中国软科学2005年第4期
我国失业保险制度的演变、评估与发展建议
丁 煜
(厦门大学 公共管理系,福建 厦门 361005)
摘 要:本文简要介绍了我国失业保险制度的演变过程,并从制度的适应性、有效性和可持续性等三个方面对制度进行评估,认为我国失业保险制度是一个基本有效的制度,具有较强的合理性和适应性,但在制度的有效性和可持续性方面还需进一步完善。最后,本文提出了完善我国失业保险制度的政策建议。关键词:失业;下岗;失业保险制度
中图分类号:F840.61 文献标识码:A 文章编号:1002-9753(2005)04-0030-07
Evolution,EvaluationandPolicyRecommendationsofthe
UnemploymentInsuranceSysteminChina
DINGYu
(DepartmentofPublicPolicyManagement,XiamenUniversity,Xiamen361005,China)
Abstract:Thepaperbrieflyintruducestheevolutionoftheunemploymentinsurancesystemandevaluatesthesystemfromtheaspectsofadaptability,validityandsustainability.Ithasbeenprovedthattheunemploymentinsurancesystemisagenerallyeffectivesystemwithobviousrationalityandadaptability.Howeveritneedstobeimprovedinvalidityandsustainability.Intheend,thepaperproposessomepolicyrecommendationstoperfecttheunemploymentinsurancesys teminChina.
Keywords:unemployment;laid-of;ftheunemploymentinsurancesystem
一、我国失业保险制度的演变
作为市场经济体制下的正式制度安排,我国失业保险制度是由国家立法、强制实施的一种社会保障制度。我国失业保险制度始建于1986年,
至1999年 失业保险条例 颁布,逐步趋于完善。
(一)我国失业保险制度的建立与发展1986年7月,国务院颁布 国营企业职工待业保险暂行规定 (以下简称 暂行规定 ),标志着我国失业保险制度的初步建立。 暂行规定 为初创期的失业保险构建了制度框架,对构成该制度的一些最基本内容作出了原则规定。 暂行规定 将
#
失业保险的覆盖范围限定为!四种人∀,并确定以
收稿日期:2005-03-20
基金制方式筹集保险费,规定企业按全部职工标准工资总额1%缴纳保险费(保险费在企业缴纳所得税前列支)。将保险待遇定义为!待业救济金∀,同时规定了领取救济金的资格条件和待遇水平。
从这些基本内容不难看出,1986年建立的!待业保险∀制度,是一种覆盖范围仅限于国营企业且保障层次很低的失业救济制度,失业者个人并不承担缴费义务,而享受的待业救济金也仅仅是为了解决失业者最基本的生活困难。当时的待业救济金标准若以实际工资计算,替代率大约为40%,人均待业救济金约为40元,仅相当于国营企业平均工资的25%,比当时国家规定的生活困难补助
作者简介:丁 煜(1970-),女,安徽明光人,厦门大学公共管理系讲师,厦门大学计统系博士研究生。
#!四种人∀为:(1)宣告破产的国营企业职工;(2)濒临破产的国营企业法定整顿期间被精简的职工;(3)国营企业终止、解除劳动合同的工人;(4)国营企业辞退的职工。
政策前沿 我国失业保险制度的演变、评估与发展建议
标准的50元还低。从保险对象来看,则存在着保险与风险不对应的问题,形成了失业保险对象的结构性缺陷。这使得一方面很多事实上的失业者(企业放长假者、停工待岗者等)得不到保障,另一方面待业救济金又发放不出去。所以,在当时待业保险基金收入来源并不充裕的情况下,基金的积累速度却是相当快。到1989年底,全国待业保险基金筹集总额是18亿元,而仅仅发放了1220万元的待业救济金
[1]
以治理。
2.失业保险覆盖范围扩大至城镇各类企事业单位。失业保险覆盖范围的扩大,一方面使城镇各类企事业单位的全体劳动者都能享有平等的参加失业保险的权利,使其在失业期间能够得到基本的生活保障和再就业服务;另一方面也为各类企事业单位改革用人制度提供了良好的外部条件,进而促进劳动力流动和统一劳动力市场的建立。
3.调整了失业保险费的缴费比例,确立了单
位与个人的保险费分担机制。一方面将单位承担的失业保险费率由1%提高到2%;另一方面,个人由原来的不缴费改为按本人工资的1%缴纳失业保险费。职工个人参与缴费的规定,强化了个人责任,体现了权利与义务相对等的社会保险原则。
4.将失业保险金的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障线挂钩。 条例 规定失业保险金水平低于当地最低工资、高于当地城镇居民最低生活保障线。具体给付标准由各地政府根据当地实际情况决定。
5.对失业保险金的给付期限作出了明确规定。 条例 规定,根据失业者失业前单位和个人累计缴费时间长短,划分为三个给付期:累计缴费时间1-5年,失业后可领取最长期限为12个月的失业保险金;累计缴费时间5-10年,最长期限为18个月;累计缴费时间10年以上,最长期限为24个月。
1993年以后,国家在建立和完善失业保险制度的同时,对国有企业中由体制转型和结构调整导致的大规模结构性失业现象,采取了特殊的应对措施,即建立相应的下岗职工基本生活保障制度,为转型时期这一特殊的失业群体提供过渡性的保障。
下岗职工基本生活保障制度作为一项过渡性政策,出台于1993年。但直到1997年以前,虽然这项工作已经在全国范围内普遍开展,却没有形成统一的制度。1998年5月,中共中央、国务院召开了全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议,并形成了原则性的统一制度规定,确立了下岗职工基本生活保障制度的主要内容:第一,凡是有下岗职工的企业都要建立再就业服务中心或类似机构。第二,资金来源采取!三三制∀的办法解决:即原则上由财政负担1/3,企业负担
。
1986年初步建立的待业保险制度,因其自身存在的制度缺陷,在很大程度上只是一种制度象征,并没有发挥应有的作用。1993年5月,针对1986年 暂行规定 实施范围窄、保障水平低、基金承受能力弱等方面的不足,国务院颁发了 国有企业职工待业保险规定 (以下简称 规定 )。 规定 在失业保险制度的组织管理模式、资金筹集等
方面沿用了 暂行规定 的设计框架,但扩大了适用范围,将失业保险的适用范围由 暂行规定 的!四种人∀扩大到七类人员,不过仍局限在国有企业内部,且在资格规定方面并未遵循国际通行的非本人过失引起失业才有权享受失业保险待遇的原则。另外, 规定 调整了待业保险待遇的参照标准,由原来的参照本人标准工资改为参照社会救济水平,这一改变,使得在法定适用范围内的所有失业者可以享受同等的失业救济水平。
