试论行政法治
［摘要］随着依法治国方略的贯彻实施，行政法治成为一个重要的问题。行政权力的扩大，行政权力的二重性及自由裁量的特点，社会及公民权益的保障，必须实行行政法治。而行政法治是一项系统的工程，需要从多方面加以努力。本文认为以下几个方面值得重视：加强行政立法，提高立法的质量；把握法律的价值，做到真正的依法行政；行政行为程序化；完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督；继续完善国家公务员制度。
【关键字】:行政法治；合法行政；合理行政
一、案列导入
某乡在三省交界处，富含煤炭资源，邻省来该乡运煤的货车络绎不绝。而这些货车大多超载，这些货车司机很多时候都被该乡公安派出所的一些叫做“二派” 的执法人员抓住，先是把司机暴打一顿，然后根据货车的大小决定该罚多少款，交了罚款以后，执法人员没有责令司机卸载超出的重量，而是立即放行。有拒不交罚款或者没有带现金的，司机和货车一并扣留，待司机亲属上交罚款后方释放人和归还货车。以上公安派出所的行为合法、合理吗？答案是否定的，那么怎样才能使其行为合法、合理呢？
二、实行行政法治的重要性和紧迫性
党的十五大确立了以法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。要实行依法治国，就必须依法行政，二依法行政是行政法治最重要的方面。
人们为了实现公共利益，让渡出私人权利以组成公共权力，形成权力机关，而我国的行政机关由权力机关产生，并对它负责。因此，行政机关的任何行政活动都必须是为了实现公共利益、保障公民个人的权益。这是由民主政治所决定的，实行行政法治，存在着客观的必然性和必要性。
（一）行政权力的扩大。
“现代社会的发展使政府的作用和功能日趋复杂，在社会对政府寄予更多功能期待的同时，政府拥有的功能不论是在其内容还是作用范围上都有了极为明显的增强。”随着我国加入WTO和市场经济的深入发展，我国政府的行政活动越来越多，越来越复杂，国家的行政职能增加，行政职权扩大。从行政权作用的范围来看，行政权的触角已经渗透到社会生活的方方面面；从行政权力作用的方式来看，行政权进入了立法和司法领域，行政立法和行政司法已经成为行政权行使的重要方式。这就是很多学者提及的，“现代国家是行政国”。
但是，一方面，行政职能增加和行政职权扩大意味着市场经济的发展所必需的社会秩序的确立和保障；另一方面则意味着人民的自由和权力受到威胁和侵害的可能性增加。“绝对的权力导致绝对的腐败”，历史一再证明，政府权力越大，如果不加以控制和约束，其滥用的可能性也就越大。因此必须创立一种机制，在扩大行政权的同时增强对行政权的制约，而这种机制正是行政法治。
（二）行政权自身的特点。
1、行政权的二元性。行政权既能维持社会秩序、保障社会稳定、实现公共利益，为人民的自由与权利提供不可替代的保障；但另一方面，行政权又可能沦落
成有权者追求私利的工具。正如诺斯悖论：“国家的存在是经济发展的必要条件，而国家又是人为的经济衰退的根源”一样，行政权力是国家社会生活良性运行的保障，同时也是行政行政混乱的根源。“一切有权利的人都容易滥用，这是万古不易的一条经验，有权利的人们使用权力一直到育有界限的地方才休止。”
2、行政权具较大的自由裁量范围。这表明行政机关在自由裁量的范围内可以做出任意决定，处理问题时随意性很大。在行政处罚中，不公平、不合理，轻者重罚、重者轻罚，不同情况相同对待、相同情况不同对待，这些完全取决于掌权者个人意志。再者，新公共管理理论认为，行政执法人员也是“经济人”，其目的不是为了实现公共利益而是实现其自身利益的最大化。
行政权的这两个特点决定了行政权存在着滥用的可能性，“而行政法治恰恰可以规定行政权的运行范围，防止权力的滥用，赌赛行政权力滥用的漏洞，发挥行政权积极的一面”。
（三）现实生活中存在很多违背行政法治的行为
毫无疑问，改革开放以来，我国的法治建设取得了巨大的成就，特别是党的十五大确立了“依法治国“的基本方略和一九九九年将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，进一步加快了我国行政法治的步伐。行政权在维护社会稳定，保护公民权利等方面发挥着不可替代的作用。但不可否认的是，行政主体在行使行政权力的过程中，还存在着诸多不尽如人意的地方，一些地方的老百姓反映比较强烈。例如，有的地方政府热衷于通过各种手段对本来可以由市场自身解决的、没有法律规定的、行政机关没有权限作为的领域进行微观干预，严重违反了行政法治的法律创制原则，扰乱了市场经济的正常发展；乱收费、乱罚款的情形时常发生；暴力执法、钓鱼执法等违背《程序法》规定的行政行为不时出现；以权谋私、贪污腐败屡禁不止。为了解决以上问题，唯有实行行政法治。
