1 韦伯理想科层制的基本原则。 固定和法定的管辖范围原则——法定官方的权限范围。 工资等级制和权力等级化原则——牢固而有序的上下层级制度。 公私分离原则——机关管理以书面文件为基础，办公场所和私人住所分开。 专业化原则——办公室管理的专业化，彻底而熟练的专门培训。 全职原则——公共机关的发展要求是官员要有充分的工作能力，而不是他们在办公室工 作的时间。 一般化原则——办公室管理要遵循一般规律，其稳定性不一，是可以学会的。 2 胡德“新公共管理”主要观点。 专业管理公共部门，让公共管理者承担相应的责任。 目标必须明确，绩效必须能够被精确测量。 特别强调产出控制，重视实际的结果甚于程序。 打破公共部门的本位主义，破除单位与单位的藩篱，建立网络组织，单位取向分化。 引进市场竞争机制，降低施政成本和提高服务质量。 强调运用私人部门的管理风格，将私营部门行之有效的管理工具应用到公共部门去。 强调资源的有效使用，资源利用具有更大的纪律性和节约性。 3 政府的基本职能。 A 世界银行认为，政府职能包括： 确定法律基础； 保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定； 投资于基本的社会服务和社会基础设施； 保护弱势群体； 保护环境。 B 安德森认为，政府职能包括以下几项： 提供经济发展的基础结构。 政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则与框架。它们包括：界定和产权保护、契 约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维护。现代的经济社会 也是一个政治的体系，没有游戏规则的框架，经济体系的运转是不肯能的。 提供各种公共物品和服务。 公共物品与服务的最大特征是其具有非竞争性和非排他性， 亦即公共物品是任何人不付出代 价均可使用而其使用并不损害他人的效用。 这两种特性使公共物品很难禁止他人不付费用而 坐享其成，导致“搭便车”。这种特性使得私人部门很少有诱因去生产，导致公共物品和服 务供给不足，因此，政府必须介入而由政府提供。典型的公共物品包括：国防、基础研究、 交通管制或其他基础结构。 社会冲突的调整和解决。 政府存在的一个基本理由在于解决社会的各种冲突，以维护正义、稳定和秩序。此外，在一 个社会中，总会出现强势集团，也会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团 的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。保持并维护市场竞争。 从某种程度上讲， 市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争， 这意味着市场上有许多 买者和卖者，在市场上有许多企业提供相同的产品，企业可以自由地进入或退出市场，如果 一个企业成为某产品的独家卖者， 而且其提供的产品没有相近的替代品时， 便会出现垄断现 象。垄断的原因是进入障碍，垄断者能在市场上保持唯一卖者的地位，而其他企业很难进入 市场与之竞争。垄断市场上的价格大于边际成本，导致资源配置的无效率。为此，政府必须 有所作为， 努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制， 前者如制定反垄断法以增强 竞争，后者包括价格管制等。 共有资源和自然资源的保护。 共有资源与公共物品一样没有排他性， 但有竞争性 （一个人使用共有资源就减少了其他人的 使用） 。共有资源不可避免的导致共有地悲剧，即私人决策者过分使用共有资源。我们不能 依赖市场去保护自然资源的浪费使用， 使自然环境免受损害， 并为我们的子孙后代的利益考 虑。因此，政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用的 问题。 收入和财产分配的调节。 市场经济会产生不平等的结果，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平的再分配机制。 市场交易不能进行有效的再分配， 政府在进行再分配时显然处于有利地位， 因为政府拥有强 制征税的权力， 该权力使得政府能打规模的进入再分配工作， 并且政府能够通过征税解决由 于要素市场的不完备与垄断定价产生的收入分配问题。 政府实现再分配的直接手段有： 税收 转移、累进所得税等。 宏观经济的稳定。 经济周期总是上下波动的， 经济会为长期的通胀和失业所苦， 政府的作用在于通过公共政策 的干预以保持宏观经济的稳定。稳定的工具包括：财政工具，主要是预算政策和税收政策； 货币工具，如法定准备金、贴现率、公开市场业务等。 C 我国学者陈振明认为，政府的职能包括： 公共物品的提供者； 宏观经济的调节者； 外在效应的消除者；
收入与财产的再分配者； 市场秩序的维护者。 4 公共选择理论的基本假设和基本观点。 公共选择理论是非市场决策的经济研究，经济学有关理论与方法在政治学中的运用，主 题同于政治学，也是政治经济学，属于新制度经济学。 公共选择理论遵循经纪人假设，即政治是市场，政府与选民是经济人，公共选择各方在 一定规则下进行交易。 其主要观点包括： a 官僚与其他人一样，不是受到公共利益的激励，而是被认为受到其利己利益的激励。个体 官僚被认为是牺牲其所在机构的利益去追求个人效用的最大化； 他们是谋求其自身利益的最 大化，而不是谋求公共利益的最大化。同样的，政治官员并不值得信任，因为他们追求选票 和金钱的最大化。 b 公共选择理论家断定，“最好”的结果应是市场作用的最大化和政府作用的最小化。有大 量证据表明私人市场要优于政府或政治市场。 如果能够减少政府在提供商品和服务方面的作 用，那么整个经济将从中受益。与官僚无人负责的情况相反，市场具有更好的责任机制。c 官僚制不如市场有效率，主张个人自由和效率出发点的个人选择最大化，进而通过宪法（如 保护少数、遏制政府自利性膨胀等）实现社会福利最大化。 5 如何看待利益集团竞争对公共管理的影响。 国外学者对利益集团竞争对公共管理的影响主要有两派观点：一种是多元论，另一种是 奥尔森和斯蒂格勒对多元论的批评。 多元论主义者认为，政府自身并不积极参与集团竞争过程，而是充当仲裁者，允许竞争 各方争斗，潜在的群体会很快形成自己的利益集团；单一团体没有力量；政府的任何行 动都是利益集团竞争的结果。 a 多元主义代表杜鲁门认为，专业化程度和社会复杂性的提高，社会需要更多的利益集 团，新生利益集团来满足社会需求是社会生活的基本特征。集团间的互动使集团的均衡 我呢定下去。 b 罗伯特达尔认为，只有存在多元社会组织，构成政治权力的有效社会制衡，宪政体制 才能延续下去并实际发生作用，这就实际上提出了民主运行的社会生态环境问题，一定 的政治制度是和一定的社会条件相一致的，当社会条件发生变化，政治制度必然发生适 应性的变化。 c 加尔布雷斯认为，随着资本主义发展，资本逐渐集中于少数的大公司手中，从而限制 了市场自由竞争，这一过程引发了对立的、中和的、抗衡的力量出现。当原有的社会力 量间的均衡随着资本集中这一客观社会变动而崩溃时，那些处于不利地位的社会集团为 了保护自己利益不受侵害，就会组织反极性的，对抗性的社会利益组织，塑造新的力量 均势格局。在新的多元均衡中，寡头市场不仅不会产生垄断，反而可以利用它的大生产 的优越性味社会谋福利。 奥尔森对多元论的批评： a 多元论不合逻辑，潜在的利益集团并不一定会成为事实上的利益集团，因为与组织所耗费 的时间和经历的成本相比较，大型集团的组织者不一定获得政策变化带来的大量利益分享。 b 多元论认为，大型集团变得更重要和更有影响力，而实际上是小集团居于主导地位，并更 成功的获得了政府的认同。 小集团——尤其是那些特殊的利益集团——仅仅代表了社会中狭 小的一部分。 它们很少或几乎没有为社会整体利益做出牺牲的动因， 它们致力于争取更大份 额的社会产品来更好的服务于其成员的利益。 社会中的小集团——尤其是那些有着集体经济 利益的小集团——确实显得比其成员有更大的影响力。 c 小集团——集团规模越小，集团成员搭便车的可能性越小，小集团比大集团更容易组织， 能够表现出比大集团对管制政策更强烈的偏好。 政府管制措施因此将倾向于保护小的利益集 团，而以牺牲大利益集团的利益为代价。 d 特殊利益集团的共谋降低了整体效率，聚敛了社会财富，打破利益的平衡机制，操纵政治 行为。 斯蒂格勒提出著名的“俘获理论”：政府管制是为了满足产业对管制的需要而产生的， 管制立法行为和执法行为主要是为受管制产业的利益服务的，立法者被产业俘虏，执法 者也被产业所俘虏，最终管制者和被管制者共同分享垄断利润。因而确立政府管制的立 法机关或政府管制机构是利益集团的代表着，而不是像传统的管制理论所认为的那样是 社会公共利益的代表者。在政府管制市场的过程中，拥有一个自由裁量权的政府管制者， 能通过自己的立法行为和执法行为在社会各利益集团间分配财富，有关利益集团比那会 对政府管制政策施加影响，使之对自己有利，其结果是管制者被被管制者所俘获，政府 的
管制措施提高了被管制者的利润，而不是社会福利。 6 奥斯本和盖布勒在《重塑政府》中的提出的政府再造的十大原则。 导航性的政府。政府的职责在于规划远景，建立发展的方向和机关的使命和目标，并从 中担任催化剂角色，而实际推动工作由民间完成。 竞争性的政府。鼓励民众参加提供公共服务，而由顾客进行裁判和选择，刺激政府机关 改进管理方法，提高服务水平和服务品质。 任务导向型政府。行政机关运作应以目标和任务为导向，发挥创造性，以弹性、高效、 便捷的方法完成任务。 结果导向型政府。运用绩效管理和全面质量管理的方法，以实际工作的结果为工作重点， 建立以结果为导向的管理体制。 顾客导向型政府。以创造民众利益、服务民众的目的，建立顾客回应系统，及时倾听民 众意见，满足顾客需求。 有企业心的政府。发挥企业的经营精神，进行有效的投资，通过开源，以获取更多的受 益，解决窘困的错误状况，达到自给自足的境地。 分散化的政府。授予地方政府发挥因地制宜的管理作用，对内讲求参与管理的观念，增 强组织凝聚力和向心力。 属于社区的政府。提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心参与公共事务，了解民众需 求，对症下药。 预防性的政府。重视策略的思考和长期的规划，重视未来可能发生的问题，事先制定政 策，防范于未然。 市场导向型的政府。开放公共服务的市场，使民间组织共同分担管理运营风险，协助政 府机关效率的提高。 论述题 1 公共部门与私部门在管理上存在的差别。 国外学者休斯将其概括为以下几点： a 公共部门的决策是强制性的，而私营部门不具有这一特征。私营企业在主观上具有更大的 自由度。 b 公共部门具有不同于私营部门的责任制形式。从理论上说，公共管理部门要对股东负责， 而公务员要对政治领导人、国会、公众以及司法系统的不同部门负责。 c 公共服务管理者必须解决在很大程度上由政治领导人设定的外部议程。这一点不同于以营 利为各级人员共同动机的组织。 d 公共部门在测量产出或生产效率方面存在着固有的困难。 e 公共部门的规模与多样性使得任何控制与协调都很困难。 我国学者张成福将其概括为以下几点： a 政治权威和经济权威：公共管理包括政治权威，公共管理本身具有强制性；私营部门权威 很大程度上取决于其在市场上的竞争力，这种权威不以国家强制力为后盾。 b 多元制衡与自主性：公共部门处在各种力量（如立法、司法、政党、利益集团）相互作用 之中；私营部门有相对充分的管理自主权。 c 公共利益与私人利益：政府具有促进和实现公共利益的义务与责任；私营部门是个人利益 与经济利润的最大化追求者。 d 法的支配与意思自由：法的支配是法治国家的基本原则与要求；私营部门遵循契约自由和 意思自由，拥有高度的管理裁量权。 e 多元理性与经济理性：政府治理的理性往往是多元理性，考虑到各种利益与价值的平衡， 如效率与公平、改革与稳定、个人利益与公共利益的平衡；私人部门仅仅考虑经济理性。 我国学者汪大海将其概括为以下几点： a 产权方面：私部门产权清晰，而公共部门产权不清晰、难于界定。 b 行为方面：私部门行为分散，公共部门集体行为。 c 交易机制方面：私部门集中在市场交易，公共部门体现出更多的多样性。 d 约束机制方面：私部门追求利润最大化，公共部门是为了追求公共部门利益最大化。 2 从理论上和实践的结合上论述公共部门绩效评估的意义。 绩效评估是公共管理的必要手段。 公共管理人员能够对公共政策和项目的结果进行评估至关重要，否则，管理水平不可能 得到提高，因而也不可能以高效的管理为公众服务。 绩效评估是提高公共部门绩效的动力机制。 首先，绩效评估有助于实现和落实政府的责任；其次，绩效评估有助于提高公共服务攻 击的质量和效率；再次，绩效评估有助于改进公共部门与社会公众之间的关系。 绩效评估有利于政府信誉和形象的提高。 绩效评估实际上是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开，把政府在各 个方面的表现做出全面的、科学的描述并公之于众，有助于广大群众了解、监督和参与政府 的工作。 绩效评估是一种有效的管理工具。 绩效评估作为一种有效的故那里工具表现在以下三个方面：第一，绩效评估可以用于一 种诱因机制；第二，绩效评估作为一个公共管理工具最重要意义在于政府运作和管理上 加上成本效益的考虑，改变了政府公共部门的浪费；第三，绩效评估是
诊断组织发展的 一个有力措施。 3 在发展中国家应用新公共管理理论可能存在的问题。 新公共管理的基础是将市场原则运用于公共政策和公共管理。它也是和精简政府、培育 市场相联系的。然后，采用市场和管理主义方法是一回事，使市场正常运转又是另一回 事。发展中国家常常缺少市场运作的经验，而市场应在具备诸多因素之后才能有效地运 转。 公共企业在发展中国家通常是失败的，但民营化存在一些问题。民营化进程的推进没有 一个明晰的规划或法律框架；竞标和会计程序不明确；资产通常以远低于其价值的价格 出售；而成功的投标者有时得到了包括垄断经营许可证等在内的优惠条件。 从官僚制到市场的转变可能意味着产生腐败蔓延的风险。 没有法律规定和强制执行合同的规范，在政府提供服务向采用合同方式转化中会出现问 题。当结果易于具体指明时，合同制最为有效。当目标模糊并且不能以书面的形式明确 说明或腐败风行之时，运用合同是不可能成功的。 是发展中国家遵循单一西方模式的问题，将单一的观点强加给完全不同的发展中国家， 会失效。 政治化问题可能更加严重。管理主义模式似乎会给公务员的政治化创造某种机会，使其 利用合同为其亲朋好友谋利。 还存在潜在的期望值过高的问题。 4 结合当前公共管理的实践，论述 21 世纪公共服务的基本特征。 国外休斯将其概括为以下五点：a 由于更加注意公共部门和私营部门之间的界限及改进二者 的关系，公共服务具有更多的市 场导向。政府介入社会并不一定意味着通过官僚制手段提供服务；其他替代方法，特别是市 场方法，将会得到越来越多的运用。政府的作用将更多的是“掌舵而不是划船”，即政府应 对提供服务进行，而不是通过常规性的官僚制度提供服务。 b 未来的行政更有弹性。“结果”和“弹性”可用于最恰当地描述改革过程的特征。弹性包 括许多方面——组织的、 人员的、 财政的——未来任何官僚者的主要任务是实验和改变实现 的结果。 c 政治性可能增强。这可能是一种较易引起争议的观点。未来的公共管理者本身介入政治， 但不一定是政党政治，他们将认识到，他们所做的是政治过程的一部分。通过各个机构之间 相当公开地进行竞争， 官僚政治会得到承认并以一种积极的方式得到运用。 公共管理者将会 更清楚地了解可选择方案的政治成本和利益，而不是藏在不真实的中立后面。 d 行政可能有更多的参与性。公共“管理者”的角色将与公众联系在一起，将去“管理”公 众对新创意的反应， 利益集团会主动受到考虑， 会将个人引入到行政过程中， 人们会认识到， 行政的整体结果将因此得到改进。 e 公务员现在比以往能力更强。这种情况还将继续发展。较好的管理方法以及更好的招聘和 晋升程序，提别是在与较好的新技术结合时。 国内有关学者将其概括为以下几点： a 采取理性途径（Rational Approach）的方式处理问题，特别强调策略管理（Strategic Management）所扮演的角色和作用； b 改变组织结构，促使官僚组织更加扁平化，提倡授权； c 依据经济、效率及效能等标准（Criteria） （3E 标准）来衡量组织成就，发展绩效衡量指标； d 促使公共组织能够从被传统公共服务价值所支配的文化转换成能与“新公共服务模式”强调 市场及企业价值相调和的文化； e 运用人力资源管理技术，寻求动员员工的支持和承诺以持续地进行结构与组织的变革； f 试图建立一种具有弹性的、回应力和学习能力的公共组织，并发展一种将大众视为顾客 （Clients） 、消费者（Customers）与公民（Citizens）的“公共服务导向”（Public Service Orientation） ； g 以契约关系（Contractual Relationship）来取代传统的信托关系（Contractual Relationships） 。 1 管理主义模式存在的问题。 管理主义的保守主义倾向，是披着科学外衣的意识形态。波利特明确地将“新公共管理” 看作一种意识形态的思想体系，它以强调将私人部门领域中产生的思想应用于公共部门 组织的重要性为特征。它是右派政府的公共管理哲学，是保守主义在公共管理领域的具 体体现。 管理主义的经济学基础。它是滥用经济学的假设、理论和方法，是一种经济学的帝国主 义。这种批评有一般和特殊两个层次：一般层次的批评是：经济学是一门有缺点的社会 科学，所以将它应用到公共部门以及政府管理上同样有缺点。特殊层次的批评是说，虽 然经济学对经济系统和私人部门具有一定的成效，但将它应用于公共部门及政府的理由 是不充分的。例如
