作者：鞠成伟
当代世界与社会主义 2015年02期
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2014)05-0028-05
一、推进法治政党建设是加快法治中国建设的必然要求
中国共产党在长期执政实践中，围绕靠什么执政、如何执政这个重大课题，不断总结和运用正反两方面经验，借鉴世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，提出了依宪执政的基本方针。①依宪执政，是中国共产党在领导社会主义革命和建设过程中逐步提出的一个重要的执政理念，也是中国共产党在社会主义法治建设的过程中，通过宪法明确规定的一条重要宪法规范。从法治理论上讲，依宪执政体现了法治政党的核心要求，是法治理念的一个拓展和创新。
法治政党是政治现代化的重要标准，是法治国家建设的重要方面。在后发转型社会，作为现代化的工具，政党自身的现代化亦非常重要。政党法治化是现代政治文明的重要标志之一。作为转型国家政治现代化的一部分，我们应当把政党法治化作为重要指标，明确提出法治政党建设的命题。概括而言，加强法治政党建设有以下三个方面的重要意义：
第一，加强法治政党建设可以有力促使法治中国建设向纵深推进。改革开放以来，中国的法治建设不断取得新成就。但同时，我们还必须清晰地认识到，在全面深化改革的今天，我们的法治建设还不尽如人意，还面临着一系列重大的理论问题和实践问题。执政党和法治的关系问题，尤其是依宪执政问题，就是其中最重要的问题之一。作为一个后发国家，中国的法治建设在很大程度上是由官方主导推进的。与西方法治国家权力生态不同，中国共产党是中国法治建设的领导者，党的领导是社会主义法治的根本保证。在我国法治实践中，除一般的立法权、行政权、司法权之外，党的权力(领导权)是一种至关重要的权力，甚至是对法治发展更重要、更关键的权力。法治政党、法治政府、法治社会三位一体才是完整的法治。法治建设推进到今天，社会主义法律体系已经初步形成、法治政府建设已经步入正轨、法治社会建设也在有条不紊地推进，剩下的就是法治政党建设的启动。领导权过于集中、缺乏有效制度管控，时常损害法律权威、影响法律实施、破坏司法公正，阻碍法律从纸面上的法向行动中的法、生活中的法转变，成为法治向纵深推进的瓶颈。这决定了我们只有改进党的领导方式和执政方式，加快法治政党建设，才能尽快建成法治中国。
第二，加强法治政党建设对保障全面深化改革成功、服务党和国家工作大局有重要意义。从全面深化改革事业大局出发考虑，就会发现法治政党建设是全面深化改革最终取得成功的前提保障。当前，国际形势风云突变，国内局势错综复杂，社会转型面临着一系列突出的矛盾和挑战。随着改革的深入，任何重大的改革举措，都是一次重大的利益关系调整，都会对既得利益造成重大的影响与冲击。要深化改革，必然会受到来自强大的既得利益集团的严重阻碍。这首先要求通过制度手段，使执政党保持超脱、摆脱利益纠葛。同时，我们的改革是执政党主导型改革，打铁还需自身硬，有能力的执政党是改革取得成功的关键。通过法治政党建设，提升执政党的建设水平，是有效服务党和国家工作大局的必然要求。
第三，加强法治政党建设，对中国共产党长期执政和国家长治久安有重要意义。改革开放前，中国共产党的执政合法性主要来自革命传统和革命功勋。改革开放后，中共通过发展经济凝聚民意，借此在新时期增强合法性，虽然取得很大成效，但实存隐患。因为把合法性建立于政绩之上，波动的风险大，也缺乏道义，很难真正获得民心。靠传统“自律”套路加强执政能力建设，提高执政能力，可以解决一时一事的问题，但整体效果有限，也不可持续。中共要跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率，解决长期执政和长治久安的难题，必须把握人类政治文明发展大势，从制度和体制入手，进行顶层设计，推进法治政党建设。法治政党建设一方面通过制度性赋权使中共的领导权、决策权、执行权等合法化，为中共提供更强的合法性支持；另一方面通过制度性控权使中共的权力受到约束，减少腐败等不端行为，增强中共的执政能力；它还可以通过增强民主、保障党员权利等增强中共的凝聚力和向心力。
学界长期沿袭西方法治理论，以国家为中心，把政党权力排除在法治分析框架之外，忽略、回避法治政党问题，对其研究不够，不能满足实践需要，亟待加强研究。②基于此，本文仅结合法治政党建设，阐释对中国共产党依宪执政体制机制完善的个人见解。
二、法治政党的主要面向