三、行政法治的内容和要求
行政法治是指行政主体必须按照法律的授权，形式和程序实施行政行为，并对其不法行政行为承担相应的法律责任，它有以下内容和要求：
（一）合法行政。政府的一切行政行为依法而行，受法之约束。具体包括几下几个方面的内容：
1、法律创制。政府的一切行政活动在法律法规规定的范围之内，法律法规没有规定的，行政机关不可以为之，即法无规定不可为。任何行政机关做出了法律没有规定的行为，都是违法的、无效的。这就确保了法律对行政权运行的绝对有效的拘束力。
2、在法律规定该作为的地方，公共权力必须准确作为。法律有明文规定行政机关必须有所作为或在行政机关职权范围之内的，行政机关必须作出相应的行政决定。例如，某人向工商行政机关申请营业执照，申请的材料齐全且符合法定的形式，则工商机关一定要按照法律的规定授予执照。
3、法律优越。法律具有除宪法外的最高效力，任何法规、规章和命令都不得与法律相抵触。否则无效。
4法律保留。在涉及宪法赋予公民的基本权利，如生命权、自由权等的限制的立法事项，必须由立法机关通过法律规定，而行政机关不具有这方面的权限。
（二）合理行政。所谓的合理行政即行政机关不仅应当按照法律规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定符合法律的意图，体现法律的实
质精神，即法的价值；符合公平正义的法律理性。因此，行政机关在实施某项行政行为时，不仅要求合法行政，更要合理行政。因为“行政法的关键不是政府的行为是否符合形式上的法律，而是政府的行为是否符合法律的正义性”。合理行政具体体现在以下几个方面：
1、行政行为的动因符合法律的意图。法律赋予行政机关的权力，是为了实现公共利益，维护社会稳定，保障个人权利；而不是为了满足行政机关自身或其工作人员的私利。因此，任何行政行为都必须符合这个目的。
2、考虑相关因素，排除不相关因素。行政机关在实施行政行为时，要考虑法律所明示或默示的相关因素，排除与做出行政决定不相关的因素。例如：公安机关在作出行政处罚时，应该考虑违法的事实、性质、情节和社会危害程度等相关因素，而要排除行为人的职位高低，经济状况的好坏等不相关因素。
3、行政行为的内容应当合理，措施和手段必要，适当。如按照治安管理条例的规定，赌博或为赌博提供条件可以处以3000元以下的罚款。如果轻者重罚，而重者轻罚，显然有失合理、适当的要求。行政处罚的目的是为了让相对人改正违法行为，应当尽量减少对相对人的权益的损害，符合比例原则。
（三）程序正当。行政机关在作出影响相对人权益的行为时，必须遵循正当的程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，时候向相对人提供相应的救济途径。
（四）信赖保护。行政机关对自己做出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更、反复无常。这是提高政府公信力和社会认同的前提，从而也有利于政府实施管理。
（五）对行政权实施监督。“人类历史的集体记忆和政治生活的教训都反复地证明，为了保障组织、个人的合法权益必须对公共权力进行监督”。在行政活动中，具体的行政行为都是由人做出的，而人不是天使，不会像天使一样行使权力。这些人某种程度上也是追求自身利益最大化的“经济人”。因此，对行政权进行监督是实现权力有效运行的保障。
四、实行行政法治的对策思考
实行行政法治是一项系统的工程，需要从多方面努力。
（一）加强行政立法，提高立法的质量
宪法是国家的根本大法，它是其它任何法律的母法。而行政法是仅次于宪法的独立的法律部门。有人认为，行政法是宪法的一部分，是动态的宪法是宪法原则的具体化。它“规定国家行政机关的组织，职责权限，活动原则，管理制度和工作程序”。可见行政法对于规范行政权的运作是多么的重要。因此，必须加强行政立法，提高立法的质量。可以说，制定良好的法律是实现行政法治的基础。具体从以下几个方面把握：
