四、地方（外服）行政体制
（一）地方行政区划
将原有的以血缘划分居民改变为按地区划分居民，按照一定的行政区划进行管辖，是国家应该具备的特征之一。
在夏代以前，曾经存在过数目极多的部族，它们之间进行过长期的兼并战争，由于夏的势力扩大，一些邻近于夏的部族逐渐向夏臣服。夏王朝就是建立在大量降服各部族并对之进行管辖的基础之上的。相传'禹会诸侯于涂山，执玉帛者万国'⑤，'禹朝诸侯之君会稽之上，防风之君后至，而禹斩之'①，这些都如实地反映出许多分散的弱小部落纷纷成为夏禹的部属以及夏对这些部族实行统治的情况。所谓'执玉帛'，就是向夏王朝缴纳贡赋，'万国'，说明当时部落数量多而且分散；'后至'者竟然被杀，说明夏禹对已经臣服的部落酋长具有生杀之权。变分散为集中，以强制力凝集各部族，是国家形成的必然趋势。在这样的基础上，禹划分中国为九州（古以九为多），表示自己兼有九州土地。
中央对地方的统治乃是建立在依恃武力使之臣服和迫令其交纳贡赋之上的。对不服从王朝的部族，则采取强硬的手段，'古者禹死，将传天下于益，启之人因相攻益而立启'②，'有扈氏不服，启伐之'③，将有扈氏之民沦为牧竖（指放牧的奴隶）。经过连年的征代，夏王朝的统治地位确立了。
⑥ 古代有'奚仲造车'、'杜康造酒'、'仪狄造酒'、'太康造 秫酒'等传说记载，考古发掘的酒器所占的比例最大。
⑦ 许多古籍都认为'奚仲为夏车正'，商七世祖王亥为夏'服 牛'。
① 夏少康'逃奔有虞，为之疱正'，见《左传·哀公元年》。
② 《左传·昭公二十九年》。
③ 参见《甲骨文合集》5623-5627、5628 正、32967 等片。
④ 《礼记·月令》：'命工师，令百工，审五库之量，金、铁、皮、革、筋、角、齿、羽、箭、干、脂、胶、丹、漆，毋或不良；百工咸理，监工日号，毋悖于时，毋或作为淫巧，以荡上心'。可见当时的管理是相当严密细致的。
⑤ 《国语·鲁语下》。
① 《左传·成公二年》。
② 《韩非子·外储说右下》。
③ 《史记》卷2《夏本纪》。
当然，这样凝聚的结果是不可能牢固的，必然会有反复，只有在王朝的统治力量强大时才可以维持，一旦王朝势力衰落，各部族和诸侯必然会纷纷脱离其统治，甚至取而代之。所以'昔夏后氏太康失国，四夷背叛'④。少康中兴，恢复夏王朝的统治，又使'方夷来宾'⑤，'自少康以后，世服王化，遂宾于玉门，献其乐舞'⑥。商汤伐夏维，使'夏师败绩'，力量对比发生了重大的变化，商的势力已经大大超过了夏，'于是诸侯毕服'⑦，'昔有成汤，自彼氐羌，莫敢不来享，莫敢不来王，曰商是常'①。当周部落势力膨胀，武王率兵伐纣至孟津，'不期而会者八百诸侯'②，这也说明，一些弱小的部落，只有依附于强大的势力，寻求其保护，才能够得以生存。
臣服于王朝的部族，仍可保持一定的自主权。各部族之间经常相互兼并、相互作战，只要他们按时向王室缴纳贡赋，并把被兼并部族的贡赋也缴纳给王朝，王朝一般不予干涉，有时还赋予他们专征之权③。这是一个高度分散又逐步集中的组合过程。所以史载：'夏氏革命，又为九州，涂山之会，亦云万国。四百年递相兼并，殷汤受命，其能存者三千余国，亦为九州，分统天下，载祀六百，及乎周初，尚有千八百国，而分天下为九畿..其后诸侯相并有千二百国'④。也就是说，从夏代建国时的'万国'分散，至西周灭亡时已经是仅存几百个'国'了。频繁的兼并战争，在客观上起着重要的逐步合并的催化作用。集中权力，从分散向统一的专制国家过渡，也是历史发展的必然趋势。