波利特认为，基于如下两个原因，公共服务区别于一般的“消费者/ 提供者”市场模式：第一，公共服务中的“提供者/消费者”明显比一般市场中的消费 者面临更为复杂的交易；第二，公共服务的消费者不仅仅是消费者，他们更重要的是公 民，这对于交易有一些列独特的内涵。因此，将经济学作为公共管理理论的基础理由不 充分。 管理主义忽视了私人部门与公共部门间的差别，照搬私人部门的管理经验、原则和方法 与模式，是一种“新泰勒主义”。在公共部门管理实践中，明确、有限的目标，固定和 清楚的优先性是少有的，结果往往是难以衡量的。这就决定了私人部门的管理原则、方 法和模式难以在公共部门管理中加以运用。管理主义是泰勒科学管理思想的直接继承 者，它所推崇的绩效管理、目标管理、结果控制、成本核算一类的管理原则和方法只不 过是泰勒主义在当代的翻版而已。 管理主义的政治化倾向。高层文官的政治任命及文官卷入政治事务，破坏了文官制度的 文官政治中立传统，容易造成腐败。 管理主义实践模式是建立在市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革 措施，说这些改革是以放弃政府的公共服务职能，逃避市场责任，破坏了政府与公民社 会的关系，背离了民主社会的基本价值。通过引入市场竞争机制，把公共服务交给了私 人部门或其他非盈利机构，意味着政府放弃了部分社会职能，削弱了政府的责任感。再 者，“新公共管理”的“顾客至上”原则，将公民降低为顾客或消费者，忽视了公民与 顾客之间的内在差别。这种差别首先表现在公民也是民主社会的主人，是政府的拥有者， 他们是通过政治过程而非市场过程去选择公共物品及服务。且不像一般顾客那样有选择 自由。再次，“新公共管理”这些改革以“3E”（经济、效率和效益）作为追求目标， 核心是经济的方面，而民主社会的基本价值（自由、民主、公平等）被抛在一边。 2 公共行政制度的创新类型。 效率驱动模式（the efficiency drive） 强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立强有 力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩 效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部 门参与公共物品的提供， 以市场的为基础和坚持顾客导向， 以及在边际上进行类似于市场的 实验；解除劳动力市场的管制，加快工作步伐，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管 理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略 转移。 小型化与分权模式（downsizing and decentralization） 从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩散，从计划到准市场的转变成 为公共部门配置资源的机制； 从层级管理向合同管理的转变； 较松散的合同管理形式的出现； 小战略核心和大操作边缘的分离， 市场检验和非战略职能的合同承包； 公共部门领取薪金者 的大量减少，向扁平型组织的转变、组织高层领导与底层领导职员的减少；公共资金与独立 部门供应相对分离，购买者和提供者分离以及作为一种新型组织形式的购买型组织的出现； 从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式互动作用一类的新风格的转 变，对组织间的战略转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多变的服务 系统的转变等。 追求卓越模式（in search of excellence） 在自上而下的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作是一种组织发展的粘 合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在自上而下的形式中，努力促进组织文 化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部门中， 应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目） ；要求突出公司口号、使 命、声明和团结，要求一种明确的交往战略和一种更具战略性的人力资源管理职能等。 公共服务取向模式（public service orientation） 主要关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过 程中反应使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退 出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派 者转移到民选的地方委员会； 强调对日常服务提供的全社会学习过程； 要求一系列连续不断 地公共服务的使命与价值，强调公民参与和公
共责任等。 3 传统行政模式的官僚责任存在的问题。 传统模式中，官僚制组织仅仅在政策方面给政治领导人提供建议，并且尽可能地代表政 治领导人，管理拥有的各项资源.每个公务员通过行政部门的等级结构，在技术上对政 治领导人负责，并最终对人民负责。此外，传统的行政模式假定，作为政治官员活动领 域的政策事务与公务员的行政事务是可以严格区别开的。 政治与行政二分法存在一些明显的问题： 第一，这一制度中，实际上只有政治官员才真正负责，而行政人员是中立的、匿名的， 且与任何特定政策无关。行政机关可以不负责任，如果除了问题，也只是领导人的过错， 官僚可以通过匿名的方式躲避责任。 第二，在责任方面，政府的政治部分和行政部分必然会有所交叉，这种交叉可能是问题 产生的根源，因为它们各自具有不同的文化、理性类型和责任形式。 第三，尽管存在种种问题，在传统行政模式中仍存在某种程度的责任，但这是一种特殊 的、狭义上的责任。在这一模式中，虽然有谁负责是十分清楚的，但它却是一种对错误 负责而非对成就负责的责任机制。这种责任机制的目标是回避错误，因此它鼓励逃避风 险的行为。 第四，即使这种传统的责任模式很容易理解且具有政治上的合法性，但把一个关于责任 的重要理论建立在某种假设之上总是存在问题的。公共行政多年的实践表明，把政治和 行政、政治领导人和行政官员截然分开是不可能的。 4 作为公共政策基础的市场失灵的主要类型。 市场失灵，即因市场缺陷引起的资源配置的无效率。包括两种情况，一是市场机制无法 将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。公共产品 经济社会生产的产品大致可以分为两类，一类是私人物品，一类是公共物品。简单地讲， 私人物品是只能供个人享用的物品，例如食品、住宅、服装等。而公共物品是可供社会成员 共同享用的物品。 严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。 非竞争性是指一个人对 公共物品的享用并不影响另一个人的享用， 非排他性是指对公共物品的享用无需付费。 例如 国防就是公共物品。 它带给人民安全， 公民甲享用国家安全时一点都不会影响公民乙对国家 安全的享用，并且人们也无需花钱才能享用这种安全。 垄断。 对市场某种程度的（如寡头）和完全的垄断不可能使得资源的配置缺乏效率。对这种情 况的纠正需要依靠政府的力量。 政府主要通过对市场结构和企业组织结构的干预来提高企业 的经济效率。这方面的干预属于政府的产业结构政策。 外部性 市场交易双方的交易行为给第三方带来的影响。外部性分为积极的和消极的两种（前者 如基础研究和教育所产生的外部性，后者如环境污染等） 。外部性的存在无法通过市场机制 来加以解决，政府应担负这一角色。在现代市场经济国家中，政府通过补贴或直接公共部门 生产来维持推进积极外部性的产出； 通过直接的管制来限制消极的外部性产出， 如政府通过 行动命令的方式硬性规定特定的污染排放量，企业或个人必须将污染量控制在这一水平之 下；或者政府征收排污税。此外，科斯还提出一种将外部性内部化，通过市场机制来解决外 部性的办法。 信息不对称 由于经济活动的参与人具有的信息是不同的，一些人可以利用信息优势进行欺诈，这会 损害政党的交易。当人们对欺诈的担心严惩影响交易活动时，市场的调节作用就会丧失，市 场配置资源的功能也就失灵了。 此时市场一般不能完全自行解决问题， 为了保证市场的正常 运转，政府需要制定一些法规来制止和约束欺诈行为。 5 公共管理的服务性原则。 回应性 公共部门应快速了解民众需求，不仅要求“回应”公众先前表达的需求，更应富有远见， 主动研究问题，解决问题。一般来说，回应性的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须 对公民的要求做出及时的和负责的回应， 不得无故拖延和没有下文。 在必要时还应当定期的、 主动地向民众征询意见、解释策略和回答问题。 公正透明 公共部门的行为必须坚持和维持公民的基本权利，体现公民的基本意愿，并超越公共部 门本身的自利倾向，同时考虑公共利益。其中，公共管理者必须要奉公守法、公正廉明，公 平地向社会公众提供优质服务。 公共管理的服务性的一个重要特征是公平性， 它为所有公民 和社会成员提供服务； 公共管理者也必须平等地对待一切服务对象， 所有公民都能享有同等 权利和同等待遇。 当然， 实现公正的最好办法是透明，
这是社会公众检验公共部门是否公正、 公平地提供服务的重要前提。公共部门要根据公民的需要提供公共信息，确保公众知情权。 高效便民 公共部门应该根据公民需要，优化办事流程，简化办事环节，改革陈旧的条条框框，为公民 提供更有弹性、更加灵活的服务，做到以公民为导向，为公民提供尽可能多、尽可能方便的 服务，从而满足现代社会追求灵活、个性化、便利、弹性、多样性、参与、个性化的发展需 要。 公共管理行为所产生的绩效应是高效率和高效益的高度统一。 公共管理高效率要求在单 位时间内以尽可能少的投入来获得尽可能多的社会效果； 公共管理高效率要求所获得的绩效 必须符合社会公众的多样化需要，能给社会带来有益影响，带来尽可能多的福利。这必然给 公共部门服务观念更新、 组织结构的变革、 技术设备的更新以及人员素质的提高带来新要求。 责任服务意味着要对服务对象负责，公共管理的服务性同样强调对公众负责。首先，各公共 部门即其公共管理者都必须主动自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责，只要接受 了公共职位，行驶了某项权力，同时也就意味着承担了相应的法定责任，如果没有对公 民的正当诉求在规定的期限内作出适当的回应，也是一种失职。为此，各部门及其公共 管理者不仅要在公民对其提出直接的诉求时积极地有所作为，也要在公民没有直接时主 动地有所作为，创造性地履行对公民所承担的各种责任。 以人为本 公共管理的服务性，必然强调以人为本，摆脱生产者导向型的管理模式，确立顾客导向 型管理模式。从本质上说，服务性是社会本位、人本位的。政府管什么、不管什么，只 取决于社会和公民的需要，并以此作为公共管理职能定位的依据。从服务范围上看，服 务性强调集中于公共领域，有所为有所不为；从服务手段上看，服务性的公共管理是一 种引导式的，即使是管制也是有严格的法律限度的，而其服务则是一种无缝隙的；从服 务主体上看，服务由政府、非政府部门、私人部门以及社会公众一起来共同提供；从服 务重心上看，坚持“顾客导向”，致力于满足公民的多样化和个性化的需求；从服务评 估上看，服务不再是内部取向的层级考核，而是一种外部取向的、结果导向的绩效评估 方式；从服务文化上看，服务不再是管制文化，而是一切从公众需要出发的、追求“顾 客满意”的公共服务文化。 论述题 1 Patton 和 Sawicki 政策过程的基本结构。 第一步：核实、界定和详细说明问题 应该详细说明这个问题是什么，因为公共政策经常是相互矛盾的，这一步不一定很容易 确定。政策目标不明显，或者能被处理的同时几项目标要完成。 第二步：建立评估标准 包括成本、效力、政治上的可接受性、公正性等。制定比较备择方案时的准则，避免选 择个人偏好的方案的倾向。 第三步：确定可选择的方案 一旦明确了目标和建立评估标准，就能制定一系列实现既定目标的备选方案。可选择的 方法：努力思考、研究性分析与实验、头脑风暴、情景描述方法。 第四步：评估可选择的政策 在这个政策过程的特定模式中，这一步骤是最为重要的，一旦确定了可选择的政策，则 每个选择都是可以进行严格评估的，从而决定对每个可选择的建议是支持还是反对的立 场。 政策评估的意义： a 政策评估是检验政策的效果、效率和公平的基本途径。 b 政策评估是决定政策去向的重要依据。 c 政策评估是合理政策配置资源的有效手段。 d 政策评估是公正决策科学化、民主化的必要之路。 第五步：列举并选择可供选择的政策 区别技术有优势的可选择的方案和政治上可行的方案，也包括贯彻执行，对任务、责任 进行分配，并对如何执行加以监控。 第六步：监控政策结果 政策实施过程中，可能会出现环境变化、意料之外的困难，检测它们的影响，或者决定 继续、修正还是终止。2 从公共选择理论的角度，论述传统科层制存在的问题。 公共选择理论是非市场决策的经济研究，经济学有关理论与方法在政治学中的运用，主 题同于政治学，也是政治经济学，属于新制度经济学。 公共选择理论遵循经纪人假设，即政治是市场，政府与选民是经济人，公共选择各方在一定 规则下进行交易。 传统科层制的主要观点包括： a 固定和法定的管辖范围原则——法定官方的权限范围。 b 工资等级制和权力等级化原则——牢固而有序的上下层级制度。 c 公私分离原则——机关管理以书面文件为基础，办公场所和私人住所分开。 d 专业化原则——办公室
