关于民间高利贷现状问题的调查报告
这是笔者连续跟踪调查三年的一个调查报告，前段时间关于总理来信的问题，在论坛上吵的很凶。我不知道该说什么好，因为我是一个支农队员，虽然我们很少和其他机构联系，但我们真正是在努力做一些事情。不可否认我们中间有人假支农之名，行旅游度假之实。但就队员们的那点钱，要是说是度假旅游，未免太言过其实了吧。2004年寒假期间，我们一行7人在甘肃等地调研，时间长达50天。五一期间，我们去吉林梨树调研，都是我们自己集资去的。我们不敢奢望这种活动究竟能带来什么，但我想有一点是重要的，我们要了解现实。我觉得我最大的感受是，不要说那些学者们了，就连我们从农村走出的人，也不了解农村，不理解农民，更谈不上支持农业了。对于处于这样一个时代而言，我感受到的是我们的社会正在被撕裂，鸿沟在加深，人们有理由去评说，但不能少了实践。我是抱着了解问题的心态去看待这些问题的。所以当我在甘肃深入了解高利贷问题时，和那些黑社会人员周旋，并且面临危险时，我想说，我亲爱的朋友们，我们在这里充满火药味的战斗时，在那些弱者的世界里，却只有忍耐。所以，我把这篇不成熟的报告拿出来，希望能在另一个层面上反思我们的支农调研，尽管这篇论文的呈现方式还是很学院化，但这只是我表述问题的一种方式，它不能解决什么，但我只能如此地诉说。本问最初发表在中国农村研究网。
甘肃省泰县、林县农村高利贷问题调查报告
近年来，随着我国农业产业结构的大幅度调整，农业市场化、产业化程度不断深入，农产品商品化程度不断提高，农村对资本的需求日益旺盛，而农村金融市场出现了严重吃紧的局面。资本极度稀缺严重制约和阻碍农业的可持续发展。农村高利贷问题在很多农村频繁发生，由此而酿成的社会危害已初露端倪。为全面了解和分析农村高利贷问题的现状和产生原因，笔者于2003-2004年在甘肃省中部地区的泰县、林县多次进行了实地调研，目击了高利贷借贷、放贷、还贷、索贷的全过程，并对许多当事人访谈。根据调查实际，设计了调查问卷，随机调查了部分农民、乡村干部，形成如下报告。
一。农村高利贷出现的背景
从建国后农业社会主义改造的超常完成到改革开放之前，农村的经济生活完全按照国家计划运行，国家全面控制农村经济生活。一切市场交易行为都被视为“资本主义尾巴“而割掉，高利贷没有生存的社会土壤。改革开放初期，家庭联产承包责任制的广泛推行，包产到户、包干到户极大地调动了农民的生产积极性，农民也开始由改革前的生产队的社员向改革后的市场主体转变。随着农产品的商品化程度迅速提高，市场交易行为和融资行为开始出现，农民对资本和技术的需求开始增加。但这个阶段推动农村经济发展的主要动力是国家工作重心转移和制度层面的“政策松绑“。农村高利贷问题也仅仅在个别地区存在，其影响和危害并不显著。进入90年代以后，一方面国家经济形势发生了重大变化，短缺经济逐渐退出历史舞台。农产品的市场竞争日趋激烈，农业生产由原来主要依赖政策逐渐转向依赖市场，资本和技术逐渐成为影响农业发展的关键因素。由此农业产业结构调整和产品结构调整使小生产与大市场的矛盾愈加突出；另一方面，90年代中期后，农民收入连年处于低迷状态，农民负担却逐年加重，小农性质的分散的农业生产只能向社会提供有限的生产力，农村人地矛盾更加突出，为提高土地生产力和增加收入，农民对货币的追求达到了前所未有的高度。同时这个时期经济发展过热，地方政府大力倡导 “村办企业“，缺乏资本积累的乡村一时借债成风。农村高利贷正是在这种宏观背景下在农村蔓延的。近年来，四大国有商业银行为提高效益，纷纷撤并县以及县以下的农村机构、网点，退出或半退出农村金融市场，导致农村金融缺位。这等于拱手把农村信用市场让给高利贷。面对巨大的暴利和诱人的市场，不法资本迅速进军农村金融市场，尽管早在1996年，国务院就发布了33号文件--《关于农村金融体制改革的决定》，试图从制度层面规范农村金融市场，解决农村资金的供求不平衡问题，但从现实来看，这一政策收效甚微。农村金融体制改革过程中的资本空间和高利润给不法资本侵入农村以可乘之机，高利贷逐渐成为部分农村的严重社会问题。
二、农村高利贷的现状和问题
一般而言，当农户因为生产生活困难，需要向高利贷借款时，整个借贷流程分为：第一步，要有中间人引荐，中间人一般社会关系复杂，属于乡村的“强人“，
他们对借贷农户的情况非常了解，同时他们又与放贷者有极为密切的关系。中间人对放贷者提供借贷者的各种信息，而且参与高利贷的分红。第二步是借贷者与放贷者谈判借贷金额，约定还款时间及利息等。借款期限一般是半年或一年，利息多是3分到5分不等。放贷者一般会在这时评估借贷者的还款能力，若农户家庭经济条件差，社会关系不强，那么贷款利率就高，其他附加条件就苛刻。如有的农户借1万元，按3分利率算，1年后要换13 600元，但放贷者往往先扣除利息3 600元，农户实际可贷到6 400元，但还款时要还1万元，这种剥削，利率远远超出3分了。借贷双方条件谈妥后，就签订借款协议（多是欠条）。第三步是还贷。放贷者一般在借款到期1个月之前通知借款农户。有时放贷者甚至提前向农户催款，尤其是农户在夏秋粮食收获时。放贷者借机向农户逼债，而农户慑于高利贷背后的恶势力，往往敢怒不敢言。第四步是索贷。当农户不能按期还款时。放贷者雇佣的地痞、打手就会到农户家强行索债。他们每到农户家，便胁迫农民，除了索取债务外，他们还直接向农户收取手续费等，每次至少几十元，多则几百元，地方黑恶势力借此盘剥农民，非常严重。有时农户实在无力还贷，放贷者就会与农户协商，一般每推迟1个月，须多交还款本金15%的迟纳金。若1个月后仍不能还贷，则本利相加，重新计息，成为驴打滚的巨额债务。笔者调查的一户农民，3年前借高利贷4 000元，到全部还清时，总金额为13 000元，这还不算被地方黑势力逼债盘剥去的。
2、放贷者类型
