加入ＷＴＯ后, 全方位开放对制造业部门增长趋势的影响, 大体上可分为三个阶段来分析判断:
第一个阶段是2005年之前的过渡期, 制造业产业的增长格局不会出现大的变化, 加入ＷＴＯ前增长快的产业仍保持较高的增长速度, 只是服装和纺织业的增速由于出口扩大而逐步加快。
第二个阶段是2005—2010年期间, 大多数制造业产业的产出增长将受到进出口贸易格局变化的影响, 技术密集型产业增长较快的势头会有所减弱, 而服装和纺织业将因为多边纤维协定的取消而出现出口和产出大幅度增长的趋势。
第三个阶段是2010—2020年, 加入ＷＴＯ对我国制造业部门的影响将逐步内生化, 产业比较优势转换和竞争优势上升的趋势将再度起主导作用, 技术密集型产业较快增长的格局将进一步表现出来。
综合起来看, 我国工业化新时期具有较强增长潜力的产业, 将主要是国内市场需求增长较快的技术密集型产业(包括装备制造业产业), 以及加入ＷＴＯ后将在一段时期内获得出口扩张条件的纺织和服装制造业。
（2）产业关联度（带动效应）分析
产业关联度在各个产业发展过程的相互影响中表现为影响力和感应度。产业影响力是指一个产业影响其他产业的程度, 产业感应度是指一个产业受其他产业影响的程度。
作为主导产业, 其带动效应主要通过影响力表现出来, 但由于主导产业与其他产业具有相互影响的关系, 因而感应度的大小对于加强带动效应也有重要作用。一个产业的影响力系数或感应度系数大于1, 说明该产业对其他产业的影响力或感应度较大(高于全部产业的平均水平) 。
从制造业中产出比重最高的10个产业看, 根据国家统计局和香港中文大学(李强、薛天栋,1998) 运用我国1987年、1990年、1992年和1995年投入产出表计算的产业间的关联程度(见表
1), 前7个产业的影响力系数都大于1, 说明在我国的产业发展过程中, 这7个产业对其他产业都有较大的影响力。
而电子及通信设备、交通运输设备、普通机械和专用设备、电气机械及器材等几个机电产业的感应度系数小于1, 说明这些机电产业受其他产业的影响较小。
表1 制造业中产出比重最高的10个产业的影响力系数和感应度系数
产业
1. 电子及通
交通运输设
普通机械和
化学原料及
黑色金属冶
电气机械及
纺织业
非金属矿物
食品加工业
石油加工及 占制造业比重(2001年)% 增加值比重 9.1 7.3 7.3 7.2 6.9 6.2 6.2 5.4 4.2 4.0 就业比重 4.7 6.7 10.4 7.3 5.7 5.1 10.9 6.9 3.8 1.3 影响力系数 1.13 1.17 1.11 1.05 1.13 1.12 1.13 1.00 0.95 1.00 感应度系数 0.722. 0.883 . 0.824. 1.215. 1.316. 0.9071.036. 1.039. 0.6910. 1.30 .
以研究产业关联度著称的赫希曼教授曾经指出, 由于在投入产出表中把机械、运输设备等制造业产业看做最终产品, 忽视了它们能作为重要的投入品提高购买这些产品的产业的供给能力, 使计算出来的前向关联系数比实际情况要低得多。
产业的前向关联主要表现为感应度, 但如果前向关联的产业通过这些关键投入品提高了生产和供给能力, 则也具有增强影响力的效果。
因此, 如果考虑了投入产出表本身缺陷的影响, 以上几个机电产业的感应度系数和影响力系数都应该是很高的。同时, 这几个机电产业中的投资类产品属于装备制造业。
我国工业部门以至整个国民经济加快技术设备更新改造的趋势将对装备制造业形成巨大的市场需求, 装备制造业如果能够通过提高产品技术水平和质量而满足这种市场需求并促进其他产业的技术进步和相应的供给增长, 将使自身的感应度系数和影响力系数明显上升。
这样看来, 工业化新时期具有较强带动效应的制造业产业, 主要是电子及通信设备、交通运输设备、电气机械及器材、普通机械和专用设备、黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及制品和纺织业等7个产业。