法治政党主要有两个层面的含义，一是政党运作法制化，由国家法律和与法律相一致的党内规范对政党进行规范；二是政党制度法治化，符合现代民主政治的基本精神和法治的基本理念与原则。所以说，作为现代民主政治的制度化，法治政党有其规范性、制度性的要求，但同时亦蕴含着法治的价值判断。概括而言，它所蕴含的基本法治理念大略有以下四个：第一，政党在法律之下或政党守法。现代政治文明的一个核心要素是权力在法律之下，这里的权力不仅包括国家权力，也包括政党权力。法治政党建设是现代法治的重要组成部分，其本质是把政党的权力纳入法律框架，通过法律规范政党的政治活动。德国、菲律宾、土耳其、巴西、越南等国家的宪法都有类似的规定。③第二，政党民主。政党本身是现代民主政治的产物，其活动与组织亦应当符合民主的要求。依据民主原则组织政党并开展活动是法治政党的基本要求之一。如德国《基本法》规定：“政党的内部组织必须符合民主原则。”法国《宪法》第4条规定：“各党派和团体……必须遵守国家主权原则和民主原则。”④第三，政党成员权利保障。党内规范虽可对党员进行一定约束，但党员作为公民的基本权利仍然受法律保护，是不可侵犯的。第四，国家公共利益为重。政党尤其是执政党应当以国家利益为重，将党的利益融汇于国家的利益之中。在对国家负责与对党负责二者出现矛盾时，应以对国家负责为主。就制度层面而言，法治政党主要有以下两个面向：
(一)国家法律对政党的规范
法治政党建设最主要的一个面向是政治生活的法律化，是宪法和法律对政党的规范和约束。从世界范围来看，在政党政治产生的相当长一段时期内，政党只是被视为一种普通的结社组织，在宪法和法律上属于政治结社团体，并未引起法律的重视，亦缺少法律规范。国家法律对政党的规范，是随着现代民主政治和法治的发展而来的。第二次世界大战以后，随着政党政治地位的提高、政治权力的扩大，防止政党权力膨胀、权力滥用和政治腐败开始变得重要，许多国家纷纷加强政党方面的立法，用法律来规范政党。
在法治国家，作为对国家政治生活的规范，法律对政党的规范和约束首先通过宪法体现出来。宪法性规定是政党法制的基础。意大利、德国、法国等许多成文法国家宪法都设有政党条款，“政党入宪”成为二战后世界政党政治的一个基本趋势。⑤就普通法国家而言，英国、美国等国虽对政党无成文宪法规定，但有关政党的宪法性惯例却并不缺乏。值得注意的是，宪法中的政党条款一般都是原则性的，基本不对政党的具体行为进行规定。将政党纳入宪法进行规范，首先是“承认”，是宪法对政党的确认和保护，意味着把政党和一般的社团组织区分开来。其次是“赋权”，是宪法赋予了政党从事政治活动的权力，意味着国家以根本法的形式肯定了公民通过政党的组织形式参与国家的民主政治生活，宪法承认政党与国家政权之间存在着一种合法关系。⑥最后是“规范”，是宪法对政党的规范和控制，意味着政党活动要受宪法的约束。宪法规定的政党条款，当然有其政治上的宣示意义，但就法治而言，它有着更重要的法律意义。首先，宪法的最高规定为法律体系提出了相应的立法要求。它要求立法机关把宪法这些原则性、抽象性的规定，以具体的法律规定的形式落实、明确出来。其次，宪法的法律性要求建立相应的政党违宪审查机制。政党如果违反了宪法直接规定的义务或法律义务，就成了违宪主体，要承担相应责任。
如前所述，宪法的规定一般都是原则性的，对政党行为的具体约束，主要是通过法律来实现。国家通过法律规范和约束政党，主要有四种形式：一是制订专门的政党法。如德国、俄罗斯、泰国、墨西哥等都有专门的政党法。二是制订相关领域的单行性法规。如《选举法》、《政治献金法》等；三是在相关的普通性法规中对政党活动做出规范；四是采取惯例的形式形成政党制度。需要指出的是，由于国情、政党政治形势、国家法律传统不同，不同国家对各种政党立法形式的侧重存在很大差异，并不存在统一的政党立法模式。
国家制订的政党法规范，主要包括以下一些制度：(1)政党的成立与解散。对政党成立或解散的条件、手续等做出规定，如政党登记制度等。(2)政党文件的规范。对政党的党章、党纲以及决议等进行审查和规范。(3)政党活动的规范。这是最重要的政党法制度。政党法并不是把所有的政党活动都纳入自己的规范范围。如政党的吸纳党员、整风、教育、晋升、奖惩等内部活动，一般由党章自行规定，法律一般不进行干预。法律规范的主要是政党的政治活动。在西方，主要是政党的选举活动、议会活动，对此，法律一般通过政治献金制度、选举组织制度、党团协商制度等进行规范。(4)相关的管理和司法制度。在很多国家，一般把政党管理交给政府，并制定出相应的管理制度；为应对管理中发生的纠纷，还会规定相关的司法制度。
(二)党内法规对政党自身的规范
法治政党建设的另一面向是党内规范法治化，即政党自身通过完善制度加强自我约束。我们可以把这些规范党组织工作、活动和党员行为的党内各类规章制度总称为党内法规⑦。世界上的大多数政党，为了实现自己的政治目标和根本宗旨，都制定有适用于本党组织和党员个人的系列规范；尤其是执政党，更是制定有完善的党内规范，以管理好自己的内部事务。
