1 引 言 事故应急救援预案又称事故应急计划,是事故预防系统的重要组成部分。应急预案的总目标是控制紧急事件的发展并尽可能消除 , 将事故对人、财产和环境的损失和影响减小到最低限度。统计表明:
有效的应急系统可将事故损失降低到无应急系统的6% 。《中华人民共和国安全生产法》要求:“生产经营单位对重大危险源应当登记建档,进行定期检测、评估、监控 , 并制定应急预案 , 告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。”;
“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案 , 建立应急救援体系”。
国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》要求“市 ( 地、州 ) 、县 ( 市、区 ) 人民政府必须制定本地区特大安全事故应急处理预案。本地区特大安全事故应急处理预案经政府主要领导人签署后,报上一级人民政府备案”。
《危险化学品安全管理条例》规定: “县级以上地方各级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门应当会同同级其他有关部门制定危险化学品事故应急救援预案,报经本级人民政府批准后实施。危险化学品单位应当制定本单位事故应急救援预案 , 配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备 , 并定期组织演练。危险化学品事故应急救援预案应当报设区的市级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门备案”。
重大事故应急救援是国际社会极其关注的一项社会性减灾防灾工作 , 既涉及科学、技术领域,也涉及计划、管理、政策等部门。建立重大事故应急救援预案和应急救援体系是一项复杂的安全系统工程。针对我国重大事故频繁发生的严峻形势,为改善和提高企业及政府部门对紧急事务管理的能力,笔者简述了重大事故应急预案的级别、分类、基本内容、文件体系及检验要求。
2 应急预案的级别
根据可能的事故后果的影响范围、地点及应急方式 , 在我国建立事故应急救援体系时,可将事故应急预案分成5种级别, 如见图 1 所示。
图1.doc (1) Ⅰ级 ( 企业级 ) 。事故的有害影响局限在一个单位 ( 如某个工厂、火车站、仓库、农场、煤气或石油输送加压站 / 终端站等
) 的界区之内 , 并且可被现场的操作者遏制和控制在该区域内。这类事故可能需要投入整个单位的力量来控制 , 但其影响预期不会扩大到社区 ( 公共区
) 。 (2) Ⅱ级 ( 县、市 / 社区级 ) 。所涉及的事故及其影响可扩大到公共区 ( 社区 ), 但可被该县 ( 市、区 ) 或社区的力量 ,
加上所涉及的工厂或工业部门的力量所控制。 (3) Ⅲ级 ( 地区 / 市级 ) 。事故影响范围大 , 后果严重 ,
或是发生在两个县或县级市管辖区边界上的事故。应急救援需动用地区的力量。 (4) Ⅳ级 ( 省级 ) 。对可能发生的特大火灾、爆炸、毒物泄漏事故 ,
特大危险品运输事故以及属省级特大事故隐患、省级重大危险源应建立省级事故应急反应预案。它可能是一种规模极大的灾难事故 ,
也可能是一种需要用事故发生的城市或地区所没有的特殊技术和设备进行处理的特殊事故。这类意外事故需用全省范围内的力量来控制。 (5) Ⅴ级 ( 国家级
) 。对事故后果超过省、直辖市、自治区边界以及列为国家级事故隐患、重大危险源的设施或场所 , 应制定国家级应急预案。企业一旦发生事故 ,
就应即刻实施应急程序 , 如需上级援助 , 应同时报告当地县 ( 市 ) 或社区政府事故应急主管部门 , 根据预测的事故影响程度和范围 ,
需投入的应急人力、物力和财力逐级启动事故应急预案。 在任何情况下都要对企业意外事故情况的发展进行连续不断的监测 ,
并将信息传送到社区级事故应急指挥中心。社区级事故应急指挥中心根据事故严重程度将核实后的信息逐级报送上级应急机构。社区级事故应急指挥中心可以向科研单位、地