管理的专业化，彻底而熟练的专门培训。 e 全职原则——公共机关的发展要求是官员要有充分的工作能力，而不是他们在办公室工作 的时间。 f 一般化原则——办公室管理要遵循一般规律，其稳定性不一，是可以学会的。 按照公共选择理论，传统科层制存在以下问题： a 官僚与其他人一样，不是受到公共利益的激励，而是被认为受到其利己利益的激励。个体 官僚被认为是牺牲其所在机构的利益去追求个人效用的最大化； 他们是谋求其自身利益的最 大化，而不是谋求公共利益的最大化。同样的，政治官员并不值得信任，因为他们追求选票 和金钱的最大化。 b 公共选择理论家断定，“最好”的结果应是市场作用的最大化和政府作用的最小化。有大 量证据表明私人市场要优于政府或政治市场。 如果能够减少政府在提供商品和服务方面的作 用，那么整个经济将从中受益。与官僚无人负责的情况相反，市场具有更好的责任机制。 c 官僚制不如市场有效率， 主张个人自由和效率出发点的个人选择最大化， 进而通过宪法 （如 保护少数、遏制政府自利性膨胀等）实现社会福利最大化。 3 结合 20 世纪下半叶以来兴起的公共选择、社群主义、商谈民主等理论流派，在扬弃传统 公共行政模式的基础上，阐释公共管理的现代发展趋势。 公共管理的多元供给 公共选择学派在引入“经济人”假设和复杂交换范式的前提后，着力于投票规则和决策 规则的研究， 力图阐释公共产品的多元需求表达与多种组织供给的均衡方式， 以便用市场中 的竞争关系、契约关系、服务购买关系等来改造官僚制提供公共产品的缺陷，用竞争条件下 的谈判和交换契约冲淡乃至部分替代垄断条件下的强制命令。 他们认为， 公益品外溢性的大 小和不可分的强弱， 决定着最佳规模和最合适生产者， 进而决定着应以何种方式达到互利协 议、服务购买、竞争妥协、冲突决裁的良好后果。 据此，公共选择理论的组织设计是，发展“交叠管辖和权威分散”的多元组织安排。这 种通过自下而上的多层决策及按公益品的性质由多级组织以不同方式提供公共品， 有利于消 除官僚制提供公共品的垄断性和不可选择性。 据此， 美国学者奥斯特罗姆将交叠管辖和权威 分散的多组织安排看成民主制行政范式的一条基本定理，并明确表述为“形形色色的组织安 排可以用做提供不同的公益品和服务。这些组织可以通过各种各样的多组织安排得以协调， 它们包含互利性的协议、竞争性的对抗、裁定冲突以及有限等级的命令权力。” 公共价值的复兴重建 公共行政赖以存在的、 以个人权利至上为特征的自由主义思想基础受到挑战。 其理论表现形 态是囚徒困境、公地悲剧、奥尔森逻辑以及阿罗不可能定理。所有这些以理论模型表现形式 表现出来的困境、悲剧和不可能性均是有利的警告：表明在坚守自由主义的前提下，欲意通 过直接民主方式找到群体认同的决策、建立自治自主组织会困难重重。 社群主义者从文化价值角度另立门户， 主张用公共的和善社群公益来规整人与人之间的相互 关系。社群主义者把人与人之间的关系分为三种：市场、国家、社群。在社群主义者看来， 社群是既区别于国家也区别于市场的一类社会组织。 它既不直接依靠政治较量所形成的宪法 和法律黏结起来， 又不直接依靠市场交易中所形成的机制和规则黏结起来； 在社群中起黏结 作用的主要是伦理价值上的文化认同。 这种认同首先表现为对社群公共利益的价值认同， 并 由此而使公共利益、公共价值成为社群内德性和正义的基础。换言之，社群的公共利益体现 为公共价值， 对公共价值的追求将社群黏结为一个整体， 为实现公共价值做出的贡献又提供 了判断德性和正义的尺度。 此种来自德性和正义的激励， 正是社群有别于国家和市场的主要 粘结力量。 社群主义者断言，个人追求内在利益的过程将与社群实现公共利益的过程相生相伴，公共 价值也由此成为一类激励力量。 在它的激励下， 成员通过参与社群公益活动而获得成员资格， 成员资格所具有的权利又使之进一步参与社群公益活动。这样，公共价值不断被创造出来， 个人利益也不断得到满足。 公共决策的公众参与 官僚制决策的特点是就饿侧制定权集中于上层，由少数精英人物行使，由此带来了独断、 秘密操作、易于被利益集团操控，以及执行中的强制性等诸多弊端。哈贝马斯倡导的商谈民 主理论主张通过公众的话语权和交往权利，从制度上加以规整，使公共决策民主化。 商谈民主理论基于行使话语权利而取得“辩论共识”
的见解，即是对解决此问题的贡献。 辩论共识是在沟通过程中的理解、尊重、信任以及在此基础上的偏好调整；它是交往理性的 应用而不是工具理性的应用。 辩论共识不是把飞德性和公益看成早已存在的普遍意志， 而是 看做公共交往的产物。 能使交往结果获得合法性并冠以公共价值的， 是共同意愿的形成过程， 而不是已经形成的意愿的总和。换言之，具有合法性的公共价值是普遍讨论的结果，而不是 外在与讨论过程的普遍意志的表达。此种辩论共识，显然只能在充分的话语权行使中形成。 正因为如此，如何在制度上保障公民的话语权，成为协商民主理论极为关注的问题。 公共事务的自主治理 公共事务的自主治理既不同于官僚制政府治理，也不同于私人领域的自律，它是通过政 府之外的自治机构自主地处理特定范围内的公共问题。 其明显特点是： 既不借助于法律明文 规定的权利和义务来规范人们的行为， 也不借助于市场的交易互换来调节人们的行为， 而是 通过社群性的认同，建立相应的规则制定和修正机制、规则执行机制、规则监督和制裁机制 以及冲突调解和解决机制，并由相应的机构加以执行。 体现在上述流派的共同点是，把代议制政府所抛弃了的自治精神，以新的形式重新注入 到公共事务的治理中，以此打造公共行政和自治治理的良性互动机制。在这种机制中，凡公 益品德受益范围可界定、受益群体内部的冲突可自行调节、其“外部损害”可协商补救的社 群，均可建立自治组织，进行自主治理，政府不以行政指令加以干预，仅提供法律政策性支 持，使其具有必要的宪政前提；对那些外溢性过大的公共产品或社群间冲突较多的领域，政 府以对话组织者的身份提供协商平台， 并在协商基础上做出有实质性约束力的决策。 无论提 供法律政策性支持，还是提供协商对话平台，政府均处于公众监督、立法监督和司法监督之 下，以防止其脱离公共目标，确保成为公共价值的实践者和倡导者。 4 结合我国改革开放 30 年公共行政发展的过程，分析我国如何构建科学和谐的公共行政。 改革开放以来，为保障和促进社会主义现代化建设事业发展，我国的行政管理体制改革 不断推进，走过了很不寻常的 30 年。我国分别在 1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、 2003 年和 2008 年进行六次规模较大的政府机构改革。 A 1982 年以来的几次政府机构改革实践，积累了一些宝贵的经验：坚持以适应社会主义市 场经济体制为改革目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；坚持精简、统一、效能的原 则， 把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务； 坚持机构改革与干部人事制 度改革相结合，优化干部队伍结构；坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因 地制宜地进行改革。 当然也有一些教训。 最大的教训在于忽视了政府的社会管理与公共服务 职能。 B 2003 年的政府机构改革是一个转折点。之后的政府机构改革，以科学发展观为价值导向， 以建设服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标， 以全面履行政府的社会经济职能为基本途径。正是在这个意义上，党的十七大报告中提出， “加快行政管理体制改革、建设服务型政府”。2003 年以前的改革开放时期，政府既创造环 境，又在直接创造财富；新的时代发展对政府提出的新要求是，“政府创造环境，人民创造 财富”。 C 2008 年的政府机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实 行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合 完善工业和信息化、 交通运输行业管理体制， 以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共 服务部门。 新时期我国构建科学和谐公共行政的战略选择：
A 追求社会善治愿景，朝向治理型政府； B 贯注顾客导向理念，实现无缝隙政府； C 坚持权威市场观念，打造亲市场政府； D 重视社会公平价值，发展民主型政府； E 引入市场竞争机制，构建竞争性政府； F 强化社会参与意识，确立分权式政府； G 放松政府内部规制，建造解制型政府； H 重视公共战略思考，构筑前瞻性政府； I 促进宽正体制发展，建设法治化政府； J 构筑公共企业文化，创建学习型政府。 构建科学和谐的公共行政，就要重塑服务型政府的价值取向。构建服务型政府，既符合 世界公共行政改革发展的潮流，也是市场经济条件下我国政府价值自我求证的路径选 择，是历史与现实发展的必然逻辑。
所谓服务型政府，是在公民本位、社会本位理念的指导下，通过法定程序，按照公民意 志组建起来的以公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。 建设服务型政府的本质是要实现由政府本位、官本位向社会本位、公民本位转变。 由“无所不为政府”向“有限政府”转变。 由传统的审批管制型管理模式向公共服务型管理模式转变。 1 公共管理的根本属性。 ?公共管理主体的社会性，即公共管理的主体是国家、政府、社会公共组织。 ?公共管理客体的公共性，即社会公共事务的公共性。 ?公共管理活动和过程的社会性。 ?公共管理强调互动管理和服务管理。 ?公共管理源于公共权力的合法性。 ?公共管理基本上是一种介于公共行政和企业管理中间的“第三条道路”。 ?公共管理兼顾公共组织内部和外部环境的关系。 ?公共管理重视选择性的运用市场化的手段。 ?公共管理的重点是将公共行政视为一种专业。 ?公共管理的目标是造就负责任、有回应、讲效率、重公平的公共组织，以满足公共需求， 实现公共利益。 2 公共管理的解决机制。 ?公共管理的整合机制。指公共管理系统通过各种方式将系统内外各种影响因素结合成一 个有机整体。即通过市场整合，通过“第三部门”整合，通过法律制度整合，通过文化 来整合。 ?公共管理的沟通协调机制。正确界定行政组织的职能，建立专门沟通协调机制，建立灵 活多样的协调形式和制度。 ?公共管理的信息传递机制。公共管理信息传递的阻碍因素包括：信源开放度过低，信息 畅通度不高，信息的失真较高，信息传递媒介不适合。 ?公共管理的利益表达机制。培育利益主体的理性化利益表达意识，追求平等的利益表达 权利和合理的利益表达渠道，加速推进利益表达制度化、规范化和合法化。 3 公民参与政府治理的渠道。 ?公开听证（public hearing） 。在涉及公共利益和公民利益的政策、规划和决策上，邀请 有关方面的专家、民意代表或一般公民，进行公开的探讨和论证，以广泛听取社会公众 和利益群体的意见。 ?公民调查（citizens survey） 。在新公民参与运动发展出来的新的参与途径中，公民调查 是一项引人注目的参与技术。公民调查是运用访问、问卷调查等形式，以获取或了解民 众的意见和建议。调查结果反映了公民的期待和对政府政策的评价，以及对政府行为和 绩效的评估，因此公民调查是促进和提高政府责任能力的基础。 ?咨询委员会（advisory committees） 。咨询委员会是一种被普遍采用的公民参与形式。吸 收外界人员参加委员会，可以加强政府与公民的联系，改善行政机关和外界的关系；可 以扩大行政机关作出合理决定的范围，提高政府的公信力。?赛博（Cyber） 。聚集着包括各 个领域专家在内的志同道合的社会成员，这些人通过相互 交流自己掌握的信息。他们不仅能够提出自己的看法，还能广泛征求别人的意见，随时 获取必要的信息。 ?公私合作生产（Public/private co-production） 。在这种模式中，民众由单纯的消费者变 成服务的生产者，促使民众通过合作的机制，而获得对公共事务的“控制”的影响，以 实现公民的参与权。 ?利益团体（interest group） 。利益团体是增加公民参与公共事务的另一个途径。任何社 会中，都不同程度地存在着各种形式的利益团体。作为非官方组织，利益团体是实现政 府与社会 ?公民互动的桥梁。 ?协商和斡旋（negotiation and mediation） 。一些政策问题十分难以解决，对这一事实的 认同使得人们越来越多地采取了协商和斡旋手段。在协商中，第三方通过调停，在争议 者之间寻求冲突解决方案。 4 信息技术对官僚制的影响。 ?电子化政府的一个影响是组织以信息的流动为基础而不是以等级为基础。政府的顾客或 “消费者”无须知道机构工作之间的明确界限，尤其是在服务的提供给方面。向顾客提 供的哦服务可以组合在一起。 ?作为这种技术变化的结果，一般认为组织将需要更少的中层管理者。高层人员往往通过 自动化的表格直接获取他们的信息；低层人员也无须接受以往那样严密的监督；一个人 工作与否通常可以通过电子化的方式予以监管。 ?可能需要更少的低层人员。 ?应用功能强大的数据库软件能够使高层人员的工作由低层来完成。 ?会需要更少的基层人员，需要更强能力的低层工作人员和较少的中层管理者，也许还需 要眼界更为宽阔的高层工作人员。 ?知识型的工人就像顾问和承包商一样更可能利用灵活安排和获得高薪，而无须成为职业 的公务员。 ?韦伯意义上的“办公室”也发生变
化。借助远程技术，工作人员无须来到中枢系统利用 其设备，工作人员在家里可以一样有效率地工作。 ?通过信息技术，借助于有所增强的责任性，指挥链条中所需的多层控制机关已被大幅度 简化了。信息系统使雇员行为更加透明化，因此，等级权威机构实际监督雇员的任务得 以减轻。在透明的系统中，就像更多的产出一样，逃避责任是显而易见的。等级权威机 构承担了在动乱环境中非常重要的指挥工作，使官员与环境变化保持一致，并确保任务、 技术和目标的协调。 5 贝恩的政府责任。 ?财务责任。所有公共部门的管理者和工作人员都被赋予了某种非常有价值的东西：纳税 人的钱。他们有责任——有义务——合理地使用这些钱，他们应该对此负责，否则，应受到 惩罚。 ?公平责任——所有公共部门的管理者和工作人员都被赋予了某种非常有价值的东西— —保证相互之间的公平、公正。因此，绝对公平地对待所有公民是他们的职责。他们应 该为此负责，否则，应受到惩罚。 ?绩效责任。为了让公共部门对其绩效负责，我们必须确定公共部门所预期达到的某种结 果及其将带来的后果或影响。为了表明对某一公共部门绩效水平的预期，我们需要某种 目标——一个清楚地绩效杠杆。我们需要一个明确的尺度，并根据已设立的预期目标， 来衡量公共部门的绩效情况。 论述题 1 传统公共行政模式的基本原理。 ?官僚制。政府本身应该按照等级制、官僚制的原则进行组织。虽然在企业和其他机构中 也应用这些原则，但它们在公共部门中贯彻的更彻底、更持久。 ?存在一个最佳工作方式。并且在综合性工作中规定工作程序以供行政人员遵循。严格遵 循这些科学管理原则，可以提供组织运作的最佳方式。 ?通过官僚制组织提供服务。一旦政府介入到某一政策领域，它也通过官僚制组织成为商 品和服务的提供者。 ?行政人员普通信奉政治与行政二分法。即政治与行政问题的分离。行政仅仅是执行命令 的工具，而政策或战略问题属于政治领导人的领域。 ?认为激励个体公务员的力量是公共利益，因为服务于大众是大众无私的。 ?公共行政是一种特殊的活动形式，因此，它需要一支中立的，无个性的，终身任职的， 且能够为任何政治领导人提供同样服务的职业官僚队伍。 ?从字面意义上讲，公共服务领域的任务确实是行政性的，也就是说，执行由他人提供的 指令而无须为结果承担个人责任。 2 公共管理主体从线性结构向网络模式的转变。 （1）在统治型社会治理模式中，社会治理表现为统治集团对社会有效控制，这就决定了传 统农业社会单一治理主体的结构模式， 即政府是唯一的治理主体。 政府和社会之间几乎不存 在互动，是单纯的治理与被治理的二元对立，治理主体结构处于封闭的状态。横向上，政府 各职能部门设立和分化，逐渐发展为条理相对明晰的线性结构；纵向上，权力自上而下逐级 分配，逐渐形成层级节制的金字塔形的等级结构。因此，传统农业社会的治理主体结构是一 种由横向和纵向的线条所交织的封闭的线型治结构， 这种线型结构是以权力关系为轴心的一 维结构。 （2）工业社会以平等契约关系为核心的法律规范逐渐取代权力控制为社会秩序供给的主要 途径。政治与行政的分离确保了社会治理系统的独立性，一方面，政府综合运用权力手段、 法律手段控制社会；另一方面，在政府内部，从属于效率至上的需要，科学规范与法律规范 成为治理体系自身控制的主要手段。 法律规范和科学规范的引入， 促进了社会治理主体结构 由一维线性结构向二维平面展开， 强调独立平等的法律关系成为社会治理主体结构中的重要 一维，进而，工业社会中治理主体的线型结构更加精密和完善。 （3）管理型社会治理模式中，政府内部系统各要素被官僚制理论设计得相当精致。单一的 社会治理主体结构在工业社会后期逐渐表现出不适应性： 主体结构各要素丧失了灵活性， 要 素之间缺乏互动，对外界环境的反应不敏锐。 （4）服务型社会治理模式是市场经济发展到一定阶段的产物。市民社会的逐渐完善，社会 自治组织的兴起，不断冲击着由政府唯一代表公共利益的传统观念。私人领域的发展壮大， 并不是彻底否认国家、政府的介入，而是向国家、政府提出新型的管理方式和模式。 （5） ?网络结构，是指多元社会治理主体在伦理关系、权力关系、法律关系三位一体的调 整下，在信任与合作的基础上形成的一种开放的无中心的结构。 ?社会治理主体由一元走向多元，线性结构被超越