1、既然行政法是宪法的实施细则，因此行政法就不得违背宪法的原则和精神。任何法律的制定都是为了公共利益和个人权益，行政法也不例外。当然，我国地域辽阔，各地区之间存在着较大的差异，各地区可以根据自己的实际情况制定适合本地区的地方性法规和规章，但是不得逾越“公共利益”这条红线。
2、改进行政立法程序，扩大公众参与。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性法律草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，扩大公众参与，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。
3、加强对行政立法的监督。行政立法就其本质而言，它只是一种准立法，可以说，它是立法机关授予行政机关的权力，为了使其不越权，立法机关必须加强对行政立法的监督。
（二）把握法律价值，真正做到依法行政
任何法律制定出来以后，如果束之高阁，不付诸实践，或者在执行的过程中歪曲法的精神，滥用自由裁量权，甚至违背法本身的原则，那么再好的法也只不过只是一个法律文件。基于此，行政机关在实施行政活动时，必须把握法的实质价值，吃透法的秩序、正义和公平理念;切实按照法律规定办事，真正做到依法行政。这是行政法治的关键，可以考虑以下几个方面：
1、法律程序，特别是体现公平、公正要求的正当法律程序行政主体实施行政行为，必须按照法定的方法、步骤和时限为相对人提供公正的听证，听取相对人的陈述和申辩。
2、合理使用自由裁量权。自由裁量权是行政权中最易滥用，最易违背法的公平、公正价值的因素。因此，在自由裁量权的范围之内合理地行驶裁量权，同种情况同种对待、不偏私，是实现法的公平、公正价值的关键。
（三）行政行为程序化
行政法治包括行政实体法治和行政程序法治。行政程序体现了行政权运行过程中的特点，体现了行政程序对对民主和效率的双重保护功能，体现了行政程序在行政权和公民权之间的平衡和协调作用。由此可见，行政程序是行政机关在行使行政权力时必须遵守的程序，在现代行政法中居于核心地位。所以，要实行行政法治就必须把符合社会权益的行政程序上升为法律，以成文法的形式固定下来，形成程序的法定化对行政主体的的行政行为提出了很高的要求。
首先，行政机关及其工作人员在行使权力时，须按照法定的方式、步骤、顺序、空间时限等进行，遵循和体现公平、公正，行政相对人参与和效率的程序原则。一切违反行政程序实施的行政行为都无效。
其次，制定统一成文的行政程序法典。目前，我国尚无行政程序法，行政机关在实施行政活动时，没有统一的行政程序的指导，难免程序随意化，任意化，甚至违法行使行政权。因此，实现行政程序的法典化，是实行行政法治的重要内容。
（四）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。
在十七大报告中胡锦涛指出：“权力一定要在阳光下运行”。也就是说，权力的运行应当受到监督和制约，特别是行政权。时至今日，我国已经形成了内外一体的初步行政监督机制体系，但这个体系还不够健全，有待完善。
1、进一步加强权力机关的监督。我国的行政机关由权力机关产生，对它负责，受它的监督。因此，加强权力机关对行政机关，特别是对行政首长的监督至关重要。笔者认为，应改变当前省级行政首长兼任本级人大主任的现状。
2、加强人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关的监督的范围由目前只能涉及到公民人身权、财产权的行政行为扩大到能审查涉及到公民政治权、文化权利的行政行为。由目前只能审查具体行政行为扩大到能审查抽象行政行为。
3、加强专门监督。首先各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受后两者的监督决定。拒不履行监督决定的，依法追究其法律责任。其次，监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。再次，这也是很多学者提出的，应该改变目前监察机关从属于行政系统的状况，使之从属于权力机关系统，以提高检察机关的权威性和监督的有
效性。这是一个值得尝试的方法。
