作者：何建津代吉成
福建省社会主义学院学报 2006年03期
中国共产党领导的多党合作制度是一项具有中国特色的社会主义政党制度，是社会主义民主政治的重要组成部分，是我国的一项重要政治制度。这一制度是在我国新民主主义革命与社会主义革命和建设的历史进程中，在中国共产党与各民主党派长期合作的基础上逐步形成和发展起来的，具有强大的政治生命力。近来，有学者引进协商政治的概念，从一个新的角度探讨民主政治、政治文明的建设。协商政治作为当代民主政治一个新范式的提出，拓展和深化了我们对民主政治的认识，为我们了解世界政治文明的发展走向开拓了新的视野。本文尝试从协商政治发展的角度，审视中国共产党领导的多党合作制度的建设，以此推动这一制度的不断发展和完善。
一、协商政治：中国多党合作制度的价值选择
何为协商政治？“基于民主程序的协商性价值偏好和由此产生的协商性运作程序、制度体系运作及其发展的民主政治，就是协商政治。”[1]“协商政治是民主政治的一种形式，在这种政治形式中，公共政策的制定以多个政党之间或政府与利益集团之间通过制度化协商所取得的一致意见为基本依据。”[2]协商政治是吸收了各种民主理论共同价值和合理成分之后形成的一种新型政治形态，同时也是当代世界政治文明发展的一个新成果。无论是作为一种基本政治制度安排，还是作为一种基本政治运作过程，协商政治都广泛地存在于现代民主政治之中。在当代，协商不仅是一种重要的政治运行机制，而且是一个必不可少的政治行为过程，同时还是一种全新的政治文化观念。
“协商政治”的概念为我们理解当代人类政治文明的新发展提供了一个崭新的视角。20世纪后半叶以来世界民主政治理论的各种流派，例如曾经在国际社会具有重要影响和引起广泛争议的“共同参与民主理论”、“公共选择民主理论”、“多元主义民主理论”等，尽管存在明显的分歧，但是，它们之间也存在共通之处，那就是承认政治协商在国家和社会公共事务治理中的基础性作用以及协商过程对于公共决策制定、权力与利益分配的必要性。不同的民主理论尽管在侧重点方面各有不同，但是都把完善民主政治的目标指向了政治协商。
在市场与民主的架构下，协商政治的主体都有独立存在的现实基础与制度空间，从而决定了协商政治主体在根本上都是独立的利益单位。从不同利益出发的协商主体之间要建立有效的协商关系，就必须共同遵循合作实现各自利益要求的基本理念。协商政治在很大程度上超越了民主政治在多元社会运行所面临的多元竞争格局，强调以协商、合作替代竞争、冲突。当然，这种替代是从克服以大众民主为形式、以党派利益为本质取向的多元竞争民主出发的，主张多元利益的表达、整合和实现必须以追求公共利益最大化的协商为基础。由此可见，以协商政治为价值选择的政党制度，既不是一党专政，也不是多党竞争，轮流执政，而是领导党为核心，以多党合作为基础，以协商为手段，以规范化制度为约束，以各方面意见充分一致为原则，以求得决策科学化的现代民主型政党制度。
协商政治产生于社会的多元分化，协商政治运作的前提是多元社会和政治力量的共存，所以协商政治不以削弱社会多元力量共存为前提，相反，应以增强社会多元力量共存为前提。在改革开放前，中国社会结构分化程度较低，中国政治运行是非竞争性的。改革开放后，随着社会主义市场经济的深入发展，形势发生了巨大的变化，社会结构分化加剧，新的利益主体不断涌现，非竞争性民主政治的社会基础开始削弱，与此同时，支撑竞争性民主或协商民主的社会基础日益增强。基于中国历史进程积累的经验教训和中国现实状况的内在需要，中国民主政治的发展不能选择竞争性民主。要适应社会发展的趋势与要求，逐步告别非竞争性民主，唯一合理的选择只能是协商性民主。这就是说，中国必须坚持中国共产党的领导，不允许发展西方式的多党竞争、轮流执政的政党制度，同时必须完善多党合作和政治协商制度，通过各党派的充分协商（协商政治的运行还包括充分、有效的社会协商），达成各方面一致或基本一致的主张，在此基础上实现民主、科学的决策，使社会各阶级、阶层的利益都得到充分的表达，在各方面利益充分实现的基础上实现中国民主政治的有序发展和政治局面的长期稳定。