放高利贷者一般都有一定的背景，概括起来说，放贷者都是掌握了一定社会资源的人。主要有以下几种：（1）有“关系“的人，他们往往在当地有比较广的人际关系，其亲友有门路，能为放高利贷提供方便。这部分人占放贷者的大多数。（2）收入比较高的人。这部分人是农村先富起来的，资金比较充裕，据调查，他们中的一部分也参与放贷，但其放贷主要是小额的，不是农村高利贷放贷的主流。（3）地方黑恶势力。他们参与放贷主要靠敲诈勒索农民。其放贷规模正在扩大，而且在一些地区出现与商业资本合流的趋势，他们盘剥农民尤狠尤深，需要严厉打击。
（二）农村高利贷的特征和问题
1、目前，农村高利贷现象十分严重，在一些地区带有普遍性，出现两种趋势--即贷款面有逐年扩大的趋势，贷款额有逐年增长的趋势。
中央银行规定在同期银行利率4倍以内的民间借贷行为属合法行为。但从调查实际来看，这种合法的民间借贷行为所占比例大约占民间借贷行为的40%，而高利贷则占到60%左右，其严重性可见一斑。虽然农村还有信用社，但其对农民的资金支持，还是杯水车薪。据笔者在泰县陈村的调查，农民的储蓄资金大都存入邮政储蓄、商业银行，合计约占69%，流入城市的资金约为农村信用社资金的2/3，严重的资金流失加重了农村资金供求比例的失衡。农村资金大量流入城市，使农村生产资本严重匮乏，信用社资金有限，支农力度下降，导致农村民间高利贷融资成为农民解决生产、生活急需资金的重要途径之一。据笔者在泰县陈村、龚村、杨村、王庄，林县水村、石村的调查，认为在当地信用社贷款比较难的农户占总调查户数的73.51%，贷过私人高利率贷款的占61.25%，其中获取资金的主要渠道是高利贷的占30.20%；2000年，贷高利贷者不及调查地总户数的6%，而2003年则达到了17%；2 000年以前，高利贷贷款额一般在5 000元以内，2003年则普遍在10 000-20 000元之间，最高甚至达到10万元；高利贷利率一般是3分到5分，有的甚至是1毛利息。借5 000元一年连本带利最高甚至要还12 000元左右。可见，农村信用社不能有效支持农民发展生产，给高利贷占据农村金融市场以可乘之机，况且信用社信贷规模小，限制多，覆盖面有限，根本不足以平抑农村高利贷。长此以往，农村高利贷的贷款面就会逐渐扩大，甚至会直接冲击到农村信用社的发展；而贷款额的逐年增长，就会刺激高利贷控制农村金融市场，并逐步渗透到农业生产中。
2、当前农村高利贷的主要表现形式是向私人借贷，但是一些农村高利贷盛行伴随着农村黑恶势力侵入乡村。
根据调查，近几年，农村资本市场暗流涌动，资本极度稀缺，高利贷正与商业资本、乡村黑恶势力结合起来，形成农村的“黑三角“，从而层层加码盘剥农民。譬如一些地方农产品供销商，在农民春耕资金奇缺时，往往赊买农药、化肥、种子。一袋尿素，市价是80元，赊买时最高200元。当农民不能按期还款时，他们则采取各种不法手段胁迫农民。有些高利贷头子本身就是地方黑恶势力头子，他们则直接把高利贷与财权抵押相结合，农民一旦不能还款时，他们就把农民的财产物件器具等强行带走，这种附加苛刻条件的高利贷，使一些农户深受其害。由于这些人为恶乡里，村民往往敢怒不敢言。这已成为乡村黑恶势力聚敛财富的重要手段。从调查来看，大多数高利贷背后都有地方黑恶势力为其撑腰。
某些高利贷与黑恶势力沆瀣一气，诱骗农民参与其不法活动，如赌博、吸毒等，然后骗农民贷款，农民“上钩“后就会倾家荡产。在林县仁村，2000年至2003年，因为参加赌博，大借高利贷，已有11户农民债台高筑，其中4人因不堪重负而自杀。这类恶性事件仅被当作一般性案件处理，其背后的社会因素，尤其是高利贷和农村黑恶势力问题，尚未被地方党政部门所重视。尽管高利贷问题现在仅在部分乡村存在，但其社会危害是极其严重的。
3、农村高利贷严重干扰了农村的经济生活，破坏了农村的市场秩序，严重影响着农村的政治稳定。
一方面，农村资本倒流入城，农民贷款难；另一方面，某些不法资本借助乡村黑恶势力控制农村金融市场。高利贷的侵入使农村经济生活日趋畸形，建立在暴力和暴利基础上的高利贷重重瓜分农民利益，使借贷农户不堪重负。高利贷的盛行使地方黑恶势力羽翼丰满，其干扰经济活动的能力也逐渐增强。农民贷10000元，其利息要超过10亩地的纯收成。高利贷者从农民春播、夏秋收中盘剥到的利润约占贷款农户年收入的40%-80%，农民一旦向高利贷贷款，离破产就已不远。当前农民负担沉重，抗风险能力本来就很弱，高利贷的盘剥，无疑加剧了农村贫困化程度，从而激化了乡村社会矛盾。农村市场秩序遭到破坏，发展“高产、优质、高效“农业的目标也就成为空想。
部分乡村高利贷者依据自身经济优势，参加村级选举，竞选成功后，就明目张胆地放高利贷。在泰县、林县调查中，此种现象甚为普遍。乡镇为完成税收和计划生育任务，在“破格用才“，“为经济建设服务“的幌子下，重用乡村黑恶势力和高利贷者，他们上台后，横行乡里、鱼肉百姓，劣迹斑斑。而乡镇为了自身利益，对此类现象多充耳不闻、熟识无睹。老百姓气愤地说：“我们村里的’名流’都是恶棍、放贷人，哪有什么好东西！“有些农民为高利贷所累所害，但为生计，仍不得已而为之。由此激起的民愤民怨在底层酝酿，成为农民有组织抗争的口实和群体性事件的诱因，严重危害着农村的政治稳定。由于县乡财政长期运营不良，借债成风，部分乡镇政府向高利贷借债，使乡镇政权被黑恶势力控制，而村级受高利贷或黑恶势力控制在一些地区已是普遍现象。部分乡镇已经形成既得利益集团，“官商勾结、官黑结合、黑商联合“成为部分乡镇政治经济生活的现实写照。他们关注的是自身利益如何满足，而置百姓疾苦于不顾。不能也不可能从农民的实际需求出发，帮助农民发展农业生产，筹集发展资金，而是勾结地方
黑恶势力以合法的外衣非法地盘剥农民。目前，乡镇普遍存在债务危机，一些地方向高利贷借款，动辄十几万，个别乡镇领导为黑恶势力开道，充当保护伞，从高利贷中提成的现象也屡见不鲜。
4、农村高利贷问题引发一系列社会问题。农村社会治安形势日趋严峻，教育危机若隐若现。
农村高利贷在乡村的横行，引发各种违法犯罪等暴力事件，农村安全状况堪忧。据笔者在泰县、林县19村的调查，从2000年至2003年，农村违法犯罪案件年增35%，偷窃、抢劫甚至杀人越货事件层出不穷。高利贷与其他社会丑恶现象如赌博、吸毒、卖淫等密切关联，成为影响农村安全稳定的毒瘤。