这7个产业占制造业增加值的比重为50.2%,占制造业就业的比重为50.8%,都具有较高的影响力系数和感应度系数, 因而在新的发展时期有可能对其他产业和整个国民经济形成较大的带动效应。
（3）生产率上升率
各个产业的生产率上升率, 在工业化的不同时期和产业结构不同的国家有不同的特点, 但有些产业的生产率表现出较快上升的趋势。
根据西水和鲁宾逊的研究(钱纳里等,1989), 制造业部门中综合要素生产率(ＴＦＰ) 增长最快的产业, 在日本、韩国、土耳其和南斯拉夫四个国家的相近时期形成了一定的梯度型差别。
但共同的趋势也是明显的, 如机械设备(包括电力机械、机械和运输设备) 、橡胶制品、化工、食品加工、服装、金属制品等产业在这几个国家都属于ＴＦＰ增长最快的产业。
从美日德三个制造业发展水平最高的国家看, 根据乔根森的研究(2001),1960—1979年期间, 三个国家中ＴＦＰ增长最快的产业虽然有一定差别, 但相同的产业仍占有较高的比重。这些ＴＦＰ增长普遍较快的产业是:电气机械、化工、精密仪器、纺织和服装、橡胶和塑料等。这与上面几个国家的趋势大体上是一致的。
从我国制造业的情况看, 在1981—1987和1987—1995年两个时期, 制造业中ＴＦＰ增长最快的产业发生了一些变化, ＴＦＰ增长最快的产业进一步集中在几个机电产业, 以及化工、服装、皮革和食品产业(李京文等,1993) 。这种情况, 与其他国家的趋势也比较接近。
概括起来, 制造业中ＴＦＰ增长快的产业主要是机电产业、化工、纺织和服装、橡胶制品、食品加工等。
（4）技术密集度
对于产业技术密集度的划分, 国际上没有一个统一的标准。大多数产业分析文献使用的是ＯＥＣＤ的划分方法和口径, 即以产业的Ｒ＆Ｄ密集度来划分高技术产业, 并相应划分出中技术产业和低技术产业。
在这里, 参考ＯＥＣＤ的方法和口径, 同时结合我国工业发展和统计的实际情况, 将制造业的产业技术密集度粗略的划分为：高(技术) 密集度、中高(技术) 密集度、中低(技术) 密集度和低(技术) 密集度四类产业。
其中, 高和中高技术密集度的产业, 主要是6个机电产业(电子及通信设备、仪器仪表及办公机械、电气机械及器材、交通运输设备、普通机械和专用设备等6个机电产业，不包括金属制品业) 以及医药制造业、化学原料及制品制造业。
根据《2000年全国Ｒ＆Ｄ资源清查工业资料汇编》的有关数据, 对我国28个制造业产业的Ｒ
＆Ｄ密集度做了系统的统计分析表明, Ｒ＆Ｄ密集度最高(Ｒ＆Ｄ经费内部支出和外部支出占产值、增加值和销售收入的比重等6项指标都高于制造业平均水平) 的产业是电子及通信等6个机电产业。
Ｒ＆Ｄ密集度明显较高(Ｒ＆Ｄ经费支出比重等6项指标中有5项高于制造业平均水平) 的产业还有化学原料及制品制造业、医药制造业、塑料制品业和金属制品业等4个产业。
（5）就业功能分析
在我国制造业部门28个产业的就业构成中,2001年就业比重最高的前10个产业依次为纺织业(10.9%)、非金属矿物制品业(6.9%)、化学原料及制品制造业(7.3%)、交通运输设备制造业(6.7%)、普通机械制造业(6.2%)、黑色金属冶炼及压延加工业(5.7%)、服装及其他纤维制品制造业(5.4%)、电气机械及器材制造业(5.1%)、电子及通信设备制造业(4.7%)和专用设备制造业(4.2%)。这10个产业的就业比重之和占了整个制造业就业的65.1%。但是, 产业的就业规模是由产业的就业密度和发展规模两个因素共同决定的。
我国工业化中期主导产业的选择
从每亿元工业增加值所对应的就业人数这一指标的计算结果看, 制造业部门中产出就业密度最高的10个产业依次为:文教体育用品制造业、纺织业、服装及其他纤维制品制造业、皮革毛皮羽绒及其制品业、非金属矿物制品业、专用设备制造业、普通机械制造业、木材加工及竹藤棕草制品业、家具制造业和橡胶制品业;