作为中国历史发展的自然选择和逻辑必然，中华人民共和国成立后，中国共产党和各民主党派一起，坚决废弃了国民党统治式的一党独裁专制，同时制订了绝不照搬西方式多党竞争政党制度的基本政治方针，而确立了共产党领导的多党合作的政党制度，开启了通往协商政治的道路。多党合作制度作为中国特色的一项基本政治制度，其主要内容体现在1989年12月中共中央通过的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，该《意见》规定：“中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作，共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。”1993年宪法修正案又在第四条增加规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这为多党合作制度提供了宪法依据。
在中国特色政党制度的基本架构中，共产党作为唯一的执政党，是中国国家政权的领导核心，是国家各项路线、方针和政策的制定者；民主党派是接受共产党领导的参政党，其主要政治功能是与共产党通力合作，就国家的大政方针进行协商。中国参政党同执政党之间的政治协商不仅体现在民主党派人士以人民代表的身份进入国家立法机关，参与国家重大事务的讨论和决定，而且体现在民主党派人士同执政党通过人民政治协商会议这一专门的形式共商国是。人民政协以党派团体为基础组成，是中国发扬社会主义民主的重要形式，在共产党的领导下，根据“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，履行政治协商、民主监督、参政议政职能，积极促进中国各党派间的团结合作。
二、规范化：协商政治视角下的中国多党合作制度发展路径
要使协商成为促进和巩固民主政治的重要手段，首先必须使协商成为一种制度化的过程，为此应首先把所有的协商都建筑在完善的制度平台上。从这个意义上讲，协商政治的关键是制度的创新和建设。
中国共产党领导的多党合作制度，既体现了政治主体的多元性，又保持了必要的政治主体整合性，适应了中国人民对政治稳定、经济发展、生活水平提高的根本要求。中国共产党为整个国家提供强有力的领导核心，克服了两党制或多党制的弊端；多党合作则能够扩大社会利益的代表面，为各社会阶层参与政治生活提供组织、程序和途径。但是，我们毕竟看到，民主党派在我国政治生活中的作用还没有充分发挥出来，多党合作制度建设还存在许多值得重视的问题，多党合作制度尚缺乏专门的法律予以保障，政治协商尚待进一步制度化、规范化，有待进一步改进。
中国共产党一向重视多党合作的规范化、制度化。党的十三大提出要“逐步使国家大政方针和群众生活重大问题的政治协商和民主监督经常化”。此后，多党合作和政治协商的规范化、制度化迅速发展。1989年，中共中央制定了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，提出多党合作和政治协商制度是我国的一项基本的政治制度，并对多党合作和政治协商的内容和方式作了明确规定。1992年，十四大把完善中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度作为建设中国特色社会主义理论的重要内容。1993年召开的八届人大第一次会议将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入了宪法。1997年召开的十五大则将这一制度列入了中国共产党在社会主义初级阶段的基本纲领。