资金的严重匮乏也给农村教育发展造成困难。一些农户，子女上学时，只能去借高利贷，很多家庭为此背负沉重的负担。调查显示，农户为子女教育而借高利贷的占调查户数的29.31%，当家庭有子女考上大学时可能借高利贷的约占37.44%，此种情况若长期得不到解决，农村教育尤其是基础教育将面临极其严重的危机。在一些乡村，农村中小学向高利贷借贷是公开的秘密。一些乡村中小学由于资金严重紧缺，也向高利贷借债。泰县某中学，每学期末，向高利贷借款5-10万元，开学时，再用学费补上。据泰县一位熟悉内情的官员介绍，这种现象，在全县中小学很普遍。没有钱学校就没法办，教育行政部门也只能默许。教育资金的严重稀缺，给高利贷的渗入提供了客观条件，如果依靠高利贷发展农村教育，那农村基础教育将有可能面临破产的危机。这一严重问题还未引起相关部门的重视，实在令人担忧。
值得注意的是，农村高利贷虽然仅仅出现在某些地区，也仅以非法的形式在地下生存，但随着其与农村基层政权、黑恶势力的媾和，其组织化程度明显提高，“合法化“外衣也使其活动更加隐蔽。其变相地渗入基层政权、插足农村教育，侵吞农民利益，不但危害国家政权、腐化基层干部、阻厄教育发展、破坏市场秩序和影响社会稳定，而且引发基层政权的“合法性“危机，成为中西部地区制约农村社会发展的一股浊流。
三、农村高利贷盛行的原因分析
农村高利贷问题在某些地区的蔓延，既有当前我国经济转型的宏观背景，也有部分地区执法不严、政策贯彻不力的微观因素。但细究农村高利贷发生的根源，便不难发现，高利贷主要发生在中西部以农业收入为主的县份，这些地
区的突出特点就是民间资本短缺，资本市场发育不良。所以，从某种意义上说，高利贷有问题，但主要不是高利贷的问题。农村出现巨大的资本缺口，现有的农村金融机构又处于边缘地位，如何能促进农村经济的发展？农村高利贷入侵农村金融市场，说明合法的金融机构已没有能力满足巨大的农村市场需要，非法的高利贷才能有空隙占据农村金融市场。所以农村高利贷问题更深刻的根源是社会和制度层面的。主要有以下几个方面：
（一）农民太多，太分散，而农民对资本的需求又十分庞大，是高利贷在农村出现的国情原因。
农民太多这是我们无法改变的国情限制，而包产到户后农村双层经营体制的确立，农户的生产方式逐渐分散，以致成为沿袭传统的“小农“。市场经济和大众传媒的冲击，使乡村的原子化倾向严重，村民与村民的关系愈发松散，村庄社会关联度低，村庄共同体处于解体和半解体状态。①这样，一方面是众多的农民及他们庞大的市场需要；另一方面是分散失序的近乎“一袋马铃薯“式的无组织的农民。无法组织起来的农民，也就无法和信用社、银行等金融机构谈判，处于绝对的弱势地位，他们也就很难获得农业发展资本。在小生产与大市场矛盾的背景下，农民为了生产生活的资金，求助于不需要繁琐贷款手续的高利贷就存在可能性。而高利贷有强势的黑恶势力做后盾，其敢于越过法律榨取农民也就存在了可行性。在国情制约和现实逼仄下的农业发展必然对资本的需求持续高涨，农业发展资本不能满足，农村剩余劳动力不可能有效转移，农民对资本的需求还会长久地存在，而农村金融又缺乏强有力的制度规范，高利贷就不会轻易退出。
（二）农民收入连续下滑，农业资本大量倒流入城，使农村发展处于青黄不接的状态中，持续高涨的资本需求刺激了高利贷的侵入。这是高利贷在农村盛行的经济和市场原因。
近年来，农民收入增缓，农业产业结构调整加速，农民迫切需要资金支持农业生产。分散的粗放的农业经营方式，生产成本太高，农民很难从中获得收益，尤其是近年来种植业收益连续下滑，投资者信心降低，资本大量流入城市，农业发展资本奇缺，客观上促使高利贷产生。从泰县、林县的调查来看，农民种植业的收入仅够维持生存，用农民自己的话说就是“开始是0，结束还是0“，种植业高成本低效率重复式的经营方式，已经成为制约农民增收的主要原因，由于农户种植面积较少，农产品结构调整的市场风险又太大（弱质的农业实际不能经
历任何风险），所以这势必会影响到农民对农业的投资信心，农民宁愿将钱存到城市去。这种“经济理性“选择，使农业资本变成极度稀缺的资源。而为了维持基本的生产生活需要，一些农民在春播、子女上学等关键时期只能向高利贷借贷。留在农村的农业资本越来越少，而农业发展又强烈要求资本来带动，于是高利贷便很容易被诱发。
（三）农村政治体制改革严重滞后，县乡政府不能有力地支农是农村高利贷盛行的体制原因。
乡镇政府机构臃肿、人浮于事，自利化倾向严重，不能贯彻和落实中央精神。一些领导干部认识不清，纵容高利贷，短视行为严重，部分乡镇领导甚至与高利贷相互勾结。农村基层政权自利化表现为为维护基层小团体利益，而侵害农民利益。对此于建嵘解释为这是国家和国家利益代表者的矛盾。基层官员将国家权力私有并依靠权力盘剥农民，他们用各种手段“创收“、“达标升级“，其执政思维主要是报喜不报忧对上不对下，以致欺上瞒下，不关心农民的生产生活，更不能有效地支农，对农业发展资金长期缺位的问题置若罔闻。据泰县、林县调查，每年国家下拨到信用社的扶贫支农专项低息贷款大多不能到农民手中。他们或者贷给有门路的“关系户“，或者违反政策规定，将贷款以高息贷出，赚取高额息差。泰县某乡信用社竟然将扶贫款贷给高利贷，扶贫款变成了扶富款、扶恶款。还有一些乡镇领导，勾结高利贷和黑恶势力，充当不法分子的保护伞，在中西部以种植业为主的农业县，这种现象已非常普遍。农村基层政权的自利化黑恶化倾向导致基层政权功能异化并退化。②基层政治体制改革的严重滞后，基层官员黑恶化成为农村高利贷盛行的体制诱因之一。
（四）计划经济向市场经济转型期，农村利益分化、阶层分化剧烈，资本分配严重失衡是高利贷盛行的社会原因。
现阶段农村的阶层分化已经相当明显。在泰县、林县这样的农业县，村庄财富的分配已经表现出了向富者集中的趋势。在泰县6村调查，现在农村富裕者主要集中在私营企业主、村级干部、农村能人等一部分人。他们主要依靠资本、关系、技术等优势资源占据财富。整个村庄的资本分配严重失衡，富裕村民往往将资本投向城市或其他高赢利领域，农业资本根本不能满足。综合笔者在甘肃省泰县、林县，吉林省梨县的调查，目前，农村富裕者仅占当地农户的10%左右，但他们掌握了村庄财富的一半，贫困户约占20%，其掌握的财富不及10%。弱