亿元销售收入对应的就业人数这一指标的计算结果也大体如此。这些产业中, 除了专用设备和普通机械制造业的技术密集度相对较高之外, 其他大多数是劳动密集型产业。这说明在我国制造业发展的现阶段, 劳动密集型产业的产出或收益的就业密度是明显较高的。
从产业的资本与劳动力比率来分析提供一个就业机会所需要的资本量。
从资本总额与劳动力比率（反映的是一个就业岗位所对应的生产过程中实际投入的资本量，即固定资产净值年平均余额和流动资产年平均余额之和) 看, 制造业部门中提供一个就业岗位需要资本量最少的10个产业依次为:
服装及其他纤维制品制造业、皮革毛皮羽绒及其制品业、文教体育用品制造业、家具制造业、纺织业、木材加工及竹藤棕草制品业、非金属矿物制品业、金属制品业、专用设备制造业和普通机械制造业。
而从固定资产与劳动力比率看, 提供一个就业岗位需要固定资产最少的10个产业依次为:皮革毛皮羽绒及其制品业、服装及其他纤维制品制造业、文教体育用品制造业、家具制造业、仪器仪表及文化办公用机械制造业、纺织业、专用设备制造业、普通机械制造业、金属制品业和电气机械及器材制造业。
由此可以看出, 生产过程中提供一个就业岗位需要资本量最少的产业主要是劳动密集型产业, 而需要固定资产最少的产业却增加了几个技术密集型产业。这表明, 这些技术密集型产业从其内部构成看更接近于劳动—技术密集型产业。
根据以上两个方面的分析, 我们可以对制造业部门的就业功能做出综合性的分析判断。 制造业部门中就业功能强的产业主要是:皮革制品、服装、文教体育用品、家具、纺织、专业设备、普通机械、金属制品、仪器仪表及文化办公用机械、木材加工、非金属矿物制品和电气机械及器材等。
而化学原料及制品、交通运输设备、黑色金属冶炼及压延加工业和电子及通信设备4个产业在制造业中的就业比重较高, 主要是由于产业规模较大, 而不是就业密度较高。
（6）可持续发展性分析
这里主要通过总资产贡献率和工业成本费用利润率两项指标来考察我国制造业中各个产业的经济效益水平。总资产贡献率是利润、税收和利息之和与总资产的比率, 属于毛利润率指标;
工业成本费用利润率是利润与成本费用的比率, 属于净利润率指标; 后者比前者更能反映产业的经济效益水平。
2001年, 制造业中总资产贡献率较高的产业, 除了具有特殊性的烟草加工业外, 依次是饮料、仪器仪表、医药、服装、石油加工、皮革、印刷、食品制造、家具、电子及通信设备、文教体育用品、电气机械及器材、金属制品、塑料制品和交通运输设备等产业。
同时, 这些产业的总资产贡献率和工业成本费用利润率水平与1998年相比都是上升的。总资产贡献率是利润、税收和利息之和与总资产的比率, 属于毛利润率指标; 工业成本费用利润率是利润与成本费用的比率, 属于净利润率指标; 后者比前者更能反映产业的经济效益水平。
因此, 综合起来看, 经济效益水平较高的产业主要是医药、饮料、印刷、电子及通信设备、仪器仪表、电气机械及器材、交通运输设备、服装、塑料制品、食品制造、家具、文教体育用品和金属制品等产业。这些产业中基本上没有负外部性突出的高污染产业, 因而可以看做是制造业中可持续发展性较强的产业。
（7）新兴主导产业的选择结论
按主导产业的选择依据从不同角度确定了一批可供选择的产业(见表2), 但是, 各种选择依据在新兴主导产业选择中的重要性是不同的, 甚至有的基准是相互矛盾的。因此，还需要通过进一步分析这些选择依据的权重。
表2制造业中按新兴主导产业的各项选择依据确定的产业
在6项选择依据中, 最重要的是产业的增长潜力和产业关联度；其次是产业的技术密集度、生产率上升率与就业功能, 其中前两项指标与后一项指标在某种程度上是矛盾的。如果强调主导产业对产业结构升级、比较优势转换和竞争优势成长的作用, 应当更重视产业的技术密集度和生产率上升率依据; 如果强调主导产业对带动就业增长的作用, 则要把产业的就业功能放到重要地位。最后是产业的可持续发展性。