( 市 ) 或全国专家、数据库和实验室就事故所涉及的危险物质的性能、事故控制措施等方面征求专家意见。
企业或社区级事故应急指挥中心应不断向上级机构报告事故控制的进展情况、所作出的决定与采取的行动。后者对此进行审查、批准或提出替代对策。将事故应急处理移交上一级指挥中心的决定
, 应由社区级指挥中心和上级政府机构共同作出。作出这种决定 ( 升级 )
的依据是事故的规模、社区及企业能够提供的应急资源及事故发生的地点是否使社区范围外的地方处于风险之中。 政府主管部门应建立适合的报警系统 ,
且有一个标准程序 , 将事故发生、发展的信息传递给相应级别的应急指挥中心 , 根据对事故状况的评价 , 实施相应级别的应急预案。 3
应急预案的类型 根据事故应急预案的对象和级别 , 应急预案可分为下列 4 种类型 : (1)
应急行动指南或检查表。针对已辨识的危险制定应采取的特定的应急行动。指南简要描述应急行动必须遵从的基本程序 , 如发生情况向谁报告 , 报告什么信息
, 采取哪些应急措施。这种应急预案主要起提示作用 , 对相关人员要进行培训 , 有时将这种预案作为其他类型应急预案的补充。 (2)
应急响应预案。针对现场每项设施和场所可能发生的事故情况 , 编制的应急响应预案 , 如化学泄漏事故的应急响应预案 ,
台风应急响应预案等。应急响应预案要包括所有可能的危险状况 , 明确有关人员在紧急状况下的职责。这类预案仅说明处理紧急事务的必需的行动 ,
不包括事前要求 ( 如培训、演练等 ) 和事后措施。 (3) 互助应急预案。相邻企业为在事故应急处理中共享资源 ,
相互帮助制定的应急预案。这类预案适合于资源有限的中、小企业以及高风险的大企业 , 需要高效的协调管理。 (4)
应急管理预案。应急管理预案是综合性的事故应急预案 , 这类预案详细描述事故前、事故过程中和事故后何人做何事、什么时候做 ,
如何做。这类预案要明确制定每一项职责的具体实施程序。 应急管理预案包括事故应急的 4 个逻辑步骤 :
预防、预备、响应、恢复。县级以上政府机构、具有重大危险源的企业 , 除专项事故应急预案外 , 必须制定重大事故应急管理预案。 4
应急预案的文件体系及内容 4 1 应急预案的文件体系应急预案要形成完整的文件体系 , 以使其作用得到充分发挥 ,
成为应急行动的有效工具。一个完整的应急预案是包括总预案、程序、说明书、记录的一个四级文件体系。 (1)
一级文件———总预案。它包含了对紧急情况的管理政策、预案的目标 , 应急组织和责任等内容。 (2)
二级文件———程序。它说明某个行动的目的和范围。程序内容十分具体 , 比如该做什么、由谁去做、什么时间和什么地点等等。它的目的是为应急行动提供指南
, 但同时要求程序和格式简洁明了 , 以确保应急队员在执行应急步骤时不会产生误解。格式可以是文字叙述、流程图表、或是两者的组合等 ,
应根据每个应急组织的具体情况选用最适合本组织的程序格式。 (3) 三级文件———说明书。它对程序中的特定任务及某些行动细节进行说明 ,
供应急组织内部人员或其他个人使用 , 例如 : 应急队员职责说明书、应急监测设备使用说明书等。 (4)
四级文件———对应急行动的记录。包括在应急行动期间所做的通讯记录、每一步应急行动的记录等。从记录到总预案 , 层层递进 ,
组成了一个完善的预案文件体系。从管理角度而言 , 可以根据这四类预案文件等级分别进行归类管理 , 既保持了预案文件的完整性 ,
又因其清晰的条理性便于查阅和调用 , 保证应急预案得到能有效运用。 4 2 应急预案的主要程序文件 不同类型的应急预案所要求的程序文件是不同的 ,
一个完整的应急预案应包括 : （ 1 ）预案概况———对紧急情况应急管理提供简述并作必要说明 ; （ 2
）预防内容———对潜在事故进行分析并说明所采取的预防和控制事故的措施 ; (3) 预备程序———说明应急行动前所需采取的准备工作 ; (4)
基本应急程序———给出任何事故都可适用的应急行动程序 ; (5) 专项应急程序———针对具体事故危险性的应急程序 ; (6)