势阶层要生存和发展，只能向强势阶层借贷。村庄财富分配的失衡，必然使强者更强、弱者更弱，高利贷便是从中盘剥弱势农民的主要手段。
（五）农村信用社信贷机制不健全，农民在信用社贷不到款是农村高利贷盛行的主要原因之一。
信用社资金有限，农村存款流入城市，使得信用社自身的运营和发展都成为问题。信用社运行体制僵硬。经营机制不灵活，制度不健全，运行欠规范，大大制约了自身对农村经济生活的支持作用的发挥，导致农村资金供求的严重不平衡，助长了民间高利贷的气焰。相当多的农村信用合作社没有合作性质，背离了主要为“三农“服务的发展方向。农村信用社信贷机制不能有效改变，其作用便不能充分发挥，而且有可能因为资金的入不敷出而面临破产。
农民从信用社贷不到款还因为信用社和农户都存在单向度的信用观。信用社对农民能否按期还款有顾虑，信用社认为农户几乎没有可抵押的财产，信贷风险太大。支农贷款款额小且手续繁杂，很多信用社甚至吃回扣，一般是贷款额的10%，行风不正加之对农民缺乏信任，信用社的贷款信誉就持续走低，农民便对信用社不再报有信心。“联保户“是近年来农村信用贷款的创新，本来通过联保，信用社降低了风险，也有利于农户发展。但问题是“联保户“不能实现合作，共担风险，调查中，很多农户反映，由于各农户缺乏信任甚至怕由于一户不能按期还款而牵累到自己，因而不愿意联保，从实际情况来看，富裕农户资金充裕，社会信用较好，融资渠道广泛；中间农户数量多，资本需求大，但对合作联保贷款持观望态度；贫困户资金缺乏，很难取得信用社信任，基本贷不到款。所以要取得信用社的信任，解决农民（尤其是中间农户和贫困户）贷款难的问题，必须通过适当的方式把农民组织起来。关键是农民缺乏市场合作意识和组织意识。在一些地区，农村信用社的贷款已经逐渐淡出农民贷款的主要渠道，而高利贷则有甚嚣尘上的趋势，这已成为危害农村经济生活的一个重要因素。
四、农村高利贷问题的对策思考
（一）加快农村政治体制改革，坚决贯彻和落实中央和国务院的政策、方针、路线和精神。
农村基层政治体制改革迟滞不前已经成为影响农村现阶段发展的关键因素。于建嵘针对农村黑恶势力侵入部分基层政权的现实，提出现阶段农村政治体制改革必须坚持“官权退，民权进、严法制、正官德“③，这一提法切中时弊。
公权从乡镇一级退出，对于民间力量的生长是有积极意义的。现阶段，乡镇一级政府机构重叠繁复，七站八所林立，各种部门利用国家权力，垄断经济资源，他们在市场中的强势地位，无形中增加了农业生产成本，阻碍农民进入市场。官强民弱局面的改变，必须推进现行的农村基层政治体制改革，其首要条件就是官退民进。农村高利贷的盛行，表面看是资金的问题，但更深刻的原因是农村基层政权行政强制太严重，计划经济思维影响太深，压抑了农村资本的正常流通。农村高利贷和黑恶势力是一对孪生姊妹，必须严厉打击农村高利贷和黑恶势力的违法犯罪活动，消除民间非法高利贷行为。笔者认为，正官德就必须加强执政党建设，尤其是官员的执政作风建设。现在基层党建基本处于瘫痪状态，加强党的建设至关重要。党的优良传统尤其是严密的党的建设是最好的历史经验，绝不能放弃对党员的教育，加强党的建设，坚决贯彻中央的各项方针、政策、路线和精神，是推进农村各项事业发展的前提和关键。
（二）赋予农民市场主体地位和资格。农民必须进入市场，不能进入市场，农民就不能真正实现现代化转型，农民就不能参与市场，不能从市场融资。 农民没有市场地位，因而也就无法在市场融资，这也是当前影响农民增收的主要制度根源。农民无论生产生活都被市场所左右，无数的中间商盘剥农民，高利贷只是其中畸形的一种。只有赋予农民真正的市场地位，不以城乡二元分隔的方式对待农民，让农民真正进入市场，农民的创造性才能被充分发挥出来。同时，农民进入市场，是重建村庄和形塑现代农民的根本途径。
（三）政府必须加大支农力度，完善支农机制，灵活多样地支持农业发展，促进农民增收。
农民收入少，可流动的资金更少，只有国家推行长期的稳定的支农政策，促进农民增收，才能有效地遏止高利贷的泛滥。近年来，国家加大了支农力度，但从支农形式上看，还是计划性的多，支农模式僵硬，支农机制单一，行政化倾向严重是当前政府支农模式的主要弊病。农民并不能从政府的各种优惠政策中得到多少实际利益。比如税费改革在一定程度上减轻了农民负担，但各种负担随之转移为各种部门利益，农民实际支出并未减少。去年粮食主产区实行粮价直补，农民确实获得了利益，但今年的种子、化肥等价格也迅速上涨，农民从政府获得的补贴实际解决不了根本问题。这就说明，在现阶段，政府必须转变观念，改变原由的支农方式，现在农民面临的是小生产和大市场的矛盾，农民处于绝对弱势，
所以政府的支农应该立足在增强农民和市场的谈判能力上。农民收入的增加，可利用的资本扩大，其对高利贷的依赖程度就会降低。
（四）必须规范农村信贷市场，加强农村信用市场建设。
农村信用社作为农村最主要的金融机构，必须转变职能，改变信贷模式，推广“联保“信用模式，转变工作方式，加大支农力度，坚持为“三农“服务。高利贷在一些农村的存在，关键是农村没有建立完整的资本市场，不法资本的地下流动，会严重制约农村信用市场的建设和完善。
（五）国家应该尽快出台《民间融资法》，放宽政策限制，允许民间合法融资。
我国现行法律还没有明确民间融资行为，建议国家尽快出台《民间融资法》，以法律的形式规范农村金融市场，是最为有效的。同时，政府应该放宽政策限制，对合理的民间融资行为要鼓励，这既是遏止当前农村资本外流的重要手段，也有利于农村资本市场的发育。
参考文献
① 参见贺雪峰《新乡土中国》，桂林，广西师范大学出版社，2003年3月第1版，第5-7页；第29-32页
② 参见于建嵘文《农村黑恶势力和基层政权退化》，《战略与管理》，2003年第5期