和扬弃。随着社会治理模式的转变， 社会治理的核心目标转变为提供服务而不是再强调秩序，服务成为公共管理行为导 向和目标，因此，只要是能向社会提供服务，任何主体都可能参与到社会事务的管 理中来。 ?社会治理主体结构由封闭走向开放。这一开放的生成伴随着政府内部结构由封闭走 向开放的过程。一方面，新公共管理运动向我们揭示了政府低效的原因，主张把竞 争机制引入到政府管理中，提高政府部门的工作效率和公共服务质量。另一方面， 社会其他组织通过公开竞标参与社会公共服务的提供，把政府活动置于整个社会监 督之下，在政府与社会之间建立了开放的渠道，使神秘的治理权力透明化，进而保 障公共利益的实现。 ?社会治理主体结构从单一中心走向无中心化。社会复杂性和不确定性的增长，塑造 了一个风险社会，这个风险社会呼唤灵活、高效、负责、创新的治理主体的出现， 并要求重塑社会治理主体结构。 ?社会自治组织从依附走向平等与独立。公共管理主体之间是一种平等的网络关系， 在此网络结构中，各主体分处于不同的节点上，任何一个主体都不是中心，也不是 边缘，中心与边缘在这一结构中失去了意义。平等意味着独立，即政府与社会自治 组织之间不再是单一治理主体的依附关系，而是相对独立的，是合作治理中具有的 独立地位的合作伙伴。 ?社会治理主体之间从消极的写作走向积极地信任与合作。信息技术的运用打破了政 府对社会信息资源的垄断地位，突破了社会治理的时空界限，把更多的社会主体卷 入到社会治理当中，并模糊了社会主体之间因社会、政治、经济和地理距离等因素 所导致的边界。换言之，网络结构中，各组织的边界被打破，社会治理主体之间具 有可渗透性和模糊性。 ?社会治理中的伦理关系结构化合制度化，形成一种权力关系、法律关系和伦理关系 三位一体否认立体结构。3 广东深圳、顺德的实践上，论述我国政府职能转变和管理体制创 新。 （1）深圳政府改革的特点： ?以转变政府职能为核心。 《深圳市政府机构改革方案》鲜明地提出了坚定社会主 义市场经济改革方向，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、 维护社会公平正义的根本转变。从城市政府直接服务企业和市民的实际出发， 在加强经济调节的同时，更加注重市场监管、社会管理、公共服务。要求全面 梳理部门职能，大力减少行政审批事项。 《方案》对政府各部门都提出了职能转 变的具体要求。 ?改革涉及面广。除公安、教育、民政等 7 个机构暂不作调整外，市政府其他工 作部门、直属机构都纳入了调整范围，共减少机构 15 个，精简幅度达三分之一， 大大低于中央规定大城市为 40 个左右的机构限额。这次暂不作调整的部门，也 要按照转变职能的新要求，重新进行定机构、定职责、定编制。 ?在较多领域探索实行大部门体制。在发展和改革、科技工贸和信息化、财政、 规划和国土资源、交通运输、卫生和人口计生、人居环境、人力资源和社会保 障、文体旅游、市场监管等 10 个领域，实行职能有机统一、功能定位准确、部 门数量精干的大部门体制。在其他领域也按照大部门体制的要求做了一些调整。 ?探索建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。改革方 案提出，市政府机构统称为工作部门，并根据部门职能定位做出区分。主要承 担制订政策、规划、标准等职能，并监督执行的大部门，称为“委”；主要承担 执行和监督职能的机构，称为“局”；主要协助市长办理专门事项、不具有独立 ?行政管理职能的机构，称为“办”。通过相关职能及其机构的整合，合理配置和 运用决策权、执行权、监督权，以解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督 以及执行不力等问题。 ?理顺部门职责关系，突出明确和强化责任。这次改革坚持把强化落实责任作为 改革的重点，切实解决部门职责交叉和权责不一致的问题。坚持一件事情原则 上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，分清主办和协办关系，明确牵 头部门。按照权责一致、有权必有责的要求，在赋予部门职权的同时，明确相 应承担的责任。 （2）顺德经验 ?改革背景：顺德一直是以其集体经济发达著称。据 1993 年的统计，顺德工业企 业注册资本中，公有经济占 74％，外资占 24.7％，民间资本仅占 1.24%。在北 旺镇，镇办企业占了 80%，公有企业占 90％，公有经济占绝对优势。顺德人推 崇的是“以集体经济为主，乡镇企业为主，骨干企业为主”，当
然“三个为主”也 取得了相当大的成功，创造出了一系列国内名牌产品，如美的空调、容声冰箱、 万家乐热水器等。与此同时也出现了政企不分的现象，企业变成了政府的附属 物，政府主导经济运作方式。企业上新项目要由政府作担保向银行贷款。企业经营者不承担 直接的经济责任。盲目投资，广铺摊子，重视经济的外延扩大， 忽视经济的内涵式发展。企业领导制度不健全，企业领导权力过大，“厂长经理 负责制”成了“厂长经理所有制”。结果是厂外有厂，账外有账，集体资产流失严 重，一些企业的厂长、经理把利益转移到协作厂，通过交易，将一部分截留给 私人，个人的腰包一天天膨胀起来。于是，出现“个人负盈、企业负亏、政府负 债”的现象。公款消费恶性膨胀，有的企业领导用公款购买小汽车，请家送礼， 任意挥霍。这些现象造成国有资产流失，企业经济效益低下，到 1993 年全市 197 家市属企业中，资产负债率高达 80％。 ?理顺产权、企业转制：市政府下发了《关于转换企业机制，发展混合型经济试 行办法》 。明确提出要通过企业产权制度改革，“促进以股份制为主要形式的 多种经济成分并存的混合型经济的迅速发展，建立适应市场机制的公有资产管 理运营体制”。这个办法最初为 28 条，到 1995 年完善补充到 35 条，是顺德企 业与政府改革的纲领性文件。 ?政府管什么：一是提供公共物品。公共物品是私人不愿生产或无法生产的由政 府提供的产品或劳务，包括城市环境、气象预报、邮政通讯、基础教育和公共 卫生，以及理应由政府负责的其他事务，如社会治安、审计稽查、环境保护等。 顺德在产权制度改革、政企分开以后，政府官员再不用为企业上哪个项目操心， 也不用为产品找市场、搞推销忧愁，而是在交通、通信、能源等基础设施建设 方面，超前加以发展，改善投资环境。二是管理国有资产，确保国有资产的保 值增值。按照现代企业制度的要求对公有制企业实现多种形式的改组以后，政 府的一大经济职能是设立专门的机构、专门的制度来管理国有资产。当然，这 种管理既不同于传统上政企不分条件下对企业的直接、微观管理，也不同于政 府的宏观经济管理行为，而是严格按照市场机制运行的一般要求，保证政府的 国有资产管理行为相对独立。这里，政府要管的仅仅局限于政府全资、控股或 参股的企业。三是建立社会保障机制，保障全社会的人道发展。在发展经济的 同时，一方面要让全社会享受到经济发展的成果，另一方面市场竞争追求的是 高效率，企业要根据资本的要求实现效益的最大化，而不是像传统上那样，承 担过多的社会责任。 （3） ?政府创新，就是探索政府体制运转的新方法、新模式，以适应新环境的变化 和新现实的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上的政府创新、体 制层面上的政府创新和技术层面的政府创新。 ?转变政府职能，加强和提高政府在市场经济中的治理作用与治理能力。政府 职能的转变，是行政管理体制改革的核心。所谓政府职能转变，就是指政府 的职责和功能的变化、转换与发展。政府职能总是随着国家经济和社会的发 展要求而不断调整变化的。政府职能的转变，主要是指政府社会管理职能的转变，在其转变 过程中，主要是解决政府与市场、政府与企业、政府与社会 的关系。它不仅会涉及到政府的角色定位，还意味着政府管理权限的调整， 政府组织结构的重组，政府管理方式的改变，以及政府能力的转换与提升。 因此它是一个复杂的系统工程。随着我国社会主义市场经济体制的不断建立 和完善， 政府的管理职能正在经历着一场深刻的历史变革。 在深刻认识市场经济中政府应该 “管什么”的同时，我们还必须科学地把握政府“怎么管”，“怎 么更有效地管理经济和社会”。事实上，在建设社会主义市场经济的进程中， 政府的治理作用变得越来越重要。许多计划经济中政府管理社会的手段、方 式和方法阻碍了政府在市场经济中治理作用和能力的发挥。目前的难点主要 有两个方面：一是在实现“政府替代”到“替代政府”的政企关系转变过程中， 政府如何把握好“两难”的角色；二是不同层次的政府，在职能转变和职能定 位上是否具有不同的内涵，如何区分和把握各级政府不同的角色。 改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本。受传统体制 的影响，我国政府管理的成本意识淡薄，庞大的财政支出不仅影响了政府的 形象，妨碍了政府行政效率的提高。推行电子政务是适应信息化时代
政府管 理活动的需要。电子政务是政府管理方式的革命，其对政府管理的影响首先 表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代信息技术和网 络环境可以提高办公室工作效率和生产力，精简机构和人员，降低管理成本。 其次，这种新的生产力工具的使用将不断改变政府管理结构和方式，重塑政 府业务流程。而这种从管理工具的创新到管理结构改善到管理方式的变革， 将极大地改变现有政府的管理观念，最终将不可避免地建构出适合信息时代 社会发展所需要的政府组织形态。实施电子政务不仅能够提高政府管理的效 率，提高政府工作的透明度，推进廉政、勤政建设，使政府利用信息化手段 更好地为公众服务。更为重要的是，这场由新的管理手段所带来的管理方式 上的革命将最终改变我们久已习惯的政府管理环境，引导我们逐步走向一个 全新的政府管理世界。 依法规范中央和地方的职能权限，理顺条块关系。必须按照既有利于国家政 权的统一，又要充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法明确划分中央 与地方的行政管理权限，这是行政管理体制改革的一个新思路。依法明确规 定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权、地方政府的专有权、中 央政府与地方政府的共有权、禁止中央政府行使的权力，使中央与地方的权 限划分有法可依。中央与地方合理分权体制应作为我国的一项基本政治制度 和行政制度，用宪法的形式固定下来，非法定理由不得随意变更。借鉴发达 国家的有益做法，确定我国中央与地方关系的法定程序，依法维护中央与地 方关系的基本结构和秩序，对违反者，要依法予以纠正。 按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进机构改革，实现机构和编制的法定化。从市 场经济发展的基本要求来看，政府决策、执行和监督相分离 是推动政府科学规范部门职能，合理设置机构的必然趋势。这方面，发达国 家政府已经积累了大量的经验和教训。按照精简、统一、效能的原则和决策、 执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。这就要求政府行政管理 的改革必须逐步实现行政决策权与执行权相分离，实行政府决策职能的核心 化和集中化。通过科学规范部门职能，按综合职能设置政府机构，将相同或 者相近的职能交由一个行政部门承担。同时要改革行政执行体制，建立综合 执行机构，推行政府事务综合管理，将分散到部门的行政权原则上收归同级 人民政府。改革行政执法体制，设置精干、统一的行政执法队伍，实行综合 执法。在调整职能、合并机构的基础上，进一步完善组织立法，制定《政府 机构定员法》 ，机构的设立、变更、撤销和行政级别调整，都必须履行规范 的法律程序，实现政府机构设置、职能、编制和工作程序的法定化。总之， 政府行政管理体制改革要按照决策、执行、监督相协调的要求，通过各方面 的改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执 法的现象。 共危机事件的处理机制。 突发公共事件是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生 态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。突发性公共事件具有 如下特征: ?发生时的突然性。突发性公共事件往往是无法预测的,能够预测的事件, 其危害性往往被大大地降低了。正是由于其无法预测,才造成了其发生时 的突然性。即使由一系列细小事件逐渐发展而来的突发性事件,其本身有 一个难以察觉的量变过程,一旦爆发,其破坏性的能量就会被迅速释放,并 呈快速蔓延之势。事件发生的不确定性。突发性公共事件发生的原因、 发展方向、影响因素以及事件的后果都是不确定的。现代社会信息技术 的发达、周围环境的多变,影响事件的因素稍有变化,便会带来完全不同的 后果。 ?发生过程的公共性。公共性首先表现在突发事件的扩散性,某些突发事件 可能发生在较小的范围内,但是由于其具有快速、不易控制性,因此具有迅 速扩散的倾向而必然影响到更多的公众。其次表现在影响的范围较大, 很多突发性公共事件往往只发生在特定的地区和范围内,但是其影响范 围却大大超出了其发生的范围。9·11 事件、巴黎骚乱的影响决不仅限 于美国和法国,而是世界范围。 ?后果的严重危害性。突发性公共事件往往导致危机,从而具有极大的破坏 力,给政治、经济、社会、环境以及人的心理等造成严重的危害。 突发性公共事件的政府应急能力建设：?政府始终要以代表最广大人民群众的根本利益来确 定自己的职能定位。 我国政府代表着最
广大人民群众的利益与权力。人民的生存权是最基本 的权力，危机管理和应急机制正是一种在非正常状态，即危机状态下保 障人民生存权力的体制，是国家安全和社会稳定不可或缺的制度安排， 也是政府不可推卸的责任。因此，无论我们在转轨或经济运行过程中碰 到怎样的困难，都应始终以此作为基本准则，用以确定政府必须具备的 基本职能，用以安排各项改革与目标的轻重缓急，用以协调具体工作中 的各种冲突。 ?突发性公共事件的应急机制建设必须由政府为主来建立。突发性公共事 件的危机管理机制有着巨大的外部社会效应，其明显的公共产品特性使 得这一体系的建设无法通过市场机制对资源的配置来实现，因此，解决 突发性公共事件必须以政府为主，通过政府配置公共资源来完成。 ?突发性公共事件的政府应急能力建设是一项系统工程。从前面的中可以 看出，政府应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个 单纯的投入，而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个 系统，并且其基本的统筹次序应该是“确定应急职能范围→构成应急体制 框架→安排应急投入资源”，只有这样才可能使整体应急处理能力达到最 大化。 ?突发性公共事件的政府应急职能应该是清晰的、明确的。政府应急职能 的界定包括三个方面：一是危机管理的划分和主要应该是准确的；二是 中央政府、地方政府和各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相 互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本的资源储备、信息体 系建设应是配套的。 ?突发性公共事件的政府应急体制应该是完整的、连续的。应急体制的构 建主要包括三部分： （1）危机爆发前的预警，危机管理的知识系统和信 息系统的建设和危机管理的计划系统建设，在此基础上建立危机管理的 预警系统，提高对危机的预见。 （2）危机爆发后的应对，要建立危机管 理的指挥系统，专门的反危机基金储备，危机管理的监测系统。 （3）危 机结束后的考评，需要建立危机评估系统，危机复原系统，危机管理、 创新系统。