但是，我国多党合作制度中的政治协商从性质上只是一种咨询性参与而不是程序性参与，它属于执政党政策调节的范围而不是国家法制调节的范围，因此，其作用的大小、功能的强弱，与执政党的态度有很大的关系。从新中国成立到改革开放前这一阶段的历史就可清楚地看到这种随意性。80年代以后，我国在推进多党合作制度化方面作出了新的努力，无疑为巩固和发展这一制度起到了重要作用，但在一些概念的界定上，在具体操作上仍存在模糊不清的地方，多党合作制度化、规范化的工作还有待进一步推进。一项制度的完善除了外在的保障，还要有内在的活力、生命力。中国的政党制度是以中共的领导为原则，中共与各民主党派合作为基础的，它既强调中共的领导地位，也肯定民主党派享有宪法和法律规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。只有在两方面达到平衡，使合作各方都有积极性、自主性，制度才能不断发展和延续。
中国共产党领导的多党合作与政治协商制度已经从基本制度安排和政治运作机制方面建立起协商政治的框架体系，为社会主义民主政治的发展奠定了坚实的政治基础。但是，现阶段中国的多党合作与政治协商制度还不属于完全意义上的协商政治，而是处在从政治协商向协商政治发展的过渡阶段，还存在以下几个方面的不完善之处：第一，参政党同执政党作为两种不同性质的协商主体在政治协商中的地位和作用是不相同的。共产党是政治决策的主体，民主党派是政治决策的参与者和协助者；共产党制定政策，民主党派则“通过充分的讨论协商，努力增进各方面人士的相互沟通和理解，发现和集中群众的智慧和经验，促进党和政府决策的民主化和科学化”。[3]而真正意义上的协商政治要求参加共同协商的各个政党都是政策的制定者，通过各方协商一致的原则共同制定政策。第二，人民政协在组织结构上缺乏适应当代中国社会政治结构分化实际情况的利益表达机制。在人民政协组织中，既具有党派构成，又具有社会界别构成，还具有各种特殊身份构成，这种组织结构模式容易混淆政党之间政治协商同社会利益集团之间政治协商的区别和界限。第三，政治协商制度和人民政协组织按照“团结”和“民主”两大主题而设定的政治功能，在某些深层次问题上存在内在冲突。就大政方针而言，在现行政治协商制度下，共产党同各个民主党派和人民团体一般能够形成比较一致的意见和看法；就围绕“团结”和“民主”两大主题而展开的政治职能而言，绝大多数情况下也不难保证二者的兼顾与协调。这是多党合作和政治协商制度长期发展的结果。但是，在一些深层次问题上，“团结”和“民主”两种不同类型的政治功能难免出现内在冲突。第四，人民政协组织同中共统战组织存在角色交叉、功能重叠，不利于政协组织协商功能的充分发挥。[2]
中国多党合作的制度化、规范化、法律化必须得到进一步发展。我国实行社会主义市场经济。市场经济的发展，不可避免地带来人们在政治参与过程中的竞争复杂化。这种形势要求多党合作制必须进一步规范化、制度化、法律化。社会主义法制建设的完善也要求多党合作制进一步制度化、规范化、法律化。江泽民同志于2000年12月在全国统战工作会议上强调：“要建立、健全配套措施，使多党合作进一步规范化、制度化。”[4]如何使多党合作在规范化、制度化的轨道上运行，使政治协商向协商政治方向发展，是中国民主政治和政治文明建设的一个重要课题。
三、从功能性的政治协商走向制度化的协商政治
从协商政治的视角来审视，我们看到，无论从制度设计还是现实作用看，多党合作制度对我国政治发展的积极作用都是显而易见的，但这项潜力还没有发挥尽致，还有很大的发展空间。对于任何制度来说，其价值的实现都有赖于制度的完善和良性运行，有赖于有效贯彻实施的保障机制。没有切实有效的保障机制，完全依赖领导人的政治道德，则多党合作制仍有被虚化的危险。一方面执政党自身要率先垂范，并在工作中不断完善具体操作规程；另一方面，应当借助法治手段，将多党合作规范化、制度化、法制化、程序化。从功能性的政治协商走向制度化的协商政治，是中国多党合作型政党制度发展的一个重要方向，是社会主义政治文明建设取得实质性进展的必要途径。