关于民间高利贷现状问题的调查报告
这是笔者连续跟踪调查三年的一个调查报告，前段时间关于总理来信的问题，在论坛上吵的很凶。我不知道该说什么好，因为我是一个支农队员，虽然我们很少和其他机构联系，但我们真正是在努力做一些事情。不可否认我们中间有人假支农之名，行旅游度假之实。但就队员们的那点钱，要是说是度假旅游，未免太言过其实了吧。2004年寒假期间，我们一行7人在甘肃等地调研，时间长达50天。五一期间，我们去吉林梨树调研，都是我们自己集资去的。我们不敢奢望这种活动究竟能带来什么，但我想有一点是重要的，我们要了解现实。我觉得我最大的感受是，不要说那些学者们了，就连我们从农村走出的人，也不了解农村，不理解农民，更谈不上支持农业了。对于处于这样一个时代而言，我感受到的是我们的社会正在被撕裂，鸿沟在加深，人们有理由去评说，但不能少了实践。我是抱着了解问题的心态去看待这些问题的。所以当我在甘肃深入了解高利贷问题时，和那些黑社会人员周旋，并且面临危险时，我想说，我亲爱的朋友们，我们在这里充满火药味的战斗时，在那些弱者的世界里，却只有忍耐。所以，我把这篇不成熟的报告拿出来，希望能在另一个层面上反思我们的支农调研，尽管这篇论文的呈现方式还是很学院化，但这只是我表述问题的一种方式，它不能解决什么，但我只能如此地诉说。本问最初发表在中国农村研究网。
甘肃省泰县、林县农村高利贷问题调查报告
近年来，随着我国农业产业结构的大幅度调整，农业市场化、产业化程度不断深入，农产品商品化程度不断提高，农村对资本的需求日益旺盛，而农村金融市场出现了严重吃紧的局面。资本极度稀缺严重制约和阻碍农业的可持续发展。农村高利贷问题在很多农村频繁发生，由此而酿成的社会危害已初露端倪。为全面了解和分析农村高利贷问题的现状和产生原因，笔者于2003-2004年在甘肃省中部地区的泰县、林县多次进行了实地调研，目击了高利贷借贷、放贷、还贷、索贷的全过程，并对许多当事人访谈。根据调查实际，设计了调查问卷，随机调查了部分农民、乡村干部，形成如下报告。
一。农村高利贷出现的背景
从建国后农业社会主义改造的超常完成到改革开放之前，农村的经济生活完全按照国家计划运行，国家全面控制农村经济生活。一切市场交易行为都被视为“资本主义尾巴“而割掉，高利贷没有生存的社会土壤。改革开放初期，家庭联产承包责任制的广泛推行，包产到户、包干到户极大地调动了农民的生产积极性，农民也开始由改革前的生产队的社员向改革后的市场主体转变。随着农产品的商品化程度迅速提高，市场交易行为和融资行为开始出现，农民对资本和技术的需求开始增加。但这个阶段推动农村经济发展的主要动力是国家工作重心转移和制度层面的“政策松绑“。农村高利贷问题也仅仅在个别地区存在，其影响和危害并不显著。进入90年代以后，一方面国家经济形势发生了重大变化，短缺经济逐渐退出历史舞台。农产品的市场竞争日趋激烈，农业生产由原来主要依赖政策逐渐转向依赖市场，资本和技术逐渐成为影响农业发展的关键因素。由此农业产业结构调整和产品结构调整使小生产与大市场的矛盾愈加突出；另一方面，90年代中期后，农民收入连年处于低迷状态，农民负担却逐年加重，小农性质的分散的农业生产只能向社会提供有限的生产力，农村人地矛盾更加突出，为提高土地生产力和增加收入，农民对货币的追求达到了前所未有的高度。同时这个时期经济发展过热，地方政府大力倡导 “村办企业“，缺乏资本积累的乡村一时借债成风。农村高利贷正是在这种宏观背景下在农村蔓延的。近年来，四大国有商业银行为提高效益，纷纷撤并县以及县以下的农村机构、网点，退出或半退出农村金融市场，导致农村金融缺位。这等于拱手把农村信用市场让给高利贷。面对巨大的暴利和诱人的市场，不法资本迅速进军农村金融市场，尽管早在1996年，国务院就发布了33号文件--《关于农村金融体制改革的决定》，试图从制度层面规范农村金融市场，解决农村资金的供求不平衡问题，但从现实来看，这一政策收效甚微。农村金融体制改革过程中的资本空间和高利润给不法资本侵入农村以可乘之机，高利贷逐渐成为部分农村的严重社会问题。
二、农村高利贷的现状和问题
一般而言，当农户因为生产生活困难，需要向高利贷借款时，整个借贷流程分为：第一步，要有中间人引荐，中间人一般社会关系复杂，属于乡村的“强人“，
他们对借贷农户的情况非常了解，同时他们又与放贷者有极为密切的关系。中间人对放贷者提供借贷者的各种信息，而且参与高利贷的分红。第二步是借贷者与放贷者谈判借贷金额，约定还款时间及利息等。借款期限一般是半年或一年，利息多是3分到5分不等。放贷者一般会在这时评估借贷者的还款能力，若农户家庭经济条件差，社会关系不强，那么贷款利率就高，其他附加条件就苛刻。如有的农户借1万元，按3分利率算，1年后要换13 600元，但放贷者往往先扣除利息3 600元，农户实际可贷到6 400元，但还款时要还1万元，这种剥削，利率远远超出3分了。借贷双方条件谈妥后，就签订借款协议（多是欠条）。第三步是还贷。放贷者一般在借款到期1个月之前通知借款农户。有时放贷者甚至提前向农户催款，尤其是农户在夏秋粮食收获时。放贷者借机向农户逼债，而农户慑于高利贷背后的恶势力，往往敢怒不敢言。第四步是索贷。当农户不能按期还款时。放贷者雇佣的地痞、打手就会到农户家强行索债。他们每到农户家，便胁迫农民，除了索取债务外，他们还直接向农户收取手续费等，每次至少几十元，多则几百元，地方黑恶势力借此盘剥农民，非常严重。有时农户实在无力还贷，放贷者就会与农户协商，一般每推迟1个月，须多交还款本金15%的迟纳金。若1个月后仍不能还贷，则本利相加，重新计息，成为驴打滚的巨额债务。笔者调查的一户农民，3年前借高利贷4 000元，到全部还清时，总金额为13 000元，这还不算被地方黑势力逼债盘剥去的。
2、放贷者类型
