经济改革
中国的产业政策：站在何处？走向何方？
□ 张 杰1 宣 璐2
内容摘要 通过长期的实地调研和观察，对中国各级政府制定和实施产业政策的典型特征进行归纳可以发现：各级政府现行的产业政策是政府和市场各自功能边界定义不清和认识混乱的直接产物；是当前独特的行政体制和官员晋升体制的产物；在很大程度上受到各级政府官员专业能力和执行能力的根本性制约；与政府相关行政机构官员利用产业政策中所掌控的政府财政项目审批和财政资金运用之权力，来实现自身寻租活动和腐败机会的空间紧密相关。这就导致中国各级政府现行的产业政策，在某种意义上与经济结构转型升级的战略目标发生了根本性背离；与落实创新驱动的国家战略发展目标发生了根本性背离；与“制造业立国”、“工业强国”的国家战略目标发生了根本性的背离甚至负向扭曲效应；与构建中国特色市场化经济体制的总体发展战略任务发生了相当程度的背离。据此逻辑分析，中国产业政策今后必须做全面的调整和转型升级，转向“扩民生”、“增收入”领域以及弥补既有的市场失灵和市场缺陷领域，以有效激励微观企业的自主创新能力提升和克服制度性交易成本为导向，同时，还需要各级政府行政权力体系的彻底改革以及官员执行能力的切实提高来全面加以配合。
关 键 词 中国产业政策 典型特征 多重背离与扭曲 改革取向 行政权力体系
作 者 1 张杰，中国人民大学中国经济改革与发展研究院教授、博士生导师，中国人民大学首都发展与战略研究院研究员； 2 宣璐，中国人民大学经济学院研究生。（北京 100872）
基金项目 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“专利、专利政策与专利泡沫对中国经济增长的影响、机制与对策研究”（15JJD790035）
中国现有的产业政策站在何处：
四大典型特征
最近，关于中国现阶段究竟是否需要制定产业政策，以及到底需要制定什么样的产业政策，引发了学者们的激烈争论，也引发了更多的思考。依据笔者长期的实地调研、观察和思考，要回答中国今后究竟是否需要制定产业政策，中国的产业政策是否具有转型升级的必要性以及转型方向等重大问题，首要的是搞清楚中国当前各级政府制定各种产业政策的核心目的，以及政策制定其中的内在逻辑，弄清楚中国各级政府行政机构以及相关官员，是如何理解和运用这些产业政策的行动逻辑。事实上，全面审视和认清中国情境下当前产业政策的运用状况以及实施效果，比仅仅纠结于是否有必要制定产业政策的争论更为重要。
换言之，正确和深入理解中国当前产业政策的实施和运行所依赖的各种制度环境和体制环境，或者从产业政策制定的内在逻辑，以及产业政策在各级政府层面运行的制
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度环境和体制环境相互嵌入、相互影响、相互作用的融合视角，来重新理解中国产业政策的成败，比仅仅停留在理论层面上探讨或争论中国产业政策制定的必要性和科学性，更具现实意义和研究价值。中国的产业政策究竟站在何处，其典型特征和内在逻辑究竟如何，可从以下四个层面来加以理解。
其一，中国当前的产业政策本质上是政府和市场各自功能边界定义不清和认识混乱的直接产物，主要的实施逻辑是通过对关键要素分配权的掌控权，对企业关键要素成本实施直接干预，通过对企业生产成本的多重扭曲，帮助企业快速扩张规模以及获得制度性的低成本出口竞争优势。因此，各级政府相当部分产业政策的制定逻辑，是与市场经济所要求的公平竞争原则相背离的。
在中国现阶段的经济发展进程中始终面临的一个认知困局是，依据经济发展的阶段性特征和关键短板，如何定义好政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”在推动经济增长中的功能边界，把握好二者之间的平衡关系。[1]大量的客观事实表明，各级政府在制定和出台各种
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产业政策的时候，本身并不是以营造公平的市场竞争环境为逻辑起点的，而是以在短期内尽可能促进GDP 的规模扩张为逻辑起点的。在以刺激GDP 快速扩张为中心的发展思维推动下，各级政府所偏好的产业政策以及对产业政策的理解和运用，既不考虑当地的资源和要素禀赋条件以及企业在当地发展是否具有根植性，也不关注政府是否具有甄别和筛选未来具有高度不确定性产业的基础能力；而是主要依靠从中央到地方、地方服从中央的层级式的产业发展规划及各种产业发展目录指南，积极利用各种优惠政策或者直接运用财政奖励资金的“一揽子”式的招商引资，大量使用对当地产能扩张快、上缴利税多的大企业实施“锦上添花”式而非“雪中送炭”式的财政资金直接奖励和税收优惠等扶持政策，通过扭曲要素市场，压低企业生产所需的关键要素价格，创造企业在地区生产的相对低成本竞争优势，再利用国外对低端制造业产品的巨大市场空间，以及全球价值链重新布局所蕴含的出口发展机会，在短期之内迅速发展成为全球低端产品的“世界工厂”。因此，在各级政府这种运用产业政策的固定思维和既定模式之下，必然会造成和加剧产业政策与市场运行所需的公平竞争机制之间的冲突和矛盾，导致中国的产业政策整体上仍然带有非市场化，乃至计划经济的深刻印记，从而造成当前的经济发展进程中呈现出GDP 规模快速扩张，而市场化改革进程出现停滞甚至倒退的双重背离的典型现象。很显然，这种所谓的具有中国特色的发展模式，是与市场经济所要求的公平竞争原则相背离的，未必具有可持续性。
其二，中国当前各级政府产业政策，在相当程度上是独特的行政体制和官员晋升体制的产物，各级政府产业政策的制定目的、实施路径和运行效果，在很大程度上是由这种行政体制和官员晋升体制所决定的。毫不夸张地讲，在某种程度上当前产业政策的制定和实施，根本上是以满足地方政府一把手官员在短期内实现GDP 快速增长的任务为中心。其既具有权威命令性、执行层级性、简单操作性的典型特征，随着地方政府一把手官员的变更和升迁，也具有政策不可持续和政策思路易变的典型特征。
事实上，任何一个国家的产业政策从制定到实施，均是内嵌于本国内在的制度体系、行政体系以及官僚运行体制之中，不可能脱离这些体系而孤立存在。基于如此的事实，要深入理解中国产业政策制定和运行的内在逻辑，就不能脱离对当前独特的行政体制和官员晋升体制的密切关注。中国的现实也恰恰验证了这种逻辑，客观来看，当前各级政府产业政策的制定目的、实施路径和运行效果，在很大程度上受到独特的行政体制和官员晋升体制的内在影响和制约。具体表现在：一方面，无论是中央出台的各种发展战略规划，还是地方制定的总体和专项发展规划，就各级政府特别是地方政府的具体落实动机而言，直接体现
在当地一把手官员的任期内，通过招商引资到大项目、国有企业或外资企业项目，快速创造出当地的GDP 增长。这是因为中国现有的对上负责的官僚行政体系、以GDP 增长为核心的官员晋升考核和提拔竞争机制，以及地方行政权力体系中“一把手说了算”的权威集中性治理体系，必然会在各级政府官员制定和运用产业政策的过程中，催生如此内在逻辑和行为动机。另一方面，紧密围绕地区GDP 短期快速增长任务的产业政策，能否在中国各地区中得以顺利实施与运行，内在地与中国的产业政策是否具有权威命令性、执行层级性、简单操作性特征密切相关。也就是说，这些产业政策在执行和实施中，必须具有从上级到下级的层层分解和落实的基本特征，必须具有可量化、可核算、可统计、可比较的内在特征（比如，招商的项目数量、引资的具体数额），还必须与地方政府官员相对低端的、简单的、直线性的执行和项目操作能力相匹配。在这种情形之下，产业政策体系与粗放型经济发展模式形成了相互内嵌、相互锁定的特定模式，使得中国经济在很大程度上进入了一种被低端化锁定的发展路径之中。而当前的产业政策，成为阻碍中国经济结构转型升级，以及经济新旧动力转换进程中最为突出的因素。而且，由于中国各级政府特别是地方政府一把手官员的频繁变更和升迁，新任的地方一把手官员为了任期内GDP 增长的新机会、新空间，必然会实施新的产业发展目标，这就使得中国许多地方政府的产业规划和产业政策并不具有可持续性，导致以实现经济增长质量提升和自主创新能力提升为主的长期化产业政策，根本没有立足的空间。
其三，中国当前产业政策的运行，在很大程度上受到各级政府官员专业能力和执行能力的根本性制约。即便顶层设计科学、出发点合理以及具体实施路径设计很好的产业政策，在各级政府官员相对滞后的专业能力以及落后的执行能力的阻碍作用和扭曲效应下，也会发生较大程度的变异和失效。因此不可忽略的是，现行行政体制下各级政府官员的行政权力架构和政策执行能力，已经成为产业政策能否顺利运行的重要的制约性因素。