1 韦伯理想科层制的基本原则。 固定和法定的管辖范围原则——法定官方的权限范围。 工资等级制和权力等级化原则——牢固而有序的上下层级制度。 公私分离原则——机关管理以书面文件为基础，办公场所和私人住所分开。 专业化原则——办公室管理的专业化，彻底而熟练的专门培训。 全职原则——公共机关的发展要求是官员要有充分的工作能力，而不是他们在办公室工 作的时间。 一般化原则——办公室管理要遵循一般规律，其稳定性不一，是可以学会的。 2 胡德“新公共管理”主要观点。 专业管理公共部门，让公共管理者承担相应的责任。 目标必须明确，绩效必须能够被精确测量。 特别强调产出控制，重视实际的结果甚于程序。 打破公共部门的本位主义，破除单位与单位的藩篱，建立网络组织，单位取向分化。 引进市场竞争机制，降低施政成本和提高服务质量。 强调运用私人部门的管理风格，将私营部门行之有效的管理工具应用到公共部门去。 强调资源的有效使用，资源利用具有更大的纪律性和节约性。 3 政府的基本职能。 A 世界银行认为，政府职能包括： 确定法律基础； 保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定； 投资于基本的社会服务和社会基础设施； 保护弱势群体； 保护环境。 B 安德森认为，政府职能包括以下几项： 提供经济发展的基础结构。 政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则与框架。它们包括：界定和产权保护、契 约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维护。现代的经济社会 也是一个政治的体系，没有游戏规则的框架，经济体系的运转是不肯能的。 提供各种公共物品和服务。 公共物品与服务的最大特征是其具有非竞争性和非排他性， 亦即公共物品是任何人不付出代 价均可使用而其使用并不损害他人的效用。 这两种特性使公共物品很难禁止他人不付费用而 坐享其成，导致“搭便车”。这种特性使得私人部门很少有诱因去生产，导致公共物品和服 务供给不足，因此，政府必须介入而由政府提供。典型的公共物品包括：国防、基础研究、 交通管制或其他基础结构。 社会冲突的调整和解决。 政府存在的一个基本理由在于解决社会的各种冲突，以维护正义、稳定和秩序。此外，在一 个社会中，总会出现强势集团，也会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团 的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。保持并维护市场竞争。 从某种程度上讲， 市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争， 这意味着市场上有许多 买者和卖者，在市场上有许多企业提供相同的产品，企业可以自由地进入或退出市场，如果 一个企业成为某产品的独家卖者， 而且其提供的产品没有相近的替代品时， 便会出现垄断现 象。垄断的原因是进入障碍，垄断者能在市场上保持唯一卖者的地位，而其他企业很难进入 市场与之竞争。垄断市场上的价格大于边际成本，导致资源配置的无效率。为此，政府必须 有所作为， 努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制， 前者如制定反垄断法以增强 竞争，后者包括价格管制等。 共有资源和自然资源的保护。 共有资源与公共物品一样没有排他性， 但有竞争性 （一个人使用共有资源就减少了其他人的 使用） 。共有资源不可避免的导致共有地悲剧，即私人决策者过分使用共有资源。我们不能 依赖市场去保护自然资源的浪费使用， 使自然环境免受损害， 并为我们的子孙后代的利益考 虑。因此，政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用的 问题。 收入和财产分配的调节。 市场经济会产生不平等的结果，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平的再分配机制。 市场交易不能进行有效的再分配， 政府在进行再分配时显然处于有利地位， 因为政府拥有强 制征税的权力， 该权力使得政府能打规模的进入再分配工作， 并且政府能够通过征税解决由 于要素市场的不完备与垄断定价产生的收入分配问题。 政府实现再分配的直接手段有： 税收 转移、累进所得税等。 宏观经济的稳定。 经济周期总是上下波动的， 经济会为长期的通胀和失业所苦， 政府的作用在于通过公共政策 的干预以保持宏观经济的稳定。稳定的工具包括：财政工具，主要是预算政策和税收政策； 货币工具，如法定准备金、贴现率、公开市场业务等。 C 我国学者陈振明认为，政府的职能包括： 公共物品的提供者； 宏观经济的调节者； 外在效应的消除者；
收入与财产的再分配者； 市场秩序的维护者。 4 公共选择理论的基本假设和基本观点。 公共选择理论是非市场决策的经济研究，经济学有关理论与方法在政治学中的运用，主 题同于政治学，也是政治经济学，属于新制度经济学。 公共选择理论遵循经纪人假设，即政治是市场，政府与选民是经济人，公共选择各方在 一定规则下进行交易。 其主要观点包括： a 官僚与其他人一样，不是受到公共利益的激励，而是被认为受到其利己利益的激励。个体 官僚被认为是牺牲其所在机构的利益去追求个人效用的最大化； 他们是谋求其自身利益的最 大化，而不是谋求公共利益的最大化。同样的，政治官员并不值得信任，因为他们追求选票 和金钱的最大化。 b 公共选择理论家断定，“最好”的结果应是市场作用的最大化和政府作用的最小化。有大 量证据表明私人市场要优于政府或政治市场。 如果能够减少政府在提供商品和服务方面的作 用，那么整个经济将从中受益。与官僚无人负责的情况相反，市场具有更好的责任机制。c 官僚制不如市场有效率，主张个人自由和效率出发点的个人选择最大化，进而通过宪法（如 保护少数、遏制政府自利性膨胀等）实现社会福利最大化。 5 如何看待利益集团竞争对公共管理的影响。 国外学者对利益集团竞争对公共管理的影响主要有两派观点：一种是多元论，另一种是 奥尔森和斯蒂格勒对多元论的批评。 多元论主义者认为，政府自身并不积极参与集团竞争过程，而是充当仲裁者，允许竞争 各方争斗，潜在的群体会很快形成自己的利益集团；单一团体没有力量；政府的任何行 动都是利益集团竞争的结果。 a 多元主义代表杜鲁门认为，专业化程度和社会复杂性的提高，社会需要更多的利益集 团，新生利益集团来满足社会需求是社会生活的基本特征。集团间的互动使集团的均衡 我呢定下去。 b 罗伯特达尔认为，只有存在多元社会组织，构成政治权力的有效社会制衡，宪政体制 才能延续下去并实际发生作用，这就实际上提出了民主运行的社会生态环境问题，一定 的政治制度是和一定的社会条件相一致的，当社会条件发生变化，政治制度必然发生适 应性的变化。 c 加尔布雷斯认为，随着资本主义发展，资本逐渐集中于少数的大公司手中，从而限制 了市场自由竞争，这一过程引发了对立的、中和的、抗衡的力量出现。当原有的社会力 量间的均衡随着资本集中这一客观社会变动而崩溃时，那些处于不利地位的社会集团为 了保护自己利益不受侵害，就会组织反极性的，对抗性的社会利益组织，塑造新的力量 均势格局。在新的多元均衡中，寡头市场不仅不会产生垄断，反而可以利用它的大生产 的优越性味社会谋福利。 奥尔森对多元论的批评： a 多元论不合逻辑，潜在的利益集团并不一定会成为事实上的利益集团，因为与组织所耗费 的时间和经历的成本相比较，大型集团的组织者不一定获得政策变化带来的大量利益分享。 b 多元论认为，大型集团变得更重要和更有影响力，而实际上是小集团居于主导地位，并更 成功的获得了政府的认同。 小集团——尤其是那些特殊的利益集团——仅仅代表了社会中狭 小的一部分。 它们很少或几乎没有为社会整体利益做出牺牲的动因， 它们致力于争取更大份 额的社会产品来更好的服务于其成员的利益。 社会中的小集团——尤其是那些有着集体经济 利益的小集团——确实显得比其成员有更大的影响力。 c 小集团——集团规模越小，集团成员搭便车的可能性越小，小集团比大集团更容易组织， 能够表现出比大集团对管制政策更强烈的偏好。 政府管制措施因此将倾向于保护小的利益集 团，而以牺牲大利益集团的利益为代价。 d 特殊利益集团的共谋降低了整体效率，聚敛了社会财富，打破利益的平衡机制，操纵政治 行为。 斯蒂格勒提出著名的“俘获理论”：政府管制是为了满足产业对管制的需要而产生的， 管制立法行为和执法行为主要是为受管制产业的利益服务的，立法者被产业俘虏，执法 者也被产业所俘虏，最终管制者和被管制者共同分享垄断利润。因而确立政府管制的立 法机关或政府管制机构是利益集团的代表着，而不是像传统的管制理论所认为的那样是 社会公共利益的代表者。在政府管制市场的过程中，拥有一个自由裁量权的政府管制者， 能通过自己的立法行为和执法行为在社会各利益集团间分配财富，有关利益集团比那会 对政府管制政策施加影响，使之对自己有利，其结果是管制者被被管制者所俘获，政府 的
管制措施提高了被管制者的利润，而不是社会福利。 6 奥斯本和盖布勒在《重塑政府》中的提出的政府再造的十大原则。 导航性的政府。政府的职责在于规划远景，建立发展的方向和机关的使命和目标，并从 中担任催化剂角色，而实际推动工作由民间完成。 竞争性的政府。鼓励民众参加提供公共服务，而由顾客进行裁判和选择，刺激政府机关 改进管理方法，提高服务水平和服务品质。 任务导向型政府。行政机关运作应以目标和任务为导向，发挥创造性，以弹性、高效、 便捷的方法完成任务。 结果导向型政府。运用绩效管理和全面质量管理的方法，以实际工作的结果为工作重点， 建立以结果为导向的管理体制。 顾客导向型政府。以创造民众利益、服务民众的目的，建立顾客回应系统，及时倾听民 众意见，满足顾客需求。 有企业心的政府。发挥企业的经营精神，进行有效的投资，通过开源，以获取更多的受 益，解决窘困的错误状况，达到自给自足的境地。 分散化的政府。授予地方政府发挥因地制宜的管理作用，对内讲求参与管理的观念，增 强组织凝聚力和向心力。 属于社区的政府。提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心参与公共事务，了解民众需 求，对症下药。 预防性的政府。重视策略的思考和长期的规划，重视未来可能发生的问题，事先制定政 策，防范于未然。 市场导向型的政府。开放公共服务的市场，使民间组织共同分担管理运营风险，协助政 府机关效率的提高。 论述题 1 公共部门与私部门在管理上存在的差别。 国外学者休斯将其概括为以下几点： a 公共部门的决策是强制性的，而私营部门不具有这一特征。私营企业在主观上具有更大的 自由度。 b 公共部门具有不同于私营部门的责任制形式。从理论上说，公共管理部门要对股东负责， 而公务员要对政治领导人、国会、公众以及司法系统的不同部门负责。 c 公共服务管理者必须解决在很大程度上由政治领导人设定的外部议程。这一点不同于以营 利为各级人员共同动机的组织。 d 公共部门在测量产出或生产效率方面存在着固有的困难。 e 公共部门的规模与多样性使得任何控制与协调都很困难。 我国学者张成福将其概括为以下几点： a 政治权威和经济权威：公共管理包括政治权威，公共管理本身具有强制性；私营部门权威 很大程度上取决于其在市场上的竞争力，这种权威不以国家强制力为后盾。 b 多元制衡与自主性：公共部门处在各种力量（如立法、司法、政党、利益集团）相互作用 之中；私营部门有相对充分的管理自主权。 c 公共利益与私人利益：政府具有促进和实现公共利益的义务与责任；私营部门是个人利益 与经济利润的最大化追求者。 d 法的支配与意思自由：法的支配是法治国家的基本原则与要求；私营部门遵循契约自由和 意思自由，拥有高度的管理裁量权。 e 多元理性与经济理性：政府治理的理性往往是多元理性，考虑到各种利益与价值的平衡， 如效率与公平、改革与稳定、个人利益与公共利益的平衡；私人部门仅仅考虑经济理性。 我国学者汪大海将其概括为以下几点： a 产权方面：私部门产权清晰，而公共部门产权不清晰、难于界定。 b 行为方面：私部门行为分散，公共部门集体行为。 c 交易机制方面：私部门集中在市场交易，公共部门体现出更多的多样性。 d 约束机制方面：私部门追求利润最大化，公共部门是为了追求公共部门利益最大化。 2 从理论上和实践的结合上论述公共部门绩效评估的意义。 绩效评估是公共管理的必要手段。 公共管理人员能够对公共政策和项目的结果进行评估至关重要，否则，管理水平不可能 得到提高，因而也不可能以高效的管理为公众服务。 绩效评估是提高公共部门绩效的动力机制。 首先，绩效评估有助于实现和落实政府的责任；其次，绩效评估有助于提高公共服务攻 击的质量和效率；再次，绩效评估有助于改进公共部门与社会公众之间的关系。 绩效评估有利于政府信誉和形象的提高。 绩效评估实际上是一种信息活动，其特点是评估过程的透明和信息的公开，把政府在各 个方面的表现做出全面的、科学的描述并公之于众，有助于广大群众了解、监督和参与政府 的工作。 绩效评估是一种有效的管理工具。 绩效评估作为一种有效的故那里工具表现在以下三个方面：第一，绩效评估可以用于一 种诱因机制；第二，绩效评估作为一个公共管理工具最重要意义在于政府运作和管理上 加上成本效益的考虑，改变了政府公共部门的浪费；第三，绩效评估是
诊断组织发展的 一个有力措施。 3 在发展中国家应用新公共管理理论可能存在的问题。 新公共管理的基础是将市场原则运用于公共政策和公共管理。它也是和精简政府、培育 市场相联系的。然后，采用市场和管理主义方法是一回事，使市场正常运转又是另一回 事。发展中国家常常缺少市场运作的经验，而市场应在具备诸多因素之后才能有效地运 转。 公共企业在发展中国家通常是失败的，但民营化存在一些问题。民营化进程的推进没有 一个明晰的规划或法律框架；竞标和会计程序不明确；资产通常以远低于其价值的价格 出售；而成功的投标者有时得到了包括垄断经营许可证等在内的优惠条件。 从官僚制到市场的转变可能意味着产生腐败蔓延的风险。 没有法律规定和强制执行合同的规范，在政府提供服务向采用合同方式转化中会出现问 题。当结果易于具体指明时，合同制最为有效。当目标模糊并且不能以书面的形式明确 说明或腐败风行之时，运用合同是不可能成功的。 是发展中国家遵循单一西方模式的问题，将单一的观点强加给完全不同的发展中国家， 会失效。 政治化问题可能更加严重。管理主义模式似乎会给公务员的政治化创造某种机会，使其 利用合同为其亲朋好友谋利。 还存在潜在的期望值过高的问题。 4 结合当前公共管理的实践，论述 21 世纪公共服务的基本特征。 国外休斯将其概括为以下五点：a 由于更加注意公共部门和私营部门之间的界限及改进二者 的关系，公共服务具有更多的市 场导向。政府介入社会并不一定意味着通过官僚制手段提供服务；其他替代方法，特别是市 场方法，将会得到越来越多的运用。政府的作用将更多的是“掌舵而不是划船”，即政府应 对提供服务进行，而不是通过常规性的官僚制度提供服务。 b 未来的行政更有弹性。“结果”和“弹性”可用于最恰当地描述改革过程的特征。弹性包 括许多方面——组织的、 人员的、 财政的——未来任何官僚者的主要任务是实验和改变实现 的结果。 c 政治性可能增强。这可能是一种较易引起争议的观点。未来的公共管理者本身介入政治， 但不一定是政党政治，他们将认识到，他们所做的是政治过程的一部分。通过各个机构之间 相当公开地进行竞争， 官僚政治会得到承认并以一种积极的方式得到运用。 公共管理者将会 更清楚地了解可选择方案的政治成本和利益，而不是藏在不真实的中立后面。 d 行政可能有更多的参与性。公共“管理者”的角色将与公众联系在一起，将去“管理”公 众对新创意的反应， 利益集团会主动受到考虑， 会将个人引入到行政过程中， 人们会认识到， 行政的整体结果将因此得到改进。 e 公务员现在比以往能力更强。这种情况还将继续发展。较好的管理方法以及更好的招聘和 晋升程序，提别是在与较好的新技术结合时。 国内有关学者将其概括为以下几点： a 采取理性途径（Rational Approach）的方式处理问题，特别强调策略管理（Strategic Management）所扮演的角色和作用； b 改变组织结构，促使官僚组织更加扁平化，提倡授权； c 依据经济、效率及效能等标准（Criteria） （3E 标准）来衡量组织成就，发展绩效衡量指标； d 促使公共组织能够从被传统公共服务价值所支配的文化转换成能与“新公共服务模式”强调 市场及企业价值相调和的文化； e 运用人力资源管理技术，寻求动员员工的支持和承诺以持续地进行结构与组织的变革； f 试图建立一种具有弹性的、回应力和学习能力的公共组织，并发展一种将大众视为顾客 （Clients） 、消费者（Customers）与公民（Citizens）的“公共服务导向”（Public Service Orientation） ； g 以契约关系（Contractual Relationship）来取代传统的信托关系（Contractual Relationships） 。 1 管理主义模式存在的问题。 管理主义的保守主义倾向，是披着科学外衣的意识形态。波利特明确地将“新公共管理” 看作一种意识形态的思想体系，它以强调将私人部门领域中产生的思想应用于公共部门 组织的重要性为特征。它是右派政府的公共管理哲学，是保守主义在公共管理领域的具 体体现。 管理主义的经济学基础。它是滥用经济学的假设、理论和方法，是一种经济学的帝国主 义。这种批评有一般和特殊两个层次：一般层次的批评是：经济学是一门有缺点的社会 科学，所以将它应用到公共部门以及政府管理上同样有缺点。特殊层次的批评是说，虽 然经济学对经济系统和私人部门具有一定的成效，但将它应用于公共部门及政府的理由 是不充分的。例如