就功能而言，党内法规的重要性是不言而喻的。党内法规，本质上是一种社会团体规范。尽管大多数理论家都坚持国家中心主义，强调国家在现代秩序形成中的作用。但不可否认，现代社会中的秩序是多元的，社会中存在着“一阶秩序”和“二阶秩序”。一阶秩序是社会团体的内在秩序，二阶秩序是国家带来的干预性秩序。一阶秩序是由一阶规范形成的。所谓一阶规范，就是指自团体结构及其经营方式产生的规范，它直接规制和调整团体秩序。它是社会团体内部秩序的产物，是团体内活生生发挥作用的规范。二阶秩序是由二阶规范形成的。所谓二阶规范，就是指来自于团体外部，不直接规制和调整团体秩序的外来规范。它仅仅是保护、维护和巩固团体，但不塑造团体。国家法律规则就属于二阶规范。在二者的关系当中，一阶规范处于更重要、更核心的地位。一阶规范是最原始、最基本、最重要的规范。它形塑了社会团体的内部秩序，对于社会的存在来讲，它是须臾不可缺少的。具体到党内法规和国家法，我们可以看到，国家法律体系对政党的规范和制约，大多是消极性的，本质上是一种规制。政党的组织和运作，则主要是靠政党的党内法规。作为一套规范体系，党内法规对政党的自身建设和正常运作起着直接的支撑作用。但同时，我们还要看到二者关系的另一面：二阶规范虽不处于基础性地位，但同样是不可或缺的。二阶规范是随着社会统一化的进行而出现的，是统一社会秩序维系所必需的。二阶规范在维系社会的同时也可以促使各社会团体的功能得到正常发挥。特别是在国家诞生之后，社会便可以利用国家这一机关给二阶规范以强有力的支持。所以，缺少了国家的法律规范，党内法规的作用也不能得到很好发挥。
(三)我国未来的任务
我们强调要把权力关进制度的笼子里，这里的权力，不只包括国家权力，还包括政党权力。现代政治文明的一个核心要素是权力在法律之下，权力必须接受宪法法律的约束。符合法治要求的制度无疑是约束权力的有效工具。作为转型国家政治现代化的一部分，应当把政党法治化作为重要指标，加快推进法治政党建设。党的十八大报告提出要实现国家各项工作法治化，习近平总书记强调党要依宪执政，这些都对法治政党建设提出了新要求。
综合考虑已有的现实基础和未来发展，应着重从以下几方面着手加快推进法治政党建设。首先，加强顶层设计，提出并制定法治政党建设方略，明确目标导向。从中国特色社会主义政治建设总体布局出发，统筹考虑，全盘规划，以法治政党建设为龙头，和法治政府建设、法治社会建设协同推进。其次，通过深化改革建立健全符合法治要求的政党规制宪法法律体系，实现外部约束机制法治化。第三，通过深化改革建立健全符合法治要求的政党内部规范体系，实现内部约束机制法治化。第四，逐步建立法治化的党内系统干部责任追究机制。权责对等、权责挂钩、有责必究，探索建立准司法化甚至是司法化的责任追究机制。第五，建立健全党内法规机构，提升党内法规机构的地位；逐步提高各级党委班子中法律人才的比例，为法治政党建设提供机构和人才支持。最后，争取早日制订《全面推进法治政党建设实施纲要》，以实际行动，扎实推进法治政党建设。
三、中国共产党依法执政体制机制的完善
法治政党的关键是依宪执政。我们的宪法和党的章程、重要文件等已经对依宪执政进行了一再确认，我们已经深刻认识到了依法执政的必要性和重要性；今后，需要在宪法规定的基础上，制订和完善相关政党法规和党内法规，建构起一套科学合理、具有可操作性的依宪执政体制机制。
(一)推进党的领导权法制化
这涉及党的政治权力主要是执政权力法制化的问题，即把党领导国家政权机关的权限、途径、方法和程序等用法律的形式体现出来，实现制度化、规范化。
第一，立法明确规定党的领导地位。现行宪法对党的领导进行了规定，为何还要立法规定？主要原因在于宪法的规定是笼统的、原则的、抽象的，需要具体法律来具体化、可操作化。现行宪法对中国共产党的领导的规定是用的叙述性语言，讲述历史事实和展望未来。中国共产党是由革命党转化来的执政党，一方面，党员人数已超过8000万，在政府机关、企事业单位以及社会团体中，中共党员都占有很大比例，担任重要职务；另一方面，党的各级领导机构对各级政府和社会的运作事实上也起着领导作用。从这两个意义上讲，中共对国家的领导，在事实上是毫无疑问的。但在未来，考虑到法统的正当性和法律的可实施性，需尽早以法律的形式把事实性的领导确定下来。第二，区分党的领导权和国家政权机关的权力，把党的领导权明晰化并进行规范。党的执政，即党对国家政权机关的政治领导，最本质的内容是组织、支持和领导人民当家作主。所以，党的执政权应主要包括以下几项：(1)建议权，即党对国家的大政方针的制定，对宪法和法律的立、改、废等法律事项的建议权。(2)人事推荐权，即党向各级人大推荐必须由人大选举和决定的国家各级重要领导干部的权力。(3)决策权，对国家重大事项的决策权。⑧(4)监督权，即党对国家政权机关及其内部工作人员(主要是领导干部)监督的权力。第三，明确党的执政权行使的程序。党的政策主张向国家政策、法律的转化、人事推荐、重大决策、监督等权力的行使，必须通过法律的程序来实施。“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，在党的领导权限确定之后，这种关系的协调和规范主要靠程序规则。
(二)深化机构改革