首先，通过立法处理好执政党和民主党派的关系。当务之急是要把民主党派参政党的地位制度化和法律化，使执政党和民主党派之间的政治协商走向规范化发展的道路。政治协商是多党合作的重要内容。将这些内容细致化、完善化，制定详尽的具体操作规则，使政治协商有章可循，这是多党合作的制度化建设的重要一步。但这些内容还要上升到法律的高度，使党际关系法制化，为多党合作提供更切实的保障。中国不应当简单照搬西方多党联合执政型协商政治，但是在坚持中国共产党执政地位的前提下，可以借鉴其中的某些具体运作机制，进一步提高各民主党派在政治协商中的地位和作用，实行多党平等合作的协商政治。民主党派在接受共产党政治上的领导、不与共产党分享执政地位的前提下，在公共政策制定和国家重大事务的决定上享有与执政党同样的权力和地位。
其次，规范政治协商的程序。首先要明确政治协商的内容。共产党和各民主党派应根据实际情况，对哪些内容需要协商，由哪一方面、哪一层次，以及通过何种形式进行协商等，做出明确而具体的规定。凡需要同级人大或人大常委会审议、通过的大政方针、重大决策、重要工作部署和重要人事安排，都要事先采取协商会、座谈会的形式与各民主党派、工商联及无党派代表人士进行充分协商。这是政治协商规范化和制度化的首要前提。协商前，应提前若干天通知各民主党派和无党派代表人士，并提供相关资料，让他们有充足的时间调查、研究、讨论，从而提高政治协商的质量。协商中，各党派人士发表政见的具体程序也应有细致的规定。协商后，执政党对各参政党人士以及无党派人士的重要意见和建议的采纳情况应有及时的反馈。要严格按照“协商在决策之前”的原则要求，使执政党提出的每一项政策建议、每一个人事安排意见，都充分吸收民主党派的备选预案，改变长期以来政治协商和民主评议的实际运作中，党委先有倾向性或实质性意见，然后通过协商赋予党委意见合法性与民意基础的做法。在具体事务的协商过程中，要引入公开辩论程序和听证机制，尽量做到协商过程的公开、透明。政治协商是为了发扬民主精神、广开言路，使党外人士的意见、建议能够得到充分的表达，进而使政治决策更加科学，因而必须提高政治协商的效力。政治协商的完全一致意见和绝对多数一致意见对最终的政治决策应当有强大的影响力。
再次，在协商政治的组织建构方面，要建立专门化、专业化的几类政治协商机构。具体而言，可考虑建立党际协商机构、政党与人民团体协商机构和社会利益集团之间协商机构这三类不同层次的政治协商机构。为此，必须改变在政治协商中将民主党派、人民团体、社会界别相提并论的做法，将民主党派同共产党之间的政党政治协商作为协商政治的第一层次，将共产党和政府组织同各人民团体、社会界别之间的政治协商作为协商政治的次一级层次。在不同类型的协商机构中运用不同的协商原则和协商机制。
再次，拓展民主党派和广大人民群众沟通联系的渠道。政党作为政治组织，总是要代表一定的社会阶层的利益，并吸纳尽可能多的社会力量在自己的周围。一方面，中国共产党代表最广大人民的根本利益，奠定了共产党作为执政党的坚实的群众基础；另一方面，各民主党派代表各自社会阶层的利益，究其实质，也是代表人民的利益，其参政党的地位是政治社会化的应有之义。作为执政党的中国共产党，以代表最广大人民的根本利益为己任，作为参政党的各民主党派，也应该沟通和广大人民群众的联系，夯实与共产党合作的群众基础，在这样的基础上实现的协商政治才能真正充分反映社会各方面的利益要求。
最后，要推动政治文化的创新。每一种制度的产生都有其特殊的土壤，同样，制度的发展、完善也需要有与之相适应的环境。从政治协商到协商政治，是一段较长时期的艰苦探索，期间还会经历曲折和困惑。建立协商政治需要良好的政治文化环境，需要现代民主政治氛围。只有当我们的政治文化得到不断创新，人们的政治素质不断提高的情况下，协商政治才能逐步建立起来，它的特点和优势才能得到更有效地发挥。
作者介绍：作者单位：何建津，福建省委党校。（福州 361012）；代吉成，中共中央党校。（北京 100092）