臣服于王朝的地方诸侯称为'五服'⑤或'外服'。在某种程度上，这些'外服'具有一定的地方行政区划的性质，与王朝直接控制的地区共同构成国家的地方政权，这种地方行政区划体制称为'服制'。地方诸侯根据与王朝关系的远近，形成不太牢固的臣服和贡纳关系（如图一、图二、图三所示）。
从历史发展图一 尧王服图① 的角度来看，作为统一国家的过渡形态，这种体制在当时有其形成和存在的客观必然性。
④ 《后汉书》卷87《西羌传》。
⑤ 《史记》卷2《夏本纪》注引《竹书纪年》。
⑥ 《后汉书》卷85《东夷传》。
⑦ 《史记》卷3《殷本纪》。
① 《诗·商颂·殷武》。
② 《史记》卷4《周本纪》。
③ 史载周文王献洛西之地，纣便赐其弓矢斧钺，使其可以征伐。参见《史记》卷4《周本纪》。
④ 《通典》卷171《州郡一》。
⑤ '五服'之说见于《尚书·禹贡》，据学者考证，《禹贡》为伪篇， 然而，它在根据自然区域划定了行政上的理想制度后，又按各州地域的远近，分为甸侯绥要荒五服，并规定各服内人民的负担及政教布施的情形， 不失为我国最早的政治地理。参见尹世积：《禹贡集解》，商务印书馆1960 年版，第6 页。
① 正文所载三图是参阅《尚书》、《周礼》的有关章节和各家注疏绘制的。
（二）地方（外服）官体系
每服以500 里为一区划，这种说法显然是战国时期士人的设想，实际上也不可能实行。然而，这一设想也是建立在一定基础之上的。在以王朝为中心，对各诸侯藩国由近及远，控制程度由强而弱这一点上，基本符合三代的实际情况，与封诸侯建藩卫的地方管理体制和当时的政治形势是合拍的，有一定的参考价值。
夏代地方诸侯称为'君'、'伯'，更多的是称为'某某氏'，这反映出当时正处在国家初创阶段，聚居在各地的部落首领仍属于酋长性质。夏王朝通过'享'、'会'①的方式召集各部族首领，传达王命，并根据远近亲疏关系向他们索取贡赋，对不服从王命的，则纠集各部族共同进行讨伐。地方诸侯对王朝的责任有'宾'、'御'两种。远方的部族为'宾'，即对王朝有一定的贡纳关系，附近的部族为'御'，即除了向王朝缴纳贡赋以外，还要服从王朝的指挥和调动。这些诸侯实际上和夏王朝保持着联盟关系，关系至近的称'伯'，为一方之长，'昆吾为夏伯，迁于旧许'②，是夏王的外围护卫。商汤伐夏，昆吾便首当其冲，与韦、顾等依附于夏的诸侯阻挡商军进攻，先后被商汤消灭③。这些侯伯是王朝的有力支持者，同时又是相对独立的政治实体。
商代的地方诸侯是商王的'外服'，即'外臣'，也就是在外之官，所以《尚书·酒诰》讲：'越在外服，侯甸男卫邦伯'，这些名称在甲骨文里均有记载。据考证，在甲骨文中有侯35 个，伯39 个④，还有子、男等，都是爵称⑤，同时也是商王之臣①。
侯是'为王者斥候'，即所谓'检行险阻，伺候盗贼'；甸是为王朝'治田入谷'，甸本来写做'田'②；男是'任土作贡'或'任王事者'，本来写做'任'；卫是'为王捍卫'或'守卫其民'③。侯甸男卫有内外分工的不同，他们都是由王派到外地从事武装守卫和农田畜牧等经济垦殖业的，配备有武装和生产人员，较为固定地驻守一地，职务可以世袭，是相对独立的政治实体。但从这些侯甸男卫产生的角度来看，'无论是哪种途径，都是接受商王室的封赐而来的。在他们的封域内，商王可以行使各种权利；他们的军队要服从王室的调遣；在经济上要贡纳包括谷物在内的各种物品'④。然而，每当王室的势力衰落，他们便仅保留着对王朝名义上的臣属关系，有些甚至不再为王朝'师田行役'了，因此便导致王室率众征伐。