波利特认为，基于如下两个原因，公共服务区别于一般的“消费者/ 提供者”市场模式：第一，公共服务中的“提供者/消费者”明显比一般市场中的消费 者面临更为复杂的交易；第二，公共服务的消费者不仅仅是消费者，他们更重要的是公 民，这对于交易有一些列独特的内涵。因此，将经济学作为公共管理理论的基础理由不 充分。 管理主义忽视了私人部门与公共部门间的差别，照搬私人部门的管理经验、原则和方法 与模式，是一种“新泰勒主义”。在公共部门管理实践中，明确、有限的目标，固定和 清楚的优先性是少有的，结果往往是难以衡量的。这就决定了私人部门的管理原则、方 法和模式难以在公共部门管理中加以运用。管理主义是泰勒科学管理思想的直接继承 者，它所推崇的绩效管理、目标管理、结果控制、成本核算一类的管理原则和方法只不 过是泰勒主义在当代的翻版而已。 管理主义的政治化倾向。高层文官的政治任命及文官卷入政治事务，破坏了文官制度的 文官政治中立传统，容易造成腐败。 管理主义实践模式是建立在市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革 措施，说这些改革是以放弃政府的公共服务职能，逃避市场责任，破坏了政府与公民社 会的关系，背离了民主社会的基本价值。通过引入市场竞争机制，把公共服务交给了私 人部门或其他非盈利机构，意味着政府放弃了部分社会职能，削弱了政府的责任感。再 者，“新公共管理”的“顾客至上”原则，将公民降低为顾客或消费者，忽视了公民与 顾客之间的内在差别。这种差别首先表现在公民也是民主社会的主人，是政府的拥有者， 他们是通过政治过程而非市场过程去选择公共物品及服务。且不像一般顾客那样有选择 自由。再次，“新公共管理”这些改革以“3E”（经济、效率和效益）作为追求目标， 核心是经济的方面，而民主社会的基本价值（自由、民主、公平等）被抛在一边。 2 公共行政制度的创新类型。 效率驱动模式（the efficiency drive） 强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立强有 力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩 效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部 门参与公共物品的提供， 以市场的为基础和坚持顾客导向， 以及在边际上进行类似于市场的 实验；解除劳动力市场的管制，加快工作步伐，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管 理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略 转移。 小型化与分权模式（downsizing and decentralization） 从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩散，从计划到准市场的转变成 为公共部门配置资源的机制； 从层级管理向合同管理的转变； 较松散的合同管理形式的出现； 小战略核心和大操作边缘的分离， 市场检验和非战略职能的合同承包； 公共部门领取薪金者 的大量减少，向扁平型组织的转变、组织高层领导与底层领导职员的减少；公共资金与独立 部门供应相对分离，购买者和提供者分离以及作为一种新型组织形式的购买型组织的出现； 从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式互动作用一类的新风格的转 变，对组织间的战略转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多变的服务 系统的转变等。 追求卓越模式（in search of excellence） 在自上而下的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作是一种组织发展的粘 合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在自上而下的形式中，努力促进组织文 化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部门中， 应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目） ；要求突出公司口号、使 命、声明和团结，要求一种明确的交往战略和一种更具战略性的人力资源管理职能等。 公共服务取向模式（public service orientation） 主要关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过 程中反应使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退 出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派 者转移到民选的地方委员会； 强调对日常服务提供的全社会学习过程； 要求一系列连续不断 地公共服务的使命与价值，强调公民参与和公
共责任等。 3 传统行政模式的官僚责任存在的问题。 传统模式中，官僚制组织仅仅在政策方面给政治领导人提供建议，并且尽可能地代表政 治领导人，管理拥有的各项资源.每个公务员通过行政部门的等级结构，在技术上对政 治领导人负责，并最终对人民负责。此外，传统的行政模式假定，作为政治官员活动领 域的政策事务与公务员的行政事务是可以严格区别开的。 政治与行政二分法存在一些明显的问题： 第一，这一制度中，实际上只有政治官员才真正负责，而行政人员是中立的、匿名的， 且与任何特定政策无关。行政机关可以不负责任，如果除了问题，也只是领导人的过错， 官僚可以通过匿名的方式躲避责任。 第二，在责任方面，政府的政治部分和行政部分必然会有所交叉，这种交叉可能是问题 产生的根源，因为它们各自具有不同的文化、理性类型和责任形式。 第三，尽管存在种种问题，在传统行政模式中仍存在某种程度的责任，但这是一种特殊 的、狭义上的责任。在这一模式中，虽然有谁负责是十分清楚的，但它却是一种对错误 负责而非对成就负责的责任机制。这种责任机制的目标是回避错误，因此它鼓励逃避风 险的行为。 第四，即使这种传统的责任模式很容易理解且具有政治上的合法性，但把一个关于责任 的重要理论建立在某种假设之上总是存在问题的。公共行政多年的实践表明，把政治和 行政、政治领导人和行政官员截然分开是不可能的。 4 作为公共政策基础的市场失灵的主要类型。 市场失灵，即因市场缺陷引起的资源配置的无效率。包括两种情况，一是市场机制无法 将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。公共产品 经济社会生产的产品大致可以分为两类，一类是私人物品，一类是公共物品。简单地讲， 私人物品是只能供个人享用的物品，例如食品、住宅、服装等。而公共物品是可供社会成员 共同享用的物品。 严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。 非竞争性是指一个人对 公共物品的享用并不影响另一个人的享用， 非排他性是指对公共物品的享用无需付费。 例如 国防就是公共物品。 它带给人民安全， 公民甲享用国家安全时一点都不会影响公民乙对国家 安全的享用，并且人们也无需花钱才能享用这种安全。 垄断。 对市场某种程度的（如寡头）和完全的垄断不可能使得资源的配置缺乏效率。对这种情 况的纠正需要依靠政府的力量。 政府主要通过对市场结构和企业组织结构的干预来提高企业 的经济效率。这方面的干预属于政府的产业结构政策。 外部性 市场交易双方的交易行为给第三方带来的影响。外部性分为积极的和消极的两种（前者 如基础研究和教育所产生的外部性，后者如环境污染等） 。外部性的存在无法通过市场机制 来加以解决，政府应担负这一角色。在现代市场经济国家中，政府通过补贴或直接公共部门 生产来维持推进积极外部性的产出； 通过直接的管制来限制消极的外部性产出， 如政府通过 行动命令的方式硬性规定特定的污染排放量，企业或个人必须将污染量控制在这一水平之 下；或者政府征收排污税。此外，科斯还提出一种将外部性内部化，通过市场机制来解决外 部性的办法。 信息不对称 由于经济活动的参与人具有的信息是不同的，一些人可以利用信息优势进行欺诈，这会 损害政党的交易。当人们对欺诈的担心严惩影响交易活动时，市场的调节作用就会丧失，市 场配置资源的功能也就失灵了。 此时市场一般不能完全自行解决问题， 为了保证市场的正常 运转，政府需要制定一些法规来制止和约束欺诈行为。 5 公共管理的服务性原则。 回应性 公共部门应快速了解民众需求，不仅要求“回应”公众先前表达的需求，更应富有远见， 主动研究问题，解决问题。一般来说，回应性的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须 对公民的要求做出及时的和负责的回应， 不得无故拖延和没有下文。 在必要时还应当定期的、 主动地向民众征询意见、解释策略和回答问题。 公正透明 公共部门的行为必须坚持和维持公民的基本权利，体现公民的基本意愿，并超越公共部 门本身的自利倾向，同时考虑公共利益。其中，公共管理者必须要奉公守法、公正廉明，公 平地向社会公众提供优质服务。 公共管理的服务性的一个重要特征是公平性， 它为所有公民 和社会成员提供服务； 公共管理者也必须平等地对待一切服务对象， 所有公民都能享有同等 权利和同等待遇。 当然， 实现公正的最好办法是透明，
这是社会公众检验公共部门是否公正、 公平地提供服务的重要前提。公共部门要根据公民的需要提供公共信息，确保公众知情权。 高效便民 公共部门应该根据公民需要，优化办事流程，简化办事环节，改革陈旧的条条框框，为公民 提供更有弹性、更加灵活的服务，做到以公民为导向，为公民提供尽可能多、尽可能方便的 服务，从而满足现代社会追求灵活、个性化、便利、弹性、多样性、参与、个性化的发展需 要。 公共管理行为所产生的绩效应是高效率和高效益的高度统一。 公共管理高效率要求在单 位时间内以尽可能少的投入来获得尽可能多的社会效果； 公共管理高效率要求所获得的绩效 必须符合社会公众的多样化需要，能给社会带来有益影响，带来尽可能多的福利。这必然给 公共部门服务观念更新、 组织结构的变革、 技术设备的更新以及人员素质的提高带来新要求。 责任服务意味着要对服务对象负责，公共管理的服务性同样强调对公众负责。首先，各公共 部门即其公共管理者都必须主动自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责，只要接受 了公共职位，行驶了某项权力，同时也就意味着承担了相应的法定责任，如果没有对公 民的正当诉求在规定的期限内作出适当的回应，也是一种失职。为此，各部门及其公共 管理者不仅要在公民对其提出直接的诉求时积极地有所作为，也要在公民没有直接时主 动地有所作为，创造性地履行对公民所承担的各种责任。 以人为本 公共管理的服务性，必然强调以人为本，摆脱生产者导向型的管理模式，确立顾客导向 型管理模式。从本质上说，服务性是社会本位、人本位的。政府管什么、不管什么，只 取决于社会和公民的需要，并以此作为公共管理职能定位的依据。从服务范围上看，服 务性强调集中于公共领域，有所为有所不为；从服务手段上看，服务性的公共管理是一 种引导式的，即使是管制也是有严格的法律限度的，而其服务则是一种无缝隙的；从服 务主体上看，服务由政府、非政府部门、私人部门以及社会公众一起来共同提供；从服 务重心上看，坚持“顾客导向”，致力于满足公民的多样化和个性化的需求；从服务评 估上看，服务不再是内部取向的层级考核，而是一种外部取向的、结果导向的绩效评估 方式；从服务文化上看，服务不再是管制文化，而是一切从公众需要出发的、追求“顾 客满意”的公共服务文化。 论述题 1 Patton 和 Sawicki 政策过程的基本结构。 第一步：核实、界定和详细说明问题 应该详细说明这个问题是什么，因为公共政策经常是相互矛盾的，这一步不一定很容易 确定。政策目标不明显，或者能被处理的同时几项目标要完成。 第二步：建立评估标准 包括成本、效力、政治上的可接受性、公正性等。制定比较备择方案时的准则，避免选 择个人偏好的方案的倾向。 第三步：确定可选择的方案 一旦明确了目标和建立评估标准，就能制定一系列实现既定目标的备选方案。可选择的 方法：努力思考、研究性分析与实验、头脑风暴、情景描述方法。 第四步：评估可选择的政策 在这个政策过程的特定模式中，这一步骤是最为重要的，一旦确定了可选择的政策，则 每个选择都是可以进行严格评估的，从而决定对每个可选择的建议是支持还是反对的立 场。 政策评估的意义： a 政策评估是检验政策的效果、效率和公平的基本途径。 b 政策评估是决定政策去向的重要依据。 c 政策评估是合理政策配置资源的有效手段。 d 政策评估是公正决策科学化、民主化的必要之路。 第五步：列举并选择可供选择的政策 区别技术有优势的可选择的方案和政治上可行的方案，也包括贯彻执行，对任务、责任 进行分配，并对如何执行加以监控。 第六步：监控政策结果 政策实施过程中，可能会出现环境变化、意料之外的困难，检测它们的影响，或者决定 继续、修正还是终止。2 从公共选择理论的角度，论述传统科层制存在的问题。 公共选择理论是非市场决策的经济研究，经济学有关理论与方法在政治学中的运用，主 题同于政治学，也是政治经济学，属于新制度经济学。 公共选择理论遵循经纪人假设，即政治是市场，政府与选民是经济人，公共选择各方在一定 规则下进行交易。 传统科层制的主要观点包括： a 固定和法定的管辖范围原则——法定官方的权限范围。 b 工资等级制和权力等级化原则——牢固而有序的上下层级制度。 c 公私分离原则——机关管理以书面文件为基础，办公场所和私人住所分开。 d 专业化原则——办公室