作者：何建津代吉成
福建省社会主义学院学报 2006年03期
中国共产党领导的多党合作制度是一项具有中国特色的社会主义政党制度，是社会主义民主政治的重要组成部分，是我国的一项重要政治制度。这一制度是在我国新民主主义革命与社会主义革命和建设的历史进程中，在中国共产党与各民主党派长期合作的基础上逐步形成和发展起来的，具有强大的政治生命力。近来，有学者引进协商政治的概念，从一个新的角度探讨民主政治、政治文明的建设。协商政治作为当代民主政治一个新范式的提出，拓展和深化了我们对民主政治的认识，为我们了解世界政治文明的发展走向开拓了新的视野。本文尝试从协商政治发展的角度，审视中国共产党领导的多党合作制度的建设，以此推动这一制度的不断发展和完善。
一、协商政治：中国多党合作制度的价值选择
何为协商政治？“基于民主程序的协商性价值偏好和由此产生的协商性运作程序、制度体系运作及其发展的民主政治，就是协商政治。”[1]“协商政治是民主政治的一种形式，在这种政治形式中，公共政策的制定以多个政党之间或政府与利益集团之间通过制度化协商所取得的一致意见为基本依据。”[2]协商政治是吸收了各种民主理论共同价值和合理成分之后形成的一种新型政治形态，同时也是当代世界政治文明发展的一个新成果。无论是作为一种基本政治制度安排，还是作为一种基本政治运作过程，协商政治都广泛地存在于现代民主政治之中。在当代，协商不仅是一种重要的政治运行机制，而且是一个必不可少的政治行为过程，同时还是一种全新的政治文化观念。
“协商政治”的概念为我们理解当代人类政治文明的新发展提供了一个崭新的视角。20世纪后半叶以来世界民主政治理论的各种流派，例如曾经在国际社会具有重要影响和引起广泛争议的“共同参与民主理论”、“公共选择民主理论”、“多元主义民主理论”等，尽管存在明显的分歧，但是，它们之间也存在共通之处，那就是承认政治协商在国家和社会公共事务治理中的基础性作用以及协商过程对于公共决策制定、权力与利益分配的必要性。不同的民主理论尽管在侧重点方面各有不同，但是都把完善民主政治的目标指向了政治协商。
在市场与民主的架构下，协商政治的主体都有独立存在的现实基础与制度空间，从而决定了协商政治主体在根本上都是独立的利益单位。从不同利益出发的协商主体之间要建立有效的协商关系，就必须共同遵循合作实现各自利益要求的基本理念。协商政治在很大程度上超越了民主政治在多元社会运行所面临的多元竞争格局，强调以协商、合作替代竞争、冲突。当然，这种替代是从克服以大众民主为形式、以党派利益为本质取向的多元竞争民主出发的，主张多元利益的表达、整合和实现必须以追求公共利益最大化的协商为基础。由此可见，以协商政治为价值选择的政党制度，既不是一党专政，也不是多党竞争，轮流执政，而是领导党为核心，以多党合作为基础，以协商为手段，以规范化制度为约束，以各方面意见充分一致为原则，以求得决策科学化的现代民主型政党制度。
协商政治产生于社会的多元分化，协商政治运作的前提是多元社会和政治力量的共存，所以协商政治不以削弱社会多元力量共存为前提，相反，应以增强社会多元力量共存为前提。在改革开放前，中国社会结构分化程度较低，中国政治运行是非竞争性的。改革开放后，随着社会主义市场经济的深入发展，形势发生了巨大的变化，社会结构分化加剧，新的利益主体不断涌现，非竞争性民主政治的社会基础开始削弱，与此同时，支撑竞争性民主或协商民主的社会基础日益增强。基于中国历史进程积累的经验教训和中国现实状况的内在需要，中国民主政治的发展不能选择竞争性民主。要适应社会发展的趋势与要求，逐步告别非竞争性民主，唯一合理的选择只能是协商性民主。这就是说，中国必须坚持中国共产党的领导，不允许发展西方式的多党竞争、轮流执政的政党制度，同时必须完善多党合作和政治协商制度，通过各党派的充分协商（协商政治的运行还包括充分、有效的社会协商），达成各方面一致或基本一致的主张，在此基础上实现民主、科学的决策，使社会各阶级、阶层的利益都得到充分的表达，在各方面利益充分实现的基础上实现中国民主政治的有序发展和政治局面的长期稳定。