要正确理解中国的产业政策，必须高度关注的是，当前产业政策的运行在很大程度上受到各级政府官员的行政架构、行政能力和执行能力等因素的根本性制约。如果忽略这些因素的影响，就无法对中国产业政策的制定和运行有全面且正确的认识。事实上，当前地方政府的行政权力架构，主要呈现两个重要特征：一是“对上负责”和“一把手全面负责”的权利架构；一是地方政府行政权力的条块化和部门利益至上化的执行体系。前者必然会导致产业政策被动地围绕GDP 短期增长的典型事实的发生，而后者造成了即便顶层设计和实施路径设计均是完美的产业政策，也会发生较大程度的变异和失效现象。具体而言，一方面，地方政府的各行政机构之间，存在行政权力按照部
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门边界条块化分割的典型现象，这必然会导致地方政府的相关行政机构，只对上级或地方一把手官员的命令负责，必须以维护本部门的行政权力边界为主要目的，对行政权力带来的部门利益负责。在这种情形之下，对于那些需要多部门配合和协调的复杂的高端性的产业政策，就会与条块分割的行政部门的执行能力存在不相兼容性，导致中国产业政策的低端化以及高端产业政策的失效。另一方面，更为突出的问题是，各级政府的相关行政机构的官员，由于他们的专业知识、专业素养、专业能力以及掌握企业信息的能力，较之于执行复杂性产业政策所需的专业知识和专业能力往往是滞后的或不相匹配的，导致各级政府的相关行政官员多数只是以财政资金奖励或补贴等简单的方式来实施产业政策。更为致命的是，由于相关行政部门的条块化分割，造成执行产业政策相关环节的巨量工作，往往由几个人组成的行政科室部门来承担和执行，而有限的人手根本无法有效实施产业政策事前的科学甄别（解决逆向选择问题）、事中的监管纠错、事后的绩效评测和风险监管（解决道德风险问题），导致产业政策的实施效果出现很大程度的扭曲。
其四，当前中国各级政府产业政策的制定和实施逻辑，客观上是与一些政府相关行政机构官员利用产业政策中所掌控的政府财政项目审批和财政资金运用之权力，来实现自身寻租活动和腐败机会的空间紧密相关的。事实表明，监管和问责机制缺失下的寻租和腐败行为，在很大程度上已经成为影响中国产业政策制定、运行效率和实施效果各个环节不可忽略的重要因素。
需要高度关注的是，如果将中国产业政策的驱动力，仅仅归结为地方官员对GDP 增长目标的渴望，还不能够全面且有效地理解和分析中国产业政策的制定逻辑、运行机理以及最终的实施效果。在各级政府制定和实施产业政策过程中，无论是从产业扶持目录的制定、投资项目审批权，到相关行政机构对具体企业的筛选和甄别，以及针对产业政策的落实所设计的各种类型的奖励和补贴财政资金等环节来看，始终存在困局的是：一方面，在制定产业政策过程中，政府难以完全代替市场有效甄别和筛选产业以及具体的企业；另一方面，在执行产业政策的进程中，政府普遍存在利用对具体企业的筛选和甄别权，以及奖励和补贴财政资金的分配权，进行合谋和寻租的活动。比如，针对产业政策的监管失灵以及监管专业能力的滞后，各级政府的相关行政机构以及相关执行科室官员，经常将运用于产业政策中的巨额奖励和补贴财政资金，当作自己个人和单位部门的“提款机”，作为用于弥补工作付出和收入落差之间心理和收入不平衡的重要渠道。即便在中国实施了财政预算体制改革，以及引入第三方评价和审计专业机构的情形下，也无法有效遏制各级政府官员在实施产业政策中的寻租和腐败空间。更为隐秘的做法是，各级政府官
员与第三方机构进行勾结和合谋，通过第三方机构来实施产业政策中的寻租和腐败活动，加大了监管和检查的难度。2016年新能源汽车骗取中央财政资金补贴的重大案件的暴露，只是揭开了这个领域的“冰山一角”。就此而言，中国的产业政策难以激励出真正专注于打造自主创新能力的企业，也不可能激励出真正具有全球竞争力的高新技术企业或战略性新兴产业企业，更不可能激励出公平竞争的市场环境以及市场运行所需的法治精神。相反，它会抑制中国企业家通过创新投入来谋求企业可持续发展的内在动力，固化中国经济发展中寻租腐败活动空间以及官商勾结体制，削弱政府的产业或创新扶持政策的实施效果，弱化政府有限财政资金的市场配置效率，破坏市场经济运行最为关键的基础——公平竞争机制。在这种情形之下，中国各级政府特别是地方政府官员，必然更加偏好于制定那些隐含着寻租和腐败机会的产业政策，在执行和落实中央或上级机构的产业政策过程中，也会因为这些寻租和腐败行为，导致既有的产业政策实施效果发生较大程度的扭曲乃至完全失效。
产业政策与经济发展目标发生
多重背离和扭曲效应
中国旧有的产业政策的制定和实施，既是市场和政府功能定义不清的产物，也是当前政府行政权力架构体系的产物。最为关键的是，当前的产业政策与经济发展目标发生了多重的背离和扭曲，对中国的经济结构转型升级以及经济新动力、新动能的构建，产生了不可忽略的负面效应乃至阻碍效应，具体可归纳为以下四个方面：
其一，当前的产业政策从制定到实施各个环节的内在逻辑，与中国经济已经进入新常态特定阶段中，迫切需要经济结构转型升级的战略目标发生了根本性背离。
如上所述，各级政府所实施的产业政策，其本质目标仍然是停留在运用财政资金直接补贴或奖励企业，通过政府在短期内对要素价格的控制和干预权力来扭曲和降低企业生产成本，促使企业获得规模快速扩张能力以及通过规模经济获得低成本的出口竞争能力，从而在短期内实现促进GDP 增长的地区发展目标。这种以打造低成本出口优势为导向、鼓励粗放型经济发展模式的产业政策思路，与中国处于较低层次的经济起飞阶段中特定的要素禀赋优势，以及技术创新能力相对滞后的客观现实是相符合的。各级政府制定和实施的产业政策中所隐含的生产性补贴的低成本优势，可以缓解和弥补微观企业因为要素市场发展滞后导致的要素价格扭曲所产生的市场摩擦和市场失灵，也可以帮助实体企业克服和降低由于市场机制发育滞后所导致的高昂的制度性交易成本。同时，产业政策在地方政府、各级官员、企业家和当地民众之间形成了一个激励相容的利益共同体，具体而言，政府获得GDP 增长和税收
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收入；地方一把手官员获得升迁机会以及寻租机会；相关行政部门官员和科员获得寻租机会；企业家获得企业发展和盈利机会；而当地民众获得就业机会以及土地拆迁赚钱机会。
在中国经济的起飞阶段，这种产业政策具有促进经济发展的作用。然而，在中国经济进入新常态的特定发展阶段后，原有的各种低成本要素禀赋优势发生了根本性的逆转，全球一体化趋势也发生了停滞乃至逆转的苗头，迫切需要中国的经济发展模式，从低成本要素依赖型、粗放型的增长模式向高端要素创造型、集约型的增长模式转变，对中国既有的产业政策的调整乃至转型升级产生了倒逼型的内生性需求。但是，在对市场和政府功能边界的认识难以超越固有计划经济思维的前提下，在政府行政权力架构体系已经发生路径依赖而难以调整的条件下，在经济活动一定程度上高度依赖官商勾结的体制短期内难以破解和改革的限制下，在产业政策运行中普遍存在的寻租和腐败行为所产生的利益集团阻碍改革的制约下，中国的产业政策很难随着经济发展方式的转变、经济结构的转型升级，以及经济新动力的转换的内在要求，相应地发生调整和转变。换言之，现行的产业政策已经呈现出与经济进入新常态特定发展阶段所需的经济结构全面的转型升级基本任务，发生了不相兼容甚至相互冲突的典型现象。而且，现有的经济体制和行政体制中广泛存在的机制性、体制性因素，在相当程度上阻碍了中国当前产业政策的转型升级。即便产业政策在某些方面、某些地区开始进行了一定程度的调整和改革尝试，现有的官员执行能力以及官商勾结导致的寻租腐败活动，也使得这些改革政策的效果大打折扣。
其二，当前中国各级政府所运用的产业政策，与落实创新驱动的国家战略发展目标发生了根本性背离。
无论是从促使中国经济发展模式的转变，还是加快经济结构转型升级以及促使经济新动力加速形成的战略改革任务来看，当前产业政策基本的立足点是要加快落实创新驱动的国家发展战略，提升以制造业为主的实体经济部门的自主创新能力。可是，从各级政府所采取和运用的产业政策的基本特征来看，其与落实创新驱动的国家战略发展目标发生了根本性背离。
首先，如前所述，各级政府简单地运用政府财政资金来补贴和激励企业创新研发活动的行为，既没有将有限的财政资金精确地运用到破除制约企业或行业创新能力提升的原始创新、基础创新能力或弥补共性关键技术短板方面，也没有运用到培育企业或行业创新能力提升所需的创新人才或构建具有国际竞争力的现代产业创新技术体系、发展引领产业变革的颠覆性技术、打造区域创新价值链体系方面，更没有运用到破除束缚创新成果在产业化推进方面所面临的诸多机制性、体制性障碍。相反，其在很大程