与党的领导权法制化紧密相关，确保党的领导法治化最终实现的一个亟须的改革措施是党的机构改革。政治体制改革，首先是领导体制改革。在中国，领导体制主要有三大类：党委领导体制、政府领导体制、群众团体领导体制。这三类领导机构有机结合，构成了中国的公共权力运行体系。其中，党的领导机构又居于领导核心地位。推进领导体制改革，需要对这三类领导机构进行系统性、统筹性的改革。从中国政治领导体制的实际情况出发，“党政分开”、党的领导机构的完善更应成为政治体制改革的关键。从中共十三大开始，对行政体制改革、司法体制改革等都进行了部署，但却基本没涉及党的机构改革(只有十四大涉及了党的机构精简问题)。十四大和十五大报告提出了“政企分开”，十六大报告提出“依法执政，实施党对国家和社会的领导”、“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，但都没有对党的机构改革进行部署。中央党的机构在1999年进行了一次优化部门内设机构、人员编制精简的改革。十八届三中全会明确指出，要统筹党政群机构改革，再次把党的机构改革提上了议事日程。
深化党的机构改革，重要的是以下几点：第一，加强顶层设计，全盘优化党的机构设置。要从全面提升治理水平、实现国家治理现代化的高度出发，依据变化了的国际国内形势，统筹设计与现代国家治理相契合的党委领导机构。第二，统筹考虑、科学配置党政部门及内设机构，科学划分它们各自的权力和职能，明确职责定位和工作任务。难点是正确对待党政分开。要从高效治理出发，对该分的，要坚决实行党政分开，避免以党代政；对该合的，就合一设置(比如纪检和监察)，避免机构重叠臃肿。第三，严格控制机构编制，减少机构数量和领导职数，严格按规定职数配备领导干部，严格控制财政供养党的机构人员总量。
(三)深化决策制度改革
党委决策是目前中国最重要的决策形式，实际上居于中国决策制度链条的顶端，对国家政治生活、市场经济运转、民间社会生活影响巨大。可以说，没有党委决策制度的法治化，很难实现我国政治运作的法治化。法治政党建设，必须注意对党委决策进行规范。
深化党委决策制度改革，重要的是以下几点：第一，完善民主集中制，推进决策民主化。民主集中制是一种既兼顾民主又兼顾效率的制度，具有很强的科学性，其优越性早已被我们的革命和建设事业证实。我们现在面临的问题是民主集中制得不到有效落实，要制订完善一系列法律法规和规章制度，从实体和程序两个方面进行规范，把党委决策权的运行纳入制度框架和运行轨道。第二，推进党委决策科学化。通过专家咨询、公众参与等形式，加强党委决策的科学性。重点加强新型智库建设，把智库对决策的参与制度化。第三，建立和完善决策评估、问责制度。把决策纳入责任考评体系，建立重大决策评估制度，量化指标体系，由有效机构实施。以科学的评估体系为依托，把班子成员对班子的责任和班子对全委会的责任有效对接起来。要把党委决策责任与政府决策责任明确区分，以法律和党内基本法规为依据构建统一的问责制度，把问责事由、责任形式和问责程序法制化。
(四)推进党内治理法治化
推进党内治理法治化，重要的是以下几点：第一，积极推进党内民主，并以制度的形式加以规范。花大力气从组织生活民主、决策民主等方面，大力推进党内民主。着力完善干部任用民主体制、决策民主机制、监督民主机制。第二，强化党员权利保障。主要是两个方面：一是强化党员民主权利，保障党员对执政权力的公平、民主参与。着力完善党内民主选举、民主决策、民主监督、民主讨论体制机制，通过党员民主参与来切实保障党内政治生活的正常化，进而提升执政的科学化、民主化。二是强化党员人身权利的保障，把党内追责、问责、惩戒制度法治化，切实做到公平、公正、公开。第三，加强和改进制度反腐，打造廉洁政党。推进用法治方式反腐败：用制度规制权力、以民主监督权力、靠公开制约权力、用分工制约权力，重点加强对领导权力的制约。
①具体可参看江必新《法治国家的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社2014年版第十三章。
②王振民《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，载于《中国高校社会科学》2013年第2期。
③参见李步云主编《宪法比较研究》，法律出版社1998年版第994、1015—1016页。
④李林《由革命中的领导到宪政中的执政》，载于张恒山等著《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年版第67页。
⑤施雪华、李莉《国外执政党执政能力建设的做法及其启示》，载于《学习月刊》2005年第2期。
⑥马岭《国外宪法和法律对政党的规范》，载于刘兆兴主编《比较法在中国》(2006年卷)，社会科学文献出版社2006年版。
⑦操申斌《党内法规概念证成与辨析》，载于《当代世界与社会主义》2008年第3期。
⑧高四梅、任兆银《执政方式法制化：一种改革和完善党的执政方式的理性选择》，载于《岭南学刊》2003年第2期。
⑨《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版第321页。
作者介绍：鞠成伟，中央编译局马克思主义研究部副研究员