放高利贷者一般都有一定的背景，概括起来说，放贷者都是掌握了一定社会资源的人。主要有以下几种：（1）有“关系“的人，他们往往在当地有比较广的人际关系，其亲友有门路，能为放高利贷提供方便。这部分人占放贷者的大多数。（2）收入比较高的人。这部分人是农村先富起来的，资金比较充裕，据调查，他们中的一部分也参与放贷，但其放贷主要是小额的，不是农村高利贷放贷的主流。（3）地方黑恶势力。他们参与放贷主要靠敲诈勒索农民。其放贷规模正在扩大，而且在一些地区出现与商业资本合流的趋势，他们盘剥农民尤狠尤深，需要严厉打击。
（二）农村高利贷的特征和问题
1、目前，农村高利贷现象十分严重，在一些地区带有普遍性，出现两种趋势--即贷款面有逐年扩大的趋势，贷款额有逐年增长的趋势。
中央银行规定在同期银行利率4倍以内的民间借贷行为属合法行为。但从调查实际来看，这种合法的民间借贷行为所占比例大约占民间借贷行为的40%，而高利贷则占到60%左右，其严重性可见一斑。虽然农村还有信用社，但其对农民的资金支持，还是杯水车薪。据笔者在泰县陈村的调查，农民的储蓄资金大都存入邮政储蓄、商业银行，合计约占69%，流入城市的资金约为农村信用社资金的2/3，严重的资金流失加重了农村资金供求比例的失衡。农村资金大量流入城市，使农村生产资本严重匮乏，信用社资金有限，支农力度下降，导致农村民间高利贷融资成为农民解决生产、生活急需资金的重要途径之一。据笔者在泰县陈村、龚村、杨村、王庄，林县水村、石村的调查，认为在当地信用社贷款比较难的农户占总调查户数的73.51%，贷过私人高利率贷款的占61.25%，其中获取资金的主要渠道是高利贷的占30.20%；2000年，贷高利贷者不及调查地总户数的6%，而2003年则达到了17%；2 000年以前，高利贷贷款额一般在5 000元以内，2003年则普遍在10 000-20 000元之间，最高甚至达到10万元；高利贷利率一般是3分到5分，有的甚至是1毛利息。借5 000元一年连本带利最高甚至要还12 000元左右。可见，农村信用社不能有效支持农民发展生产，给高利贷占据农村金融市场以可乘之机，况且信用社信贷规模小，限制多，覆盖面有限，根本不足以平抑农村高利贷。长此以往，农村高利贷的贷款面就会逐渐扩大，甚至会直接冲击到农村信用社的发展；而贷款额的逐年增长，就会刺激高利贷控制农村金融市场，并逐步渗透到农业生产中。
2、当前农村高利贷的主要表现形式是向私人借贷，但是一些农村高利贷盛行伴随着农村黑恶势力侵入乡村。
根据调查，近几年，农村资本市场暗流涌动，资本极度稀缺，高利贷正与商业资本、乡村黑恶势力结合起来，形成农村的“黑三角“，从而层层加码盘剥农民。譬如一些地方农产品供销商，在农民春耕资金奇缺时，往往赊买农药、化肥、种子。一袋尿素，市价是80元，赊买时最高200元。当农民不能按期还款时，他们则采取各种不法手段胁迫农民。有些高利贷头子本身就是地方黑恶势力头子，他们则直接把高利贷与财权抵押相结合，农民一旦不能还款时，他们就把农民的财产物件器具等强行带走，这种附加苛刻条件的高利贷，使一些农户深受其害。由于这些人为恶乡里，村民往往敢怒不敢言。这已成为乡村黑恶势力聚敛财富的重要手段。从调查来看，大多数高利贷背后都有地方黑恶势力为其撑腰。
某些高利贷与黑恶势力沆瀣一气，诱骗农民参与其不法活动，如赌博、吸毒等，然后骗农民贷款，农民“上钩“后就会倾家荡产。在林县仁村，2000年至2003年，因为参加赌博，大借高利贷，已有11户农民债台高筑，其中4人因不堪重负而自杀。这类恶性事件仅被当作一般性案件处理，其背后的社会因素，尤其是高利贷和农村黑恶势力问题，尚未被地方党政部门所重视。尽管高利贷问题现在仅在部分乡村存在，但其社会危害是极其严重的。
3、农村高利贷严重干扰了农村的经济生活，破坏了农村的市场秩序，严重影响着农村的政治稳定。
一方面，农村资本倒流入城，农民贷款难；另一方面，某些不法资本借助乡村黑恶势力控制农村金融市场。高利贷的侵入使农村经济生活日趋畸形，建立在暴力和暴利基础上的高利贷重重瓜分农民利益，使借贷农户不堪重负。高利贷的盛行使地方黑恶势力羽翼丰满，其干扰经济活动的能力也逐渐增强。农民贷10000元，其利息要超过10亩地的纯收成。高利贷者从农民春播、夏秋收中盘剥到的利润约占贷款农户年收入的40%-80%，农民一旦向高利贷贷款，离破产就已不远。当前农民负担沉重，抗风险能力本来就很弱，高利贷的盘剥，无疑加剧了农村贫困化程度，从而激化了乡村社会矛盾。农村市场秩序遭到破坏，发展“高产、优质、高效“农业的目标也就成为空想。
部分乡村高利贷者依据自身经济优势，参加村级选举，竞选成功后，就明目张胆地放高利贷。在泰县、林县调查中，此种现象甚为普遍。乡镇为完成税收和计划生育任务，在“破格用才“，“为经济建设服务“的幌子下，重用乡村黑恶势力和高利贷者，他们上台后，横行乡里、鱼肉百姓，劣迹斑斑。而乡镇为了自身利益，对此类现象多充耳不闻、熟识无睹。老百姓气愤地说：“我们村里的’名流’都是恶棍、放贷人，哪有什么好东西！“有些农民为高利贷所累所害，但为生计，仍不得已而为之。由此激起的民愤民怨在底层酝酿，成为农民有组织抗争的口实和群体性事件的诱因，严重危害着农村的政治稳定。由于县乡财政长期运营不良，借债成风，部分乡镇政府向高利贷借债，使乡镇政权被黑恶势力控制，而村级受高利贷或黑恶势力控制在一些地区已是普遍现象。部分乡镇已经形成既得利益集团，“官商勾结、官黑结合、黑商联合“成为部分乡镇政治经济生活的现实写照。他们关注的是自身利益如何满足，而置百姓疾苦于不顾。不能也不可能从农民的实际需求出发，帮助农民发展农业生产，筹集发展资金，而是勾结地方
黑恶势力以合法的外衣非法地盘剥农民。目前，乡镇普遍存在债务危机，一些地方向高利贷借款，动辄十几万，个别乡镇领导为黑恶势力开道，充当保护伞，从高利贷中提成的现象也屡见不鲜。
4、农村高利贷问题引发一系列社会问题。农村社会治安形势日趋严峻，教育危机若隐若现。
农村高利贷在乡村的横行，引发各种违法犯罪等暴力事件，农村安全状况堪忧。据笔者在泰县、林县19村的调查，从2000年至2003年，农村违法犯罪案件年增35%，偷窃、抢劫甚至杀人越货事件层出不穷。高利贷与其他社会丑恶现象如赌博、吸毒、卖淫等密切关联，成为影响农村安全稳定的毒瘤。