管理的专业化，彻底而熟练的专门培训。 e 全职原则——公共机关的发展要求是官员要有充分的工作能力，而不是他们在办公室工作 的时间。 f 一般化原则——办公室管理要遵循一般规律，其稳定性不一，是可以学会的。 按照公共选择理论，传统科层制存在以下问题： a 官僚与其他人一样，不是受到公共利益的激励，而是被认为受到其利己利益的激励。个体 官僚被认为是牺牲其所在机构的利益去追求个人效用的最大化； 他们是谋求其自身利益的最 大化，而不是谋求公共利益的最大化。同样的，政治官员并不值得信任，因为他们追求选票 和金钱的最大化。 b 公共选择理论家断定，“最好”的结果应是市场作用的最大化和政府作用的最小化。有大 量证据表明私人市场要优于政府或政治市场。 如果能够减少政府在提供商品和服务方面的作 用，那么整个经济将从中受益。与官僚无人负责的情况相反，市场具有更好的责任机制。 c 官僚制不如市场有效率， 主张个人自由和效率出发点的个人选择最大化， 进而通过宪法 （如 保护少数、遏制政府自利性膨胀等）实现社会福利最大化。 3 结合 20 世纪下半叶以来兴起的公共选择、社群主义、商谈民主等理论流派，在扬弃传统 公共行政模式的基础上，阐释公共管理的现代发展趋势。 公共管理的多元供给 公共选择学派在引入“经济人”假设和复杂交换范式的前提后，着力于投票规则和决策 规则的研究， 力图阐释公共产品的多元需求表达与多种组织供给的均衡方式， 以便用市场中 的竞争关系、契约关系、服务购买关系等来改造官僚制提供公共产品的缺陷，用竞争条件下 的谈判和交换契约冲淡乃至部分替代垄断条件下的强制命令。 他们认为， 公益品外溢性的大 小和不可分的强弱， 决定着最佳规模和最合适生产者， 进而决定着应以何种方式达到互利协 议、服务购买、竞争妥协、冲突决裁的良好后果。 据此，公共选择理论的组织设计是，发展“交叠管辖和权威分散”的多元组织安排。这 种通过自下而上的多层决策及按公益品的性质由多级组织以不同方式提供公共品， 有利于消 除官僚制提供公共品的垄断性和不可选择性。 据此， 美国学者奥斯特罗姆将交叠管辖和权威 分散的多组织安排看成民主制行政范式的一条基本定理，并明确表述为“形形色色的组织安 排可以用做提供不同的公益品和服务。这些组织可以通过各种各样的多组织安排得以协调， 它们包含互利性的协议、竞争性的对抗、裁定冲突以及有限等级的命令权力。” 公共价值的复兴重建 公共行政赖以存在的、 以个人权利至上为特征的自由主义思想基础受到挑战。 其理论表现形 态是囚徒困境、公地悲剧、奥尔森逻辑以及阿罗不可能定理。所有这些以理论模型表现形式 表现出来的困境、悲剧和不可能性均是有利的警告：表明在坚守自由主义的前提下，欲意通 过直接民主方式找到群体认同的决策、建立自治自主组织会困难重重。 社群主义者从文化价值角度另立门户， 主张用公共的和善社群公益来规整人与人之间的相互 关系。社群主义者把人与人之间的关系分为三种：市场、国家、社群。在社群主义者看来， 社群是既区别于国家也区别于市场的一类社会组织。 它既不直接依靠政治较量所形成的宪法 和法律黏结起来， 又不直接依靠市场交易中所形成的机制和规则黏结起来； 在社群中起黏结 作用的主要是伦理价值上的文化认同。 这种认同首先表现为对社群公共利益的价值认同， 并 由此而使公共利益、公共价值成为社群内德性和正义的基础。换言之，社群的公共利益体现 为公共价值， 对公共价值的追求将社群黏结为一个整体， 为实现公共价值做出的贡献又提供 了判断德性和正义的尺度。 此种来自德性和正义的激励， 正是社群有别于国家和市场的主要 粘结力量。 社群主义者断言，个人追求内在利益的过程将与社群实现公共利益的过程相生相伴，公共 价值也由此成为一类激励力量。 在它的激励下， 成员通过参与社群公益活动而获得成员资格， 成员资格所具有的权利又使之进一步参与社群公益活动。这样，公共价值不断被创造出来， 个人利益也不断得到满足。 公共决策的公众参与 官僚制决策的特点是就饿侧制定权集中于上层，由少数精英人物行使，由此带来了独断、 秘密操作、易于被利益集团操控，以及执行中的强制性等诸多弊端。哈贝马斯倡导的商谈民 主理论主张通过公众的话语权和交往权利，从制度上加以规整，使公共决策民主化。 商谈民主理论基于行使话语权利而取得“辩论共识”
的见解，即是对解决此问题的贡献。 辩论共识是在沟通过程中的理解、尊重、信任以及在此基础上的偏好调整；它是交往理性的 应用而不是工具理性的应用。 辩论共识不是把飞德性和公益看成早已存在的普遍意志， 而是 看做公共交往的产物。 能使交往结果获得合法性并冠以公共价值的， 是共同意愿的形成过程， 而不是已经形成的意愿的总和。换言之，具有合法性的公共价值是普遍讨论的结果，而不是 外在与讨论过程的普遍意志的表达。此种辩论共识，显然只能在充分的话语权行使中形成。 正因为如此，如何在制度上保障公民的话语权，成为协商民主理论极为关注的问题。 公共事务的自主治理 公共事务的自主治理既不同于官僚制政府治理，也不同于私人领域的自律，它是通过政 府之外的自治机构自主地处理特定范围内的公共问题。 其明显特点是： 既不借助于法律明文 规定的权利和义务来规范人们的行为， 也不借助于市场的交易互换来调节人们的行为， 而是 通过社群性的认同，建立相应的规则制定和修正机制、规则执行机制、规则监督和制裁机制 以及冲突调解和解决机制，并由相应的机构加以执行。 体现在上述流派的共同点是，把代议制政府所抛弃了的自治精神，以新的形式重新注入 到公共事务的治理中，以此打造公共行政和自治治理的良性互动机制。在这种机制中，凡公 益品德受益范围可界定、受益群体内部的冲突可自行调节、其“外部损害”可协商补救的社 群，均可建立自治组织，进行自主治理，政府不以行政指令加以干预，仅提供法律政策性支 持，使其具有必要的宪政前提；对那些外溢性过大的公共产品或社群间冲突较多的领域，政 府以对话组织者的身份提供协商平台， 并在协商基础上做出有实质性约束力的决策。 无论提 供法律政策性支持，还是提供协商对话平台，政府均处于公众监督、立法监督和司法监督之 下，以防止其脱离公共目标，确保成为公共价值的实践者和倡导者。 4 结合我国改革开放 30 年公共行政发展的过程，分析我国如何构建科学和谐的公共行政。 改革开放以来，为保障和促进社会主义现代化建设事业发展，我国的行政管理体制改革 不断推进，走过了很不寻常的 30 年。我国分别在 1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、 2003 年和 2008 年进行六次规模较大的政府机构改革。 A 1982 年以来的几次政府机构改革实践，积累了一些宝贵的经验：坚持以适应社会主义市 场经济体制为改革目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；坚持精简、统一、效能的原 则， 把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务； 坚持机构改革与干部人事制 度改革相结合，优化干部队伍结构；坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因 地制宜地进行改革。 当然也有一些教训。 最大的教训在于忽视了政府的社会管理与公共服务 职能。 B 2003 年的政府机构改革是一个转折点。之后的政府机构改革，以科学发展观为价值导向， 以建设服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标， 以全面履行政府的社会经济职能为基本途径。正是在这个意义上，党的十七大报告中提出， “加快行政管理体制改革、建设服务型政府”。2003 年以前的改革开放时期，政府既创造环 境，又在直接创造财富；新的时代发展对政府提出的新要求是，“政府创造环境，人民创造 财富”。 C 2008 年的政府机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实 行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合 完善工业和信息化、 交通运输行业管理体制， 以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共 服务部门。 新时期我国构建科学和谐公共行政的战略选择：
A 追求社会善治愿景，朝向治理型政府； B 贯注顾客导向理念，实现无缝隙政府； C 坚持权威市场观念，打造亲市场政府； D 重视社会公平价值，发展民主型政府； E 引入市场竞争机制，构建竞争性政府； F 强化社会参与意识，确立分权式政府； G 放松政府内部规制，建造解制型政府； H 重视公共战略思考，构筑前瞻性政府； I 促进宽正体制发展，建设法治化政府； J 构筑公共企业文化，创建学习型政府。 构建科学和谐的公共行政，就要重塑服务型政府的价值取向。构建服务型政府，既符合 世界公共行政改革发展的潮流，也是市场经济条件下我国政府价值自我求证的路径选 择，是历史与现实发展的必然逻辑。
所谓服务型政府，是在公民本位、社会本位理念的指导下，通过法定程序，按照公民意 志组建起来的以公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。 建设服务型政府的本质是要实现由政府本位、官本位向社会本位、公民本位转变。 由“无所不为政府”向“有限政府”转变。 由传统的审批管制型管理模式向公共服务型管理模式转变。 1 公共管理的根本属性。 ?公共管理主体的社会性，即公共管理的主体是国家、政府、社会公共组织。 ?公共管理客体的公共性，即社会公共事务的公共性。 ?公共管理活动和过程的社会性。 ?公共管理强调互动管理和服务管理。 ?公共管理源于公共权力的合法性。 ?公共管理基本上是一种介于公共行政和企业管理中间的“第三条道路”。 ?公共管理兼顾公共组织内部和外部环境的关系。 ?公共管理重视选择性的运用市场化的手段。 ?公共管理的重点是将公共行政视为一种专业。 ?公共管理的目标是造就负责任、有回应、讲效率、重公平的公共组织，以满足公共需求， 实现公共利益。 2 公共管理的解决机制。 ?公共管理的整合机制。指公共管理系统通过各种方式将系统内外各种影响因素结合成一 个有机整体。即通过市场整合，通过“第三部门”整合，通过法律制度整合，通过文化 来整合。 ?公共管理的沟通协调机制。正确界定行政组织的职能，建立专门沟通协调机制，建立灵 活多样的协调形式和制度。 ?公共管理的信息传递机制。公共管理信息传递的阻碍因素包括：信源开放度过低，信息 畅通度不高，信息的失真较高，信息传递媒介不适合。 ?公共管理的利益表达机制。培育利益主体的理性化利益表达意识，追求平等的利益表达 权利和合理的利益表达渠道，加速推进利益表达制度化、规范化和合法化。 3 公民参与政府治理的渠道。 ?公开听证（public hearing） 。在涉及公共利益和公民利益的政策、规划和决策上，邀请 有关方面的专家、民意代表或一般公民，进行公开的探讨和论证，以广泛听取社会公众 和利益群体的意见。 ?公民调查（citizens survey） 。在新公民参与运动发展出来的新的参与途径中，公民调查 是一项引人注目的参与技术。公民调查是运用访问、问卷调查等形式，以获取或了解民 众的意见和建议。调查结果反映了公民的期待和对政府政策的评价，以及对政府行为和 绩效的评估，因此公民调查是促进和提高政府责任能力的基础。 ?咨询委员会（advisory committees） 。咨询委员会是一种被普遍采用的公民参与形式。吸 收外界人员参加委员会，可以加强政府与公民的联系，改善行政机关和外界的关系；可 以扩大行政机关作出合理决定的范围，提高政府的公信力。?赛博（Cyber） 。聚集着包括各 个领域专家在内的志同道合的社会成员，这些人通过相互 交流自己掌握的信息。他们不仅能够提出自己的看法，还能广泛征求别人的意见，随时 获取必要的信息。 ?公私合作生产（Public/private co-production） 。在这种模式中，民众由单纯的消费者变 成服务的生产者，促使民众通过合作的机制，而获得对公共事务的“控制”的影响，以 实现公民的参与权。 ?利益团体（interest group） 。利益团体是增加公民参与公共事务的另一个途径。任何社 会中，都不同程度地存在着各种形式的利益团体。作为非官方组织，利益团体是实现政 府与社会 ?公民互动的桥梁。 ?协商和斡旋（negotiation and mediation） 。一些政策问题十分难以解决，对这一事实的 认同使得人们越来越多地采取了协商和斡旋手段。在协商中，第三方通过调停，在争议 者之间寻求冲突解决方案。 4 信息技术对官僚制的影响。 ?电子化政府的一个影响是组织以信息的流动为基础而不是以等级为基础。政府的顾客或 “消费者”无须知道机构工作之间的明确界限，尤其是在服务的提供给方面。向顾客提 供的哦服务可以组合在一起。 ?作为这种技术变化的结果，一般认为组织将需要更少的中层管理者。高层人员往往通过 自动化的表格直接获取他们的信息；低层人员也无须接受以往那样严密的监督；一个人 工作与否通常可以通过电子化的方式予以监管。 ?可能需要更少的低层人员。 ?应用功能强大的数据库软件能够使高层人员的工作由低层来完成。 ?会需要更少的基层人员，需要更强能力的低层工作人员和较少的中层管理者，也许还需 要眼界更为宽阔的高层工作人员。 ?知识型的工人就像顾问和承包商一样更可能利用灵活安排和获得高薪，而无须成为职业 的公务员。 ?韦伯意义上的“办公室”也发生变
化。借助远程技术，工作人员无须来到中枢系统利用 其设备，工作人员在家里可以一样有效率地工作。 ?通过信息技术，借助于有所增强的责任性，指挥链条中所需的多层控制机关已被大幅度 简化了。信息系统使雇员行为更加透明化，因此，等级权威机构实际监督雇员的任务得 以减轻。在透明的系统中，就像更多的产出一样，逃避责任是显而易见的。等级权威机 构承担了在动乱环境中非常重要的指挥工作，使官员与环境变化保持一致，并确保任务、 技术和目标的协调。 5 贝恩的政府责任。 ?财务责任。所有公共部门的管理者和工作人员都被赋予了某种非常有价值的东西：纳税 人的钱。他们有责任——有义务——合理地使用这些钱，他们应该对此负责，否则，应受到 惩罚。 ?公平责任——所有公共部门的管理者和工作人员都被赋予了某种非常有价值的东西— —保证相互之间的公平、公正。因此，绝对公平地对待所有公民是他们的职责。他们应 该为此负责，否则，应受到惩罚。 ?绩效责任。为了让公共部门对其绩效负责，我们必须确定公共部门所预期达到的某种结 果及其将带来的后果或影响。为了表明对某一公共部门绩效水平的预期，我们需要某种 目标——一个清楚地绩效杠杆。我们需要一个明确的尺度，并根据已设立的预期目标， 来衡量公共部门的绩效情况。 论述题 1 传统公共行政模式的基本原理。 ?官僚制。政府本身应该按照等级制、官僚制的原则进行组织。虽然在企业和其他机构中 也应用这些原则，但它们在公共部门中贯彻的更彻底、更持久。 ?存在一个最佳工作方式。并且在综合性工作中规定工作程序以供行政人员遵循。严格遵 循这些科学管理原则，可以提供组织运作的最佳方式。 ?通过官僚制组织提供服务。一旦政府介入到某一政策领域，它也通过官僚制组织成为商 品和服务的提供者。 ?行政人员普通信奉政治与行政二分法。即政治与行政问题的分离。行政仅仅是执行命令 的工具，而政策或战略问题属于政治领导人的领域。 ?认为激励个体公务员的力量是公共利益，因为服务于大众是大众无私的。 ?公共行政是一种特殊的活动形式，因此，它需要一支中立的，无个性的，终身任职的， 且能够为任何政治领导人提供同样服务的职业官僚队伍。 ?从字面意义上讲，公共服务领域的任务确实是行政性的，也就是说，执行由他人提供的 指令而无须为结果承担个人责任。 2 公共管理主体从线性结构向网络模式的转变。 （1）在统治型社会治理模式中，社会治理表现为统治集团对社会有效控制，这就决定了传 统农业社会单一治理主体的结构模式， 即政府是唯一的治理主体。 政府和社会之间几乎不存 在互动，是单纯的治理与被治理的二元对立，治理主体结构处于封闭的状态。横向上，政府 各职能部门设立和分化，逐渐发展为条理相对明晰的线性结构；纵向上，权力自上而下逐级 分配，逐渐形成层级节制的金字塔形的等级结构。因此，传统农业社会的治理主体结构是一 种由横向和纵向的线条所交织的封闭的线型治结构， 这种线型结构是以权力关系为轴心的一 维结构。 （2）工业社会以平等契约关系为核心的法律规范逐渐取代权力控制为社会秩序供给的主要 途径。政治与行政的分离确保了社会治理系统的独立性，一方面，政府综合运用权力手段、 法律手段控制社会；另一方面，在政府内部，从属于效率至上的需要，科学规范与法律规范 成为治理体系自身控制的主要手段。 法律规范和科学规范的引入， 促进了社会治理主体结构 由一维线性结构向二维平面展开， 强调独立平等的法律关系成为社会治理主体结构中的重要 一维，进而，工业社会中治理主体的线型结构更加精密和完善。 （3）管理型社会治理模式中，政府内部系统各要素被官僚制理论设计得相当精致。单一的 社会治理主体结构在工业社会后期逐渐表现出不适应性： 主体结构各要素丧失了灵活性， 要 素之间缺乏互动，对外界环境的反应不敏锐。 （4）服务型社会治理模式是市场经济发展到一定阶段的产物。市民社会的逐渐完善，社会 自治组织的兴起，不断冲击着由政府唯一代表公共利益的传统观念。私人领域的发展壮大， 并不是彻底否认国家、政府的介入，而是向国家、政府提出新型的管理方式和模式。 （5） ?网络结构，是指多元社会治理主体在伦理关系、权力关系、法律关系三位一体的调 整下，在信任与合作的基础上形成的一种开放的无中心的结构。 ?社会治理主体由一元走向多元，线性结构被超越