作者：鞠成伟
当代世界与社会主义 2015年02期
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2014)05-0028-05
一、推进法治政党建设是加快法治中国建设的必然要求
中国共产党在长期执政实践中，围绕靠什么执政、如何执政这个重大课题，不断总结和运用正反两方面经验，借鉴世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，提出了依宪执政的基本方针。①依宪执政，是中国共产党在领导社会主义革命和建设过程中逐步提出的一个重要的执政理念，也是中国共产党在社会主义法治建设的过程中，通过宪法明确规定的一条重要宪法规范。从法治理论上讲，依宪执政体现了法治政党的核心要求，是法治理念的一个拓展和创新。
法治政党是政治现代化的重要标准，是法治国家建设的重要方面。在后发转型社会，作为现代化的工具，政党自身的现代化亦非常重要。政党法治化是现代政治文明的重要标志之一。作为转型国家政治现代化的一部分，我们应当把政党法治化作为重要指标，明确提出法治政党建设的命题。概括而言，加强法治政党建设有以下三个方面的重要意义：
第一，加强法治政党建设可以有力促使法治中国建设向纵深推进。改革开放以来，中国的法治建设不断取得新成就。但同时，我们还必须清晰地认识到，在全面深化改革的今天，我们的法治建设还不尽如人意，还面临着一系列重大的理论问题和实践问题。执政党和法治的关系问题，尤其是依宪执政问题，就是其中最重要的问题之一。作为一个后发国家，中国的法治建设在很大程度上是由官方主导推进的。与西方法治国家权力生态不同，中国共产党是中国法治建设的领导者，党的领导是社会主义法治的根本保证。在我国法治实践中，除一般的立法权、行政权、司法权之外，党的权力(领导权)是一种至关重要的权力，甚至是对法治发展更重要、更关键的权力。法治政党、法治政府、法治社会三位一体才是完整的法治。法治建设推进到今天，社会主义法律体系已经初步形成、法治政府建设已经步入正轨、法治社会建设也在有条不紊地推进，剩下的就是法治政党建设的启动。领导权过于集中、缺乏有效制度管控，时常损害法律权威、影响法律实施、破坏司法公正，阻碍法律从纸面上的法向行动中的法、生活中的法转变，成为法治向纵深推进的瓶颈。这决定了我们只有改进党的领导方式和执政方式，加快法治政党建设，才能尽快建成法治中国。
第二，加强法治政党建设对保障全面深化改革成功、服务党和国家工作大局有重要意义。从全面深化改革事业大局出发考虑，就会发现法治政党建设是全面深化改革最终取得成功的前提保障。当前，国际形势风云突变，国内局势错综复杂，社会转型面临着一系列突出的矛盾和挑战。随着改革的深入，任何重大的改革举措，都是一次重大的利益关系调整，都会对既得利益造成重大的影响与冲击。要深化改革，必然会受到来自强大的既得利益集团的严重阻碍。这首先要求通过制度手段，使执政党保持超脱、摆脱利益纠葛。同时，我们的改革是执政党主导型改革，打铁还需自身硬，有能力的执政党是改革取得成功的关键。通过法治政党建设，提升执政党的建设水平，是有效服务党和国家工作大局的必然要求。
第三，加强法治政党建设，对中国共产党长期执政和国家长治久安有重要意义。改革开放前，中国共产党的执政合法性主要来自革命传统和革命功勋。改革开放后，中共通过发展经济凝聚民意，借此在新时期增强合法性，虽然取得很大成效，但实存隐患。因为把合法性建立于政绩之上，波动的风险大，也缺乏道义，很难真正获得民心。靠传统“自律”套路加强执政能力建设，提高执政能力，可以解决一时一事的问题，但整体效果有限，也不可持续。中共要跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率，解决长期执政和长治久安的难题，必须把握人类政治文明发展大势，从制度和体制入手，进行顶层设计，推进法治政党建设。法治政党建设一方面通过制度性赋权使中共的领导权、决策权、执行权等合法化，为中共提供更强的合法性支持；另一方面通过制度性控权使中共的权力受到约束，减少腐败等不端行为，增强中共的执政能力；它还可以通过增强民主、保障党员权利等增强中共的凝聚力和向心力。
学界长期沿袭西方法治理论，以国家为中心，把政党权力排除在法治分析框架之外，忽略、回避法治政党问题，对其研究不够，不能满足实践需要，亟待加强研究。②基于此，本文仅结合法治政党建设，阐释对中国共产党依宪执政体制机制完善的个人见解。
二、法治政党的主要面向