恢复程序———说明事故现场应急行动结束后所需采取的清除和恢复行动。 4 种类型预案的具体内容如表 1 所示 ( 其中打“√”项为该预案的包含内容 ,
打“ 0 ” 项为可选内容 ) 。 表1.doc 5 应急预案的检验 制定重大事故应急预案必须是—个持续的过程 ,
它的结果必须迅速反应现场的新发展、条件的变化以及新的数据、知识、设备和物资的可获得情况。 对应急反应系统进行定期检验是很重要的 ,
该系统应清楚表明有效针对意外事故的能力。检验的内容及对象包括 : (1) 系统的完整性 ; (2) 报警系统 ; (3) 信息的传递速度和质量 ;
(4) 应急反应系统的质量 , 领导班子与工作队伍 ; (5) 内部力量 ( 应急队伍 ) 的准备状况和工作效能 ; (6) 外部机构的合作 ;
(7) 外部人力和物力的提供情况 ; (8) 实施保护及补救措施的速度 ; (9) 对事态的连续监测 ; (10)
应急人员、管理机构及当地指挥中心之间的通讯联络 ; (11) 在特殊条件下认为重要的其他方面问题。
企业和政府主管部门应对定期检验的结果进行认真的评价 , 并将获得的有益经验补充到应急系统中 , 用于改进和完善应急系统并确保预案的有效实施。 6
结束语 事故应急救援预案是事故预防系统的重要组成部分 ,
《中华人民共和国安全生产法》、国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《危险化学品安全管理条例》及有关法规都有制定事故应急预案和建立各级应急救援系统的规定
, 笔者提出了重大事故应急救援工作的分级、分类体系 ,
并建议我国重大应急救援体系可由五级四类预案类型组成。确定应急管理的基本内容为预防、预备、应急响应和恢复 4 个方面 ,
而应急预案的文件体系又包含总预案、程序、说明书和记录 4 个文件体系。 笔者提出制定重大事故应急救援预案的思路、建立体系的方法 ,
可供各级政府、生产经营单位制定事故应急预案时参考。
1 引 言 事故应急救援预案又称事故应急计划,是事故预防系统的重要组成部分。应急预案的总目标是控制紧急事件的发展并尽可能消除 , 将事故对人、财产和环境的损失和影响减小到最低限度。统计表明:
有效的应急系统可将事故损失降低到无应急系统的6% 。《中华人民共和国安全生产法》要求:“生产经营单位对重大危险源应当登记建档,进行定期检测、评估、监控 , 并制定应急预案 , 告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。”;
“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案 , 建立应急救援体系”。
国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》要求“市 ( 地、州 ) 、县 ( 市、区 ) 人民政府必须制定本地区特大安全事故应急处理预案。本地区特大安全事故应急处理预案经政府主要领导人签署后,报上一级人民政府备案”。
《危险化学品安全管理条例》规定: “县级以上地方各级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门应当会同同级其他有关部门制定危险化学品事故应急救援预案,报经本级人民政府批准后实施。危险化学品单位应当制定本单位事故应急救援预案 , 配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备 , 并定期组织演练。危险化学品事故应急救援预案应当报设区的市级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门备案”。
重大事故应急救援是国际社会极其关注的一项社会性减灾防灾工作 , 既涉及科学、技术领域,也涉及计划、管理、政策等部门。建立重大事故应急救援预案和应急救援体系是一项复杂的安全系统工程。针对我国重大事故频繁发生的严峻形势,为改善和提高企业及政府部门对紧急事务管理的能力,笔者简述了重大事故应急预案的级别、分类、基本内容、文件体系及检验要求。