按照这些选择依据的重要性和权重来确定新兴主导产业, 我们得出了表3的选择结果。以产业升级为基本目标所确定的新兴主导产业与以就业增长为重要目标所确定的新兴主导产业有较大的偏离。兼顾产业升级的基本目标和就业增长的重要目标, 由此确定的新兴主导产业是:电子及通信设备、电气机械及器材、交通运输设备、纺织和服装、普通机械和专用设备制造业, 这就是工业化新时期制造业部门中可以选择或可能出现的新兴主导产业。2001年, 这些产业在制造业中的
增加值比重为39.2%,就业比重为43.2%,其较快的增长速度和较大的带动效应, 将对整个制造业的快速增长、产业升级、就业扩大和可持续发展产生有效的带动作用。
表3 制造业中新兴主导产业的选择结果
（8）政策建议
第一, 促进新兴主导产业的形成和发展, 提高新兴主导产业的国际竞争力。产业政策的重点主要应放在以下几个方面:一是加快新兴主导产业的技术改造和技术进步, 缩小与国际先进水平的差距; 二是推进新兴主导产业的结构调整和产业升级, 大力发展其中增长潜力大和带动效应强的重要产业, 如汽车、通信设备等制造业; 三是推进新兴主导产业的产业组织结构调整, 通过推动企业间的购并、联合和重组, 提高产业集中度, 增强国内大型企业与国外大跨国公司抗衡的能力; 四是发挥重点产业、大型企业对新兴主导产业结构升级和产业组织优化的带动作用。
第二, 加强新兴主导产业对其他产业和整个制造业发展的带动效应。这方面, 产业政策及相关政策的作用主要在于:推进分工、专业化和协作的发展并提高其技术水平, 加强产业之间的关联效应; 进一步打破区域间的分割状态, 通过完善全国大市场的调节机制, 促进产业间的资源流动和有效配置; 加快国有工业布局的战略性调整, 推动各所有制经济之间的资源流动和有效配置。
第三, 处理好几个重要关系。一是劳动密集型产业与资本、技术密集型产业的关系。要使新兴主导产业的发展既体现我国资源构成的特点, 又带动产业结构的升级, 主导产业之间和产业内部都要更多地加强以劳动—技术密集型产业为主的发展模式。
二是扩大出口与国内市场的关系。要不断扩大新兴主导产业的市场占有总量, 必须大力促进劳动—技术密集型产品的出口增长, 利用一定的竞争优势和相对的比较优势同时向两个市场扩张。
三是外资企业、民营企业与国有企业的关系。新兴主导产业的主体是技术密集型产业, 外资企业在其中占有较高的比重。因此, 应当引导和促进民营企业进一步向这些产业发展, 以加强民族工业在新兴主导产业中的地位和竞争力。 三、战略产业的扶植政策
（一） 战略产业的概念和特征
1、 战略产业的概念
战略产业，或称先导产业，是指能够在未来成为主导产业或支柱产业的新兴产业。因此，战略产业的成长必须具有战略意义，即受国家政策保护和扶植的某些产业必须具有能够成为未来经济发展中主导产业和支柱产业的可能性，这种可能性的决定因素，首先是产业本身技术特点、市场前景、成长潜力，其次才是国家资源特定条件、现有产业结构状况、产业本身获取资源的能力等。
2、战略产业的特征
（1）技术性和扩张性。战略产业在成长过程中要能够始终代表新技术发展方向，在产业内能够形成紧密技术关联的部门群体，并在相当长的一段时期内保持较强劲的技术竞争力；该产业还应具有巨大的市场潜力和市场拓展能力，并能够有效地吸收创新成果，能满足大幅度增长的市场需求，从而在其成长过程中能够获得较高的产业增长速度。
（2）经济效益的长期性。战略产业在成长过程中要具有长期的经济效益，这种经济效益是指规模经济性的不断增加，也就是说战略产业在成长过程中要具有产品单位成本递减效应，即随着时间的经济效果和动态规模经济性的作用，使该产业的长期平均费用曲线向下倾斜；而且，大量生产体制的建立和本国生产要素的资源优势两方面的作用，使该产业经过一段时间保护和扶植之后，可以使其产业竞争力不断增强，最终成长为具有国际产业竞争优势的产业。而且，战略产业的长期经济性还要求在其成长过程中，在不断向具有比较优势的产业转换的基础上，使在保护和扶植期内所导致的社会福利损失能由未来的社会福利增加所补偿。