度上刺激了掌握政府创新补贴奖励政策权力的官员和企业之间的合谋行为，激励微观企业通过制造具有虚假性质的创新研发活动或不具有真实产业运用价值的专利，来套取或骗取国家创新补贴资金或优惠政策。[2]而从那些即便没有骗取国家创新补贴财政资金的企业的政府创新扶持资金的使用情况来看，一方面，大量的创新财政资金投入被运用到企业生产经营相关的活动中，而真正用于创新研发活动的不多；运用到购买机器设备硬件的较多，而用于创新人才培养以及创新专业技能培育方面的较少；运用于购买国外创新技术的较多，而致力于自主创新能力提升的较少；运用于国有企业的较多，而针对民营企业的较少。另一方面，政府的创新补贴资金对企业自身私人性质研发投入造成了显著的挤占效应，造成了企业的创新研发活动对政府财政资金的依赖症，削弱了企业运用自身资金进行创新研发投入的内生动力。这些扭曲行为均会降低创新资源的配置效率，导致中国当前以政府财政资金的补贴奖励为主要类型的创新产业政策的失效。
其次，知识产权执行机制的缺位以及专利制度的落后，极大地抑制了中国创新动力的提升。中国虽然已经制订了一系列知识产权保护法律法规，在地方政府仍然存在地方保护主义，地方法院系统对知识产权保护执法不重视、执法能力不到位, 以及腐败活动对知识产权执法公平性干扰等多重因素的影响下，事实上造成了这些知识产权法律法规的执行机制的严重缺位，进而造成中国企业之间对创新的模仿和剽窃行为的盛行，而真正的创新企业的前期巨额研发投入根本无法获得正常的弥补和回报。这从根本上对中国企业的创新研发活动造成了严重的抑制效应，导致企业“囚徒困境”式的对创新模仿和剽窃行为的依赖机制。而且，当前专利制度的设计与实施路径，也已经严重滞后于国家对创新推动经济转型升级重要作用的现实需求。虽然中国这几年发明专利以及三种类型专利的申请数量已经居于世界第一，但是，各级政府将国家创新战略的运用仅仅理解为使用专利资助奖励政策以及创新资金补贴政策，中国专利数量的快速增长中存在明显的“专利泡沫”或“创新假象”现象，造成了大量专利质量低下以及不具有产业运用价值专利的产生，使得专利数量的快速增长既无法对中国的经济增长形成有效的支撑作用，也不能对以中国制造业为主的实体经济的转型升级形成有效的促进作用。
其三，当前中国各级政府所运用的产业政策，在很大程度上与“制造业立国”、“工业强国”的国家战略目标发生了根本性的背离甚至负向扭曲效应。
以制造业为主的实体经济部门对中国经济可持续增长具有尤为重要的基础性作用，对其认识已经达到一个全新的高度，《中国制造2025》规划中将之明确定位为“立国之本、兴国之器、强国之基”。然而，从各级政府针对做
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强做大制造业所运用的各种产业政策的内涵和特征来看，不仅没有壮大和提升中国制造业部门的可持续发展能力和国际竞争力，相反，与制造业立国的国家战略目标在很大程度上发生了根本性的背离甚至负向扭曲效应，在诸多方面对中国制造业可持续发展能力的提升造成了不可忽略的负面影响。即便产业政策的总体设计目标合理科学，一旦涉及各级政府落实中央制定产业政策的具体执行行为，与做大做强中国制造业的总体目标发生了不兼容现象。具体表现在：各级政府在落实中央制定的针对做大做强制造业的产业政策中，往往不是将有限的财政资金运用到长期制约本地区制造业或产业集群可持续发展中的关键共性技术平台、关键核心技术、关键零配件或高端生产装备等短板的突破与解决方面，也不是将有限的政府资金运用到制造业产品质量的提升、生产效率的提升、技术专业人才体系、区域内精益制造生态体系的构建，以及区域创新价值链体系的打造方面；而是将有限的财政资金运用到发展所谓的高新技术企业、战略性新兴产业方面，或者发展所谓的高端生产性服务业，比如金融业、物流业。它们完全不顾本地产业发展的要素资源禀赋条件和经济发展阶段特征，也不理会本地区是否具有发展高新技术产业或战略性新兴产业的基础条件，一窝蜂地利用各种产业优惠政策来竞争有限的高新技术产业或战略性新兴产业，最终造成产业的地区同构化和过度竞争化，使产业无法具有根植性和拥有天然的可持续发展能力，造成产业政策中大量的逆向选择和道德风险行为的发生，最终导致制造业可持续发展能力的弱化以及产业政策的泡沫化现象。
最有力的一个例证是，2001年中国装备制造业、战略新兴产业和传统制造业的劳动生产率分别为1.1533（万美元/人）、1.2143和1.0589，而同期美国的装备制造业、战略新兴产业和传统制造业的劳动生产率分别为8.7083、23.1235和10.2910；而到2014年，中国装备制造业、战略新兴产业和传统制造业的劳动生产率分别为2.9694、3.3744和2.5176，同期美国制造业三个部门中劳动生产率分别为12.3906、37.2313和14.6102。①（参见图1、图2）这些数据表明，一方面，2001到2014年中国装备制造业、战略新兴产业和传统制造业三个部门的劳动生产率差异不大，而且三者之间的差距呈现先缩小、后扩大、再缩小的趋势。中国的装备制造业和战略新兴产业的生产效率，相比传统制造业并未呈现出相当显著的差异，由此表明中国的装备制造业和战略新兴产业，可能未必是名副其实的资本密集型产业或高效率产业，或许只是处于装备制造业和战略新兴产业中的低端劳动密集型环节。在这种情景之下，各级政府针对战略新兴产业和装备制造业的产业政策就未必有效。此外，虽然从2001到2014年中国装备制造业、战略新兴产业和传统制造业三个部门的劳动生产率得到较快增长，但是与美国这三个制造业部门的劳动生产率的绝
对差距并未缩小，相反却在扩大，特别是战略新兴产业和传统制造业部门的差距尤为明显。这就说明，中国的产业政策并没有使装备制造业、战略新兴产业和传统制造业，真正实现生产效率和竞争效率对发达国家的追赶效应。
其四，当前中国各级政府所运用的产业政策，与构建中国特色市场化经济体制的总体发展战略任务发生了相当程度上的背离。
首先，当前的产业政策整体上呈现出一种生产性补贴特征，这种来源于政府财政资金对生产竞争部门而非公共服务部门或具有公共产品性质企业部门的生产性补贴，既违反市场经济的公平竞争基本原则，也违背WTO 的基本规定和原则。其次，我们的调研发现，中国产业政策的具体实施中具有国有企业偏向的特征，换言之，就是各级政府在制定特别是落实中央或上级政府制定的产业政策时，会优先针对国有性质企业特别是中央所属的国有企业，实施各种产业优惠政策以及巨额财政资金补贴。导致这种现象普遍发生的原因可能在于，一方面，各级政府将政府财政资金优先提供给国有企业，可以减少由于产业政策实施效果较差所带来的责任问责问题；另一方面，国有企业和地方政府官员之间可能更容易通过建立各种利益输送通道，
来合谋产业政策中的寻租和腐败利益，比如，安置相关人图2 中国装备制造业、战略新兴产业和传统制造业的
劳动生产率变化趋势
（劳动生产率以2010
年美元不变价计算）图1 美国装备制造业、战略新兴产业和传统制造业的
劳动生产率变化趋势
（劳动生产率以2010年美元不变价计算）
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员到国有企业的高收入岗位。各级政府在制定和运用产业政策中的非市场化行为逻辑以及国有偏向行为，既对中国的市场公平竞争机制造成了直接的干预，也通过强化国有企业的行政垄断地位以及“国进民退”效应，扰乱了市场公平竞争机制的发挥，扭曲了市场对资源配置的决定性作用。中共十四大正式宣布“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，十八届三中全会再次明确“市场决定资源配置是市场经济一般规律”。因此，如何通过改革来积极探寻与社会主义市场经济全面相兼容的产业政策，是今后中国所面临的重点改革任务之一。
建社会主义市场经济的基本任务，但是迄今为止，在以产业政策为主的各种政府干预行为下，市场化进程和市场化改革取得了相当程度的进步，却与构建完善的、高层次、高标准的市场经济的内在要求存在相当差距，中国市场经济的正常运行受到诸多政府不合理的干预和控制，给中国产业政策的转型升级带来了极大的压力和挑战。一方面，在当前中国经济处于持续下行、传统制造业出口优势加速下滑，以及力保GDP 年均增速6.5%以实现2020年全面小康的既定国家战略的多重压力的背景下，产业政策的转型升级需要过渡期以及经历阵痛。在新的市场竞争和市场环境体系还未构建形成，以及新的产业政策还未有效制定和落实的特定阶段，突然取消各种不合理的产业政策，可能会导致大量企业短时期内竞争力的急剧衰弱以及集中性停产、倒逼、破产现象的发生，诱发局部性或系统性金融风险。由此产生的一个改革困局是，以“保增长”、“稳增长”、“促增长”目标为导向的产业政策，在很大程度上成为导致中国当前市场竞争机制的扭曲，以及经济发展动力弱化的重要动因。然而，经济持续下行压力，又导致各级政府产生利用常用的产业政策来实施“保增长”、“稳增长”的强烈激励动机，这就形成了一个短期和长期经济发展目标相互冲突和权衡取舍的改革策略难题。另一方面，中国经济可持续增长的压力以及加快经济新旧动力的转换，又倒逼着中国必须对现行的产业政策做全面的调整和转型升级，加快取消所有违背市场公平竞争机制的生产性补贴为主的产业政策，将产业政策的调整方向转变到“扩民生”、“增收入”领域以及弥补既有的市场失灵和市场缺陷领域，通过适当的产业政策来纠正和弥补市场改革滞后，以及市场运行机制的不完善对微观企业生产成本和竞争优势造成的扭曲效应。