4、强化社会监督。随着社会的发展，特别是互联网的发展，社会监督越来越成为一种有效监督的方式，“表哥”，“房叔”，“房嫂”等事件无不体现社会监督的巨大作用。
（五）继续完善国家公务员制度。
行政活动的执行者是人，也就是国家公务员，而公务员制度的完善与否，直接关系到行政权力的有效运行与否。完善公务员制度，重点从以下方面着手：
1、转变公务员为官理念。我国的公务员由于受传统文化的影响，带有极其浓厚的官本位思想，这种思想带来的“人治”性，效率低下，责权分离等现象严重阻碍了行政权力的运行。因此，必须使公务员树立“公民本位”的思想，真正成为人民的公仆。
2、提高公务员的素质。由于行政机关工作人员是直接行使行政权力，履行行政职责的行为主体，这些工作人员的素质如何，直接关系到执法的水平。提到公务员的素质应从两个方面考虑：一是强化公务员的考试录用制度，这种制度所具有的公开性，公平性和竞争择优性为国家行政机关广泛的吸收各种人才提供了保证，又可以有效的防治和克服公务员录用中的不正之风和腐败现象。二是对现有的公务员进行大力培训，加强行政专业知识和服务观念的教育，重视加强政策制定水平，执法能力及处理公务的技能的培育、训练，提高其职业素养。
［参考文献］
［1］ 胡建淼.行政法学［M］.北京：法律出版社,1998.
［2］ 姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2012. ［3］ 方世荣,石佑启.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社,2005. ［4］ 皮纯协,张成福.行政法学［M］.北京:中央人民出版社,2000.
［5］ 应松年,杨伟东.中国行政法学20年研究报告［M］.北京:中国政法大学出版社,2008. ［6］ 应松年.行政程序法立法研究［M］.北京:中国法制出版社,2001.
［7］ 凌国顺,欧阳君君.行政法学［M］.上海:上海人民出版社,2007.
［8］ 张正钊,韩大元.比较行政法［M］.北京:中国人民大学出版社,1998.
［9］ 何士青.论行政法治［J］.湖北大学学报（哲学社会科学版）,2001(6) ［10］ 郎佩娟.论行政法治［J］.公共行政管理科学,1999(5).
［11］ 中华人民共和国法治白皮书
［12］ 国务院关于依法治国实施纲要
试论行政法治
［摘要］随着依法治国方略的贯彻实施，行政法治成为一个重要的问题。行政权力的扩大，行政权力的二重性及自由裁量的特点，社会及公民权益的保障，必须实行行政法治。而行政法治是一项系统的工程，需要从多方面加以努力。本文认为以下几个方面值得重视：加强行政立法，提高立法的质量；把握法律的价值，做到真正的依法行政；行政行为程序化；完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督；继续完善国家公务员制度。
【关键字】:行政法治；合法行政；合理行政
一、案列导入
某乡在三省交界处，富含煤炭资源，邻省来该乡运煤的货车络绎不绝。而这些货车大多超载，这些货车司机很多时候都被该乡公安派出所的一些叫做“二派” 的执法人员抓住，先是把司机暴打一顿，然后根据货车的大小决定该罚多少款，交了罚款以后，执法人员没有责令司机卸载超出的重量，而是立即放行。有拒不交罚款或者没有带现金的，司机和货车一并扣留，待司机亲属上交罚款后方释放人和归还货车。以上公安派出所的行为合法、合理吗？答案是否定的，那么怎样才能使其行为合法、合理呢？
二、实行行政法治的重要性和紧迫性
党的十五大确立了以法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。要实行依法治国，就必须依法行政，二依法行政是行政法治最重要的方面。
人们为了实现公共利益，让渡出私人权利以组成公共权力，形成权力机关，而我国的行政机关由权力机关产生，并对它负责。因此，行政机关的任何行政活动都必须是为了实现公共利益、保障公民个人的权益。这是由民主政治所决定的，实行行政法治，存在着客观的必然性和必要性。
（一）行政权力的扩大。