法治政党主要有两个层面的含义，一是政党运作法制化，由国家法律和与法律相一致的党内规范对政党进行规范；二是政党制度法治化，符合现代民主政治的基本精神和法治的基本理念与原则。所以说，作为现代民主政治的制度化，法治政党有其规范性、制度性的要求，但同时亦蕴含着法治的价值判断。概括而言，它所蕴含的基本法治理念大略有以下四个：第一，政党在法律之下或政党守法。现代政治文明的一个核心要素是权力在法律之下，这里的权力不仅包括国家权力，也包括政党权力。法治政党建设是现代法治的重要组成部分，其本质是把政党的权力纳入法律框架，通过法律规范政党的政治活动。德国、菲律宾、土耳其、巴西、越南等国家的宪法都有类似的规定。③第二，政党民主。政党本身是现代民主政治的产物，其活动与组织亦应当符合民主的要求。依据民主原则组织政党并开展活动是法治政党的基本要求之一。如德国《基本法》规定：“政党的内部组织必须符合民主原则。”法国《宪法》第4条规定：“各党派和团体……必须遵守国家主权原则和民主原则。”④第三，政党成员权利保障。党内规范虽可对党员进行一定约束，但党员作为公民的基本权利仍然受法律保护，是不可侵犯的。第四，国家公共利益为重。政党尤其是执政党应当以国家利益为重，将党的利益融汇于国家的利益之中。在对国家负责与对党负责二者出现矛盾时，应以对国家负责为主。就制度层面而言，法治政党主要有以下两个面向：
(一)国家法律对政党的规范
法治政党建设最主要的一个面向是政治生活的法律化，是宪法和法律对政党的规范和约束。从世界范围来看，在政党政治产生的相当长一段时期内，政党只是被视为一种普通的结社组织，在宪法和法律上属于政治结社团体，并未引起法律的重视，亦缺少法律规范。国家法律对政党的规范，是随着现代民主政治和法治的发展而来的。第二次世界大战以后，随着政党政治地位的提高、政治权力的扩大，防止政党权力膨胀、权力滥用和政治腐败开始变得重要，许多国家纷纷加强政党方面的立法，用法律来规范政党。
在法治国家，作为对国家政治生活的规范，法律对政党的规范和约束首先通过宪法体现出来。宪法性规定是政党法制的基础。意大利、德国、法国等许多成文法国家宪法都设有政党条款，“政党入宪”成为二战后世界政党政治的一个基本趋势。⑤就普通法国家而言，英国、美国等国虽对政党无成文宪法规定，但有关政党的宪法性惯例却并不缺乏。值得注意的是，宪法中的政党条款一般都是原则性的，基本不对政党的具体行为进行规定。将政党纳入宪法进行规范，首先是“承认”，是宪法对政党的确认和保护，意味着把政党和一般的社团组织区分开来。其次是“赋权”，是宪法赋予了政党从事政治活动的权力，意味着国家以根本法的形式肯定了公民通过政党的组织形式参与国家的民主政治生活，宪法承认政党与国家政权之间存在着一种合法关系。⑥最后是“规范”，是宪法对政党的规范和控制，意味着政党活动要受宪法的约束。宪法规定的政党条款，当然有其政治上的宣示意义，但就法治而言，它有着更重要的法律意义。首先，宪法的最高规定为法律体系提出了相应的立法要求。它要求立法机关把宪法这些原则性、抽象性的规定，以具体的法律规定的形式落实、明确出来。其次，宪法的法律性要求建立相应的政党违宪审查机制。政党如果违反了宪法直接规定的义务或法律义务，就成了违宪主体，要承担相应责任。
如前所述，宪法的规定一般都是原则性的，对政党行为的具体约束，主要是通过法律来实现。国家通过法律规范和约束政党，主要有四种形式：一是制订专门的政党法。如德国、俄罗斯、泰国、墨西哥等都有专门的政党法。二是制订相关领域的单行性法规。如《选举法》、《政治献金法》等；三是在相关的普通性法规中对政党活动做出规范；四是采取惯例的形式形成政党制度。需要指出的是，由于国情、政党政治形势、国家法律传统不同，不同国家对各种政党立法形式的侧重存在很大差异，并不存在统一的政党立法模式。
国家制订的政党法规范，主要包括以下一些制度：(1)政党的成立与解散。对政党成立或解散的条件、手续等做出规定，如政党登记制度等。(2)政党文件的规范。对政党的党章、党纲以及决议等进行审查和规范。(3)政党活动的规范。这是最重要的政党法制度。政党法并不是把所有的政党活动都纳入自己的规范范围。如政党的吸纳党员、整风、教育、晋升、奖惩等内部活动，一般由党章自行规定，法律一般不进行干预。法律规范的主要是政党的政治活动。在西方，主要是政党的选举活动、议会活动，对此，法律一般通过政治献金制度、选举组织制度、党团协商制度等进行规范。(4)相关的管理和司法制度。在很多国家，一般把政党管理交给政府，并制定出相应的管理制度；为应对管理中发生的纠纷，还会规定相关的司法制度。
(二)党内法规对政党自身的规范
法治政党建设的另一面向是党内规范法治化，即政党自身通过完善制度加强自我约束。我们可以把这些规范党组织工作、活动和党员行为的党内各类规章制度总称为党内法规⑦。世界上的大多数政党，为了实现自己的政治目标和根本宗旨，都制定有适用于本党组织和党员个人的系列规范；尤其是执政党，更是制定有完善的党内规范，以管理好自己的内部事务。