邦伯的独立性较强，甲骨文中称'某方伯'、'某伯'，称为'某伯'者是由王室册封的，是一国之主，但必须受王室节制，有时还要来王朝做官，如周文王为西怕，而充纣的三公。王对他们有生杀权，如周文王曾被纣所囚，而梅伯则被做为肉酱⑤。'某方伯'是离王室较远、接受王室册封的方国，有① 启有'钧台之享'，决定讨伐有扈氏，桀有'有仍之会'，因有缗氏叛离，而兴师讨伐。参见《史记》巷2《夏本纪》。
② 《国语·郑语》韦昭注。
③ 《诗·商颂·长发》：'韦顾既伐，昆吾夏桀'。郑玄注：'韦，豕韦，彭姓也。顾、昆吾皆已姓也。
三国党于桀恶，汤先伐韦、顾，克之。 昆吾、夏桀则同时诛也。'④ 岛邦男：《殷墟卜辞研究》，台北文书局1975 年版，第424-442 页。
⑤ 参见董作宾：《五等爵在殷商》，《历史语言研究所集刊》第6 册， 1935 年。
① 参见胡厚宣：《殷代封建制度考》，《甲骨学商史论丛》初集第 1 册，齐鲁大学国学研究所，1944 年。
② 西周金文《大盂鼎》铭文：'我闻殷坠命，唯殷边侯田粤殷正百辟，率肆于酒，故丧师'。田即甸。
③ 以上根据《国语·周语》韦昭注，《逸周书·职方解》孔晁注，《周礼·职方氏》，《礼记·王制》贾逵注。
④ 杨升南：《卜辞中所见诸侯对商王室的臣属关系》，《甲骨文与殷商史》，上海古籍出版社1983 年版，第169 页。
⑤ 《楚辞·天问》云：'梅伯受醢'，《韩非子·难言》云：'梅伯醢'。醢，古代的一种酷刑，即把人独立性，从王室的角度称为'宾'，属于归附的方国。方国是与商王朝并存的国家，有时与商王朝发生矛盾冲突，甚至诉诸战争。邦伯的地位较高，多为一方诸侯的首领或盟主，因此，邦伯与中央的关系往往在双方势力的消长中发生变化，如西周原为商朝的邦伯，后来却兴兵取代了商的地位。
西周初期采取分封诸侯制，'周人以西方的一个小国代商而有天下，苦于兵力单薄，不足以镇压东方各族人民，于是大封同姓、异姓及古帝王之后于东方，以为周室的'藩屏''①。初期周王室对诸侯控制较严，除规定对天子应尽藩屏义务之外，还规定诸侯必须对周王室纳贡、服役，所辖军队也要服从王室的调遣，诸侯兼有地方长官的性质。但是，这些诸侯也保留有相当的独立性，在自己的封疆内，可以仿照中央官制而设官分职，有自己的武装力量和征收赋税的权力。每当王朝中衰，他们便无视中央的禁约，大力发展自己的势力，以至实际上成为独立的国家。
（三）地方基层行政官吏
关于地方基层行政官吏，夏代没有确切的记载。商代则有'族尹'，也称为'里君'、'里尹'②。据《礼记》记载和注疏，里与族是属于同一性质的。'里君'是周人的语言，指里邑之长。商代的基层社会组织是宗族，基层行政区划称为'邑'，商王和诸侯都有'邑'，是商代行政区划的基本单位。在卜辞中记载有'族尹'们的活动，他们率领族内成员为王室或诸侯'师田行役'，负担军事、田猎、看守仓库等任务，并且承应各种徭役③，可见'族尹'是执行王室和诸侯命令的基层官吏。商代还有'百姓'，'百姓'是贵族阶层，甲骨文中称'多生'，他们有的是'族尹'，也有的是族邑中的尊长，所以与'里君'并列①。