(二)我国失业保险制度的完善
1993年的 规定 虽然在几个方面对原有待业保险制度进行了改进,但并没有从根本上改变制度的框架。随着社会主义市场经济体制的确立和现代企业制度的形成,以待业救济为本质特征的失业保险制度显然无法满足建立统一劳动力市场、实现劳动力资源合理配置和社会保障社会化的需要。1999年1月,国务院颁布 失业保险条例 (以下简称 条例 ),这是我国失业保险发展史上一个具有标志性意义的重大事件,从此我国失业保险制度进入了新的发展时期。 条例 在1993年 规定 的基础上,对原制度框架在若干重要方面进行了关键性的修改,主要体现在以下几个方面:
1.将制度正式命名为!失业保险∀,相应地,将!待业救济金∀正式改为!失业保险金∀。这表明我国已经承认失业是社会主义市场经济中的客观经济现象并将长期存在下去,必须以完善的制度加
中国软科学2005年第4期
1/3,社会筹集(主要来源于失业保险金)1/3。第三,下岗职工由再就业服务中心管理并提供保障的最长期限为三年。期间能够实现再就业的,其劳动关系转到新就业的单位;不能实现再就业的,三年期满后也要解除与原企业的劳动关系,转为正式失业。
下岗职工基本生活保障制度作为一种替代性的非正式失业保险制度,最终是要与失业保险制度并轨的。根据国务院制定的改革目标,2000年以后将不再产生大规模的下岗职工,已经进入再就业服务中心的下岗职工也要逐步解除与企业的劳动关系,到2003年,所有下岗职工都要走出再就业中心,转换身份进入市场。但截至2004年底,只有浙江、福建、江苏、广东等12个省市的再就业服务中心已经全部关闭,实现了下岗职工基本生活保障制度与失业保险制度的并轨。
二、我国现行失业保险制度的评估
始建于1986年的我国失业保险制度,历经十多年的发展,已经成功地实现了从制度象征到有效制度的转变。实践证明,我国现行的失业保险制度是一个基本有效的制度,具有较强的合理性和适应性,制度的主要功能得到基本实现。但在制度的有效性和可持续性方面还需要进一步完善。本文试从适应性、有效性和可持续性等三个方面对我国失业保险制度进行评估。
(一)失业保险制度的适应性
1.制度模式与时代发展相适应。从世界范围内看,失业保障在实行之初以救助模式为主,后来逐渐由救助模式过渡到保险模式。目前建立失业保障制度的国家中,4/5实行以保险模式为主的失业保障。只有少数几个国家或地区,如新西兰、香港等沿用单一的救助模式。1999年我国 失业保险条例 颁布以后,实现了失业保险由救助模式向保险模式的转变,开始在失业保障中强调个人责任,以缴费作为享受失业保险待遇的前提条件。这种以权利与义务相对等为基本特征的失业保险模式,与国际上的改革趋势是相一致的。
2.制度功能与转型期我国社会政治形势相适应。失业保险是一项有着!贵族气!的社会保险,与经济发展水平关系密切。在全世界172个建立社会保障制度的国家和地区中,平均有40%建立了失业保险制度。但在人均收入不足700美元的低收入国家只有13%,而在人均收入超过1万美
年份
元的高收入国家这一比例高达92%
[2]
。以我国20
世纪80-90年代的经济发展水平衡量,似乎并不具备建立失业保险制度的经济基础。对我国而言,建立失业保险制度的基本背景主要是政治和
社会因素,即计划经济时代对国有企业终身就业的承诺,因市场经济改革已经无法维持,如果没有相应的失业保险制度来加以适度替代和缓和,则政府的信誉将受到损害,数以千万计失去工作岗位的劳动者,将因收入与生活无着而对整个社会造成难以估量的冲击。
3.低水平的保障与我国经济发展水平相适应。目前,我国失业保险对失业者的生活保障是低水平的,一般仅相当于当地最低工资的60-70%,在一些经济欠发达的地区,失业保险待遇与低保水平几乎持平。据孙立平等人2003-2004年在沈阳和长春两市进行的大规模抽样调查表明,下岗失业人员家庭人均月平均收入218元,家庭人均月平均支出215元
[3]
,收支勉强维持一种!脆弱
的平衡∀。我国刚刚脱离低收入国家行列,国家财力有限,再加上社会保险所共有的易上不易下的刚性特征,决定了目前我国的失业保险最重要的功能是救急,是对失业者提供临时的、基本的经济帮助。这既与我国经济发展水平相适应,也能有效地避免重蹈曾经困扰!福利国家∀的!失业陷阱∀。
(二)失业保险制度的有效性
表1 1998-2003年我国失业保险参保
人数及失业保险金发放情况
年末参保职领取失业救济
发放失业
基金支出(亿元)*
51.9
91.6123.4156.6186.6
(万人)金人数(万人)保险金(亿)[1**********]21.[***********]003
[***********]210373
[**************]
33.358.788.3116.8
*失业保险基金支出包括:失业保险金、医疗补助金、职业培训和职业介绍补贴支出、向国有企业再就业服务中心调剂资金。
资料来源:郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社,2002.176.
2002年数据来源于 中国劳动统计年鉴(2003) 。
2003年数据来源于 中国的社会保障状况和政策 白皮书(2004) 。
1.基本保障了失业人员的生活,维护了经济转轨时期的社会稳定。20世纪80年代以来,随着我国经济体制改革的深化,国有企业的冗员逐步
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剥离出来,形成了规模庞大的下岗失业大军。而在这样巨大的压力下,我国仍能保持社会秩序稳定、国民经济稳步增长,失业保险制度(包括下岗职工基本生活保障制度)所发挥的作用不容小视。
1999年 条例 颁布以后,我国失业保险的覆盖范围不断扩大,到2003年底,全国参加失业保险人数达10373万人,全年共为742万失业人员提供
了不同期限的失业保险待遇。同时,失业保险金的发放金额也逐年上升,确保下岗失业人员能够维持基本生活水平(见表1)。
2.!再就业工程∀取得良好社会效益,但政策效率有待提高。下岗失业人员的再就业问题时至今日仍是我国各级政府工作中的重中之重。为了促进再就业工作的开展,各地都出台了一系列面向下岗失业人员的优惠政策,为下岗失业人员重新走上工作岗位和自主创业创造有利条件。从1998年到2000年,全国累计2300万国企下岗职工进入再就业中心,陆续有1650万人离开中心,其中88%实现了再就业。而2003年,全国共有1038万下岗失业人员领取了 再就业优惠证 ,共帮助440万人实现了再就业,其中!4050∀人员有120万人
[4]
这其中的原因是不言自明的。因为失业率的上升对失业保险来说是一把!双刃剑∀,失业率每增加1%,便意味着失业保险基金不仅丧失了1%的缴费来源,而且还必须为每一个新增的失业者提供失业保险津贴。
我国的失业保险制度,从建立伊始就明确了保障生活和促进就业的两项制度功能。然而在制