2 应急预案的级别
根据可能的事故后果的影响范围、地点及应急方式 , 在我国建立事故应急救援体系时,可将事故应急预案分成5种级别, 如见图 1 所示。
图1.doc (1) Ⅰ级 ( 企业级 ) 。事故的有害影响局限在一个单位 ( 如某个工厂、火车站、仓库、农场、煤气或石油输送加压站 / 终端站等
) 的界区之内 , 并且可被现场的操作者遏制和控制在该区域内。这类事故可能需要投入整个单位的力量来控制 , 但其影响预期不会扩大到社区 ( 公共区
) 。 (2) Ⅱ级 ( 县、市 / 社区级 ) 。所涉及的事故及其影响可扩大到公共区 ( 社区 ), 但可被该县 ( 市、区 ) 或社区的力量 ,
加上所涉及的工厂或工业部门的力量所控制。 (3) Ⅲ级 ( 地区 / 市级 ) 。事故影响范围大 , 后果严重 ,
或是发生在两个县或县级市管辖区边界上的事故。应急救援需动用地区的力量。 (4) Ⅳ级 ( 省级 ) 。对可能发生的特大火灾、爆炸、毒物泄漏事故 ,
特大危险品运输事故以及属省级特大事故隐患、省级重大危险源应建立省级事故应急反应预案。它可能是一种规模极大的灾难事故 ,
也可能是一种需要用事故发生的城市或地区所没有的特殊技术和设备进行处理的特殊事故。这类意外事故需用全省范围内的力量来控制。 (5) Ⅴ级 ( 国家级
) 。对事故后果超过省、直辖市、自治区边界以及列为国家级事故隐患、重大危险源的设施或场所 , 应制定国家级应急预案。企业一旦发生事故 ,
就应即刻实施应急程序 , 如需上级援助 , 应同时报告当地县 ( 市 ) 或社区政府事故应急主管部门 , 根据预测的事故影响程度和范围 ,
需投入的应急人力、物力和财力逐级启动事故应急预案。 在任何情况下都要对企业意外事故情况的发展进行连续不断的监测 ,
并将信息传送到社区级事故应急指挥中心。社区级事故应急指挥中心根据事故严重程度将核实后的信息逐级报送上级应急机构。社区级事故应急指挥中心可以向科研单位、地
( 市 ) 或全国专家、数据库和实验室就事故所涉及的危险物质的性能、事故控制措施等方面征求专家意见。
企业或社区级事故应急指挥中心应不断向上级机构报告事故控制的进展情况、所作出的决定与采取的行动。后者对此进行审查、批准或提出替代对策。将事故应急处理移交上一级指挥中心的决定
, 应由社区级指挥中心和上级政府机构共同作出。作出这种决定 ( 升级 )
的依据是事故的规模、社区及企业能够提供的应急资源及事故发生的地点是否使社区范围外的地方处于风险之中。 政府主管部门应建立适合的报警系统 ,
且有一个标准程序 , 将事故发生、发展的信息传递给相应级别的应急指挥中心 , 根据对事故状况的评价 , 实施相应级别的应急预案。 3
应急预案的类型 根据事故应急预案的对象和级别 , 应急预案可分为下列 4 种类型 : (1)
应急行动指南或检查表。针对已辨识的危险制定应采取的特定的应急行动。指南简要描述应急行动必须遵从的基本程序 , 如发生情况向谁报告 , 报告什么信息
, 采取哪些应急措施。这种应急预案主要起提示作用 , 对相关人员要进行培训 , 有时将这种预案作为其他类型应急预案的补充。 (2)
应急响应预案。针对现场每项设施和场所可能发生的事故情况 , 编制的应急响应预案 , 如化学泄漏事故的应急响应预案 ,
台风应急响应预案等。应急响应预案要包括所有可能的危险状况 , 明确有关人员在紧急状况下的职责。这类预案仅说明处理紧急事务的必需的行动 ,
不包括事前要求 ( 如培训、演练等 ) 和事后措施。 (3) 互助应急预案。相邻企业为在事故应急处理中共享资源 ,
相互帮助制定的应急预案。这类预案适合于资源有限的中、小企业以及高风险的大企业 , 需要高效的协调管理。 (4)
应急管理预案。应急管理预案是综合性的事故应急预案 , 这类预案详细描述事故前、事故过程中和事故后何人做何事、什么时候做 ,
如何做。这类预案要明确制定每一项职责的具体实施程序。 应急管理预案包括事故应急的 4 个逻辑步骤 :