周的地方基本行政区划有国、都、邑三级以及'邦鄙'。国是国都，王和诸侯所在地；都是大邑，邑是居民点，相当于村镇；邦鄙是边境地区的行政区域。西周地方行政系统是采用'五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡'的'乡制'②，分别设有比长、闾胥、族师、党正、州长和乡大夫。此制实行于王畿和都畿之内，主要是以宗法来控制所属部民以至贵族，大夫是分封的，所封的土地称为'采邑'。在王畿和都畿之外和边远地区实行的是'遂制'，后'五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂'③，分别设有邻长、里胥、酂师、鄙正、县长和遂大夫。这就是所谓的'乡遂制度'，因乡是国人居住的地方，遂是野人（奴隶）居住的地方，所以也称为'国野制度'。如此有区别的层层控制的网络系统，可称相当严密。当然，像文献记载的这样严整划一的系列是不可尽信的，但郭沫若认为，它还是'必然保存了古代的一部分制度'④的。这一看法是切合实情的。从后代的地方基层行政组织的设置情况来看，应该承认，剁成肉酱。
① 赵光贤：《周代社会辨析》，人民出版社1980 年版，第114 页。
② 以上诸名称见于《尚书·酒诰》、西周金文《令彝》、《礼记·杂记》等。
③ 参见《甲骨文合集》599、5618、9636、33023、22450 等片。
① 《尚书·酒诰》：'越在百姓里君'。
② 《周礼·大司徒·乡大夫》。
③ 《周礼·大司徒·遂大夫》。
④ 郭沫若：《周宫质疑》，《金文丛考》；人民出版社1954 年版。
类似的地方基层网的确在中国古代社会实行了2000 多年之久，而且编制基本相同，只是名称有所变化而已。
四、地方（外服）行政体制
（一）地方行政区划
将原有的以血缘划分居民改变为按地区划分居民，按照一定的行政区划进行管辖，是国家应该具备的特征之一。
在夏代以前，曾经存在过数目极多的部族，它们之间进行过长期的兼并战争，由于夏的势力扩大，一些邻近于夏的部族逐渐向夏臣服。夏王朝就是建立在大量降服各部族并对之进行管辖的基础之上的。相传'禹会诸侯于涂山，执玉帛者万国'⑤，'禹朝诸侯之君会稽之上，防风之君后至，而禹斩之'①，这些都如实地反映出许多分散的弱小部落纷纷成为夏禹的部属以及夏对这些部族实行统治的情况。所谓'执玉帛'，就是向夏王朝缴纳贡赋，'万国'，说明当时部落数量多而且分散；'后至'者竟然被杀，说明夏禹对已经臣服的部落酋长具有生杀之权。变分散为集中，以强制力凝集各部族，是国家形成的必然趋势。在这样的基础上，禹划分中国为九州（古以九为多），表示自己兼有九州土地。
中央对地方的统治乃是建立在依恃武力使之臣服和迫令其交纳贡赋之上的。对不服从王朝的部族，则采取强硬的手段，'古者禹死，将传天下于益，启之人因相攻益而立启'②，'有扈氏不服，启伐之'③，将有扈氏之民沦为牧竖（指放牧的奴隶）。经过连年的征代，夏王朝的统治地位确立了。
⑥ 古代有'奚仲造车'、'杜康造酒'、'仪狄造酒'、'太康造 秫酒'等传说记载，考古发掘的酒器所占的比例最大。
⑦ 许多古籍都认为'奚仲为夏车正'，商七世祖王亥为夏'服 牛'。
① 夏少康'逃奔有虞，为之疱正'，见《左传·哀公元年》。
② 《左传·昭公二十九年》。
③ 参见《甲骨文合集》5623-5627、5628 正、32967 等片。