“现代社会的发展使政府的作用和功能日趋复杂，在社会对政府寄予更多功能期待的同时，政府拥有的功能不论是在其内容还是作用范围上都有了极为明显的增强。”随着我国加入WTO和市场经济的深入发展，我国政府的行政活动越来越多，越来越复杂，国家的行政职能增加，行政职权扩大。从行政权作用的范围来看，行政权的触角已经渗透到社会生活的方方面面；从行政权力作用的方式来看，行政权进入了立法和司法领域，行政立法和行政司法已经成为行政权行使的重要方式。这就是很多学者提及的，“现代国家是行政国”。
但是，一方面，行政职能增加和行政职权扩大意味着市场经济的发展所必需的社会秩序的确立和保障；另一方面则意味着人民的自由和权力受到威胁和侵害的可能性增加。“绝对的权力导致绝对的腐败”，历史一再证明，政府权力越大，如果不加以控制和约束，其滥用的可能性也就越大。因此必须创立一种机制，在扩大行政权的同时增强对行政权的制约，而这种机制正是行政法治。
（二）行政权自身的特点。
1、行政权的二元性。行政权既能维持社会秩序、保障社会稳定、实现公共利益，为人民的自由与权利提供不可替代的保障；但另一方面，行政权又可能沦落
成有权者追求私利的工具。正如诺斯悖论：“国家的存在是经济发展的必要条件，而国家又是人为的经济衰退的根源”一样，行政权力是国家社会生活良性运行的保障，同时也是行政行政混乱的根源。“一切有权利的人都容易滥用，这是万古不易的一条经验，有权利的人们使用权力一直到育有界限的地方才休止。”
2、行政权具较大的自由裁量范围。这表明行政机关在自由裁量的范围内可以做出任意决定，处理问题时随意性很大。在行政处罚中，不公平、不合理，轻者重罚、重者轻罚，不同情况相同对待、相同情况不同对待，这些完全取决于掌权者个人意志。再者，新公共管理理论认为，行政执法人员也是“经济人”，其目的不是为了实现公共利益而是实现其自身利益的最大化。
行政权的这两个特点决定了行政权存在着滥用的可能性，“而行政法治恰恰可以规定行政权的运行范围，防止权力的滥用，赌赛行政权力滥用的漏洞，发挥行政权积极的一面”。
（三）现实生活中存在很多违背行政法治的行为
毫无疑问，改革开放以来，我国的法治建设取得了巨大的成就，特别是党的十五大确立了“依法治国“的基本方略和一九九九年将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，进一步加快了我国行政法治的步伐。行政权在维护社会稳定，保护公民权利等方面发挥着不可替代的作用。但不可否认的是，行政主体在行使行政权力的过程中，还存在着诸多不尽如人意的地方，一些地方的老百姓反映比较强烈。例如，有的地方政府热衷于通过各种手段对本来可以由市场自身解决的、没有法律规定的、行政机关没有权限作为的领域进行微观干预，严重违反了行政法治的法律创制原则，扰乱了市场经济的正常发展；乱收费、乱罚款的情形时常发生；暴力执法、钓鱼执法等违背《程序法》规定的行政行为不时出现；以权谋私、贪污腐败屡禁不止。为了解决以上问题，唯有实行行政法治。
三、行政法治的内容和要求
行政法治是指行政主体必须按照法律的授权，形式和程序实施行政行为，并对其不法行政行为承担相应的法律责任，它有以下内容和要求：
（一）合法行政。政府的一切行政行为依法而行，受法之约束。具体包括几下几个方面的内容：
1、法律创制。政府的一切行政活动在法律法规规定的范围之内，法律法规没有规定的，行政机关不可以为之，即法无规定不可为。任何行政机关做出了法律没有规定的行为，都是违法的、无效的。这就确保了法律对行政权运行的绝对有效的拘束力。
2、在法律规定该作为的地方，公共权力必须准确作为。法律有明文规定行政机关必须有所作为或在行政机关职权范围之内的，行政机关必须作出相应的行政决定。例如，某人向工商行政机关申请营业执照，申请的材料齐全且符合法定的形式，则工商机关一定要按照法律的规定授予执照。
3、法律优越。法律具有除宪法外的最高效力，任何法规、规章和命令都不得与法律相抵触。否则无效。
4法律保留。在涉及宪法赋予公民的基本权利，如生命权、自由权等的限制的立法事项，必须由立法机关通过法律规定，而行政机关不具有这方面的权限。
（二）合理行政。所谓的合理行政即行政机关不仅应当按照法律规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定符合法律的意图，体现法律的实
质精神，即法的价值；符合公平正义的法律理性。因此，行政机关在实施某项行政行为时，不仅要求合法行政，更要合理行政。因为“行政法的关键不是政府的行为是否符合形式上的法律，而是政府的行为是否符合法律的正义性”。合理行政具体体现在以下几个方面：