度的具体实施过程中,发生了某些基金管理不规范,借就业服务之名滥用、挪用失业保险基金的问题,个别地方甚至出现将70%的失业保险基金用于!送温暖工程∀的现象。因而现行 失业保险条例 对于保险基金在就业促进方面的支出做出了严格的限定,使得促进就业的制度功能发挥不明显。从失业保险基金的支出结构来看,1999年以后广义上用于促进就业的支出(包括转业训练费、职业介绍费和支持再就业服务中心的支出)所占比重是逐年下降的,大部分基金用于发放失业保险金
[6]
。
(三)失业保险制度的可持续性
1.!新失业群体∀的形成对失业保险制度提出挑战。我国以保险模式为特征的失业保障制度,建立之初主要针对的是以企业裁员为主体形成的!老失业群体∀,但近几年来,随着!老失业群体∀达到峰值后趋于回落,!新失业群体∀也随之浮出水面。!新失业群体∀是由青年失业者组成,他们中相当部分从学校毕业后直接加入了失业行列。据劳动部2002年底对89个城市劳动力市场状况的调查,失业人员的平均年龄为33.4岁,其中35岁以下的青年失业者占全部失业人员的55.5%
[4]
。
但同时也应看到,我国!再就业工程∀在制度设计上也是存在不足的。!再就业工程∀的实施者主要是政府和部分企业,并且是实施者主导型的。而实施者往往管理职能分散,对市场需求信息反
映不灵敏,而被服务者又难以做出自己的选择,导致!再就业工程∀的部分政策效率低下。比较典型的如再就业培训,虽然花费不菲、力度很大,但是效果欠佳。2000年一次对武汉和沈阳两市进行的抽样调查表明,在已经实现再就业的下岗职工中,82%的人认为培训对他们得到目前的工作没有帮助,在自谋职业和自己创业的下岗职工中这一比例高达91%
[5]
。
以青年为主体的!新失业群体∀,一方面面临着家庭内部补偿的缺失或不足:上一代人掌握着很少的资源且还要为自身养老做准备,因为是独生子女而没有同代兄弟姐妹的资助,因为年轻又
没有下一代人可以依靠和期待。另一方面,因为从未工作过或仅从事过临时性工作,几乎都没有缴纳过失业保险费,按现行制度规定,也就无法获得制度化的失业保险,甚至所有扶持就业的优惠政策也都遗忘了!新失业群体∀。因而从目前来看,失业保险制度明显不能满足!新失业群体∀的需要,而更加令人担忧的是,!新失业群体∀的规模仍将呈持续上升之势。
2.就业方式多样化对失业保险制度提出挑战。目前,随着我国社会主义经济体制建立和产
。有的再就业政策由于过于原则性
的规定,不仅有较强的政治动员色彩,实际执行中也难免伴随形式主义的做法。如有的地方政府为了解决下岗失业问题,开办本来并不需要的项目,招聘本来并不需要的劳动力,让他们从事本来就不需要的工作。而这一切只是为了!购买∀一个发放生活费的借口。
3.制度促进就业的功能明显不足。从社会政策的视角看,就业就是最好的社会政策,能够促进失业者再就业的制度就是最好的失业保险制度。
中国软科学2005年第4期
业结构调整,就业方式的多样化趋势已经日益凸现,临时就业、弹性就业、家政服务、自营就业等大量非正规就业的方式越来越多。就业方式的多样化符合我国当前和将来一段时间内解决严重就业问题的政策选择,但同时也应看到,伴随着就业方式多样化产生的将是不规则的失业,这对目前主要针对传统就业方式而建立起来的失业保险制度,无疑是一个挑战。例如,由于非正规就业的不稳定性和收入的波动性,非正规就业人员的就业和失业的边界如何界定?缴纳失业保险费的费基如何确定?累计或连续缴费的最低期限如何确定?等等。
事实上,失业保险制度是否要覆盖到非正规就业群体,是一个两难的选择。从就业角度看,随着就业方式的多样化,从事非正规就业的人越来越多,应该从促进就业的角度尽可能涵盖多种新的就业群体。但从企业(或雇主)和个人的负担来看,如果非正规就业仍要承担各项社会保险的缴费,在劳动力市场上的成本优势将受到削弱,从而将抑制非正规就业的发展,有可能扩大失业,进而增加失业保险的负担。因此,就业方式的多样化尤其是非正规就业群体的扩大,可谓是给现行失业保险制度出了一道大难题。
3.下岗向失业并轨对失业保险基金承受能力的挑战。我国失业保险待遇无疑是低水平的,但即使在这样的低水平下,2002年我国部分省市,如天津、重庆、吉林、内蒙、安徽、青海、辽宁等地的失业保险基金当年已经收不抵支,而重庆、天津、吉林等省市已经连续3-4年出现赤字。
一些国际组织和国内学者认为,目前我国失业保险的缴费水平远远不能满足需求。国际劳工组织(ILO)认为,3%的费率仅能维持7%-10%的失业率。而随着下岗向失业并轨的全面推进,在不调整失业保险费率的前提下,对失业保险能够承担向下岗职工提供失业保险金的责任表示相当
[7]
的怀疑,有的学者认为我国组织失业保险实际需要的费率要达到8%
[8]
担,几乎与西方的福利国家相差无几,因此不可能给予失业保险费率提升的空间。
在2000年前后我国职工下岗的高峰期,下岗职工规模超过千万,1999年为1174万,2000年为1098万,下岗率分别为5.59%和5.16%,均大大高于这两年3.1%的城镇登记失业率水平。随着下岗和失业的并轨,虽然有相当部分下岗职工通过再就业,不会进入失业保险领域,但因为失业保险本身就非常脆弱,能否承载起下岗转嫁来的压力呢?事实上,中西部地区下岗与失业迟迟不能并轨,其中的原因之一就是失业保险基金积累不足,尚不足以承载下岗向失业的转移。4.统筹城乡就业对失业保险的统计制度提出挑战。在我国,根据统计制度规定,失业人口是指非农业人口中在一定年龄段内(16岁至法定退休年龄),有劳动能力,在报告期内无业并根据劳动部 就业登记规定 在当地劳动部门进行求职登记的人口。由此形成的失业率指标称为!城镇登记失业率∀。
对失业人口采取在自愿基础上进行登记是一种国际通行的做法,因为进行登记表明他们具有就业愿望,符合国际上公认的对失业的判断标准。我国的!城镇登记失业率∀从形式上看符合国际惯例,但在我国特定的国情下,这个指标的缺陷也是显而易见的。首先,登记失业人员没有包括下岗职工,但这个缺陷随着下岗与失业的并轨将趋于消失。第二,登记失业人员仅限于具有城镇户口的人员,甚至连进城务工的农民工都被排斥在外。
其实,从20世纪90年代初期形成的!民工潮∀现象开始,就已经表明了一个浅显的但被刻意忽视的道理:在我国农村事实上存在的失业问题并不是与城市毫不相关的,它直接影响着城市就业市场。2000年国家正式提出统筹城乡就业的发展战略,但在失业保险的领域却并有得到体现,农民尤其是农民工虽然已经进入了城市劳动力市场,但仍游离于失业统计和失业保险范围以外。目前,我国进城务工的农民工已经超过1亿,在产业工人的队伍中所占比重已经过半。长期漠视这样一支重要的劳动力队伍,不仅将导致失业率指标失真,而且势必影响到失业保险的覆盖范围,限制了失业保险的功能发挥。
[9]
#
,但事实上,在相当长的
时期内,提高失业保险费率的可行性几乎不存在。因为目前我国企业和个人的社会保险负担已经相当沉重,企业承担的!五保∀费率高达30%,个人负担的费率也超过10%,再加上住房公积金的负
#!五保∀是指我国现阶段强制实行的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险.