（3）关联性和渗透性。战略产业在国家经济发展中具有较高的产业地位，即战略产业的成长对国家经济增长的贡献率要达到较高的水平，这就要求战略产业具有和其他产业较强的产业关联效应，能有效地带动其他相关产业的发展，使战略产业本身产出高效增加的同时，还能带动其他产业共同创造就业机会、提高社会消费水平、改善国家贸易条件、提升产业高度，从而使国家总体经济实力得以增强。
可见，战略产业对于新的经济增长点的形成、传统产业的技术改造、产业升级等，都具有不容置疑的作用。战略产业政策是着眼于提升和发展未来的产业优势，是直接提升产业结构高度的政策，正确地制定和积极实施战略产业政策，才能实现产业结构向高度化方向发展。
二、战略产业扶植政策设置的原则
战略产业扶植政策是对战略产业的发展起鼓励、刺激和保护作用的产业政策，其制定和实施必须遵循以下原则：
1、 战略产业扶植政策的目标必须与产业结构优化升级的要求一致
产业扶植政策的根本目的，是要促进产业结构的优化升级。因此，政府应该根据产业结构优化升级的要求，分析某些产业必须具有能够成为未来经济发展中主导产业和支柱产业的可能性，从而选择扶植的对象。
2、 战略产业扶植政策必须与发挥比较优势相结合
政府扶植的战略产业，首先应该选择更能充分利用本国资源、发挥比较优势的产业，这样才能利用国际分工，改善国家贸易条件，扩大出口，带来更高的效率、更快的发展。
3、 战略产业扶植政策必须与发挥市场的作用相结合
产业结构的优化升级，主要应该依靠市场机制的调节作用。战略产业扶植政策只是要弥补市场的不足，决不能取代市场的基础性作用。因此，在采取各种扶植措施的同时，更要完善市场体系，健全市场规则，规范市场竞争，扫除战略产业发展的障碍。
4、资金扶植必须与政策优惠相结合
政府扶植战略产业的措施多种多样，其中包括政府财政拨款、直接投资、政策性贷款、贴息、允许发行股票和债券等。资金扶植虽然是不可缺少的重要手段，但也不能忽视其他措施的作用，比如取消市场准入限制、税收政策、经营环境改善、政府采购等，都能发挥有效作用。
1、 战略产业扶植政策必须与增强产业竞争力相结合
政府应该扶植战略产业，但不能无条件地支持、无限期地保护，必须采取有效措施，促使战略产业面向国内外市场，参与竞争，努力提高竞争能力。只有形成竞争优势，战略产业才能真正发展壮大。
三、战略产业扶植政策的内容
政府对战略产业的扶植和保护政策要达到在一定时期内，通过扶植和保护的战略产业能够成长为主导产业和支柱产业的目的。为此：
1、 贸易保护政策
这一措施要为国内战略产业的成长创造一个相对有利的外部环境，这种外部环境的创立可以通过各种金融、公共财政等措施对国内需求进行适当的刺激，并由于战略产业本身具有的高回报率以及政府的各种鼓励措施，使生产要素有效地向战略产业转移，从而促进战略产业的成长。
2、 经济、法律、行政措施
这种措施使战略产业不仅在大量生产要素投入的基础上获得较高的增长速度，而且，更重要的是在技术进步的基础上由于效率的提高和有效供给的增加而获得高速增长和规模扩张。当然，战略产业的扩张规模和增长速度要在国家主导产业和支柱产业的目标范围内进行。
3、 战略产业调整政策
这是指产业政策要依据战略产业的成长程度和国际竞争能力的强弱而不断加以调整；而且还要依据国际经济关系有关的各种要求开放市场、取消产品和价格歧视的压力和有关贸易报复性行为的规定，不断调整对战略产业的扶植和保护手段和措施。
4、实现产业结构高度化的政策
注重对未来的新兴主导产业，即战略产业的培育，重点扶植与培养新的经济增长点，促使其采用先进的技术和工艺，并在政府产业政策的指导下，迅速形成自身的创新能力，并使这种创新能力形成产业集聚效应，通过其“强关联”效应，有序地将其他产业融会成强大的产业结构转换力，从而大大加速产业结构的转换，以提高其他产业的技术创新能力，带动其他产业的发展。
我国对战略产业扶植和保护所采取的主要措施是：依据国内外市场需求变动趋势，根据中国生产力发展水平和世界经济发展趋势，重点扶植和保护能够符合中国国情的、能充分发挥中国比较优势的、能适应国内外市场新变化、具有竞争力的战略产业，使战略产业的发展和壮大能够从根本上构建起防范和抵抗国际性经济动荡的严重冲击和影响、具有长期发展趋势和较强的国际竞争力的产业。