其次，在中国经济全面进入实施创新驱动的发展阶段后，无论是从传统制造业的转型升级，还是从高新技术产业和战略性新兴产业的发展壮大角度来看，中国的产业政策必须紧紧围绕全面提升微观企业的自主创新能力和加快落实创新驱动发展国家战略。从制约中国微观企业自主创新能力提升的关键因素来看，既有基础创新、原始创新能力不足的因素，也有关键共性技术、关键零配件、关键材料研发生产能力以及关键领域核心技术方面的不足；既面临创新型人才体系的不足以及科技创新人才激励机制的缺失，也面临创新成果产业化的机制性、体制性因素的障碍和制约；既面临打造区域创新高地、建设带动性强的创新型省市和区域创新中心的重点任务，也面临推动跨区域协同创新体系和构建区域创新价值链体系的战略发展任务。要真正落实和推进这些创新驱动发展战略的实施，对于那些具有外部性和技术溢出效应的公共产品性质的原始创新、基础创新，以及关键共性技术和关键领域核心技术等领域，迫切需要各级政府采取针对创新激励机制为导向的
中国的产业政策应该走向何处：
产业政策重构的根本取向
当前针对“中国的产业政策究竟有没有效果？中国究竟需不需要产业政策？”的争论，可能只是“一个硬币”的两面问题，仅仅停留在是与非层面的讨论可能意义不大，而应该一切从中国的现实国情出发，从经济发展的不同阶段出发。
在中国经济的起飞阶段，由于市场竞争机制的不完善所产生的各种市场摩擦和信息不对称困局，所导致的微观企业制度性交易成本过高、搜寻成本过高、关键要素成本过高的发展难题，以及金融发展滞后和金融压制体系所导致的高融资成本、生产成本补贴性导向的产业政策，在相当程度上是对于市场发育缺陷和市场发展滞后阻碍微观企业发展能力的一种补偿机制，可以帮助微观企业克服各种高成本困局，增强企业家创业和推动企业成长的信心和政策预期。总体来看，这些产业政策的总体效果是利大于弊。随着中国经济发展对市场经济的内在需求进入到一个高水平阶段，中国由要素粗放型投入扩张的发展阶段进入以创新驱动为核心的特定发展阶段，当前各级政府制定和实施的产业政策的负面效应便凸显出来。生产性补贴导向的产业政策，成为干预市场公平竞争机制和弱化市场配置资源机制的最为突出的负面因素之一；以“保增长”、“稳增长”、“促增长”形态促进短期GDP 增长为导向的产业政策，与迫切需要实施创新驱动发展战略、经济结构转型升级以及经济新动力加快形成的国家总体发展目标，发生了多个层面的背离与扭曲；蕴含大量寻租腐败机会的、体现官商勾结体制的产业政策，与提升企业自主创新能力、做强做大制造业以及构建法治国家体系的既定发展目标，也发生了很大程度的背离与扭曲。
对于当前的中国而言，不是不需要产业政策，也不是要彻底放弃产业政策的问题，而是在中国经济进入“新常态”的特定发展阶段中，需要什么样的产业政策的问题，面临产业政策转型升级的取向和根本性重构难题。
首先，中国虽然经历了多轮的市场化改革以及推进构
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产业政策和积极运用政府财政资金来加以全面解决。对于那些制约科技创新人才激励体制、创新成果产业化以及产学研一体化的机制性、体制性的障碍因素，既需要通过制度改革和体制机制创新来消除这些机制性、体制性障碍因素，也可考虑采取适宜的产业政策来纠正和弥补这些机制性、体制障碍因素对微观企业的扭曲效应。对于那些打造区域创新高地、区域创新中心以及推动跨区域协同创新体系和区域创新价值链体系的重点任务，应当积极采取从中央到地方的一致性、系统性产业政策来加以全年协同统筹；同时，通过适当的产业政策的创新体制，来深化科技与金融结合机制。总体来看，中国的产业政策的调整和转型升级方向，必然要由以直接运用政府财政资金的生产性补贴导向，彻底转向以有效激励微观企业的自主创新能力提升、弥补市场失灵和克服制度性交易成本为导向。
再次，中国产业政策的全面转型升级以及根本性重构，还需要各级政府行政权力体系的彻底改革以及官员执行能力的切实提高来加以全面配合。否则，即便顶层设计思路再合理、再科学的产业政策，在各级政府的具体落实和实施过程中，也会发生种种的扭曲和变异行为，导致中国产业政策的全面失效乃至失败。具体而言：第一，制约中国产业政策制定和实施效果的关键因素之一，就是地方各级政府相关行政机构官员自身的专业能力和执行能力。显然，在既有的中国行政权力体系具有路径依赖特征，以及庞大的官员队伍难以短期内退出和淘汰的双重制约下，官员自身的专业能力和执行能力，很难随着产业政策的迅速调整和变化而发生相应的转变，必然存在突出的滞后性和自身利益固化特征。这正是当前对中国产业政策的全面调整和转型升级形成阻碍的最为突出的因素，对此问题不加以高度关注的话，中国产业政策的调整和转型升级必将会面临巨大的人为阻力，也会造成产业政策的执行过程中“不作
参考文献：
[1] 张杰、金岳. “高债务—高税负—通缩”背景下中国实体经济的发展困局及破解思路，江苏社会科学，2016 （1） .[2] 张杰、陈志远、杨连星、新夫. 中国创新补贴政策的绩效评估：理论与证据. 经济研究，2015 （10） .
编辑 李 梅
注释：
① 美国数据来源于美国经济分析局；中国数据来源于国家统计局以及历年《中国统计年鉴》。
为”行为和“怠政、懒政”现象的普遍发生，进而造成产业政策实施效果的扭曲。第二，针对中国现有的产业政策，从中央到地方均做了一定范围内的改革，比如，在产业政策的制定和实施中的事前和事后环节，全面引入第三方专业审计机构和专家评审制度，强化政策实施的全面预算管理制度以及事后绩效考评制度。我们长期的实地调研和观察表明，从这些改革措施的实施效果来看，由于监管机制的局限性以及官商利益合谋渠道的隐秘性以及即时变化性，并没有有效遏制住产业政策中大量的寻租和腐败机会，也没有促进政府财政资金配置效率的提升和产业政策的有效性。在这种现实状况之下，中国现行的产业政策的调整方向，恐怕就不能再沿袭以往由各级政府行政机构官员来直接承担产业政策和使用财政资金的老路，必须开创由政府、市场以及第三方专业机构、专业人士来协同合作的新型产业政策运行架构。也即，由政府主导产业投资方向的政策依据以及承担最终的监管功能，而产业政策的具体运行和审计工作则交付市场、专业机构和专业人士来完成，真正构建市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”在推进创新驱动发展国家战略中的有机平衡体制。
“协商民主与基层社会治理创新暨第三届协商民主与公共政策论坛”简讯
2016年10月22日，“协商民主与基层社会治理创新暨第三届协商民主与公共政策论坛”在上海师范大学召开。论坛由上海科学社会主义学会、上海市人民政协理论研究会、杨浦区延吉新村街道办事处、民革中央理论委—上海师大协商民主与公共政策研究中心等单位联合主办。来自市区政协、街道乡镇、高校、党校、社会主义学院等的专家近60人出席论坛。论坛围绕如何深化对协商民主与社会治理关系的认识，协商民主提升社会治理水平的实践逻辑等问题进行了深入探讨。
上海市政协副秘书长徐海鹰指出，人民政协协商民主在本质上是政治协商，人民政协可以为基层社会治理提供制度保障，提供协商平台，提供协商载体。杨浦区延吉新村街道办事处主任肖枫，报告了延吉新村街道在探索社区睦邻中心建设和社区治理过程中，把协商民主与社区服务供给、居民区公共事务自治和社区顽症治理有效结合的经验和做法。解放日报党委副书记周智强强调，围绕基层自治，推动基层协商民主发展，关键在于用群众化的手段推动基层协商民主，而不要过于行政化。上海市政协研究室主任邢邦志指出，在基层治理与协商民主的关系中要处理好三个问题，一是代表，协商的主体是代表群众利益的主体；二是议题，一定是事关老百姓切身利益的议题；三是平台，要有一些群团组织参与的协商平台。浙江省社会主义学院副教授黄天柱认为，基层协商民主正日益成为基层社会治理的重要内容和运行机制，在基层社区治理中发挥了重要功能。“民革中央理论委-上海师大协商民主与公共政策研究中心”秘书长黄福寿教授认为，未来10~15年，将是我国实现国家治理现代化的关键时期，基层群众自治制度是我国的基本政治制度，协商民主与基层社会治理的有机结合，将是国家治理现代化的重要标志。
（戚静、王冬月）
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中国的产业政策：站在何处？走向何方？