和扬弃。随着社会治理模式的转变， 社会治理的核心目标转变为提供服务而不是再强调秩序，服务成为公共管理行为导 向和目标，因此，只要是能向社会提供服务，任何主体都可能参与到社会事务的管 理中来。 ?社会治理主体结构由封闭走向开放。这一开放的生成伴随着政府内部结构由封闭走 向开放的过程。一方面，新公共管理运动向我们揭示了政府低效的原因，主张把竞 争机制引入到政府管理中，提高政府部门的工作效率和公共服务质量。另一方面， 社会其他组织通过公开竞标参与社会公共服务的提供，把政府活动置于整个社会监 督之下，在政府与社会之间建立了开放的渠道，使神秘的治理权力透明化，进而保 障公共利益的实现。 ?社会治理主体结构从单一中心走向无中心化。社会复杂性和不确定性的增长，塑造 了一个风险社会，这个风险社会呼唤灵活、高效、负责、创新的治理主体的出现， 并要求重塑社会治理主体结构。 ?社会自治组织从依附走向平等与独立。公共管理主体之间是一种平等的网络关系， 在此网络结构中，各主体分处于不同的节点上，任何一个主体都不是中心，也不是 边缘，中心与边缘在这一结构中失去了意义。平等意味着独立，即政府与社会自治 组织之间不再是单一治理主体的依附关系，而是相对独立的，是合作治理中具有的 独立地位的合作伙伴。 ?社会治理主体之间从消极的写作走向积极地信任与合作。信息技术的运用打破了政 府对社会信息资源的垄断地位，突破了社会治理的时空界限，把更多的社会主体卷 入到社会治理当中，并模糊了社会主体之间因社会、政治、经济和地理距离等因素 所导致的边界。换言之，网络结构中，各组织的边界被打破，社会治理主体之间具 有可渗透性和模糊性。 ?社会治理中的伦理关系结构化合制度化，形成一种权力关系、法律关系和伦理关系 三位一体否认立体结构。3 广东深圳、顺德的实践上，论述我国政府职能转变和管理体制创 新。 （1）深圳政府改革的特点： ?以转变政府职能为核心。 《深圳市政府机构改革方案》鲜明地提出了坚定社会主 义市场经济改革方向，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、 维护社会公平正义的根本转变。从城市政府直接服务企业和市民的实际出发， 在加强经济调节的同时，更加注重市场监管、社会管理、公共服务。要求全面 梳理部门职能，大力减少行政审批事项。 《方案》对政府各部门都提出了职能转 变的具体要求。 ?改革涉及面广。除公安、教育、民政等 7 个机构暂不作调整外，市政府其他工 作部门、直属机构都纳入了调整范围，共减少机构 15 个，精简幅度达三分之一， 大大低于中央规定大城市为 40 个左右的机构限额。这次暂不作调整的部门，也 要按照转变职能的新要求，重新进行定机构、定职责、定编制。 ?在较多领域探索实行大部门体制。在发展和改革、科技工贸和信息化、财政、 规划和国土资源、交通运输、卫生和人口计生、人居环境、人力资源和社会保 障、文体旅游、市场监管等 10 个领域，实行职能有机统一、功能定位准确、部 门数量精干的大部门体制。在其他领域也按照大部门体制的要求做了一些调整。 ?探索建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。改革方 案提出，市政府机构统称为工作部门，并根据部门职能定位做出区分。主要承 担制订政策、规划、标准等职能，并监督执行的大部门，称为“委”；主要承担 执行和监督职能的机构，称为“局”；主要协助市长办理专门事项、不具有独立 ?行政管理职能的机构，称为“办”。通过相关职能及其机构的整合，合理配置和 运用决策权、执行权、监督权，以解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督 以及执行不力等问题。 ?理顺部门职责关系，突出明确和强化责任。这次改革坚持把强化落实责任作为 改革的重点，切实解决部门职责交叉和权责不一致的问题。坚持一件事情原则 上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，分清主办和协办关系，明确牵 头部门。按照权责一致、有权必有责的要求，在赋予部门职权的同时，明确相 应承担的责任。 （2）顺德经验 ?改革背景：顺德一直是以其集体经济发达著称。据 1993 年的统计，顺德工业企 业注册资本中，公有经济占 74％，外资占 24.7％，民间资本仅占 1.24%。在北 旺镇，镇办企业占了 80%，公有企业占 90％，公有经济占绝对优势。顺德人推 崇的是“以集体经济为主，乡镇企业为主，骨干企业为主”，当
然“三个为主”也 取得了相当大的成功，创造出了一系列国内名牌产品，如美的空调、容声冰箱、 万家乐热水器等。与此同时也出现了政企不分的现象，企业变成了政府的附属 物，政府主导经济运作方式。企业上新项目要由政府作担保向银行贷款。企业经营者不承担 直接的经济责任。盲目投资，广铺摊子，重视经济的外延扩大， 忽视经济的内涵式发展。企业领导制度不健全，企业领导权力过大，“厂长经理 负责制”成了“厂长经理所有制”。结果是厂外有厂，账外有账，集体资产流失严 重，一些企业的厂长、经理把利益转移到协作厂，通过交易，将一部分截留给 私人，个人的腰包一天天膨胀起来。于是，出现“个人负盈、企业负亏、政府负 债”的现象。公款消费恶性膨胀，有的企业领导用公款购买小汽车，请家送礼， 任意挥霍。这些现象造成国有资产流失，企业经济效益低下，到 1993 年全市 197 家市属企业中，资产负债率高达 80％。 ?理顺产权、企业转制：市政府下发了《关于转换企业机制，发展混合型经济试 行办法》 。明确提出要通过企业产权制度改革，“促进以股份制为主要形式的 多种经济成分并存的混合型经济的迅速发展，建立适应市场机制的公有资产管 理运营体制”。这个办法最初为 28 条，到 1995 年完善补充到 35 条，是顺德企 业与政府改革的纲领性文件。 ?政府管什么：一是提供公共物品。公共物品是私人不愿生产或无法生产的由政 府提供的产品或劳务，包括城市环境、气象预报、邮政通讯、基础教育和公共 卫生，以及理应由政府负责的其他事务，如社会治安、审计稽查、环境保护等。 顺德在产权制度改革、政企分开以后，政府官员再不用为企业上哪个项目操心， 也不用为产品找市场、搞推销忧愁，而是在交通、通信、能源等基础设施建设 方面，超前加以发展，改善投资环境。二是管理国有资产，确保国有资产的保 值增值。按照现代企业制度的要求对公有制企业实现多种形式的改组以后，政 府的一大经济职能是设立专门的机构、专门的制度来管理国有资产。当然，这 种管理既不同于传统上政企不分条件下对企业的直接、微观管理，也不同于政 府的宏观经济管理行为，而是严格按照市场机制运行的一般要求，保证政府的 国有资产管理行为相对独立。这里，政府要管的仅仅局限于政府全资、控股或 参股的企业。三是建立社会保障机制，保障全社会的人道发展。在发展经济的 同时，一方面要让全社会享受到经济发展的成果，另一方面市场竞争追求的是 高效率，企业要根据资本的要求实现效益的最大化，而不是像传统上那样，承 担过多的社会责任。 （3） ?政府创新，就是探索政府体制运转的新方法、新模式，以适应新环境的变化 和新现实的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上的政府创新、体 制层面上的政府创新和技术层面的政府创新。 ?转变政府职能，加强和提高政府在市场经济中的治理作用与治理能力。政府 职能的转变，是行政管理体制改革的核心。所谓政府职能转变，就是指政府 的职责和功能的变化、转换与发展。政府职能总是随着国家经济和社会的发 展要求而不断调整变化的。政府职能的转变，主要是指政府社会管理职能的转变，在其转变 过程中，主要是解决政府与市场、政府与企业、政府与社会 的关系。它不仅会涉及到政府的角色定位，还意味着政府管理权限的调整， 政府组织结构的重组，政府管理方式的改变，以及政府能力的转换与提升。 因此它是一个复杂的系统工程。随着我国社会主义市场经济体制的不断建立 和完善， 政府的管理职能正在经历着一场深刻的历史变革。 在深刻认识市场经济中政府应该 “管什么”的同时，我们还必须科学地把握政府“怎么管”，“怎 么更有效地管理经济和社会”。事实上，在建设社会主义市场经济的进程中， 政府的治理作用变得越来越重要。许多计划经济中政府管理社会的手段、方 式和方法阻碍了政府在市场经济中治理作用和能力的发挥。目前的难点主要 有两个方面：一是在实现“政府替代”到“替代政府”的政企关系转变过程中， 政府如何把握好“两难”的角色；二是不同层次的政府，在职能转变和职能定 位上是否具有不同的内涵，如何区分和把握各级政府不同的角色。 改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本。受传统体制 的影响，我国政府管理的成本意识淡薄，庞大的财政支出不仅影响了政府的 形象，妨碍了政府行政效率的提高。推行电子政务是适应信息化时代
政府管 理活动的需要。电子政务是政府管理方式的革命，其对政府管理的影响首先 表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代信息技术和网 络环境可以提高办公室工作效率和生产力，精简机构和人员，降低管理成本。 其次，这种新的生产力工具的使用将不断改变政府管理结构和方式，重塑政 府业务流程。而这种从管理工具的创新到管理结构改善到管理方式的变革， 将极大地改变现有政府的管理观念，最终将不可避免地建构出适合信息时代 社会发展所需要的政府组织形态。实施电子政务不仅能够提高政府管理的效 率，提高政府工作的透明度，推进廉政、勤政建设，使政府利用信息化手段 更好地为公众服务。更为重要的是，这场由新的管理手段所带来的管理方式 上的革命将最终改变我们久已习惯的政府管理环境，引导我们逐步走向一个 全新的政府管理世界。 依法规范中央和地方的职能权限，理顺条块关系。必须按照既有利于国家政 权的统一，又要充分调动中央和地方两个积极性的原则，依法明确划分中央 与地方的行政管理权限，这是行政管理体制改革的一个新思路。依法明确规 定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权、地方政府的专有权、中 央政府与地方政府的共有权、禁止中央政府行使的权力，使中央与地方的权 限划分有法可依。中央与地方合理分权体制应作为我国的一项基本政治制度 和行政制度，用宪法的形式固定下来，非法定理由不得随意变更。借鉴发达 国家的有益做法，确定我国中央与地方关系的法定程序，依法维护中央与地 方关系的基本结构和秩序，对违反者，要依法予以纠正。 按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进机构改革，实现机构和编制的法定化。从市 场经济发展的基本要求来看，政府决策、执行和监督相分离 是推动政府科学规范部门职能，合理设置机构的必然趋势。这方面，发达国 家政府已经积累了大量的经验和教训。按照精简、统一、效能的原则和决策、 执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。这就要求政府行政管理 的改革必须逐步实现行政决策权与执行权相分离，实行政府决策职能的核心 化和集中化。通过科学规范部门职能，按综合职能设置政府机构，将相同或 者相近的职能交由一个行政部门承担。同时要改革行政执行体制，建立综合 执行机构，推行政府事务综合管理，将分散到部门的行政权原则上收归同级 人民政府。改革行政执法体制，设置精干、统一的行政执法队伍，实行综合 执法。在调整职能、合并机构的基础上，进一步完善组织立法，制定《政府 机构定员法》 ，机构的设立、变更、撤销和行政级别调整，都必须履行规范 的法律程序，实现政府机构设置、职能、编制和工作程序的法定化。总之， 政府行政管理体制改革要按照决策、执行、监督相协调的要求，通过各方面 的改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执 法的现象。 共危机事件的处理机制。 突发公共事件是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生 态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全的紧急事件。突发性公共事件具有 如下特征: ?发生时的突然性。突发性公共事件往往是无法预测的,能够预测的事件, 其危害性往往被大大地降低了。正是由于其无法预测,才造成了其发生时 的突然性。即使由一系列细小事件逐渐发展而来的突发性事件,其本身有 一个难以察觉的量变过程,一旦爆发,其破坏性的能量就会被迅速释放,并 呈快速蔓延之势。事件发生的不确定性。突发性公共事件发生的原因、 发展方向、影响因素以及事件的后果都是不确定的。现代社会信息技术 的发达、周围环境的多变,影响事件的因素稍有变化,便会带来完全不同的 后果。 ?发生过程的公共性。公共性首先表现在突发事件的扩散性,某些突发事件 可能发生在较小的范围内,但是由于其具有快速、不易控制性,因此具有迅 速扩散的倾向而必然影响到更多的公众。其次表现在影响的范围较大, 很多突发性公共事件往往只发生在特定的地区和范围内,但是其影响范 围却大大超出了其发生的范围。9·11 事件、巴黎骚乱的影响决不仅限 于美国和法国,而是世界范围。 ?后果的严重危害性。突发性公共事件往往导致危机,从而具有极大的破坏 力,给政治、经济、社会、环境以及人的心理等造成严重的危害。 突发性公共事件的政府应急能力建设：?政府始终要以代表最广大人民群众的根本利益来确 定自己的职能定位。 我国政府代表着最
广大人民群众的利益与权力。人民的生存权是最基本 的权力，危机管理和应急机制正是一种在非正常状态，即危机状态下保 障人民生存权力的体制，是国家安全和社会稳定不可或缺的制度安排， 也是政府不可推卸的责任。因此，无论我们在转轨或经济运行过程中碰 到怎样的困难，都应始终以此作为基本准则，用以确定政府必须具备的 基本职能，用以安排各项改革与目标的轻重缓急，用以协调具体工作中 的各种冲突。 ?突发性公共事件的应急机制建设必须由政府为主来建立。突发性公共事 件的危机管理机制有着巨大的外部社会效应，其明显的公共产品特性使 得这一体系的建设无法通过市场机制对资源的配置来实现，因此，解决 突发性公共事件必须以政府为主，通过政府配置公共资源来完成。 ?突发性公共事件的政府应急能力建设是一项系统工程。从前面的中可以 看出，政府应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个 单纯的投入，而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个 系统，并且其基本的统筹次序应该是“确定应急职能范围→构成应急体制 框架→安排应急投入资源”，只有这样才可能使整体应急处理能力达到最 大化。 ?突发性公共事件的政府应急职能应该是清晰的、明确的。政府应急职能 的界定包括三个方面：一是危机管理的划分和主要应该是准确的；二是 中央政府、地方政府和各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相 互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本的资源储备、信息体 系建设应是配套的。 ?突发性公共事件的政府应急体制应该是完整的、连续的。应急体制的构 建主要包括三部分： （1）危机爆发前的预警，危机管理的知识系统和信 息系统的建设和危机管理的计划系统建设，在此基础上建立危机管理的 预警系统，提高对危机的预见。 （2）危机爆发后的应对，要建立危机管 理的指挥系统，专门的反危机基金储备，危机管理的监测系统。 （3）危 机结束后的考评，需要建立危机评估系统，危机复原系统，危机管理、 创新系统。