1、行政行为的动因符合法律的意图。法律赋予行政机关的权力，是为了实现公共利益，维护社会稳定，保障个人权利；而不是为了满足行政机关自身或其工作人员的私利。因此，任何行政行为都必须符合这个目的。
2、考虑相关因素，排除不相关因素。行政机关在实施行政行为时，要考虑法律所明示或默示的相关因素，排除与做出行政决定不相关的因素。例如：公安机关在作出行政处罚时，应该考虑违法的事实、性质、情节和社会危害程度等相关因素，而要排除行为人的职位高低，经济状况的好坏等不相关因素。
3、行政行为的内容应当合理，措施和手段必要，适当。如按照治安管理条例的规定，赌博或为赌博提供条件可以处以3000元以下的罚款。如果轻者重罚，而重者轻罚，显然有失合理、适当的要求。行政处罚的目的是为了让相对人改正违法行为，应当尽量减少对相对人的权益的损害，符合比例原则。
（三）程序正当。行政机关在作出影响相对人权益的行为时，必须遵循正当的程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，时候向相对人提供相应的救济途径。
（四）信赖保护。行政机关对自己做出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更、反复无常。这是提高政府公信力和社会认同的前提，从而也有利于政府实施管理。
（五）对行政权实施监督。“人类历史的集体记忆和政治生活的教训都反复地证明，为了保障组织、个人的合法权益必须对公共权力进行监督”。在行政活动中，具体的行政行为都是由人做出的，而人不是天使，不会像天使一样行使权力。这些人某种程度上也是追求自身利益最大化的“经济人”。因此，对行政权进行监督是实现权力有效运行的保障。
四、实行行政法治的对策思考
实行行政法治是一项系统的工程，需要从多方面努力。
（一）加强行政立法，提高立法的质量
宪法是国家的根本大法，它是其它任何法律的母法。而行政法是仅次于宪法的独立的法律部门。有人认为，行政法是宪法的一部分，是动态的宪法是宪法原则的具体化。它“规定国家行政机关的组织，职责权限，活动原则，管理制度和工作程序”。可见行政法对于规范行政权的运作是多么的重要。因此，必须加强行政立法，提高立法的质量。可以说，制定良好的法律是实现行政法治的基础。具体从以下几个方面把握：
1、既然行政法是宪法的实施细则，因此行政法就不得违背宪法的原则和精神。任何法律的制定都是为了公共利益和个人权益，行政法也不例外。当然，我国地域辽阔，各地区之间存在着较大的差异，各地区可以根据自己的实际情况制定适合本地区的地方性法规和规章，但是不得逾越“公共利益”这条红线。
2、改进行政立法程序，扩大公众参与。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性法律草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，扩大公众参与，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。
3、加强对行政立法的监督。行政立法就其本质而言，它只是一种准立法，可以说，它是立法机关授予行政机关的权力，为了使其不越权，立法机关必须加强对行政立法的监督。
（二）把握法律价值，真正做到依法行政
任何法律制定出来以后，如果束之高阁，不付诸实践，或者在执行的过程中歪曲法的精神，滥用自由裁量权，甚至违背法本身的原则，那么再好的法也只不过只是一个法律文件。基于此，行政机关在实施行政活动时，必须把握法的实质价值，吃透法的秩序、正义和公平理念;切实按照法律规定办事，真正做到依法行政。这是行政法治的关键，可以考虑以下几个方面：
1、法律程序，特别是体现公平、公正要求的正当法律程序行政主体实施行政行为，必须按照法定的方法、步骤和时限为相对人提供公正的听证，听取相对人的陈述和申辩。
2、合理使用自由裁量权。自由裁量权是行政权中最易滥用，最易违背法的公平、公正价值的因素。因此，在自由裁量权的范围之内合理地行驶裁量权，同种情况同种对待、不偏私，是实现法的公平、公正价值的关键。
（三）行政行为程序化