□ 张 杰1 宣 璐2
内容摘要 通过长期的实地调研和观察，对中国各级政府制定和实施产业政策的典型特征进行归纳可以发现：各级政府现行的产业政策是政府和市场各自功能边界定义不清和认识混乱的直接产物；是当前独特的行政体制和官员晋升体制的产物；在很大程度上受到各级政府官员专业能力和执行能力的根本性制约；与政府相关行政机构官员利用产业政策中所掌控的政府财政项目审批和财政资金运用之权力，来实现自身寻租活动和腐败机会的空间紧密相关。这就导致中国各级政府现行的产业政策，在某种意义上与经济结构转型升级的战略目标发生了根本性背离；与落实创新驱动的国家战略发展目标发生了根本性背离；与“制造业立国”、“工业强国”的国家战略目标发生了根本性的背离甚至负向扭曲效应；与构建中国特色市场化经济体制的总体发展战略任务发生了相当程度的背离。据此逻辑分析，中国产业政策今后必须做全面的调整和转型升级，转向“扩民生”、“增收入”领域以及弥补既有的市场失灵和市场缺陷领域，以有效激励微观企业的自主创新能力提升和克服制度性交易成本为导向，同时，还需要各级政府行政权力体系的彻底改革以及官员执行能力的切实提高来全面加以配合。
关 键 词 中国产业政策 典型特征 多重背离与扭曲 改革取向 行政权力体系
作 者 1 张杰，中国人民大学中国经济改革与发展研究院教授、博士生导师，中国人民大学首都发展与战略研究院研究员； 2 宣璐，中国人民大学经济学院研究生。（北京 100872）
基金项目 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“专利、专利政策与专利泡沫对中国经济增长的影响、机制与对策研究”（15JJD790035）
中国现有的产业政策站在何处：
四大典型特征
最近，关于中国现阶段究竟是否需要制定产业政策，以及到底需要制定什么样的产业政策，引发了学者们的激烈争论，也引发了更多的思考。依据笔者长期的实地调研、观察和思考，要回答中国今后究竟是否需要制定产业政策，中国的产业政策是否具有转型升级的必要性以及转型方向等重大问题，首要的是搞清楚中国当前各级政府制定各种产业政策的核心目的，以及政策制定其中的内在逻辑，弄清楚中国各级政府行政机构以及相关官员，是如何理解和运用这些产业政策的行动逻辑。事实上，全面审视和认清中国情境下当前产业政策的运用状况以及实施效果，比仅仅纠结于是否有必要制定产业政策的争论更为重要。
换言之，正确和深入理解中国当前产业政策的实施和运行所依赖的各种制度环境和体制环境，或者从产业政策制定的内在逻辑，以及产业政策在各级政府层面运行的制
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度环境和体制环境相互嵌入、相互影响、相互作用的融合视角，来重新理解中国产业政策的成败，比仅仅停留在理论层面上探讨或争论中国产业政策制定的必要性和科学性，更具现实意义和研究价值。中国的产业政策究竟站在何处，其典型特征和内在逻辑究竟如何，可从以下四个层面来加以理解。
其一，中国当前的产业政策本质上是政府和市场各自功能边界定义不清和认识混乱的直接产物，主要的实施逻辑是通过对关键要素分配权的掌控权，对企业关键要素成本实施直接干预，通过对企业生产成本的多重扭曲，帮助企业快速扩张规模以及获得制度性的低成本出口竞争优势。因此，各级政府相当部分产业政策的制定逻辑，是与市场经济所要求的公平竞争原则相背离的。
在中国现阶段的经济发展进程中始终面临的一个认知困局是，依据经济发展的阶段性特征和关键短板，如何定义好政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”在推动经济增长中的功能边界，把握好二者之间的平衡关系。[1]大量的客观事实表明，各级政府在制定和出台各种
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产业政策的时候，本身并不是以营造公平的市场竞争环境为逻辑起点的，而是以在短期内尽可能促进GDP 的规模扩张为逻辑起点的。在以刺激GDP 快速扩张为中心的发展思维推动下，各级政府所偏好的产业政策以及对产业政策的理解和运用，既不考虑当地的资源和要素禀赋条件以及企业在当地发展是否具有根植性，也不关注政府是否具有甄别和筛选未来具有高度不确定性产业的基础能力；而是主要依靠从中央到地方、地方服从中央的层级式的产业发展规划及各种产业发展目录指南，积极利用各种优惠政策或者直接运用财政奖励资金的“一揽子”式的招商引资，大量使用对当地产能扩张快、上缴利税多的大企业实施“锦上添花”式而非“雪中送炭”式的财政资金直接奖励和税收优惠等扶持政策，通过扭曲要素市场，压低企业生产所需的关键要素价格，创造企业在地区生产的相对低成本竞争优势，再利用国外对低端制造业产品的巨大市场空间，以及全球价值链重新布局所蕴含的出口发展机会，在短期之内迅速发展成为全球低端产品的“世界工厂”。因此，在各级政府这种运用产业政策的固定思维和既定模式之下，必然会造成和加剧产业政策与市场运行所需的公平竞争机制之间的冲突和矛盾，导致中国的产业政策整体上仍然带有非市场化，乃至计划经济的深刻印记，从而造成当前的经济发展进程中呈现出GDP 规模快速扩张，而市场化改革进程出现停滞甚至倒退的双重背离的典型现象。很显然，这种所谓的具有中国特色的发展模式，是与市场经济所要求的公平竞争原则相背离的，未必具有可持续性。
其二，中国当前各级政府产业政策，在相当程度上是独特的行政体制和官员晋升体制的产物，各级政府产业政策的制定目的、实施路径和运行效果，在很大程度上是由这种行政体制和官员晋升体制所决定的。毫不夸张地讲，在某种程度上当前产业政策的制定和实施，根本上是以满足地方政府一把手官员在短期内实现GDP 快速增长的任务为中心。其既具有权威命令性、执行层级性、简单操作性的典型特征，随着地方政府一把手官员的变更和升迁，也具有政策不可持续和政策思路易变的典型特征。
事实上，任何一个国家的产业政策从制定到实施，均是内嵌于本国内在的制度体系、行政体系以及官僚运行体制之中，不可能脱离这些体系而孤立存在。基于如此的事实，要深入理解中国产业政策制定和运行的内在逻辑，就不能脱离对当前独特的行政体制和官员晋升体制的密切关注。中国的现实也恰恰验证了这种逻辑，客观来看，当前各级政府产业政策的制定目的、实施路径和运行效果，在很大程度上受到独特的行政体制和官员晋升体制的内在影响和制约。具体表现在：一方面，无论是中央出台的各种发展战略规划，还是地方制定的总体和专项发展规划，就各级政府特别是地方政府的具体落实动机而言，直接体现
在当地一把手官员的任期内，通过招商引资到大项目、国有企业或外资企业项目，快速创造出当地的GDP 增长。这是因为中国现有的对上负责的官僚行政体系、以GDP 增长为核心的官员晋升考核和提拔竞争机制，以及地方行政权力体系中“一把手说了算”的权威集中性治理体系，必然会在各级政府官员制定和运用产业政策的过程中，催生如此内在逻辑和行为动机。另一方面，紧密围绕地区GDP 短期快速增长任务的产业政策，能否在中国各地区中得以顺利实施与运行，内在地与中国的产业政策是否具有权威命令性、执行层级性、简单操作性特征密切相关。也就是说，这些产业政策在执行和实施中，必须具有从上级到下级的层层分解和落实的基本特征，必须具有可量化、可核算、可统计、可比较的内在特征（比如，招商的项目数量、引资的具体数额），还必须与地方政府官员相对低端的、简单的、直线性的执行和项目操作能力相匹配。在这种情形之下，产业政策体系与粗放型经济发展模式形成了相互内嵌、相互锁定的特定模式，使得中国经济在很大程度上进入了一种被低端化锁定的发展路径之中。而当前的产业政策，成为阻碍中国经济结构转型升级，以及经济新旧动力转换进程中最为突出的因素。而且，由于中国各级政府特别是地方政府一把手官员的频繁变更和升迁，新任的地方一把手官员为了任期内GDP 增长的新机会、新空间，必然会实施新的产业发展目标，这就使得中国许多地方政府的产业规划和产业政策并不具有可持续性，导致以实现经济增长质量提升和自主创新能力提升为主的长期化产业政策，根本没有立足的空间。
其三，中国当前产业政策的运行，在很大程度上受到各级政府官员专业能力和执行能力的根本性制约。即便顶层设计科学、出发点合理以及具体实施路径设计很好的产业政策，在各级政府官员相对滞后的专业能力以及落后的执行能力的阻碍作用和扭曲效应下，也会发生较大程度的变异和失效。因此不可忽略的是，现行行政体制下各级政府官员的行政权力架构和政策执行能力，已经成为产业政策能否顺利运行的重要的制约性因素。