作为中国历史发展的自然选择和逻辑必然，中华人民共和国成立后，中国共产党和各民主党派一起，坚决废弃了国民党统治式的一党独裁专制，同时制订了绝不照搬西方式多党竞争政党制度的基本政治方针，而确立了共产党领导的多党合作的政党制度，开启了通往协商政治的道路。多党合作制度作为中国特色的一项基本政治制度，其主要内容体现在1989年12月中共中央通过的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，该《意见》规定：“中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作，共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。”1993年宪法修正案又在第四条增加规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这为多党合作制度提供了宪法依据。
在中国特色政党制度的基本架构中，共产党作为唯一的执政党，是中国国家政权的领导核心，是国家各项路线、方针和政策的制定者；民主党派是接受共产党领导的参政党，其主要政治功能是与共产党通力合作，就国家的大政方针进行协商。中国参政党同执政党之间的政治协商不仅体现在民主党派人士以人民代表的身份进入国家立法机关，参与国家重大事务的讨论和决定，而且体现在民主党派人士同执政党通过人民政治协商会议这一专门的形式共商国是。人民政协以党派团体为基础组成，是中国发扬社会主义民主的重要形式，在共产党的领导下，根据“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，履行政治协商、民主监督、参政议政职能，积极促进中国各党派间的团结合作。
二、规范化：协商政治视角下的中国多党合作制度发展路径
要使协商成为促进和巩固民主政治的重要手段，首先必须使协商成为一种制度化的过程，为此应首先把所有的协商都建筑在完善的制度平台上。从这个意义上讲，协商政治的关键是制度的创新和建设。
中国共产党领导的多党合作制度，既体现了政治主体的多元性，又保持了必要的政治主体整合性，适应了中国人民对政治稳定、经济发展、生活水平提高的根本要求。中国共产党为整个国家提供强有力的领导核心，克服了两党制或多党制的弊端；多党合作则能够扩大社会利益的代表面，为各社会阶层参与政治生活提供组织、程序和途径。但是，我们毕竟看到，民主党派在我国政治生活中的作用还没有充分发挥出来，多党合作制度建设还存在许多值得重视的问题，多党合作制度尚缺乏专门的法律予以保障，政治协商尚待进一步制度化、规范化，有待进一步改进。
中国共产党一向重视多党合作的规范化、制度化。党的十三大提出要“逐步使国家大政方针和群众生活重大问题的政治协商和民主监督经常化”。此后，多党合作和政治协商的规范化、制度化迅速发展。1989年，中共中央制定了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，提出多党合作和政治协商制度是我国的一项基本的政治制度，并对多党合作和政治协商的内容和方式作了明确规定。1992年，十四大把完善中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度作为建设中国特色社会主义理论的重要内容。1993年召开的八届人大第一次会议将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入了宪法。1997年召开的十五大则将这一制度列入了中国共产党在社会主义初级阶段的基本纲领。