④ 《礼记·月令》：'命工师，令百工，审五库之量，金、铁、皮、革、筋、角、齿、羽、箭、干、脂、胶、丹、漆，毋或不良；百工咸理，监工日号，毋悖于时，毋或作为淫巧，以荡上心'。可见当时的管理是相当严密细致的。
⑤ 《国语·鲁语下》。
① 《左传·成公二年》。
② 《韩非子·外储说右下》。
③ 《史记》卷2《夏本纪》。
当然，这样凝聚的结果是不可能牢固的，必然会有反复，只有在王朝的统治力量强大时才可以维持，一旦王朝势力衰落，各部族和诸侯必然会纷纷脱离其统治，甚至取而代之。所以'昔夏后氏太康失国，四夷背叛'④。少康中兴，恢复夏王朝的统治，又使'方夷来宾'⑤，'自少康以后，世服王化，遂宾于玉门，献其乐舞'⑥。商汤伐夏维，使'夏师败绩'，力量对比发生了重大的变化，商的势力已经大大超过了夏，'于是诸侯毕服'⑦，'昔有成汤，自彼氐羌，莫敢不来享，莫敢不来王，曰商是常'①。当周部落势力膨胀，武王率兵伐纣至孟津，'不期而会者八百诸侯'②，这也说明，一些弱小的部落，只有依附于强大的势力，寻求其保护，才能够得以生存。
臣服于王朝的部族，仍可保持一定的自主权。各部族之间经常相互兼并、相互作战，只要他们按时向王室缴纳贡赋，并把被兼并部族的贡赋也缴纳给王朝，王朝一般不予干涉，有时还赋予他们专征之权③。这是一个高度分散又逐步集中的组合过程。所以史载：'夏氏革命，又为九州，涂山之会，亦云万国。四百年递相兼并，殷汤受命，其能存者三千余国，亦为九州，分统天下，载祀六百，及乎周初，尚有千八百国，而分天下为九畿..其后诸侯相并有千二百国'④。也就是说，从夏代建国时的'万国'分散，至西周灭亡时已经是仅存几百个'国'了。频繁的兼并战争，在客观上起着重要的逐步合并的催化作用。集中权力，从分散向统一的专制国家过渡，也是历史发展的必然趋势。
臣服于王朝的地方诸侯称为'五服'⑤或'外服'。在某种程度上，这些'外服'具有一定的地方行政区划的性质，与王朝直接控制的地区共同构成国家的地方政权，这种地方行政区划体制称为'服制'。地方诸侯根据与王朝关系的远近，形成不太牢固的臣服和贡纳关系（如图一、图二、图三所示）。
从历史发展图一 尧王服图① 的角度来看，作为统一国家的过渡形态，这种体制在当时有其形成和存在的客观必然性。
④ 《后汉书》卷87《西羌传》。
⑤ 《史记》卷2《夏本纪》注引《竹书纪年》。
⑥ 《后汉书》卷85《东夷传》。
⑦ 《史记》卷3《殷本纪》。
① 《诗·商颂·殷武》。
② 《史记》卷4《周本纪》。
③ 史载周文王献洛西之地，纣便赐其弓矢斧钺，使其可以征伐。参见《史记》卷4《周本纪》。
④ 《通典》卷171《州郡一》。
⑤ '五服'之说见于《尚书·禹贡》，据学者考证，《禹贡》为伪篇， 然而，它在根据自然区域划定了行政上的理想制度后，又按各州地域的远近，分为甸侯绥要荒五服，并规定各服内人民的负担及政教布施的情形， 不失为我国最早的政治地理。参见尹世积：《禹贡集解》，商务印书馆1960 年版，第6 页。
① 正文所载三图是参阅《尚书》、《周礼》的有关章节和各家注疏绘制的。
（二）地方（外服）官体系
每服以500 里为一区划，这种说法显然是战国时期士人的设想，实际上也不可能实行。然而，这一设想也是建立在一定基础之上的。在以王朝为中心，对各诸侯藩国由近及远，控制程度由强而弱这一点上，基本符合三代的实际情况，与封诸侯建藩卫的地方管理体制和当时的政治形势是合拍的，有一定的参考价值。