政策前沿 我国失业保险制度的演变、评估与发展建议
三、我国失业保险制度的发展建议
即使在经济发达的西方国家,失业保险也是一项备受争议的社会保险,因为其保障的对象是健康的、有劳动能力的成年人。在我国,失业保险制度虽然是各项社会保险中最为规范的一项制度安排,但发展的历程却举步维艰,特别是其保障能力和持续发展能力的不足,极大地影响了制度的功效和社会信誉。因而完善失业保险制度体系是当务之急。
(一)完善失业统计指标体系,建立失业预警系统
目前,我国广泛采用的反映失业情况的指标只有城镇登记失业率,由于指标本身存在的缺陷,不能完全反映我国失业的真实状况。同时,反映失业这样一个复杂的社会经济现象,即使是一个没有缺陷的指标,无疑也显得过于单薄。所以,应逐步完善我国的失业统计制度,建立起综合反映失业状况的统计指标体系。首先是要统计不同口径的失业率。小口径的即为城镇登记失业率;中口径的为城镇失业率,即将城镇登记失业人数和下岗职工中属于失业范畴的人数之和作为城镇失业人数,这个指标能够反映出城镇的实际失业状况;大口径的为总失业率,即城镇失业率加农村失业率。这三个不同口径的失业率指标,由小到大,层层递进,能够从不同层面上反映失业的状况。其次是要增加平均失业时间、长期失业者比重、部分就业者比重等反映失业严重情况的指标;第三是要增加有关失业保险的统计指标,包括参保人数、领取人数、收缴金额、发放金额、人均平均领取
期限、人均月平均领取金额等。有条件的情况下还应增加失业分类统计指标,如自愿失业和非自愿失业人数等。另外,我国目前对失业的统计只有年度数,没有规范的季度统计,更缺乏国际通行的月度统计。因而,应建立健全月度、季度失业统计制度,并以近期统计为主,兼顾中长期统计,做好失业统计的分析与预测。
(二)适时提高统筹层次,加大省级调剂力度,建立失业保险中央调剂金
我国失业保险基金在当前下岗向失业并轨的过程中,存在着巨大的支付压力,但一个更严峻的现实问题是基金结余的地区分布不均衡。目前全国有近千个统筹单位,其中还有相当比例的县级统筹单位。因为基金调剂的范围小,200多亿的结
余基金并不能充分发挥作用。从全国范围看,根据1999年失业保险收支情况,东部沿海的北京、上海、江苏、浙江、山东、广东、福建和天津8个省市失业保险基金收入占全国收入的49%,滚存结余占全国的41%,享受失业保险待遇的失业人员占全国的47%。而中西部的23个省市自治区下岗职工数量多、面临关闭破产的企业数量大、职工工资水平低,失业保险基金不足的问题十分突出
[10]
。
这种非均衡的状况,首先违背了社会保险的基本原则,没有实现在全社会范围内分担风险的目标,背离了建立失业保险制度的初衷。第二,有限的资金未能发挥作用,使得极其短缺的资源形成闲置性浪费。
目前,除北京、上海等少数几个城市外,我国各地还没有实行失业保险基金全收全支的真正意义上的地市级统筹,普遍实行的是!三级管理,两
级调剂∀。因而,近期内应逐步落实 条例 规定,失业保险基金在设区的市实现全收全支的统筹,并充分发挥省级调剂金的作用。考虑到中西部地区比较困难,尤其在目前下岗向失业并轨的特定时期,基金不足的问题十分突出,有必要建立失业保险中央调剂金,在全国范围内实行地区间的调剂,保证失业负担重的地区基金的支付能力。中央调剂金的资金来源可以从各省市失业保险基金中筹集一部分,但主要的应当通过变现国有资产和增加中央财政预算补贴等措施来筹集。
(三)增强失业保险的就业促进功能是制度发展的长远目标
从中长期看,我国的失业保险不能只充当事后消极救助的角色,应强化其就业促进功能。我国失业保险所确立的保障生活和促进就业两大制度功能,既与国际失业保险制度发展趋势相一致,也与我国社会传统的勤劳工作、强调自助的保障文化相适应。加强制度的促进就业功能,是制度发展的中长期目标,也是根本性目标。
从基金承受能力看,目前在失业保险基金中大幅增加就业促进支出的可能性不大,因而当前最主要的工作,就是要提升制度在就业促进方面的效率。首先是优化现有的各项传统就业服务活动,如职业介绍、就业指导、培训等。必须从根本上改变目前存在的管理混乱和政策低效甚至无效的问题。但应当指出的是,优化服务并不意味着政府的大包大揽,可以借鉴福利国家改革的成功
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经验,增强非政府组织(NGO)在就业领域与政府的合作。政府提供政策支持和适当的经济扶持,以委托或合同购买等方式,由非政府组织(NGO)为主体提供职业介绍、培训等就业服务。其次是要进一步完善就业信息公开发布制度。建立就业信息和劳动力市场变化的动态跟踪系统,并提供失业保险及相关的政策指导、法律咨询等综合信息服务,同时这些动态信息必须对全社会公开发布。目前先要在统筹地区内实现就业信息和劳动力市场信息的网络化,使失业者和其他需要信息的机构能够方便地公开查询、自由使用,然后逐步在统筹地区之间建立信息沟通的经常性渠道。(四)努力做到增收节支,确保失业保险基金的安全运转
首先是要强化失业保险金的征缴工作。 条例 中明确规定企业和个人有缴纳失业保险费的义务,但在实际运作中保费的征缴情况并不理想。经济效益较好的单位认为他们的职工面临失业的可能性很小,不愿意缴纳;而经济效益不好的单位又常以无力支付为借口拖延甚至拒绝缴纳。因而,今后应进一步加强失业保险的宣传工作,大力推行!五保合一∀的征缴方式,提高征缴率。其次是在国有企业下岗职工逐步减少的情况下,将各级财政用于下岗职工基本生活保障的资金,转拨给失业保险基金。这样既不会给财政增加新的负担,又充实了基金规模。第三,积极推动事业单位参加失业保险。 条例 规定事业单位也是失业保险的覆盖范围,目的是要保障事业单位分流出来的失业人员的基本生活,促进事业单位改制。就目前来看,将失业保险向事业单位扩面,有助于增加其基金收入。在增加失业保险基金收入的同时,也应积极控制基金无效的浪费性支出。目前,我国的!隐性就业∀情况严重,这是对失业保险基金最大的侵蚀。据上海纺织行业再就业服务中心
#
的调查表明,60.8%的下岗人员处于!隐性就业∀状态。另一项抽样调查显示,上海市被列入统计
[11]
的失业人员中,约有50%属于隐性就业,可见!隐性就业∀的现象在我国已相当普遍。!隐性就业∀群体对失业保险基金的影响是双重的,一方面减少了基金的收入来源,另一方面增加了基金的支出。因而,我国目前应针对!隐性就业∀群体进行认真细致的调查摸底,并在今后的制度建设中增强对!隐性就业∀人员的鉴别能力,以切实保障失业保险基金支出的有效性。
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[10]劳动和社会保障部劳动科学研究所.2002年中国就业报告[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2003,98.[11]樊茂勇.对改进中国失业统计方法的探讨[J].统计研究,2001,(6).