四、衰退产业的撤让政策
产业结构政策，不仅要正确选择和支持主导产业、保护和扶植战略产业，而且要对陷入衰退的产业实行“关、停、并、转”。衰退产业撤让政策就是收缩、转移、改造、淘汰衰退产业的政策。
一、 衰退产业的概念及其产生的原因
1、衰退产业的概念
衰退产业是指在产业结构中陷入停滞甚至萎缩的产业。就具体产业而言，都存在由孕育期→成长期→成熟期→衰退期的生命周期。衰退产业正是处于衰退期的产业，其主要特征是产品的需求量和销售量大幅度减少，生产能力严重过剩，技术进步缓慢、创新乏力，从业人员流失和失业现象严重，在国民经济中的地位下降。
2、衰退产业产生的原因
处于衰退期的产业，一般是由以下的原因所导致。
（1）技术原因。技术的进步，将引起生产方式的变化，而生产方式的变化，使一些产业得到了更快的长，而与此同时，也使另一些产业日益衰弱，衰弱的产业就成为了衰退产业。技术的进步也会导致产品结构发生变化。而产品结构的变化，一方面影响到了生产的结构，在促进一些产业成长的同时，由于新科技、新产品的出现，使得一些传统产业失去市场和竞争力，也促使了一些
产业沦落为衰退产业。另一方面，产业结构的变化则直接影响和改变了消费结构，通过消费对生产的制约关系，导致了一些产业的衰退。
市场上更多存在的情况是随着技术的进步，消费者对产品某些特性的要求发生了改变，因而造成现有产业中某些产品的消失。这表示对产业整体而言，部分产品的市场需求消失了，同时又出现了对该产业一些新产品的市场需求。例如，机械打字机被电子打字机乃至电脑打字机和计算机所替代；多功能大屏幕电视机淘汰了单功能电视机等都是因为技术进步使产业内的产品发生了升级换代，产品结构发生了变化。代表低技术水平的产品终究将被代表高技术、具有更多功能、更大使用价值的新产品所替代。
（2）资源原因。如，资源密集型产业的资源枯竭引起的产业衰退。
（3）效率原因。在经济发展过程中，各种投入要素的成本上升率会产生差异。当某种投入要素的成本上升率特别高时，需大量投入该要素的产业会因成本上升、利润下降而出现衰退。
以上是企业内部原因，而下面分析产业衰退的原因是企业外部（市场）原因。
（4）需求变化原因。随着经济发展和人均收入水平的提高，某些产业会因产品需求弹性下降而出现衰退。而引起消费需求的锐减或消失的原因又有多种，如：收入水平的上升、生活方式的改变，等等。随着收入水平的上升，人们的消费需求将发生变化，对一些需求收入弹性小于1的商品的需求量会减少。一般地，在某一收入水平下，越是基本的生存性消费品，其需求收入弹性越低。当收入水平不断提高时，生产这些商品的产业就将最先成为衰退产业。生活方式的改变，会引起人们消费观念的变化。而消费观念的变化将加速传统商品市场需求的锐减，从而引起相应产业的衰退。生活方式的改变，可能源于收入水平的提高，也可能是由于消费的示范效应所致。
（5）国际竞争原因。由于国际分工格局的变化，某种有比较优势的产业会因竞争优势丧失被转移到其他国家，则会使本国原来具有比较优势的产业趋于衰退。
（6）市场体制原因。由于市场体系不完善、市场机制不健全、企业制度落后，造成过度竞争, 导致某些产业过早出现衰退现象。
（7）同样产品的转移。在开放经济中，一国产业结构的形成在很大程度上受该国相对于其他国家的资源比较优势的影响。同样产品的国际比较优势发生了转移，例如，英国历史上曾经是纺织业强国，但是随着英国国内劳动力成本的上升，进口纺织品比自己生产纺织品更经济，纺织业因而成为衰退产业。日本的钢铁工业和造船工业的衰退皆因为国际比较优势的变化。在我国地区经济发展水平差距较大的情况下在一个地区某一市场需求的消失完全有可能反映了需求在不同地区之间的转移，例如，我国沿海地区纺织业结构的变化和纺织能力向内陆地区的转移，在一定程度上也是受沿海地区成本结构变化的影响。
二、衰退产业撤让政策的目的和原则
1、衰退产业撤让政策的目的