夏代地方诸侯称为'君'、'伯'，更多的是称为'某某氏'，这反映出当时正处在国家初创阶段，聚居在各地的部落首领仍属于酋长性质。夏王朝通过'享'、'会'①的方式召集各部族首领，传达王命，并根据远近亲疏关系向他们索取贡赋，对不服从王命的，则纠集各部族共同进行讨伐。地方诸侯对王朝的责任有'宾'、'御'两种。远方的部族为'宾'，即对王朝有一定的贡纳关系，附近的部族为'御'，即除了向王朝缴纳贡赋以外，还要服从王朝的指挥和调动。这些诸侯实际上和夏王朝保持着联盟关系，关系至近的称'伯'，为一方之长，'昆吾为夏伯，迁于旧许'②，是夏王的外围护卫。商汤伐夏，昆吾便首当其冲，与韦、顾等依附于夏的诸侯阻挡商军进攻，先后被商汤消灭③。这些侯伯是王朝的有力支持者，同时又是相对独立的政治实体。
商代的地方诸侯是商王的'外服'，即'外臣'，也就是在外之官，所以《尚书·酒诰》讲：'越在外服，侯甸男卫邦伯'，这些名称在甲骨文里均有记载。据考证，在甲骨文中有侯35 个，伯39 个④，还有子、男等，都是爵称⑤，同时也是商王之臣①。
侯是'为王者斥候'，即所谓'检行险阻，伺候盗贼'；甸是为王朝'治田入谷'，甸本来写做'田'②；男是'任土作贡'或'任王事者'，本来写做'任'；卫是'为王捍卫'或'守卫其民'③。侯甸男卫有内外分工的不同，他们都是由王派到外地从事武装守卫和农田畜牧等经济垦殖业的，配备有武装和生产人员，较为固定地驻守一地，职务可以世袭，是相对独立的政治实体。但从这些侯甸男卫产生的角度来看，'无论是哪种途径，都是接受商王室的封赐而来的。在他们的封域内，商王可以行使各种权利；他们的军队要服从王室的调遣；在经济上要贡纳包括谷物在内的各种物品'④。然而，每当王室的势力衰落，他们便仅保留着对王朝名义上的臣属关系，有些甚至不再为王朝'师田行役'了，因此便导致王室率众征伐。
邦伯的独立性较强，甲骨文中称'某方伯'、'某伯'，称为'某伯'者是由王室册封的，是一国之主，但必须受王室节制，有时还要来王朝做官，如周文王为西怕，而充纣的三公。王对他们有生杀权，如周文王曾被纣所囚，而梅伯则被做为肉酱⑤。'某方伯'是离王室较远、接受王室册封的方国，有① 启有'钧台之享'，决定讨伐有扈氏，桀有'有仍之会'，因有缗氏叛离，而兴师讨伐。参见《史记》巷2《夏本纪》。
② 《国语·郑语》韦昭注。
③ 《诗·商颂·长发》：'韦顾既伐，昆吾夏桀'。郑玄注：'韦，豕韦，彭姓也。顾、昆吾皆已姓也。
三国党于桀恶，汤先伐韦、顾，克之。 昆吾、夏桀则同时诛也。'④ 岛邦男：《殷墟卜辞研究》，台北文书局1975 年版，第424-442 页。
⑤ 参见董作宾：《五等爵在殷商》，《历史语言研究所集刊》第6 册， 1935 年。
① 参见胡厚宣：《殷代封建制度考》，《甲骨学商史论丛》初集第 1 册，齐鲁大学国学研究所，1944 年。
② 西周金文《大盂鼎》铭文：'我闻殷坠命，唯殷边侯田粤殷正百辟，率肆于酒，故丧师'。田即甸。
③ 以上根据《国语·周语》韦昭注，《逸周书·职方解》孔晁注，《周礼·职方氏》，《礼记·王制》贾逵注。
④ 杨升南：《卜辞中所见诸侯对商王室的臣属关系》，《甲骨文与殷商史》，上海古籍出版社1983 年版，第169 页。