(本文责编:宋振峰)
#!五保合一∀是指统一对养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险进行征缴,这样既统一核定各项社会保险的缴费基数,又可以有效避免用人单位有选择地参加社会保险。
中国软科学2005年第4期
我国失业保险制度的演变、评估与发展建议
丁 煜
(厦门大学 公共管理系,福建 厦门 361005)
摘 要:本文简要介绍了我国失业保险制度的演变过程,并从制度的适应性、有效性和可持续性等三个方面对制度进行评估,认为我国失业保险制度是一个基本有效的制度,具有较强的合理性和适应性,但在制度的有效性和可持续性方面还需进一步完善。最后,本文提出了完善我国失业保险制度的政策建议。关键词:失业;下岗;失业保险制度
中图分类号:F840.61 文献标识码:A 文章编号:1002-9753(2005)04-0030-07
Evolution,EvaluationandPolicyRecommendationsofthe
UnemploymentInsuranceSysteminChina
DINGYu
(DepartmentofPublicPolicyManagement,XiamenUniversity,Xiamen361005,China)
Abstract:Thepaperbrieflyintruducestheevolutionoftheunemploymentinsurancesystemandevaluatesthesystemfromtheaspectsofadaptability,validityandsustainability.Ithasbeenprovedthattheunemploymentinsurancesystemisagenerallyeffectivesystemwithobviousrationalityandadaptability.Howeveritneedstobeimprovedinvalidityandsustainability.Intheend,thepaperproposessomepolicyrecommendationstoperfecttheunemploymentinsurancesys teminChina.
Keywords:unemployment;laid-of;ftheunemploymentinsurancesystem
一、我国失业保险制度的演变
作为市场经济体制下的正式制度安排,我国失业保险制度是由国家立法、强制实施的一种社会保障制度。我国失业保险制度始建于1986年,
至1999年 失业保险条例 颁布,逐步趋于完善。
(一)我国失业保险制度的建立与发展1986年7月,国务院颁布 国营企业职工待业保险暂行规定 (以下简称 暂行规定 ),标志着我国失业保险制度的初步建立。 暂行规定 为初创期的失业保险构建了制度框架,对构成该制度的一些最基本内容作出了原则规定。 暂行规定 将
#
失业保险的覆盖范围限定为!四种人∀,并确定以
收稿日期:2005-03-20
基金制方式筹集保险费,规定企业按全部职工标准工资总额1%缴纳保险费(保险费在企业缴纳所得税前列支)。将保险待遇定义为!待业救济金∀,同时规定了领取救济金的资格条件和待遇水平。
从这些基本内容不难看出,1986年建立的!待业保险∀制度,是一种覆盖范围仅限于国营企业且保障层次很低的失业救济制度,失业者个人并不承担缴费义务,而享受的待业救济金也仅仅是为了解决失业者最基本的生活困难。当时的待业救济金标准若以实际工资计算,替代率大约为40%,人均待业救济金约为40元,仅相当于国营企业平均工资的25%,比当时国家规定的生活困难补助
作者简介:丁 煜(1970-),女,安徽明光人,厦门大学公共管理系讲师,厦门大学计统系博士研究生。
#!四种人∀为:(1)宣告破产的国营企业职工;(2)濒临破产的国营企业法定整顿期间被精简的职工;(3)国营企业终止、解除劳动合同的工人;(4)国营企业辞退的职工。
政策前沿 我国失业保险制度的演变、评估与发展建议
标准的50元还低。从保险对象来看,则存在着保险与风险不对应的问题,形成了失业保险对象的结构性缺陷。这使得一方面很多事实上的失业者(企业放长假者、停工待岗者等)得不到保障,另一方面待业救济金又发放不出去。所以,在当时待业保险基金收入来源并不充裕的情况下,基金的积累速度却是相当快。到1989年底,全国待业保险基金筹集总额是18亿元,而仅仅发放了1220万元的待业救济金
[1]
以治理。
2.失业保险覆盖范围扩大至城镇各类企事业单位。失业保险覆盖范围的扩大,一方面使城镇各类企事业单位的全体劳动者都能享有平等的参加失业保险的权利,使其在失业期间能够得到基本的生活保障和再就业服务;另一方面也为各类企事业单位改革用人制度提供了良好的外部条件,进而促进劳动力流动和统一劳动力市场的建立。
3.调整了失业保险费的缴费比例,确立了单
位与个人的保险费分担机制。一方面将单位承担的失业保险费率由1%提高到2%;另一方面,个人由原来的不缴费改为按本人工资的1%缴纳失业保险费。职工个人参与缴费的规定,强化了个人责任,体现了权利与义务相对等的社会保险原则。
4.将失业保险金的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障线挂钩。 条例 规定失业保险金水平低于当地最低工资、高于当地城镇居民最低生活保障线。具体给付标准由各地政府根据当地实际情况决定。
5.对失业保险金的给付期限作出了明确规定。 条例 规定,根据失业者失业前单位和个人累计缴费时间长短,划分为三个给付期:累计缴费时间1-5年,失业后可领取最长期限为12个月的失业保险金;累计缴费时间5-10年,最长期限为18个月;累计缴费时间10年以上,最长期限为24个月。
1993年以后,国家在建立和完善失业保险制度的同时,对国有企业中由体制转型和结构调整导致的大规模结构性失业现象,采取了特殊的应对措施,即建立相应的下岗职工基本生活保障制度,为转型时期这一特殊的失业群体提供过渡性的保障。
下岗职工基本生活保障制度作为一项过渡性政策,出台于1993年。但直到1997年以前,虽然这项工作已经在全国范围内普遍开展,却没有形成统一的制度。1998年5月,中共中央、国务院召开了全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议,并形成了原则性的统一制度规定,确立了下岗职工基本生活保障制度的主要内容:第一,凡是有下岗职工的企业都要建立再就业服务中心或类似机构。第二,资金来源采取!三三制∀的办法解决:即原则上由财政负担1/3,企业负担
。
1986年初步建立的待业保险制度,因其自身存在的制度缺陷,在很大程度上只是一种制度象征,并没有发挥应有的作用。1993年5月,针对1986年 暂行规定 实施范围窄、保障水平低、基金承受能力弱等方面的不足,国务院颁发了 国有企业职工待业保险规定 (以下简称 规定 )。 规定 在失业保险制度的组织管理模式、资金筹集等