但是，我国多党合作制度中的政治协商从性质上只是一种咨询性参与而不是程序性参与，它属于执政党政策调节的范围而不是国家法制调节的范围，因此，其作用的大小、功能的强弱，与执政党的态度有很大的关系。从新中国成立到改革开放前这一阶段的历史就可清楚地看到这种随意性。80年代以后，我国在推进多党合作制度化方面作出了新的努力，无疑为巩固和发展这一制度起到了重要作用，但在一些概念的界定上，在具体操作上仍存在模糊不清的地方，多党合作制度化、规范化的工作还有待进一步推进。一项制度的完善除了外在的保障，还要有内在的活力、生命力。中国的政党制度是以中共的领导为原则，中共与各民主党派合作为基础的，它既强调中共的领导地位，也肯定民主党派享有宪法和法律规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。只有在两方面达到平衡，使合作各方都有积极性、自主性，制度才能不断发展和延续。
中国共产党领导的多党合作与政治协商制度已经从基本制度安排和政治运作机制方面建立起协商政治的框架体系，为社会主义民主政治的发展奠定了坚实的政治基础。但是，现阶段中国的多党合作与政治协商制度还不属于完全意义上的协商政治，而是处在从政治协商向协商政治发展的过渡阶段，还存在以下几个方面的不完善之处：第一，参政党同执政党作为两种不同性质的协商主体在政治协商中的地位和作用是不相同的。共产党是政治决策的主体，民主党派是政治决策的参与者和协助者；共产党制定政策，民主党派则“通过充分的讨论协商，努力增进各方面人士的相互沟通和理解，发现和集中群众的智慧和经验，促进党和政府决策的民主化和科学化”。[3]而真正意义上的协商政治要求参加共同协商的各个政党都是政策的制定者，通过各方协商一致的原则共同制定政策。第二，人民政协在组织结构上缺乏适应当代中国社会政治结构分化实际情况的利益表达机制。在人民政协组织中，既具有党派构成，又具有社会界别构成，还具有各种特殊身份构成，这种组织结构模式容易混淆政党之间政治协商同社会利益集团之间政治协商的区别和界限。第三，政治协商制度和人民政协组织按照“团结”和“民主”两大主题而设定的政治功能，在某些深层次问题上存在内在冲突。就大政方针而言，在现行政治协商制度下，共产党同各个民主党派和人民团体一般能够形成比较一致的意见和看法；就围绕“团结”和“民主”两大主题而展开的政治职能而言，绝大多数情况下也不难保证二者的兼顾与协调。这是多党合作和政治协商制度长期发展的结果。但是，在一些深层次问题上，“团结”和“民主”两种不同类型的政治功能难免出现内在冲突。第四，人民政协组织同中共统战组织存在角色交叉、功能重叠，不利于政协组织协商功能的充分发挥。[2]
中国多党合作的制度化、规范化、法律化必须得到进一步发展。我国实行社会主义市场经济。市场经济的发展，不可避免地带来人们在政治参与过程中的竞争复杂化。这种形势要求多党合作制必须进一步规范化、制度化、法律化。社会主义法制建设的完善也要求多党合作制进一步制度化、规范化、法律化。江泽民同志于2000年12月在全国统战工作会议上强调：“要建立、健全配套措施，使多党合作进一步规范化、制度化。”[4]如何使多党合作在规范化、制度化的轨道上运行，使政治协商向协商政治方向发展，是中国民主政治和政治文明建设的一个重要课题。
三、从功能性的政治协商走向制度化的协商政治
从协商政治的视角来审视，我们看到，无论从制度设计还是现实作用看，多党合作制度对我国政治发展的积极作用都是显而易见的，但这项潜力还没有发挥尽致，还有很大的发展空间。对于任何制度来说，其价值的实现都有赖于制度的完善和良性运行，有赖于有效贯彻实施的保障机制。没有切实有效的保障机制，完全依赖领导人的政治道德，则多党合作制仍有被虚化的危险。一方面执政党自身要率先垂范，并在工作中不断完善具体操作规程；另一方面，应当借助法治手段，将多党合作规范化、制度化、法制化、程序化。从功能性的政治协商走向制度化的协商政治，是中国多党合作型政党制度发展的一个重要方向，是社会主义政治文明建设取得实质性进展的必要途径。