就功能而言，党内法规的重要性是不言而喻的。党内法规，本质上是一种社会团体规范。尽管大多数理论家都坚持国家中心主义，强调国家在现代秩序形成中的作用。但不可否认，现代社会中的秩序是多元的，社会中存在着“一阶秩序”和“二阶秩序”。一阶秩序是社会团体的内在秩序，二阶秩序是国家带来的干预性秩序。一阶秩序是由一阶规范形成的。所谓一阶规范，就是指自团体结构及其经营方式产生的规范，它直接规制和调整团体秩序。它是社会团体内部秩序的产物，是团体内活生生发挥作用的规范。二阶秩序是由二阶规范形成的。所谓二阶规范，就是指来自于团体外部，不直接规制和调整团体秩序的外来规范。它仅仅是保护、维护和巩固团体，但不塑造团体。国家法律规则就属于二阶规范。在二者的关系当中，一阶规范处于更重要、更核心的地位。一阶规范是最原始、最基本、最重要的规范。它形塑了社会团体的内部秩序，对于社会的存在来讲，它是须臾不可缺少的。具体到党内法规和国家法，我们可以看到，国家法律体系对政党的规范和制约，大多是消极性的，本质上是一种规制。政党的组织和运作，则主要是靠政党的党内法规。作为一套规范体系，党内法规对政党的自身建设和正常运作起着直接的支撑作用。但同时，我们还要看到二者关系的另一面：二阶规范虽不处于基础性地位，但同样是不可或缺的。二阶规范是随着社会统一化的进行而出现的，是统一社会秩序维系所必需的。二阶规范在维系社会的同时也可以促使各社会团体的功能得到正常发挥。特别是在国家诞生之后，社会便可以利用国家这一机关给二阶规范以强有力的支持。所以，缺少了国家的法律规范，党内法规的作用也不能得到很好发挥。
(三)我国未来的任务
我们强调要把权力关进制度的笼子里，这里的权力，不只包括国家权力，还包括政党权力。现代政治文明的一个核心要素是权力在法律之下，权力必须接受宪法法律的约束。符合法治要求的制度无疑是约束权力的有效工具。作为转型国家政治现代化的一部分，应当把政党法治化作为重要指标，加快推进法治政党建设。党的十八大报告提出要实现国家各项工作法治化，习近平总书记强调党要依宪执政，这些都对法治政党建设提出了新要求。
综合考虑已有的现实基础和未来发展，应着重从以下几方面着手加快推进法治政党建设。首先，加强顶层设计，提出并制定法治政党建设方略，明确目标导向。从中国特色社会主义政治建设总体布局出发，统筹考虑，全盘规划，以法治政党建设为龙头，和法治政府建设、法治社会建设协同推进。其次，通过深化改革建立健全符合法治要求的政党规制宪法法律体系，实现外部约束机制法治化。第三，通过深化改革建立健全符合法治要求的政党内部规范体系，实现内部约束机制法治化。第四，逐步建立法治化的党内系统干部责任追究机制。权责对等、权责挂钩、有责必究，探索建立准司法化甚至是司法化的责任追究机制。第五，建立健全党内法规机构，提升党内法规机构的地位；逐步提高各级党委班子中法律人才的比例，为法治政党建设提供机构和人才支持。最后，争取早日制订《全面推进法治政党建设实施纲要》，以实际行动，扎实推进法治政党建设。
三、中国共产党依法执政体制机制的完善
法治政党的关键是依宪执政。我们的宪法和党的章程、重要文件等已经对依宪执政进行了一再确认，我们已经深刻认识到了依法执政的必要性和重要性；今后，需要在宪法规定的基础上，制订和完善相关政党法规和党内法规，建构起一套科学合理、具有可操作性的依宪执政体制机制。
(一)推进党的领导权法制化
这涉及党的政治权力主要是执政权力法制化的问题，即把党领导国家政权机关的权限、途径、方法和程序等用法律的形式体现出来，实现制度化、规范化。
第一，立法明确规定党的领导地位。现行宪法对党的领导进行了规定，为何还要立法规定？主要原因在于宪法的规定是笼统的、原则的、抽象的，需要具体法律来具体化、可操作化。现行宪法对中国共产党的领导的规定是用的叙述性语言，讲述历史事实和展望未来。中国共产党是由革命党转化来的执政党，一方面，党员人数已超过8000万，在政府机关、企事业单位以及社会团体中，中共党员都占有很大比例，担任重要职务；另一方面，党的各级领导机构对各级政府和社会的运作事实上也起着领导作用。从这两个意义上讲，中共对国家的领导，在事实上是毫无疑问的。但在未来，考虑到法统的正当性和法律的可实施性，需尽早以法律的形式把事实性的领导确定下来。第二，区分党的领导权和国家政权机关的权力，把党的领导权明晰化并进行规范。党的执政，即党对国家政权机关的政治领导，最本质的内容是组织、支持和领导人民当家作主。所以，党的执政权应主要包括以下几项：(1)建议权，即党对国家的大政方针的制定，对宪法和法律的立、改、废等法律事项的建议权。(2)人事推荐权，即党向各级人大推荐必须由人大选举和决定的国家各级重要领导干部的权力。(3)决策权，对国家重大事项的决策权。⑧(4)监督权，即党对国家政权机关及其内部工作人员(主要是领导干部)监督的权力。第三，明确党的执政权行使的程序。党的政策主张向国家政策、法律的转化、人事推荐、重大决策、监督等权力的行使，必须通过法律的程序来实施。“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，在党的领导权限确定之后，这种关系的协调和规范主要靠程序规则。
(二)深化机构改革