方面沿用了 暂行规定 的设计框架,但扩大了适用范围,将失业保险的适用范围由 暂行规定 的!四种人∀扩大到七类人员,不过仍局限在国有企业内部,且在资格规定方面并未遵循国际通行的非本人过失引起失业才有权享受失业保险待遇的原则。另外, 规定 调整了待业保险待遇的参照标准,由原来的参照本人标准工资改为参照社会救济水平,这一改变,使得在法定适用范围内的所有失业者可以享受同等的失业救济水平。
(二)我国失业保险制度的完善
1993年的 规定 虽然在几个方面对原有待业保险制度进行了改进,但并没有从根本上改变制度的框架。随着社会主义市场经济体制的确立和现代企业制度的形成,以待业救济为本质特征的失业保险制度显然无法满足建立统一劳动力市场、实现劳动力资源合理配置和社会保障社会化的需要。1999年1月,国务院颁布 失业保险条例 (以下简称 条例 ),这是我国失业保险发展史上一个具有标志性意义的重大事件,从此我国失业保险制度进入了新的发展时期。 条例 在1993年 规定 的基础上,对原制度框架在若干重要方面进行了关键性的修改,主要体现在以下几个方面:
1.将制度正式命名为!失业保险∀,相应地,将!待业救济金∀正式改为!失业保险金∀。这表明我国已经承认失业是社会主义市场经济中的客观经济现象并将长期存在下去,必须以完善的制度加
中国软科学2005年第4期
1/3,社会筹集(主要来源于失业保险金)1/3。第三,下岗职工由再就业服务中心管理并提供保障的最长期限为三年。期间能够实现再就业的,其劳动关系转到新就业的单位;不能实现再就业的,三年期满后也要解除与原企业的劳动关系,转为正式失业。
下岗职工基本生活保障制度作为一种替代性的非正式失业保险制度,最终是要与失业保险制度并轨的。根据国务院制定的改革目标,2000年以后将不再产生大规模的下岗职工,已经进入再就业服务中心的下岗职工也要逐步解除与企业的劳动关系,到2003年,所有下岗职工都要走出再就业中心,转换身份进入市场。但截至2004年底,只有浙江、福建、江苏、广东等12个省市的再就业服务中心已经全部关闭,实现了下岗职工基本生活保障制度与失业保险制度的并轨。
二、我国现行失业保险制度的评估
始建于1986年的我国失业保险制度,历经十多年的发展,已经成功地实现了从制度象征到有效制度的转变。实践证明,我国现行的失业保险制度是一个基本有效的制度,具有较强的合理性和适应性,制度的主要功能得到基本实现。但在制度的有效性和可持续性方面还需要进一步完善。本文试从适应性、有效性和可持续性等三个方面对我国失业保险制度进行评估。
(一)失业保险制度的适应性
1.制度模式与时代发展相适应。从世界范围内看,失业保障在实行之初以救助模式为主,后来逐渐由救助模式过渡到保险模式。目前建立失业保障制度的国家中,4/5实行以保险模式为主的失业保障。只有少数几个国家或地区,如新西兰、香港等沿用单一的救助模式。1999年我国 失业保险条例 颁布以后,实现了失业保险由救助模式向保险模式的转变,开始在失业保障中强调个人责任,以缴费作为享受失业保险待遇的前提条件。这种以权利与义务相对等为基本特征的失业保险模式,与国际上的改革趋势是相一致的。
2.制度功能与转型期我国社会政治形势相适应。失业保险是一项有着!贵族气!的社会保险,与经济发展水平关系密切。在全世界172个建立社会保障制度的国家和地区中,平均有40%建立了失业保险制度。但在人均收入不足700美元的低收入国家只有13%,而在人均收入超过1万美
年份
元的高收入国家这一比例高达92%
[2]
。以我国20
世纪80-90年代的经济发展水平衡量,似乎并不具备建立失业保险制度的经济基础。对我国而言,建立失业保险制度的基本背景主要是政治和
社会因素,即计划经济时代对国有企业终身就业的承诺,因市场经济改革已经无法维持,如果没有相应的失业保险制度来加以适度替代和缓和,则政府的信誉将受到损害,数以千万计失去工作岗位的劳动者,将因收入与生活无着而对整个社会造成难以估量的冲击。
3.低水平的保障与我国经济发展水平相适应。目前,我国失业保险对失业者的生活保障是低水平的,一般仅相当于当地最低工资的60-70%,在一些经济欠发达的地区,失业保险待遇与低保水平几乎持平。据孙立平等人2003-2004年在沈阳和长春两市进行的大规模抽样调查表明,下岗失业人员家庭人均月平均收入218元,家庭人均月平均支出215元
[3]
,收支勉强维持一种!脆弱
的平衡∀。我国刚刚脱离低收入国家行列,国家财力有限,再加上社会保险所共有的易上不易下的刚性特征,决定了目前我国的失业保险最重要的功能是救急,是对失业者提供临时的、基本的经济帮助。这既与我国经济发展水平相适应,也能有效地避免重蹈曾经困扰!福利国家∀的!失业陷阱∀。
(二)失业保险制度的有效性
表1 1998-2003年我国失业保险参保
人数及失业保险金发放情况
年末参保职领取失业救济
发放失业
基金支出(亿元)*
51.9
91.6123.4156.6186.6
(万人)金人数(万人)保险金(亿)[1**********]21.[***********]003
[***********]210373
[**************]
33.358.788.3116.8
*失业保险基金支出包括:失业保险金、医疗补助金、职业培训和职业介绍补贴支出、向国有企业再就业服务中心调剂资金。
资料来源:郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社,2002.176.
2002年数据来源于 中国劳动统计年鉴(2003) 。
2003年数据来源于 中国的社会保障状况和政策 白皮书(2004) 。
1.基本保障了失业人员的生活,维护了经济转轨时期的社会稳定。20世纪80年代以来,随着我国经济体制改革的深化,国有企业的冗员逐步
政策前沿 我国失业保险制度的演变、评估与发展建议
剥离出来,形成了规模庞大的下岗失业大军。而在这样巨大的压力下,我国仍能保持社会秩序稳定、国民经济稳步增长,失业保险制度(包括下岗职工基本生活保障制度)所发挥的作用不容小视。
1999年 条例 颁布以后,我国失业保险的覆盖范围不断扩大,到2003年底,全国参加失业保险人数达10373万人,全年共为742万失业人员提供
了不同期限的失业保险待遇。同时,失业保险金的发放金额也逐年上升,确保下岗失业人员能够维持基本生活水平(见表1)。
2.!再就业工程∀取得良好社会效益,但政策效率有待提高。下岗失业人员的再就业问题时至今日仍是我国各级政府工作中的重中之重。为了促进再就业工作的开展,各地都出台了一系列面向下岗失业人员的优惠政策,为下岗失业人员重新走上工作岗位和自主创业创造有利条件。从1998年到2000年,全国累计2300万国企下岗职工进入再就业中心,陆续有1650万人离开中心,其中88%实现了再就业。而2003年,全国共有1038万下岗失业人员领取了 再就业优惠证 ,共帮助440万人实现了再就业,其中!4050∀人员有120万人
[4]
这其中的原因是不言自明的。因为失业率的上升对失业保险来说是一把!双刃剑∀,失业率每增加1%,便意味着失业保险基金不仅丧失了1%的缴费来源,而且还必须为每一个新增的失业者提供失业保险津贴。
我国的失业保险制度,从建立伊始就明确了保障生活和促进就业的两项制度功能。然而在制