首先，通过立法处理好执政党和民主党派的关系。当务之急是要把民主党派参政党的地位制度化和法律化，使执政党和民主党派之间的政治协商走向规范化发展的道路。政治协商是多党合作的重要内容。将这些内容细致化、完善化，制定详尽的具体操作规则，使政治协商有章可循，这是多党合作的制度化建设的重要一步。但这些内容还要上升到法律的高度，使党际关系法制化，为多党合作提供更切实的保障。中国不应当简单照搬西方多党联合执政型协商政治，但是在坚持中国共产党执政地位的前提下，可以借鉴其中的某些具体运作机制，进一步提高各民主党派在政治协商中的地位和作用，实行多党平等合作的协商政治。民主党派在接受共产党政治上的领导、不与共产党分享执政地位的前提下，在公共政策制定和国家重大事务的决定上享有与执政党同样的权力和地位。
其次，规范政治协商的程序。首先要明确政治协商的内容。共产党和各民主党派应根据实际情况，对哪些内容需要协商，由哪一方面、哪一层次，以及通过何种形式进行协商等，做出明确而具体的规定。凡需要同级人大或人大常委会审议、通过的大政方针、重大决策、重要工作部署和重要人事安排，都要事先采取协商会、座谈会的形式与各民主党派、工商联及无党派代表人士进行充分协商。这是政治协商规范化和制度化的首要前提。协商前，应提前若干天通知各民主党派和无党派代表人士，并提供相关资料，让他们有充足的时间调查、研究、讨论，从而提高政治协商的质量。协商中，各党派人士发表政见的具体程序也应有细致的规定。协商后，执政党对各参政党人士以及无党派人士的重要意见和建议的采纳情况应有及时的反馈。要严格按照“协商在决策之前”的原则要求，使执政党提出的每一项政策建议、每一个人事安排意见，都充分吸收民主党派的备选预案，改变长期以来政治协商和民主评议的实际运作中，党委先有倾向性或实质性意见，然后通过协商赋予党委意见合法性与民意基础的做法。在具体事务的协商过程中，要引入公开辩论程序和听证机制，尽量做到协商过程的公开、透明。政治协商是为了发扬民主精神、广开言路，使党外人士的意见、建议能够得到充分的表达，进而使政治决策更加科学，因而必须提高政治协商的效力。政治协商的完全一致意见和绝对多数一致意见对最终的政治决策应当有强大的影响力。
再次，在协商政治的组织建构方面，要建立专门化、专业化的几类政治协商机构。具体而言，可考虑建立党际协商机构、政党与人民团体协商机构和社会利益集团之间协商机构这三类不同层次的政治协商机构。为此，必须改变在政治协商中将民主党派、人民团体、社会界别相提并论的做法，将民主党派同共产党之间的政党政治协商作为协商政治的第一层次，将共产党和政府组织同各人民团体、社会界别之间的政治协商作为协商政治的次一级层次。在不同类型的协商机构中运用不同的协商原则和协商机制。
再次，拓展民主党派和广大人民群众沟通联系的渠道。政党作为政治组织，总是要代表一定的社会阶层的利益，并吸纳尽可能多的社会力量在自己的周围。一方面，中国共产党代表最广大人民的根本利益，奠定了共产党作为执政党的坚实的群众基础；另一方面，各民主党派代表各自社会阶层的利益，究其实质，也是代表人民的利益，其参政党的地位是政治社会化的应有之义。作为执政党的中国共产党，以代表最广大人民的根本利益为己任，作为参政党的各民主党派，也应该沟通和广大人民群众的联系，夯实与共产党合作的群众基础，在这样的基础上实现的协商政治才能真正充分反映社会各方面的利益要求。
最后，要推动政治文化的创新。每一种制度的产生都有其特殊的土壤，同样，制度的发展、完善也需要有与之相适应的环境。从政治协商到协商政治，是一段较长时期的艰苦探索，期间还会经历曲折和困惑。建立协商政治需要良好的政治文化环境，需要现代民主政治氛围。只有当我们的政治文化得到不断创新，人们的政治素质不断提高的情况下，协商政治才能逐步建立起来，它的特点和优势才能得到更有效地发挥。
作者介绍：作者单位：何建津，福建省委党校。（福州 361012）；代吉成，中共中央党校。（北京 100092）