预防、预备、响应、恢复。县级以上政府机构、具有重大危险源的企业 , 除专项事故应急预案外 , 必须制定重大事故应急管理预案。 4
应急预案的文件体系及内容 4 1 应急预案的文件体系应急预案要形成完整的文件体系 , 以使其作用得到充分发挥 ,
成为应急行动的有效工具。一个完整的应急预案是包括总预案、程序、说明书、记录的一个四级文件体系。 (1)
一级文件———总预案。它包含了对紧急情况的管理政策、预案的目标 , 应急组织和责任等内容。 (2)
二级文件———程序。它说明某个行动的目的和范围。程序内容十分具体 , 比如该做什么、由谁去做、什么时间和什么地点等等。它的目的是为应急行动提供指南
, 但同时要求程序和格式简洁明了 , 以确保应急队员在执行应急步骤时不会产生误解。格式可以是文字叙述、流程图表、或是两者的组合等 ,
应根据每个应急组织的具体情况选用最适合本组织的程序格式。 (3) 三级文件———说明书。它对程序中的特定任务及某些行动细节进行说明 ,
供应急组织内部人员或其他个人使用 , 例如 : 应急队员职责说明书、应急监测设备使用说明书等。 (4)
四级文件———对应急行动的记录。包括在应急行动期间所做的通讯记录、每一步应急行动的记录等。从记录到总预案 , 层层递进 ,
组成了一个完善的预案文件体系。从管理角度而言 , 可以根据这四类预案文件等级分别进行归类管理 , 既保持了预案文件的完整性 ,
又因其清晰的条理性便于查阅和调用 , 保证应急预案得到能有效运用。 4 2 应急预案的主要程序文件 不同类型的应急预案所要求的程序文件是不同的 ,
一个完整的应急预案应包括 : （ 1 ）预案概况———对紧急情况应急管理提供简述并作必要说明 ; （ 2
）预防内容———对潜在事故进行分析并说明所采取的预防和控制事故的措施 ; (3) 预备程序———说明应急行动前所需采取的准备工作 ; (4)
基本应急程序———给出任何事故都可适用的应急行动程序 ; (5) 专项应急程序———针对具体事故危险性的应急程序 ; (6)
恢复程序———说明事故现场应急行动结束后所需采取的清除和恢复行动。 4 种类型预案的具体内容如表 1 所示 ( 其中打“√”项为该预案的包含内容 ,
打“ 0 ” 项为可选内容 ) 。 表1.doc 5 应急预案的检验 制定重大事故应急预案必须是—个持续的过程 ,
它的结果必须迅速反应现场的新发展、条件的变化以及新的数据、知识、设备和物资的可获得情况。 对应急反应系统进行定期检验是很重要的 ,
该系统应清楚表明有效针对意外事故的能力。检验的内容及对象包括 : (1) 系统的完整性 ; (2) 报警系统 ; (3) 信息的传递速度和质量 ;
(4) 应急反应系统的质量 , 领导班子与工作队伍 ; (5) 内部力量 ( 应急队伍 ) 的准备状况和工作效能 ; (6) 外部机构的合作 ;
(7) 外部人力和物力的提供情况 ; (8) 实施保护及补救措施的速度 ; (9) 对事态的连续监测 ; (10)
应急人员、管理机构及当地指挥中心之间的通讯联络 ; (11) 在特殊条件下认为重要的其他方面问题。
企业和政府主管部门应对定期检验的结果进行认真的评价 , 并将获得的有益经验补充到应急系统中 , 用于改进和完善应急系统并确保预案的有效实施。 6
结束语 事故应急救援预案是事故预防系统的重要组成部分 ,
《中华人民共和国安全生产法》、国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《危险化学品安全管理条例》及有关法规都有制定事故应急预案和建立各级应急救援系统的规定
, 笔者提出了重大事故应急救援工作的分级、分类体系 ,
并建议我国重大应急救援体系可由五级四类预案类型组成。确定应急管理的基本内容为预防、预备、应急响应和恢复 4 个方面 ,
而应急预案的文件体系又包含总预案、程序、说明书和记录 4 个文件体系。 笔者提出制定重大事故应急救援预案的思路、建立体系的方法 ,
可供各级政府、生产经营单位制定事故应急预案时参考。