度的具体实施过程中,发生了某些基金管理不规范,借就业服务之名滥用、挪用失业保险基金的问题,个别地方甚至出现将70%的失业保险基金用于!送温暖工程∀的现象。因而现行 失业保险条例 对于保险基金在就业促进方面的支出做出了严格的限定,使得促进就业的制度功能发挥不明显。从失业保险基金的支出结构来看,1999年以后广义上用于促进就业的支出(包括转业训练费、职业介绍费和支持再就业服务中心的支出)所占比重是逐年下降的,大部分基金用于发放失业保险金
[6]
。
(三)失业保险制度的可持续性
1.!新失业群体∀的形成对失业保险制度提出挑战。我国以保险模式为特征的失业保障制度,建立之初主要针对的是以企业裁员为主体形成的!老失业群体∀,但近几年来,随着!老失业群体∀达到峰值后趋于回落,!新失业群体∀也随之浮出水面。!新失业群体∀是由青年失业者组成,他们中相当部分从学校毕业后直接加入了失业行列。据劳动部2002年底对89个城市劳动力市场状况的调查,失业人员的平均年龄为33.4岁,其中35岁以下的青年失业者占全部失业人员的55.5%
[4]
。
但同时也应看到,我国!再就业工程∀在制度设计上也是存在不足的。!再就业工程∀的实施者主要是政府和部分企业,并且是实施者主导型的。而实施者往往管理职能分散,对市场需求信息反
映不灵敏,而被服务者又难以做出自己的选择,导致!再就业工程∀的部分政策效率低下。比较典型的如再就业培训,虽然花费不菲、力度很大,但是效果欠佳。2000年一次对武汉和沈阳两市进行的抽样调查表明,在已经实现再就业的下岗职工中,82%的人认为培训对他们得到目前的工作没有帮助,在自谋职业和自己创业的下岗职工中这一比例高达91%
[5]
。
以青年为主体的!新失业群体∀,一方面面临着家庭内部补偿的缺失或不足:上一代人掌握着很少的资源且还要为自身养老做准备,因为是独生子女而没有同代兄弟姐妹的资助,因为年轻又
没有下一代人可以依靠和期待。另一方面,因为从未工作过或仅从事过临时性工作,几乎都没有缴纳过失业保险费,按现行制度规定,也就无法获得制度化的失业保险,甚至所有扶持就业的优惠政策也都遗忘了!新失业群体∀。因而从目前来看,失业保险制度明显不能满足!新失业群体∀的需要,而更加令人担忧的是,!新失业群体∀的规模仍将呈持续上升之势。
2.就业方式多样化对失业保险制度提出挑战。目前,随着我国社会主义经济体制建立和产
。有的再就业政策由于过于原则性
的规定,不仅有较强的政治动员色彩,实际执行中也难免伴随形式主义的做法。如有的地方政府为了解决下岗失业问题,开办本来并不需要的项目,招聘本来并不需要的劳动力,让他们从事本来就不需要的工作。而这一切只是为了!购买∀一个发放生活费的借口。
3.制度促进就业的功能明显不足。从社会政策的视角看,就业就是最好的社会政策,能够促进失业者再就业的制度就是最好的失业保险制度。
中国软科学2005年第4期
业结构调整,就业方式的多样化趋势已经日益凸现,临时就业、弹性就业、家政服务、自营就业等大量非正规就业的方式越来越多。就业方式的多样化符合我国当前和将来一段时间内解决严重就业问题的政策选择,但同时也应看到,伴随着就业方式多样化产生的将是不规则的失业,这对目前主要针对传统就业方式而建立起来的失业保险制度,无疑是一个挑战。例如,由于非正规就业的不稳定性和收入的波动性,非正规就业人员的就业和失业的边界如何界定?缴纳失业保险费的费基如何确定?累计或连续缴费的最低期限如何确定?等等。
事实上,失业保险制度是否要覆盖到非正规就业群体,是一个两难的选择。从就业角度看,随着就业方式的多样化,从事非正规就业的人越来越多,应该从促进就业的角度尽可能涵盖多种新的就业群体。但从企业(或雇主)和个人的负担来看,如果非正规就业仍要承担各项社会保险的缴费,在劳动力市场上的成本优势将受到削弱,从而将抑制非正规就业的发展,有可能扩大失业,进而增加失业保险的负担。因此,就业方式的多样化尤其是非正规就业群体的扩大,可谓是给现行失业保险制度出了一道大难题。
3.下岗向失业并轨对失业保险基金承受能力的挑战。我国失业保险待遇无疑是低水平的,但即使在这样的低水平下,2002年我国部分省市,如天津、重庆、吉林、内蒙、安徽、青海、辽宁等地的失业保险基金当年已经收不抵支,而重庆、天津、吉林等省市已经连续3-4年出现赤字。
一些国际组织和国内学者认为,目前我国失业保险的缴费水平远远不能满足需求。国际劳工组织(ILO)认为,3%的费率仅能维持7%-10%的失业率。而随着下岗向失业并轨的全面推进,在不调整失业保险费率的前提下,对失业保险能够承担向下岗职工提供失业保险金的责任表示相当
[7]
的怀疑,有的学者认为我国组织失业保险实际需要的费率要达到8%
[8]
担,几乎与西方的福利国家相差无几,因此不可能给予失业保险费率提升的空间。
在2000年前后我国职工下岗的高峰期,下岗职工规模超过千万,1999年为1174万,2000年为1098万,下岗率分别为5.59%和5.16%,均大大高于这两年3.1%的城镇登记失业率水平。随着下岗和失业的并轨,虽然有相当部分下岗职工通过再就业,不会进入失业保险领域,但因为失业保险本身就非常脆弱,能否承载起下岗转嫁来的压力呢?事实上,中西部地区下岗与失业迟迟不能并轨,其中的原因之一就是失业保险基金积累不足,尚不足以承载下岗向失业的转移。4.统筹城乡就业对失业保险的统计制度提出挑战。在我国,根据统计制度规定,失业人口是指非农业人口中在一定年龄段内(16岁至法定退休年龄),有劳动能力,在报告期内无业并根据劳动部 就业登记规定 在当地劳动部门进行求职登记的人口。由此形成的失业率指标称为!城镇登记失业率∀。
对失业人口采取在自愿基础上进行登记是一种国际通行的做法,因为进行登记表明他们具有就业愿望,符合国际上公认的对失业的判断标准。我国的!城镇登记失业率∀从形式上看符合国际惯例,但在我国特定的国情下,这个指标的缺陷也是显而易见的。首先,登记失业人员没有包括下岗职工,但这个缺陷随着下岗与失业的并轨将趋于消失。第二,登记失业人员仅限于具有城镇户口的人员,甚至连进城务工的农民工都被排斥在外。
其实,从20世纪90年代初期形成的!民工潮∀现象开始,就已经表明了一个浅显的但被刻意忽视的道理:在我国农村事实上存在的失业问题并不是与城市毫不相关的,它直接影响着城市就业市场。2000年国家正式提出统筹城乡就业的发展战略,但在失业保险的领域却并有得到体现,农民尤其是农民工虽然已经进入了城市劳动力市场,但仍游离于失业统计和失业保险范围以外。目前,我国进城务工的农民工已经超过1亿,在产业工人的队伍中所占比重已经过半。长期漠视这样一支重要的劳动力队伍,不仅将导致失业率指标失真,而且势必影响到失业保险的覆盖范围,限制了失业保险的功能发挥。
[9]
#
,但事实上,在相当长的
时期内,提高失业保险费率的可行性几乎不存在。因为目前我国企业和个人的社会保险负担已经相当沉重,企业承担的!五保∀费率高达30%,个人负担的费率也超过10%,再加上住房公积金的负
#!五保∀是指我国现阶段强制实行的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险.