要正确理解中国的产业政策，必须高度关注的是，当前产业政策的运行在很大程度上受到各级政府官员的行政架构、行政能力和执行能力等因素的根本性制约。如果忽略这些因素的影响，就无法对中国产业政策的制定和运行有全面且正确的认识。事实上，当前地方政府的行政权力架构，主要呈现两个重要特征：一是“对上负责”和“一把手全面负责”的权利架构；一是地方政府行政权力的条块化和部门利益至上化的执行体系。前者必然会导致产业政策被动地围绕GDP 短期增长的典型事实的发生，而后者造成了即便顶层设计和实施路径设计均是完美的产业政策，也会发生较大程度的变异和失效现象。具体而言，一方面，地方政府的各行政机构之间，存在行政权力按照部
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门边界条块化分割的典型现象，这必然会导致地方政府的相关行政机构，只对上级或地方一把手官员的命令负责，必须以维护本部门的行政权力边界为主要目的，对行政权力带来的部门利益负责。在这种情形之下，对于那些需要多部门配合和协调的复杂的高端性的产业政策，就会与条块分割的行政部门的执行能力存在不相兼容性，导致中国产业政策的低端化以及高端产业政策的失效。另一方面，更为突出的问题是，各级政府的相关行政机构的官员，由于他们的专业知识、专业素养、专业能力以及掌握企业信息的能力，较之于执行复杂性产业政策所需的专业知识和专业能力往往是滞后的或不相匹配的，导致各级政府的相关行政官员多数只是以财政资金奖励或补贴等简单的方式来实施产业政策。更为致命的是，由于相关行政部门的条块化分割，造成执行产业政策相关环节的巨量工作，往往由几个人组成的行政科室部门来承担和执行，而有限的人手根本无法有效实施产业政策事前的科学甄别（解决逆向选择问题）、事中的监管纠错、事后的绩效评测和风险监管（解决道德风险问题），导致产业政策的实施效果出现很大程度的扭曲。
其四，当前中国各级政府产业政策的制定和实施逻辑，客观上是与一些政府相关行政机构官员利用产业政策中所掌控的政府财政项目审批和财政资金运用之权力，来实现自身寻租活动和腐败机会的空间紧密相关的。事实表明，监管和问责机制缺失下的寻租和腐败行为，在很大程度上已经成为影响中国产业政策制定、运行效率和实施效果各个环节不可忽略的重要因素。
需要高度关注的是，如果将中国产业政策的驱动力，仅仅归结为地方官员对GDP 增长目标的渴望，还不能够全面且有效地理解和分析中国产业政策的制定逻辑、运行机理以及最终的实施效果。在各级政府制定和实施产业政策过程中，无论是从产业扶持目录的制定、投资项目审批权，到相关行政机构对具体企业的筛选和甄别，以及针对产业政策的落实所设计的各种类型的奖励和补贴财政资金等环节来看，始终存在困局的是：一方面，在制定产业政策过程中，政府难以完全代替市场有效甄别和筛选产业以及具体的企业；另一方面，在执行产业政策的进程中，政府普遍存在利用对具体企业的筛选和甄别权，以及奖励和补贴财政资金的分配权，进行合谋和寻租的活动。比如，针对产业政策的监管失灵以及监管专业能力的滞后，各级政府的相关行政机构以及相关执行科室官员，经常将运用于产业政策中的巨额奖励和补贴财政资金，当作自己个人和单位部门的“提款机”，作为用于弥补工作付出和收入落差之间心理和收入不平衡的重要渠道。即便在中国实施了财政预算体制改革，以及引入第三方评价和审计专业机构的情形下，也无法有效遏制各级政府官员在实施产业政策中的寻租和腐败空间。更为隐秘的做法是，各级政府官
员与第三方机构进行勾结和合谋，通过第三方机构来实施产业政策中的寻租和腐败活动，加大了监管和检查的难度。2016年新能源汽车骗取中央财政资金补贴的重大案件的暴露，只是揭开了这个领域的“冰山一角”。就此而言，中国的产业政策难以激励出真正专注于打造自主创新能力的企业，也不可能激励出真正具有全球竞争力的高新技术企业或战略性新兴产业企业，更不可能激励出公平竞争的市场环境以及市场运行所需的法治精神。相反，它会抑制中国企业家通过创新投入来谋求企业可持续发展的内在动力，固化中国经济发展中寻租腐败活动空间以及官商勾结体制，削弱政府的产业或创新扶持政策的实施效果，弱化政府有限财政资金的市场配置效率，破坏市场经济运行最为关键的基础——公平竞争机制。在这种情形之下，中国各级政府特别是地方政府官员，必然更加偏好于制定那些隐含着寻租和腐败机会的产业政策，在执行和落实中央或上级机构的产业政策过程中，也会因为这些寻租和腐败行为，导致既有的产业政策实施效果发生较大程度的扭曲乃至完全失效。
产业政策与经济发展目标发生
多重背离和扭曲效应
中国旧有的产业政策的制定和实施，既是市场和政府功能定义不清的产物，也是当前政府行政权力架构体系的产物。最为关键的是，当前的产业政策与经济发展目标发生了多重的背离和扭曲，对中国的经济结构转型升级以及经济新动力、新动能的构建，产生了不可忽略的负面效应乃至阻碍效应，具体可归纳为以下四个方面：
其一，当前的产业政策从制定到实施各个环节的内在逻辑，与中国经济已经进入新常态特定阶段中，迫切需要经济结构转型升级的战略目标发生了根本性背离。
如上所述，各级政府所实施的产业政策，其本质目标仍然是停留在运用财政资金直接补贴或奖励企业，通过政府在短期内对要素价格的控制和干预权力来扭曲和降低企业生产成本，促使企业获得规模快速扩张能力以及通过规模经济获得低成本的出口竞争能力，从而在短期内实现促进GDP 增长的地区发展目标。这种以打造低成本出口优势为导向、鼓励粗放型经济发展模式的产业政策思路，与中国处于较低层次的经济起飞阶段中特定的要素禀赋优势，以及技术创新能力相对滞后的客观现实是相符合的。各级政府制定和实施的产业政策中所隐含的生产性补贴的低成本优势，可以缓解和弥补微观企业因为要素市场发展滞后导致的要素价格扭曲所产生的市场摩擦和市场失灵，也可以帮助实体企业克服和降低由于市场机制发育滞后所导致的高昂的制度性交易成本。同时，产业政策在地方政府、各级官员、企业家和当地民众之间形成了一个激励相容的利益共同体，具体而言，政府获得GDP 增长和税收
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收入；地方一把手官员获得升迁机会以及寻租机会；相关行政部门官员和科员获得寻租机会；企业家获得企业发展和盈利机会；而当地民众获得就业机会以及土地拆迁赚钱机会。
在中国经济的起飞阶段，这种产业政策具有促进经济发展的作用。然而，在中国经济进入新常态的特定发展阶段后，原有的各种低成本要素禀赋优势发生了根本性的逆转，全球一体化趋势也发生了停滞乃至逆转的苗头，迫切需要中国的经济发展模式，从低成本要素依赖型、粗放型的增长模式向高端要素创造型、集约型的增长模式转变，对中国既有的产业政策的调整乃至转型升级产生了倒逼型的内生性需求。但是，在对市场和政府功能边界的认识难以超越固有计划经济思维的前提下，在政府行政权力架构体系已经发生路径依赖而难以调整的条件下，在经济活动一定程度上高度依赖官商勾结的体制短期内难以破解和改革的限制下，在产业政策运行中普遍存在的寻租和腐败行为所产生的利益集团阻碍改革的制约下，中国的产业政策很难随着经济发展方式的转变、经济结构的转型升级，以及经济新动力的转换的内在要求，相应地发生调整和转变。换言之，现行的产业政策已经呈现出与经济进入新常态特定发展阶段所需的经济结构全面的转型升级基本任务，发生了不相兼容甚至相互冲突的典型现象。而且，现有的经济体制和行政体制中广泛存在的机制性、体制性因素，在相当程度上阻碍了中国当前产业政策的转型升级。即便产业政策在某些方面、某些地区开始进行了一定程度的调整和改革尝试，现有的官员执行能力以及官商勾结导致的寻租腐败活动，也使得这些改革政策的效果大打折扣。
其二，当前中国各级政府所运用的产业政策，与落实创新驱动的国家战略发展目标发生了根本性背离。
无论是从促使中国经济发展模式的转变，还是加快经济结构转型升级以及促使经济新动力加速形成的战略改革任务来看，当前产业政策基本的立足点是要加快落实创新驱动的国家发展战略，提升以制造业为主的实体经济部门的自主创新能力。可是，从各级政府所采取和运用的产业政策的基本特征来看，其与落实创新驱动的国家战略发展目标发生了根本性背离。
首先，如前所述，各级政府简单地运用政府财政资金来补贴和激励企业创新研发活动的行为，既没有将有限的财政资金精确地运用到破除制约企业或行业创新能力提升的原始创新、基础创新能力或弥补共性关键技术短板方面，也没有运用到培育企业或行业创新能力提升所需的创新人才或构建具有国际竞争力的现代产业创新技术体系、发展引领产业变革的颠覆性技术、打造区域创新价值链体系方面，更没有运用到破除束缚创新成果在产业化推进方面所面临的诸多机制性、体制性障碍。相反，其在很大程