⑤ 《楚辞·天问》云：'梅伯受醢'，《韩非子·难言》云：'梅伯醢'。醢，古代的一种酷刑，即把人独立性，从王室的角度称为'宾'，属于归附的方国。方国是与商王朝并存的国家，有时与商王朝发生矛盾冲突，甚至诉诸战争。邦伯的地位较高，多为一方诸侯的首领或盟主，因此，邦伯与中央的关系往往在双方势力的消长中发生变化，如西周原为商朝的邦伯，后来却兴兵取代了商的地位。
西周初期采取分封诸侯制，'周人以西方的一个小国代商而有天下，苦于兵力单薄，不足以镇压东方各族人民，于是大封同姓、异姓及古帝王之后于东方，以为周室的'藩屏''①。初期周王室对诸侯控制较严，除规定对天子应尽藩屏义务之外，还规定诸侯必须对周王室纳贡、服役，所辖军队也要服从王室的调遣，诸侯兼有地方长官的性质。但是，这些诸侯也保留有相当的独立性，在自己的封疆内，可以仿照中央官制而设官分职，有自己的武装力量和征收赋税的权力。每当王朝中衰，他们便无视中央的禁约，大力发展自己的势力，以至实际上成为独立的国家。
（三）地方基层行政官吏
关于地方基层行政官吏，夏代没有确切的记载。商代则有'族尹'，也称为'里君'、'里尹'②。据《礼记》记载和注疏，里与族是属于同一性质的。'里君'是周人的语言，指里邑之长。商代的基层社会组织是宗族，基层行政区划称为'邑'，商王和诸侯都有'邑'，是商代行政区划的基本单位。在卜辞中记载有'族尹'们的活动，他们率领族内成员为王室或诸侯'师田行役'，负担军事、田猎、看守仓库等任务，并且承应各种徭役③，可见'族尹'是执行王室和诸侯命令的基层官吏。商代还有'百姓'，'百姓'是贵族阶层，甲骨文中称'多生'，他们有的是'族尹'，也有的是族邑中的尊长，所以与'里君'并列①。
周的地方基本行政区划有国、都、邑三级以及'邦鄙'。国是国都，王和诸侯所在地；都是大邑，邑是居民点，相当于村镇；邦鄙是边境地区的行政区域。西周地方行政系统是采用'五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡'的'乡制'②，分别设有比长、闾胥、族师、党正、州长和乡大夫。此制实行于王畿和都畿之内，主要是以宗法来控制所属部民以至贵族，大夫是分封的，所封的土地称为'采邑'。在王畿和都畿之外和边远地区实行的是'遂制'，后'五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂'③，分别设有邻长、里胥、酂师、鄙正、县长和遂大夫。这就是所谓的'乡遂制度'，因乡是国人居住的地方，遂是野人（奴隶）居住的地方，所以也称为'国野制度'。如此有区别的层层控制的网络系统，可称相当严密。当然，像文献记载的这样严整划一的系列是不可尽信的，但郭沫若认为，它还是'必然保存了古代的一部分制度'④的。这一看法是切合实情的。从后代的地方基层行政组织的设置情况来看，应该承认，剁成肉酱。
① 赵光贤：《周代社会辨析》，人民出版社1980 年版，第114 页。
② 以上诸名称见于《尚书·酒诰》、西周金文《令彝》、《礼记·杂记》等。
③ 参见《甲骨文合集》599、5618、9636、33023、22450 等片。
① 《尚书·酒诰》：'越在百姓里君'。
② 《周礼·大司徒·乡大夫》。
③ 《周礼·大司徒·遂大夫》。
④ 郭沫若：《周宫质疑》，《金文丛考》；人民出版社1954 年版。
类似的地方基层网的确在中国古代社会实行了2000 多年之久，而且编制基本相同，只是名称有所变化而已。