政策前沿 我国失业保险制度的演变、评估与发展建议
三、我国失业保险制度的发展建议
即使在经济发达的西方国家,失业保险也是一项备受争议的社会保险,因为其保障的对象是健康的、有劳动能力的成年人。在我国,失业保险制度虽然是各项社会保险中最为规范的一项制度安排,但发展的历程却举步维艰,特别是其保障能力和持续发展能力的不足,极大地影响了制度的功效和社会信誉。因而完善失业保险制度体系是当务之急。
(一)完善失业统计指标体系,建立失业预警系统
目前,我国广泛采用的反映失业情况的指标只有城镇登记失业率,由于指标本身存在的缺陷,不能完全反映我国失业的真实状况。同时,反映失业这样一个复杂的社会经济现象,即使是一个没有缺陷的指标,无疑也显得过于单薄。所以,应逐步完善我国的失业统计制度,建立起综合反映失业状况的统计指标体系。首先是要统计不同口径的失业率。小口径的即为城镇登记失业率;中口径的为城镇失业率,即将城镇登记失业人数和下岗职工中属于失业范畴的人数之和作为城镇失业人数,这个指标能够反映出城镇的实际失业状况;大口径的为总失业率,即城镇失业率加农村失业率。这三个不同口径的失业率指标,由小到大,层层递进,能够从不同层面上反映失业的状况。其次是要增加平均失业时间、长期失业者比重、部分就业者比重等反映失业严重情况的指标;第三是要增加有关失业保险的统计指标,包括参保人数、领取人数、收缴金额、发放金额、人均平均领取
期限、人均月平均领取金额等。有条件的情况下还应增加失业分类统计指标,如自愿失业和非自愿失业人数等。另外,我国目前对失业的统计只有年度数,没有规范的季度统计,更缺乏国际通行的月度统计。因而,应建立健全月度、季度失业统计制度,并以近期统计为主,兼顾中长期统计,做好失业统计的分析与预测。
(二)适时提高统筹层次,加大省级调剂力度,建立失业保险中央调剂金
我国失业保险基金在当前下岗向失业并轨的过程中,存在着巨大的支付压力,但一个更严峻的现实问题是基金结余的地区分布不均衡。目前全国有近千个统筹单位,其中还有相当比例的县级统筹单位。因为基金调剂的范围小,200多亿的结
余基金并不能充分发挥作用。从全国范围看,根据1999年失业保险收支情况,东部沿海的北京、上海、江苏、浙江、山东、广东、福建和天津8个省市失业保险基金收入占全国收入的49%,滚存结余占全国的41%,享受失业保险待遇的失业人员占全国的47%。而中西部的23个省市自治区下岗职工数量多、面临关闭破产的企业数量大、职工工资水平低,失业保险基金不足的问题十分突出
[10]
。
这种非均衡的状况,首先违背了社会保险的基本原则,没有实现在全社会范围内分担风险的目标,背离了建立失业保险制度的初衷。第二,有限的资金未能发挥作用,使得极其短缺的资源形成闲置性浪费。
目前,除北京、上海等少数几个城市外,我国各地还没有实行失业保险基金全收全支的真正意义上的地市级统筹,普遍实行的是!三级管理,两
级调剂∀。因而,近期内应逐步落实 条例 规定,失业保险基金在设区的市实现全收全支的统筹,并充分发挥省级调剂金的作用。考虑到中西部地区比较困难,尤其在目前下岗向失业并轨的特定时期,基金不足的问题十分突出,有必要建立失业保险中央调剂金,在全国范围内实行地区间的调剂,保证失业负担重的地区基金的支付能力。中央调剂金的资金来源可以从各省市失业保险基金中筹集一部分,但主要的应当通过变现国有资产和增加中央财政预算补贴等措施来筹集。
(三)增强失业保险的就业促进功能是制度发展的长远目标
从中长期看,我国的失业保险不能只充当事后消极救助的角色,应强化其就业促进功能。我国失业保险所确立的保障生活和促进就业两大制度功能,既与国际失业保险制度发展趋势相一致,也与我国社会传统的勤劳工作、强调自助的保障文化相适应。加强制度的促进就业功能,是制度发展的中长期目标,也是根本性目标。
从基金承受能力看,目前在失业保险基金中大幅增加就业促进支出的可能性不大,因而当前最主要的工作,就是要提升制度在就业促进方面的效率。首先是优化现有的各项传统就业服务活动,如职业介绍、就业指导、培训等。必须从根本上改变目前存在的管理混乱和政策低效甚至无效的问题。但应当指出的是,优化服务并不意味着政府的大包大揽,可以借鉴福利国家改革的成功
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经验,增强非政府组织(NGO)在就业领域与政府的合作。政府提供政策支持和适当的经济扶持,以委托或合同购买等方式,由非政府组织(NGO)为主体提供职业介绍、培训等就业服务。其次是要进一步完善就业信息公开发布制度。建立就业信息和劳动力市场变化的动态跟踪系统,并提供失业保险及相关的政策指导、法律咨询等综合信息服务,同时这些动态信息必须对全社会公开发布。目前先要在统筹地区内实现就业信息和劳动力市场信息的网络化,使失业者和其他需要信息的机构能够方便地公开查询、自由使用,然后逐步在统筹地区之间建立信息沟通的经常性渠道。(四)努力做到增收节支,确保失业保险基金的安全运转
首先是要强化失业保险金的征缴工作。 条例 中明确规定企业和个人有缴纳失业保险费的义务,但在实际运作中保费的征缴情况并不理想。经济效益较好的单位认为他们的职工面临失业的可能性很小,不愿意缴纳;而经济效益不好的单位又常以无力支付为借口拖延甚至拒绝缴纳。因而,今后应进一步加强失业保险的宣传工作,大力推行!五保合一∀的征缴方式,提高征缴率。其次是在国有企业下岗职工逐步减少的情况下,将各级财政用于下岗职工基本生活保障的资金,转拨给失业保险基金。这样既不会给财政增加新的负担,又充实了基金规模。第三,积极推动事业单位参加失业保险。 条例 规定事业单位也是失业保险的覆盖范围,目的是要保障事业单位分流出来的失业人员的基本生活,促进事业单位改制。就目前来看,将失业保险向事业单位扩面,有助于增加其基金收入。在增加失业保险基金收入的同时,也应积极控制基金无效的浪费性支出。目前,我国的!隐性就业∀情况严重,这是对失业保险基金最大的侵蚀。据上海纺织行业再就业服务中心
#
的调查表明,60.8%的下岗人员处于!隐性就业∀状态。另一项抽样调查显示,上海市被列入统计
[11]
的失业人员中,约有50%属于隐性就业,可见!隐性就业∀的现象在我国已相当普遍。!隐性就业∀群体对失业保险基金的影响是双重的,一方面减少了基金的收入来源,另一方面增加了基金的支出。因而,我国目前应针对!隐性就业∀群体进行认真细致的调查摸底,并在今后的制度建设中增强对!隐性就业∀人员的鉴别能力,以切实保障失业保险基金支出的有效性。
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(本文责编:宋振峰)
#!五保合一∀是指统一对养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险进行征缴,这样既统一核定各项社会保险的缴费基数,又可以有效避免用人单位有选择地参加社会保险。