撤让衰退产业的目的在于在产业结构的转移过程中，防止和缓解产业间的过度竞争和行业中大面积亏损企业的存在，促进资源顺利地从低效率部门向高效率部门转移，从而提高资源利用效率，促进优势部门快速成长，缓和产业结构转移过程中可能存在的社会利益矛盾，以及为了保护环境和获取更大的比较利益而将一部分产业转移到境外。从一般的产业演进原理来讲，造成一个行业衰退并陷入困境的主要因素有消费结构的变化、技术停滞、竞争不力（特别是在对外开放程度扩大的条件下）、自然资源枯竭等。但不论是什么原因，衰退产业都会表现出一些共性，如全行业生产能力明显过剩，开工严重不足；全行业收益率很低甚至出现严重亏损；由于退出障碍较高，企业长期处于过度竞争状况等。
2、制定衰退产业撤让政策的一般原则
产业衰退是一个十分复杂、敏感的问题，在操作上又具有相当的难度。在实际的政策决策和实施过程中，首先会遇到某一产业是不是衰退产业的问题。识别衰退产业不易，对衰退产业的援助和调整手段的力度问题，力度不够，不足以起到撤让和调整的目的，力度过大又会引发负面效应。在市场机制扭曲或被行政机制替代时，强制性低价、人为干预与限制或其他一些非正常因素往往会使某些产业在某些时期出现表面上的衰退，而不是产业在本质上的衰退，这是一种虚假的或暂时性衰退。因此，在判断识别时要注意分析产业表现出的衰退特征，如市场份额下降程度、生产率、产值、产品等情况，特别注意这些产业在这些指标上下降的时间跨度和内在原因。一般地讲，在政策操作时应遵循以下三条原则：
（1）坚持产业分析和政策分析。在识别产业衰退状况时，既要有对产业变动趋势的分析，又要有独立的产业政策分析；既要分析经济因素，又要分析文化、风俗、政治等因素；既要分析直接影响，又要分析间接影响。
（2）坚持全面的长期的观点。对衰退产业进行调整和撤让，不仅仅是为了缓解一时的经济、政治和社会压力，更重要的是，要从经济发展和产业结构变动的长期、整体效益出发，来合理的指导与帮助衰退产业有秩序的收缩。
（3）重视成本效益分析。对产业的撤让和调整要讲究效益，不以损害其他产业为代价。
三、实施衰退产业撒让政策的必要性
衰退产业的出现，是产业结构演进过程中的必然结果，为了缓解产业衰退过程中出现的产业间过度竞争并由此而产生的一些消极影响，促进社会资源的有序转移，各国政府一般都会对衰退产业的撒让实施一定的政策。实施衰退产业撒让政策的必要性可从以下两个方面理解。
1、降低社会撤让成本
由于生产技术的特点，一个产业在退出产业结构系统时，必然有许多生产资料难以转移到新的产业领域，从而产生大量的社会沉没成本。如果仅是依靠市场机制的调节，则由于退出壁垒的存在，产业在撤让过程中会产生巨大的社会成本。而当政府对此采取了有效的撤让政策，就可极大地降低产业撒让的社会成本。
产业结构高度化发展本身就意味着随着一国经济技术的发展，在不同的时期总会出现一些新的产业，同时又会有一些产业退出。而一个完整产业的集中性退出将涉及到大量的难以转移的资产的报废和对劳动力需求的结构性改变。如果对这种产业的更替不进行政策指导，完全听凭市场作用的支配，势必会产生某一产业退出时集中的产业固定资产和劳动力的淘汰。仅从经济上看，将造成资源的很大浪费。而实际上，任何一个产业或产业中的某一种产品都有一个逐步发展的寿命周期。产业的衰退决不是突然的和整体性的。一般首先表现为产品结构的变化和产业布局的改变，然后是产业规模的缩小乃至逐步降低其在国民经济中的产出比重。通过产业政策的指导，可以有计划地制定和实施逐步退出方案。
有效的撒让包括两个方面的含义：一是有计划的撤让，二是积极的撤让。有计划的撤让是指通过产业技术的进步，调整产品的结构，组织产业资产的重组，延长产业的生命周期，甚至使该产业重获新生，达到以退为进的目的。一个产业的撤退还会影响到其他产业和企业，形成一定的社会成本。例如，一个大型油田的开采会带动当地交通运输、建筑、生活服务等一系列活动。而当这一油田开采终止后，这些相关活动都将部分地停止。停止相关活动的成本就是产业撤退的社会成本。在有计划撤退的情况下，撤退产业集中的，政府事先就会安排好替代产业的发展，从而降低产业撤退的社会成本。又如日本在第二次世界大战后对钢铁工业实行了四次产业调整，不仅延长了钢铁工业的生命周期，而且使日本钢铁工业始终在全球钢铁市场上具有强大的竞争力；积极撒让的含义是通过政府的撤让政策，有计划地进行整个产业结构系统的资产重组，将衰退产业的资源转移到其他产业中去，以减少衰退产业在撤让时所造成的沉没成本。产业撤退的另一个含