度上刺激了掌握政府创新补贴奖励政策权力的官员和企业之间的合谋行为，激励微观企业通过制造具有虚假性质的创新研发活动或不具有真实产业运用价值的专利，来套取或骗取国家创新补贴资金或优惠政策。[2]而从那些即便没有骗取国家创新补贴财政资金的企业的政府创新扶持资金的使用情况来看，一方面，大量的创新财政资金投入被运用到企业生产经营相关的活动中，而真正用于创新研发活动的不多；运用到购买机器设备硬件的较多，而用于创新人才培养以及创新专业技能培育方面的较少；运用于购买国外创新技术的较多，而致力于自主创新能力提升的较少；运用于国有企业的较多，而针对民营企业的较少。另一方面，政府的创新补贴资金对企业自身私人性质研发投入造成了显著的挤占效应，造成了企业的创新研发活动对政府财政资金的依赖症，削弱了企业运用自身资金进行创新研发投入的内生动力。这些扭曲行为均会降低创新资源的配置效率，导致中国当前以政府财政资金的补贴奖励为主要类型的创新产业政策的失效。
其次，知识产权执行机制的缺位以及专利制度的落后，极大地抑制了中国创新动力的提升。中国虽然已经制订了一系列知识产权保护法律法规，在地方政府仍然存在地方保护主义，地方法院系统对知识产权保护执法不重视、执法能力不到位, 以及腐败活动对知识产权执法公平性干扰等多重因素的影响下，事实上造成了这些知识产权法律法规的执行机制的严重缺位，进而造成中国企业之间对创新的模仿和剽窃行为的盛行，而真正的创新企业的前期巨额研发投入根本无法获得正常的弥补和回报。这从根本上对中国企业的创新研发活动造成了严重的抑制效应，导致企业“囚徒困境”式的对创新模仿和剽窃行为的依赖机制。而且，当前专利制度的设计与实施路径，也已经严重滞后于国家对创新推动经济转型升级重要作用的现实需求。虽然中国这几年发明专利以及三种类型专利的申请数量已经居于世界第一，但是，各级政府将国家创新战略的运用仅仅理解为使用专利资助奖励政策以及创新资金补贴政策，中国专利数量的快速增长中存在明显的“专利泡沫”或“创新假象”现象，造成了大量专利质量低下以及不具有产业运用价值专利的产生，使得专利数量的快速增长既无法对中国的经济增长形成有效的支撑作用，也不能对以中国制造业为主的实体经济的转型升级形成有效的促进作用。
其三，当前中国各级政府所运用的产业政策，在很大程度上与“制造业立国”、“工业强国”的国家战略目标发生了根本性的背离甚至负向扭曲效应。
以制造业为主的实体经济部门对中国经济可持续增长具有尤为重要的基础性作用，对其认识已经达到一个全新的高度，《中国制造2025》规划中将之明确定位为“立国之本、兴国之器、强国之基”。然而，从各级政府针对做
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强做大制造业所运用的各种产业政策的内涵和特征来看，不仅没有壮大和提升中国制造业部门的可持续发展能力和国际竞争力，相反，与制造业立国的国家战略目标在很大程度上发生了根本性的背离甚至负向扭曲效应，在诸多方面对中国制造业可持续发展能力的提升造成了不可忽略的负面影响。即便产业政策的总体设计目标合理科学，一旦涉及各级政府落实中央制定产业政策的具体执行行为，与做大做强中国制造业的总体目标发生了不兼容现象。具体表现在：各级政府在落实中央制定的针对做大做强制造业的产业政策中，往往不是将有限的财政资金运用到长期制约本地区制造业或产业集群可持续发展中的关键共性技术平台、关键核心技术、关键零配件或高端生产装备等短板的突破与解决方面，也不是将有限的政府资金运用到制造业产品质量的提升、生产效率的提升、技术专业人才体系、区域内精益制造生态体系的构建，以及区域创新价值链体系的打造方面；而是将有限的财政资金运用到发展所谓的高新技术企业、战略性新兴产业方面，或者发展所谓的高端生产性服务业，比如金融业、物流业。它们完全不顾本地产业发展的要素资源禀赋条件和经济发展阶段特征，也不理会本地区是否具有发展高新技术产业或战略性新兴产业的基础条件，一窝蜂地利用各种产业优惠政策来竞争有限的高新技术产业或战略性新兴产业，最终造成产业的地区同构化和过度竞争化，使产业无法具有根植性和拥有天然的可持续发展能力，造成产业政策中大量的逆向选择和道德风险行为的发生，最终导致制造业可持续发展能力的弱化以及产业政策的泡沫化现象。
最有力的一个例证是，2001年中国装备制造业、战略新兴产业和传统制造业的劳动生产率分别为1.1533（万美元/人）、1.2143和1.0589，而同期美国的装备制造业、战略新兴产业和传统制造业的劳动生产率分别为8.7083、23.1235和10.2910；而到2014年，中国装备制造业、战略新兴产业和传统制造业的劳动生产率分别为2.9694、3.3744和2.5176，同期美国制造业三个部门中劳动生产率分别为12.3906、37.2313和14.6102。①（参见图1、图2）这些数据表明，一方面，2001到2014年中国装备制造业、战略新兴产业和传统制造业三个部门的劳动生产率差异不大，而且三者之间的差距呈现先缩小、后扩大、再缩小的趋势。中国的装备制造业和战略新兴产业的生产效率，相比传统制造业并未呈现出相当显著的差异，由此表明中国的装备制造业和战略新兴产业，可能未必是名副其实的资本密集型产业或高效率产业，或许只是处于装备制造业和战略新兴产业中的低端劳动密集型环节。在这种情景之下，各级政府针对战略新兴产业和装备制造业的产业政策就未必有效。此外，虽然从2001到2014年中国装备制造业、战略新兴产业和传统制造业三个部门的劳动生产率得到较快增长，但是与美国这三个制造业部门的劳动生产率的绝
对差距并未缩小，相反却在扩大，特别是战略新兴产业和传统制造业部门的差距尤为明显。这就说明，中国的产业政策并没有使装备制造业、战略新兴产业和传统制造业，真正实现生产效率和竞争效率对发达国家的追赶效应。
其四，当前中国各级政府所运用的产业政策，与构建中国特色市场化经济体制的总体发展战略任务发生了相当程度上的背离。
首先，当前的产业政策整体上呈现出一种生产性补贴特征，这种来源于政府财政资金对生产竞争部门而非公共服务部门或具有公共产品性质企业部门的生产性补贴，既违反市场经济的公平竞争基本原则，也违背WTO 的基本规定和原则。其次，我们的调研发现，中国产业政策的具体实施中具有国有企业偏向的特征，换言之，就是各级政府在制定特别是落实中央或上级政府制定的产业政策时，会优先针对国有性质企业特别是中央所属的国有企业，实施各种产业优惠政策以及巨额财政资金补贴。导致这种现象普遍发生的原因可能在于，一方面，各级政府将政府财政资金优先提供给国有企业，可以减少由于产业政策实施效果较差所带来的责任问责问题；另一方面，国有企业和地方政府官员之间可能更容易通过建立各种利益输送通道，
来合谋产业政策中的寻租和腐败利益，比如，安置相关人图2 中国装备制造业、战略新兴产业和传统制造业的
劳动生产率变化趋势
（劳动生产率以2010
年美元不变价计算）图1 美国装备制造业、战略新兴产业和传统制造业的
劳动生产率变化趋势
（劳动生产率以2010年美元不变价计算）
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经济改革
员到国有企业的高收入岗位。各级政府在制定和运用产业政策中的非市场化行为逻辑以及国有偏向行为，既对中国的市场公平竞争机制造成了直接的干预，也通过强化国有企业的行政垄断地位以及“国进民退”效应，扰乱了市场公平竞争机制的发挥，扭曲了市场对资源配置的决定性作用。中共十四大正式宣布“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，十八届三中全会再次明确“市场决定资源配置是市场经济一般规律”。因此，如何通过改革来积极探寻与社会主义市场经济全面相兼容的产业政策，是今后中国所面临的重点改革任务之一。
建社会主义市场经济的基本任务，但是迄今为止，在以产业政策为主的各种政府干预行为下，市场化进程和市场化改革取得了相当程度的进步，却与构建完善的、高层次、高标准的市场经济的内在要求存在相当差距，中国市场经济的正常运行受到诸多政府不合理的干预和控制，给中国产业政策的转型升级带来了极大的压力和挑战。一方面，在当前中国经济处于持续下行、传统制造业出口优势加速下滑，以及力保GDP 年均增速6.5%以实现2020年全面小康的既定国家战略的多重压力的背景下，产业政策的转型升级需要过渡期以及经历阵痛。在新的市场竞争和市场环境体系还未构建形成，以及新的产业政策还未有效制定和落实的特定阶段，突然取消各种不合理的产业政策，可能会导致大量企业短时期内竞争力的急剧衰弱以及集中性停产、倒逼、破产现象的发生，诱发局部性或系统性金融风险。由此产生的一个改革困局是，以“保增长”、“稳增长”、“促增长”目标为导向的产业政策，在很大程度上成为导致中国当前市场竞争机制的扭曲，以及经济发展动力弱化的重要动因。然而，经济持续下行压力，又导致各级政府产生利用常用的产业政策来实施“保增长”、“稳增长”的强烈激励动机，这就形成了一个短期和长期经济发展目标相互冲突和权衡取舍的改革策略难题。另一方面，中国经济可持续增长的压力以及加快经济新旧动力的转换，又倒逼着中国必须对现行的产业政策做全面的调整和转型升级，加快取消所有违背市场公平竞争机制的生产性补贴为主的产业政策，将产业政策的调整方向转变到“扩民生”、“增收入”领域以及弥补既有的市场失灵和市场缺陷领域，通过适当的产业政策来纠正和弥补市场改革滞后，以及市场运行机制的不完善对微观企业生产成本和竞争优势造成的扭曲效应。