资金的严重匮乏也给农村教育发展造成困难。一些农户，子女上学时，只能去借高利贷，很多家庭为此背负沉重的负担。调查显示，农户为子女教育而借高利贷的占调查户数的29.31%，当家庭有子女考上大学时可能借高利贷的约占37.44%，此种情况若长期得不到解决，农村教育尤其是基础教育将面临极其严重的危机。在一些乡村，农村中小学向高利贷借贷是公开的秘密。一些乡村中小学由于资金严重紧缺，也向高利贷借债。泰县某中学，每学期末，向高利贷借款5-10万元，开学时，再用学费补上。据泰县一位熟悉内情的官员介绍，这种现象，在全县中小学很普遍。没有钱学校就没法办，教育行政部门也只能默许。教育资金的严重稀缺，给高利贷的渗入提供了客观条件，如果依靠高利贷发展农村教育，那农村基础教育将有可能面临破产的危机。这一严重问题还未引起相关部门的重视，实在令人担忧。
值得注意的是，农村高利贷虽然仅仅出现在某些地区，也仅以非法的形式在地下生存，但随着其与农村基层政权、黑恶势力的媾和，其组织化程度明显提高，“合法化“外衣也使其活动更加隐蔽。其变相地渗入基层政权、插足农村教育，侵吞农民利益，不但危害国家政权、腐化基层干部、阻厄教育发展、破坏市场秩序和影响社会稳定，而且引发基层政权的“合法性“危机，成为中西部地区制约农村社会发展的一股浊流。
三、农村高利贷盛行的原因分析
农村高利贷问题在某些地区的蔓延，既有当前我国经济转型的宏观背景，也有部分地区执法不严、政策贯彻不力的微观因素。但细究农村高利贷发生的根源，便不难发现，高利贷主要发生在中西部以农业收入为主的县份，这些地
区的突出特点就是民间资本短缺，资本市场发育不良。所以，从某种意义上说，高利贷有问题，但主要不是高利贷的问题。农村出现巨大的资本缺口，现有的农村金融机构又处于边缘地位，如何能促进农村经济的发展？农村高利贷入侵农村金融市场，说明合法的金融机构已没有能力满足巨大的农村市场需要，非法的高利贷才能有空隙占据农村金融市场。所以农村高利贷问题更深刻的根源是社会和制度层面的。主要有以下几个方面：
（一）农民太多，太分散，而农民对资本的需求又十分庞大，是高利贷在农村出现的国情原因。
农民太多这是我们无法改变的国情限制，而包产到户后农村双层经营体制的确立，农户的生产方式逐渐分散，以致成为沿袭传统的“小农“。市场经济和大众传媒的冲击，使乡村的原子化倾向严重，村民与村民的关系愈发松散，村庄社会关联度低，村庄共同体处于解体和半解体状态。①这样，一方面是众多的农民及他们庞大的市场需要；另一方面是分散失序的近乎“一袋马铃薯“式的无组织的农民。无法组织起来的农民，也就无法和信用社、银行等金融机构谈判，处于绝对的弱势地位，他们也就很难获得农业发展资本。在小生产与大市场矛盾的背景下，农民为了生产生活的资金，求助于不需要繁琐贷款手续的高利贷就存在可能性。而高利贷有强势的黑恶势力做后盾，其敢于越过法律榨取农民也就存在了可行性。在国情制约和现实逼仄下的农业发展必然对资本的需求持续高涨，农业发展资本不能满足，农村剩余劳动力不可能有效转移，农民对资本的需求还会长久地存在，而农村金融又缺乏强有力的制度规范，高利贷就不会轻易退出。
（二）农民收入连续下滑，农业资本大量倒流入城，使农村发展处于青黄不接的状态中，持续高涨的资本需求刺激了高利贷的侵入。这是高利贷在农村盛行的经济和市场原因。
近年来，农民收入增缓，农业产业结构调整加速，农民迫切需要资金支持农业生产。分散的粗放的农业经营方式，生产成本太高，农民很难从中获得收益，尤其是近年来种植业收益连续下滑，投资者信心降低，资本大量流入城市，农业发展资本奇缺，客观上促使高利贷产生。从泰县、林县的调查来看，农民种植业的收入仅够维持生存，用农民自己的话说就是“开始是0，结束还是0“，种植业高成本低效率重复式的经营方式，已经成为制约农民增收的主要原因，由于农户种植面积较少，农产品结构调整的市场风险又太大（弱质的农业实际不能经
历任何风险），所以这势必会影响到农民对农业的投资信心，农民宁愿将钱存到城市去。这种“经济理性“选择，使农业资本变成极度稀缺的资源。而为了维持基本的生产生活需要，一些农民在春播、子女上学等关键时期只能向高利贷借贷。留在农村的农业资本越来越少，而农业发展又强烈要求资本来带动，于是高利贷便很容易被诱发。
（三）农村政治体制改革严重滞后，县乡政府不能有力地支农是农村高利贷盛行的体制原因。
乡镇政府机构臃肿、人浮于事，自利化倾向严重，不能贯彻和落实中央精神。一些领导干部认识不清，纵容高利贷，短视行为严重，部分乡镇领导甚至与高利贷相互勾结。农村基层政权自利化表现为为维护基层小团体利益，而侵害农民利益。对此于建嵘解释为这是国家和国家利益代表者的矛盾。基层官员将国家权力私有并依靠权力盘剥农民，他们用各种手段“创收“、“达标升级“，其执政思维主要是报喜不报忧对上不对下，以致欺上瞒下，不关心农民的生产生活，更不能有效地支农，对农业发展资金长期缺位的问题置若罔闻。据泰县、林县调查，每年国家下拨到信用社的扶贫支农专项低息贷款大多不能到农民手中。他们或者贷给有门路的“关系户“，或者违反政策规定，将贷款以高息贷出，赚取高额息差。泰县某乡信用社竟然将扶贫款贷给高利贷，扶贫款变成了扶富款、扶恶款。还有一些乡镇领导，勾结高利贷和黑恶势力，充当不法分子的保护伞，在中西部以种植业为主的农业县，这种现象已非常普遍。农村基层政权的自利化黑恶化倾向导致基层政权功能异化并退化。②基层政治体制改革的严重滞后，基层官员黑恶化成为农村高利贷盛行的体制诱因之一。
（四）计划经济向市场经济转型期，农村利益分化、阶层分化剧烈，资本分配严重失衡是高利贷盛行的社会原因。
现阶段农村的阶层分化已经相当明显。在泰县、林县这样的农业县，村庄财富的分配已经表现出了向富者集中的趋势。在泰县6村调查，现在农村富裕者主要集中在私营企业主、村级干部、农村能人等一部分人。他们主要依靠资本、关系、技术等优势资源占据财富。整个村庄的资本分配严重失衡，富裕村民往往将资本投向城市或其他高赢利领域，农业资本根本不能满足。综合笔者在甘肃省泰县、林县，吉林省梨县的调查，目前，农村富裕者仅占当地农户的10%左右，但他们掌握了村庄财富的一半，贫困户约占20%，其掌握的财富不及10%。弱