义是积极撤退，即有计划地将该产业的资源转移到其他符合产业结构发展方向的产业之中，通过产业生产能力的逐步缩小实现稳定地撤退。
2、维持社会的稳定
由于资产在产业间的转移速度一般要比劳动力的转移快得多，因此，衰退产业在退出产业结构系统时，不但会产生资产方面的沉没成本，而且会产生大量的结构性劳动失业。而失业的大规模增加，即使在社会失业保障制度较为完善的国家，大量的失业也会造成社会的动荡。而在失业保障制度不完善，或是几乎不存在失业保障制度的经济中，大量失业的出现会引起国民对政府的反感情绪，甚至出现对抗性行为。而有计划的产业撤退表示在撤退前就已经预计到了可能形成的劳动力产业转移的规模和时间，进而预先规划好对劳动力的培训和产业转移的疏导，产业转移对经济和社会稳定的冲击将被大大削弱。
因此，政府有必要实施衰退产业的撤让政策，事先规划好结构性失业的劳动力培训和就业转移，以衰退产业退出产业结构系统时，将社会动荡减少到最小。如美国的《通商改革法》和日本的《特定萧条行业离职者临时措施法》都因产业衰退而产生的结构性失业劳动力进行了必要的援助。
四、衰退产业撤让政策的主要措施
1、促进转产
政府对减少或停止生产某些产品的某个衰退产业部门，利用合适的政策手段，协助其选择适宜的转产方向，结合倾斜的金融和财政政策，提供转产所需的贷款，发放转产补贴等措施，促使衰退产业的企业减产、停产或转产，加速衰退产业的转移，如我国20世纪90年代对纺织工业的“限产压锭”措施就属于此类情况。
注重调整好长线产品的产业与短线产品的产业的关系，产业结构政策不仅对短线产品产业的技术创新具有促进作用，而且还具有推动其他产业提高其对短线产业产品高效利用的作用，促使产业结构趋于合理化和协调化。
2、技术与经营支持
政府通过协调专利与技术推广部门的工作，及时提供衰退产业转产新领域所需的技术和经营上的指导、咨询与援助；采取各种优惠政策，鼓励用先进技术改造和武装衰退产业，使之焕发新的生机。
3、加速设备折旧
通过制定有关的法律和政策，并在相应的财政和金融政策支持下，规定衰退产业设备的报废数量和报废时间，加速衰退产业设备的折旧。政府通过制定和实施衰退产业设备的报废量、报废时间表和提高折旧率的规定，采取促进折旧的特别税制，对因设备报废而产生的损失提供部分补偿，加速设备折旧，减少转产损失，鼓励资产转移。
4、市场保护和援助
市场保护和援助，针对衰退产业市场需求萎缩的状况，通过制定限制相应产品的进口来保护国内市场，为其产业的调整、资产和劳动力的转移创造时机。此外，也可通过政府购买、价格补贴等手段对衰退产业进行援助。但这种对市场保护和援助的方式，从根本上是有违产业发展规律的。因此，这类措施不宜长期采用，否则容易导致消极后果。
4、 劳动力援助
为了减少衰退产业调整引起的社会经济震荡，政府有必要建立完善的社会化援助体系，利用政府的公共教育和培训设施，对于因产业衰退而导致的结构性失业劳动大军进行再培训，帮助他们掌握再就业所需的技术，帮助衰退产业职工转岗再就业。劳动力援助措施主要有就业服务、转岗培训、完善社会保障制度、清除劳动力流动的制度障碍等。
5、 体制改革
在某些因为经济体制不健全造成衰退产业调整困难的国家，政府可以通过经济体制改革、完善市场机制，让各类企业公平竞争，减少政府对经济的干预，克服地方保护主义，为衰退产业调整扫清障碍。
6、 社会保障制度
社会保障制度除了对一般失业者有保障作用，对因产业衰退而导致的结构性失业更有特殊的意义。社会保障制度比较完善，衰退产业的调整所引起的社会震荡就较缓一些，因而调整的力度可以加大一些、速度可以加快一些。