行政法治包括行政实体法治和行政程序法治。行政程序体现了行政权运行过程中的特点，体现了行政程序对对民主和效率的双重保护功能，体现了行政程序在行政权和公民权之间的平衡和协调作用。由此可见，行政程序是行政机关在行使行政权力时必须遵守的程序，在现代行政法中居于核心地位。所以，要实行行政法治就必须把符合社会权益的行政程序上升为法律，以成文法的形式固定下来，形成程序的法定化对行政主体的的行政行为提出了很高的要求。
首先，行政机关及其工作人员在行使权力时，须按照法定的方式、步骤、顺序、空间时限等进行，遵循和体现公平、公正，行政相对人参与和效率的程序原则。一切违反行政程序实施的行政行为都无效。
其次，制定统一成文的行政程序法典。目前，我国尚无行政程序法，行政机关在实施行政活动时，没有统一的行政程序的指导，难免程序随意化，任意化，甚至违法行使行政权。因此，实现行政程序的法典化，是实行行政法治的重要内容。
（四）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。
在十七大报告中胡锦涛指出：“权力一定要在阳光下运行”。也就是说，权力的运行应当受到监督和制约，特别是行政权。时至今日，我国已经形成了内外一体的初步行政监督机制体系，但这个体系还不够健全，有待完善。
1、进一步加强权力机关的监督。我国的行政机关由权力机关产生，对它负责，受它的监督。因此，加强权力机关对行政机关，特别是对行政首长的监督至关重要。笔者认为，应改变当前省级行政首长兼任本级人大主任的现状。
2、加强人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关的监督的范围由目前只能涉及到公民人身权、财产权的行政行为扩大到能审查涉及到公民政治权、文化权利的行政行为。由目前只能审查具体行政行为扩大到能审查抽象行政行为。
3、加强专门监督。首先各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受后两者的监督决定。拒不履行监督决定的，依法追究其法律责任。其次，监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。再次，这也是很多学者提出的，应该改变目前监察机关从属于行政系统的状况，使之从属于权力机关系统，以提高检察机关的权威性和监督的有
效性。这是一个值得尝试的方法。
4、强化社会监督。随着社会的发展，特别是互联网的发展，社会监督越来越成为一种有效监督的方式，“表哥”，“房叔”，“房嫂”等事件无不体现社会监督的巨大作用。
（五）继续完善国家公务员制度。
行政活动的执行者是人，也就是国家公务员，而公务员制度的完善与否，直接关系到行政权力的有效运行与否。完善公务员制度，重点从以下方面着手：
1、转变公务员为官理念。我国的公务员由于受传统文化的影响，带有极其浓厚的官本位思想，这种思想带来的“人治”性，效率低下，责权分离等现象严重阻碍了行政权力的运行。因此，必须使公务员树立“公民本位”的思想，真正成为人民的公仆。
2、提高公务员的素质。由于行政机关工作人员是直接行使行政权力，履行行政职责的行为主体，这些工作人员的素质如何，直接关系到执法的水平。提到公务员的素质应从两个方面考虑：一是强化公务员的考试录用制度，这种制度所具有的公开性，公平性和竞争择优性为国家行政机关广泛的吸收各种人才提供了保证，又可以有效的防治和克服公务员录用中的不正之风和腐败现象。二是对现有的公务员进行大力培训，加强行政专业知识和服务观念的教育，重视加强政策制定水平，执法能力及处理公务的技能的培育、训练，提高其职业素养。
［参考文献］
［1］ 胡建淼.行政法学［M］.北京：法律出版社,1998.
［2］ 姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2012. ［3］ 方世荣,石佑启.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社,2005. ［4］ 皮纯协,张成福.行政法学［M］.北京:中央人民出版社,2000.
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［11］ 中华人民共和国法治白皮书
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