势阶层要生存和发展，只能向强势阶层借贷。村庄财富分配的失衡，必然使强者更强、弱者更弱，高利贷便是从中盘剥弱势农民的主要手段。
（五）农村信用社信贷机制不健全，农民在信用社贷不到款是农村高利贷盛行的主要原因之一。
信用社资金有限，农村存款流入城市，使得信用社自身的运营和发展都成为问题。信用社运行体制僵硬。经营机制不灵活，制度不健全，运行欠规范，大大制约了自身对农村经济生活的支持作用的发挥，导致农村资金供求的严重不平衡，助长了民间高利贷的气焰。相当多的农村信用合作社没有合作性质，背离了主要为“三农“服务的发展方向。农村信用社信贷机制不能有效改变，其作用便不能充分发挥，而且有可能因为资金的入不敷出而面临破产。
农民从信用社贷不到款还因为信用社和农户都存在单向度的信用观。信用社对农民能否按期还款有顾虑，信用社认为农户几乎没有可抵押的财产，信贷风险太大。支农贷款款额小且手续繁杂，很多信用社甚至吃回扣，一般是贷款额的10%，行风不正加之对农民缺乏信任，信用社的贷款信誉就持续走低，农民便对信用社不再报有信心。“联保户“是近年来农村信用贷款的创新，本来通过联保，信用社降低了风险，也有利于农户发展。但问题是“联保户“不能实现合作，共担风险，调查中，很多农户反映，由于各农户缺乏信任甚至怕由于一户不能按期还款而牵累到自己，因而不愿意联保，从实际情况来看，富裕农户资金充裕，社会信用较好，融资渠道广泛；中间农户数量多，资本需求大，但对合作联保贷款持观望态度；贫困户资金缺乏，很难取得信用社信任，基本贷不到款。所以要取得信用社的信任，解决农民（尤其是中间农户和贫困户）贷款难的问题，必须通过适当的方式把农民组织起来。关键是农民缺乏市场合作意识和组织意识。在一些地区，农村信用社的贷款已经逐渐淡出农民贷款的主要渠道，而高利贷则有甚嚣尘上的趋势，这已成为危害农村经济生活的一个重要因素。
四、农村高利贷问题的对策思考
（一）加快农村政治体制改革，坚决贯彻和落实中央和国务院的政策、方针、路线和精神。
农村基层政治体制改革迟滞不前已经成为影响农村现阶段发展的关键因素。于建嵘针对农村黑恶势力侵入部分基层政权的现实，提出现阶段农村政治体制改革必须坚持“官权退，民权进、严法制、正官德“③，这一提法切中时弊。
公权从乡镇一级退出，对于民间力量的生长是有积极意义的。现阶段，乡镇一级政府机构重叠繁复，七站八所林立，各种部门利用国家权力，垄断经济资源，他们在市场中的强势地位，无形中增加了农业生产成本，阻碍农民进入市场。官强民弱局面的改变，必须推进现行的农村基层政治体制改革，其首要条件就是官退民进。农村高利贷的盛行，表面看是资金的问题，但更深刻的原因是农村基层政权行政强制太严重，计划经济思维影响太深，压抑了农村资本的正常流通。农村高利贷和黑恶势力是一对孪生姊妹，必须严厉打击农村高利贷和黑恶势力的违法犯罪活动，消除民间非法高利贷行为。笔者认为，正官德就必须加强执政党建设，尤其是官员的执政作风建设。现在基层党建基本处于瘫痪状态，加强党的建设至关重要。党的优良传统尤其是严密的党的建设是最好的历史经验，绝不能放弃对党员的教育，加强党的建设，坚决贯彻中央的各项方针、政策、路线和精神，是推进农村各项事业发展的前提和关键。
（二）赋予农民市场主体地位和资格。农民必须进入市场，不能进入市场，农民就不能真正实现现代化转型，农民就不能参与市场，不能从市场融资。 农民没有市场地位，因而也就无法在市场融资，这也是当前影响农民增收的主要制度根源。农民无论生产生活都被市场所左右，无数的中间商盘剥农民，高利贷只是其中畸形的一种。只有赋予农民真正的市场地位，不以城乡二元分隔的方式对待农民，让农民真正进入市场，农民的创造性才能被充分发挥出来。同时，农民进入市场，是重建村庄和形塑现代农民的根本途径。
（三）政府必须加大支农力度，完善支农机制，灵活多样地支持农业发展，促进农民增收。
农民收入少，可流动的资金更少，只有国家推行长期的稳定的支农政策，促进农民增收，才能有效地遏止高利贷的泛滥。近年来，国家加大了支农力度，但从支农形式上看，还是计划性的多，支农模式僵硬，支农机制单一，行政化倾向严重是当前政府支农模式的主要弊病。农民并不能从政府的各种优惠政策中得到多少实际利益。比如税费改革在一定程度上减轻了农民负担，但各种负担随之转移为各种部门利益，农民实际支出并未减少。去年粮食主产区实行粮价直补，农民确实获得了利益，但今年的种子、化肥等价格也迅速上涨，农民从政府获得的补贴实际解决不了根本问题。这就说明，在现阶段，政府必须转变观念，改变原由的支农方式，现在农民面临的是小生产和大市场的矛盾，农民处于绝对弱势，
所以政府的支农应该立足在增强农民和市场的谈判能力上。农民收入的增加，可利用的资本扩大，其对高利贷的依赖程度就会降低。
（四）必须规范农村信贷市场，加强农村信用市场建设。
农村信用社作为农村最主要的金融机构，必须转变职能，改变信贷模式，推广“联保“信用模式，转变工作方式，加大支农力度，坚持为“三农“服务。高利贷在一些农村的存在，关键是农村没有建立完整的资本市场，不法资本的地下流动，会严重制约农村信用市场的建设和完善。
（五）国家应该尽快出台《民间融资法》，放宽政策限制，允许民间合法融资。
我国现行法律还没有明确民间融资行为，建议国家尽快出台《民间融资法》，以法律的形式规范农村金融市场，是最为有效的。同时，政府应该放宽政策限制，对合理的民间融资行为要鼓励，这既是遏止当前农村资本外流的重要手段，也有利于农村资本市场的发育。
参考文献
① 参见贺雪峰《新乡土中国》，桂林，广西师范大学出版社，2003年3月第1版，第5-7页；第29-32页
② 参见于建嵘文《农村黑恶势力和基层政权退化》，《战略与管理》，2003年第5期