其次，在中国经济全面进入实施创新驱动的发展阶段后，无论是从传统制造业的转型升级，还是从高新技术产业和战略性新兴产业的发展壮大角度来看，中国的产业政策必须紧紧围绕全面提升微观企业的自主创新能力和加快落实创新驱动发展国家战略。从制约中国微观企业自主创新能力提升的关键因素来看，既有基础创新、原始创新能力不足的因素，也有关键共性技术、关键零配件、关键材料研发生产能力以及关键领域核心技术方面的不足；既面临创新型人才体系的不足以及科技创新人才激励机制的缺失，也面临创新成果产业化的机制性、体制性因素的障碍和制约；既面临打造区域创新高地、建设带动性强的创新型省市和区域创新中心的重点任务，也面临推动跨区域协同创新体系和构建区域创新价值链体系的战略发展任务。要真正落实和推进这些创新驱动发展战略的实施，对于那些具有外部性和技术溢出效应的公共产品性质的原始创新、基础创新，以及关键共性技术和关键领域核心技术等领域，迫切需要各级政府采取针对创新激励机制为导向的
中国的产业政策应该走向何处：
产业政策重构的根本取向
当前针对“中国的产业政策究竟有没有效果？中国究竟需不需要产业政策？”的争论，可能只是“一个硬币”的两面问题，仅仅停留在是与非层面的讨论可能意义不大，而应该一切从中国的现实国情出发，从经济发展的不同阶段出发。
在中国经济的起飞阶段，由于市场竞争机制的不完善所产生的各种市场摩擦和信息不对称困局，所导致的微观企业制度性交易成本过高、搜寻成本过高、关键要素成本过高的发展难题，以及金融发展滞后和金融压制体系所导致的高融资成本、生产成本补贴性导向的产业政策，在相当程度上是对于市场发育缺陷和市场发展滞后阻碍微观企业发展能力的一种补偿机制，可以帮助微观企业克服各种高成本困局，增强企业家创业和推动企业成长的信心和政策预期。总体来看，这些产业政策的总体效果是利大于弊。随着中国经济发展对市场经济的内在需求进入到一个高水平阶段，中国由要素粗放型投入扩张的发展阶段进入以创新驱动为核心的特定发展阶段，当前各级政府制定和实施的产业政策的负面效应便凸显出来。生产性补贴导向的产业政策，成为干预市场公平竞争机制和弱化市场配置资源机制的最为突出的负面因素之一；以“保增长”、“稳增长”、“促增长”形态促进短期GDP 增长为导向的产业政策，与迫切需要实施创新驱动发展战略、经济结构转型升级以及经济新动力加快形成的国家总体发展目标，发生了多个层面的背离与扭曲；蕴含大量寻租腐败机会的、体现官商勾结体制的产业政策，与提升企业自主创新能力、做强做大制造业以及构建法治国家体系的既定发展目标，也发生了很大程度的背离与扭曲。
对于当前的中国而言，不是不需要产业政策，也不是要彻底放弃产业政策的问题，而是在中国经济进入“新常态”的特定发展阶段中，需要什么样的产业政策的问题，面临产业政策转型升级的取向和根本性重构难题。
首先，中国虽然经历了多轮的市场化改革以及推进构
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产业政策和积极运用政府财政资金来加以全面解决。对于那些制约科技创新人才激励体制、创新成果产业化以及产学研一体化的机制性、体制性的障碍因素，既需要通过制度改革和体制机制创新来消除这些机制性、体制性障碍因素，也可考虑采取适宜的产业政策来纠正和弥补这些机制性、体制障碍因素对微观企业的扭曲效应。对于那些打造区域创新高地、区域创新中心以及推动跨区域协同创新体系和区域创新价值链体系的重点任务，应当积极采取从中央到地方的一致性、系统性产业政策来加以全年协同统筹；同时，通过适当的产业政策的创新体制，来深化科技与金融结合机制。总体来看，中国的产业政策的调整和转型升级方向，必然要由以直接运用政府财政资金的生产性补贴导向，彻底转向以有效激励微观企业的自主创新能力提升、弥补市场失灵和克服制度性交易成本为导向。
再次，中国产业政策的全面转型升级以及根本性重构，还需要各级政府行政权力体系的彻底改革以及官员执行能力的切实提高来加以全面配合。否则，即便顶层设计思路再合理、再科学的产业政策，在各级政府的具体落实和实施过程中，也会发生种种的扭曲和变异行为，导致中国产业政策的全面失效乃至失败。具体而言：第一，制约中国产业政策制定和实施效果的关键因素之一，就是地方各级政府相关行政机构官员自身的专业能力和执行能力。显然，在既有的中国行政权力体系具有路径依赖特征，以及庞大的官员队伍难以短期内退出和淘汰的双重制约下，官员自身的专业能力和执行能力，很难随着产业政策的迅速调整和变化而发生相应的转变，必然存在突出的滞后性和自身利益固化特征。这正是当前对中国产业政策的全面调整和转型升级形成阻碍的最为突出的因素，对此问题不加以高度关注的话，中国产业政策的调整和转型升级必将会面临巨大的人为阻力，也会造成产业政策的执行过程中“不作
参考文献：
[1] 张杰、金岳. “高债务—高税负—通缩”背景下中国实体经济的发展困局及破解思路，江苏社会科学，2016 （1） .[2] 张杰、陈志远、杨连星、新夫. 中国创新补贴政策的绩效评估：理论与证据. 经济研究，2015 （10） .
编辑 李 梅
注释：
① 美国数据来源于美国经济分析局；中国数据来源于国家统计局以及历年《中国统计年鉴》。
为”行为和“怠政、懒政”现象的普遍发生，进而造成产业政策实施效果的扭曲。第二，针对中国现有的产业政策，从中央到地方均做了一定范围内的改革，比如，在产业政策的制定和实施中的事前和事后环节，全面引入第三方专业审计机构和专家评审制度，强化政策实施的全面预算管理制度以及事后绩效考评制度。我们长期的实地调研和观察表明，从这些改革措施的实施效果来看，由于监管机制的局限性以及官商利益合谋渠道的隐秘性以及即时变化性，并没有有效遏制住产业政策中大量的寻租和腐败机会，也没有促进政府财政资金配置效率的提升和产业政策的有效性。在这种现实状况之下，中国现行的产业政策的调整方向，恐怕就不能再沿袭以往由各级政府行政机构官员来直接承担产业政策和使用财政资金的老路，必须开创由政府、市场以及第三方专业机构、专业人士来协同合作的新型产业政策运行架构。也即，由政府主导产业投资方向的政策依据以及承担最终的监管功能，而产业政策的具体运行和审计工作则交付市场、专业机构和专业人士来完成，真正构建市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”在推进创新驱动发展国家战略中的有机平衡体制。
“协商民主与基层社会治理创新暨第三届协商民主与公共政策论坛”简讯
2016年10月22日，“协商民主与基层社会治理创新暨第三届协商民主与公共政策论坛”在上海师范大学召开。论坛由上海科学社会主义学会、上海市人民政协理论研究会、杨浦区延吉新村街道办事处、民革中央理论委—上海师大协商民主与公共政策研究中心等单位联合主办。来自市区政协、街道乡镇、高校、党校、社会主义学院等的专家近60人出席论坛。论坛围绕如何深化对协商民主与社会治理关系的认识，协商民主提升社会治理水平的实践逻辑等问题进行了深入探讨。
上海市政协副秘书长徐海鹰指出，人民政协协商民主在本质上是政治协商，人民政协可以为基层社会治理提供制度保障，提供协商平台，提供协商载体。杨浦区延吉新村街道办事处主任肖枫，报告了延吉新村街道在探索社区睦邻中心建设和社区治理过程中，把协商民主与社区服务供给、居民区公共事务自治和社区顽症治理有效结合的经验和做法。解放日报党委副书记周智强强调，围绕基层自治，推动基层协商民主发展，关键在于用群众化的手段推动基层协商民主，而不要过于行政化。上海市政协研究室主任邢邦志指出，在基层治理与协商民主的关系中要处理好三个问题，一是代表，协商的主体是代表群众利益的主体；二是议题，一定是事关老百姓切身利益的议题；三是平台，要有一些群团组织参与的协商平台。浙江省社会主义学院副教授黄天柱认为，基层协商民主正日益成为基层社会治理的重要内容和运行机制，在基层社区治理中发挥了重要功能。“民革中央理论委-上海师大协商民主与公共政策研究中心”秘书长黄福寿教授认为，未来10~15年，将是我国实现国家治理现代化的关键时期，基层群众自治制度是我国的基本政治制度，协商民主与基层社会治理的有机结合，将是国家治理现代化的重要标志。
（戚静、王冬月）
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