与党的领导权法制化紧密相关，确保党的领导法治化最终实现的一个亟须的改革措施是党的机构改革。政治体制改革，首先是领导体制改革。在中国，领导体制主要有三大类：党委领导体制、政府领导体制、群众团体领导体制。这三类领导机构有机结合，构成了中国的公共权力运行体系。其中，党的领导机构又居于领导核心地位。推进领导体制改革，需要对这三类领导机构进行系统性、统筹性的改革。从中国政治领导体制的实际情况出发，“党政分开”、党的领导机构的完善更应成为政治体制改革的关键。从中共十三大开始，对行政体制改革、司法体制改革等都进行了部署，但却基本没涉及党的机构改革(只有十四大涉及了党的机构精简问题)。十四大和十五大报告提出了“政企分开”，十六大报告提出“依法执政，实施党对国家和社会的领导”、“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，但都没有对党的机构改革进行部署。中央党的机构在1999年进行了一次优化部门内设机构、人员编制精简的改革。十八届三中全会明确指出，要统筹党政群机构改革，再次把党的机构改革提上了议事日程。
深化党的机构改革，重要的是以下几点：第一，加强顶层设计，全盘优化党的机构设置。要从全面提升治理水平、实现国家治理现代化的高度出发，依据变化了的国际国内形势，统筹设计与现代国家治理相契合的党委领导机构。第二，统筹考虑、科学配置党政部门及内设机构，科学划分它们各自的权力和职能，明确职责定位和工作任务。难点是正确对待党政分开。要从高效治理出发，对该分的，要坚决实行党政分开，避免以党代政；对该合的，就合一设置(比如纪检和监察)，避免机构重叠臃肿。第三，严格控制机构编制，减少机构数量和领导职数，严格按规定职数配备领导干部，严格控制财政供养党的机构人员总量。
(三)深化决策制度改革
党委决策是目前中国最重要的决策形式，实际上居于中国决策制度链条的顶端，对国家政治生活、市场经济运转、民间社会生活影响巨大。可以说，没有党委决策制度的法治化，很难实现我国政治运作的法治化。法治政党建设，必须注意对党委决策进行规范。
深化党委决策制度改革，重要的是以下几点：第一，完善民主集中制，推进决策民主化。民主集中制是一种既兼顾民主又兼顾效率的制度，具有很强的科学性，其优越性早已被我们的革命和建设事业证实。我们现在面临的问题是民主集中制得不到有效落实，要制订完善一系列法律法规和规章制度，从实体和程序两个方面进行规范，把党委决策权的运行纳入制度框架和运行轨道。第二，推进党委决策科学化。通过专家咨询、公众参与等形式，加强党委决策的科学性。重点加强新型智库建设，把智库对决策的参与制度化。第三，建立和完善决策评估、问责制度。把决策纳入责任考评体系，建立重大决策评估制度，量化指标体系，由有效机构实施。以科学的评估体系为依托，把班子成员对班子的责任和班子对全委会的责任有效对接起来。要把党委决策责任与政府决策责任明确区分，以法律和党内基本法规为依据构建统一的问责制度，把问责事由、责任形式和问责程序法制化。
(四)推进党内治理法治化
推进党内治理法治化，重要的是以下几点：第一，积极推进党内民主，并以制度的形式加以规范。花大力气从组织生活民主、决策民主等方面，大力推进党内民主。着力完善干部任用民主体制、决策民主机制、监督民主机制。第二，强化党员权利保障。主要是两个方面：一是强化党员民主权利，保障党员对执政权力的公平、民主参与。着力完善党内民主选举、民主决策、民主监督、民主讨论体制机制，通过党员民主参与来切实保障党内政治生活的正常化，进而提升执政的科学化、民主化。二是强化党员人身权利的保障，把党内追责、问责、惩戒制度法治化，切实做到公平、公正、公开。第三，加强和改进制度反腐，打造廉洁政党。推进用法治方式反腐败：用制度规制权力、以民主监督权力、靠公开制约权力、用分工制约权力，重点加强对领导权力的制约。
①具体可参看江必新《法治国家的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社2014年版第十三章。
②王振民《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，载于《中国高校社会科学》2013年第2期。
③参见李步云主编《宪法比较研究》，法律出版社1998年版第994、1015—1016页。
④李林《由革命中的领导到宪政中的执政》，载于张恒山等著《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年版第67页。
⑤施雪华、李莉《国外执政党执政能力建设的做法及其启示》，载于《学习月刊》2005年第2期。
⑥马岭《国外宪法和法律对政党的规范》，载于刘兆兴主编《比较法在中国》(2006年卷)，社会科学文献出版社2006年版。
⑦操申斌《党内法规概念证成与辨析》，载于《当代世界与社会主义》2008年第3期。
⑧高四梅、任兆银《执政方式法制化：一种改革和完善党的执政方式的理性选择》，载于《岭南学刊》2003年第2期。
⑨《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版第321页。
作者介绍：鞠成伟，中央编译局马克思主义研究部副研究员