发布时间:2011-08-26 14:08 作者:马岭 字号：大 中 小 点击:1730次
（二）关于中央军事委员会实行的首长制
宪法第93条规定，“中央军事委员会实行主席负责制。”说明中央军事委员会是一个实行集权体制的首长制机关，这与军事权的特点是吻合的，而“集权”、“首长制”也正是行政机关的特点。当军事机关是一独立的机构时，它实行军事首长制是顺理成章的，但如果军事机关只是行政机关的一部分，政府的首长制就决定了总统或总理是最大的首长，军事首长与行政首长合一使军事和行政这两个最具有实权又最需要集权的部门避免了内讧（这两个机构一旦发生内讧将是灾难性的），提高了效率（效率是这两个机关追求的首要目标），而防止其专制的措施应是来自外部的制约（如议会的立法权、决定权和监督权）。
首长制的内涵之一是组阁权，在1982年宪法草案讨论中，对中央军委其他成员的提名权应属于国家主席还是军委主席存在着争议，“在1982年宪法修改草案的讨论稿中曾规定：国家主席根据全国人大及其常委会的决定，任免国防委员会副主席、委员及解放军三总部负责人。……这些规定基本是对５４年宪法中军事制度的沿用和恢复。” [49]但1982年宪法最终没有沿袭1954年宪法的有关规定，由于国家主席不再统率军队，因此国家主席对中央军委其他组成人员的提名权也随之取消。笔者认为首长制在不同的层次上其含义不完全相同，如总理负责制与部长负责制就有一定差异，部长首先是总理的助手，其次才是部门的首长，在部长负责制下，他是没有组阁权的，因为副部长以下的人员都是文官，因此部委一级的首长制不是标准的首长制（可以视为是准首长制）。问题是，中央军委如果是与国务院平行的机构，其主席负责制就应与国务院的总理负责制内涵基本相同，甚至有过之而无不及（因为军事权比一般行政权更具有集权的特征），它们都应具有首长的组阁权，因此由军委主席而不是国家主席提名军委组成人员就是合理的。既然国务院的其他组成人员可以由总理提名（而不是国家主席提名），军委成员当然也可以由军委主席提名。也许有人会说国家主席提名军委组成人员强调了“军队是国家的军队”，那国务院的组成人员是否也应由国家主席提名（而不是总理提名），以强调“政府是国家的政府”呢？ [50]笔者认为关键是军委设在什么位置上，如果与最高行政机构平行且相对独立，那么军委主席负责制就决定了军委组成人员应由军委主席提名；如果与最高行政权重合，那么就应由最高行政首长提名（如总统或总理）。 [51]在我国，如果国家主席是实权的，那么他就应当兼任军委主席，就应由他作为军委主席提名； [52]如果国家主席是虚权的，那么就应由总理兼任军委主席，由他作为军委主席提名。
（四）关于中央军事委员会主席的任期
宪法第93条最后一款规定，“中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。”宪法对全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长，国家主席、副主席，国务院总理、副总理、国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的任期都作了限制，规定“每届任期五年，连选连任不得超过两届”， [53]惟独对中央军事委员会主席没有作这样的限制——只规定“每届任期相同”（五年），但没有规定军委主席“连选连任不得超过两届”。在现行宪法草案讨论时，宪法修改委员会曾对此解释说，“由于军事的特殊性，宪法不宜对中央军委主席的任期作出限制”。 [54]那么军委主席特殊在哪？如果不限制，意味着宪法允许军委主席实行终身制，终身制对军事领导人是否是一种必要？是否像法官终身制那样有充分的理由？依笔者之见，军事机关特别需要灵活机敏的反应，果断迅速的决策，需要及时吸收现代科学技术知识，这些显然都只说明军队及其领导人更需要年轻化，专业化，它与法官需要的智慧、深思熟虑、裁决纠纷呈现出不同的特质。同时军事权本身的特点决定了它是一个高度集权的地方，集权本事就意味着危险，军事权所集中的又是国家权力中最具有暴力特征的权力，这种权力一旦滥用后果不堪设想，这使所有共和国都不得不对其加以特别的警觉。如果说行政权与立法权、司法权相比是权力最集中的地方，那么针对行政权而进行的监督制约也是法治国家权力制约中的重中之重，且行政首脑都无一例外地实行严格的限任制，那么比行政权更集中的军事权有什么理由要实行其军事首长的终身制呢？
值得庆幸的是，在近30年的宪政实践中，宪法上的“漏洞”目前还没有导致事实上的终身制。邓小平在1982年党的十二届一中全会上当选为中共中央军委主席，在1983年的第六届全国人民代表大会第一次会议上当选为中华人民共和国中央军事委员会主席，在1989年11月的中共十三届五中全会上辞去中央军委主席职务， [55]在1990年3月20日到4月4日的七届全国人大三次会议上，辞去中华人民共和国中央军委主席， [56]因此邓小平任职国家军委主席的时间不到两届——第六届和第七届（第七届任期未满），共8年（1983-1990年）。在1989年11月的中共十三届五中全会上江泽民当选为中共中央军委主席职务， [57]1990年3月20日到4月4日的七届全国人大三次会议上当选为国家中央军委主席， [58]2004年中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议上通过了同意江泽民同志辞去中共中央军事委员会主席职务的决定， [59]2005年3月13日十届全国人大三次会议接受江泽民辞去中华人民共和国中央军委主席职务的请求， [60]因此江泽民任职军委主席的时间为第七届的后三年，第八届，第九届，以及第十届的前两年，如果从第八届算起，他任职两届（第八届和第九届）后，在第十届任期未满即主动辞职，但前后共有16年（1990-2005年）。 [61]不管怎么说，这些政治实践开创了一个基本良好的先例，是否能够成为宪法惯例，或将来能否通过宪法修正案予以明确规定（限任制），还取决于国家的宪政形势如何发展。
（五）关于中央军事委员会与最高权力机关的关系
宪法第94条规定：“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。”结合“全国人民代表大会”一节的有关规定，如第67条第六项规定全国人大常委会有权“监督”中央军事委员会的工作，第63条规定全国人大有权“罢免”中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员，说明宪法的意图是明确的：中央军事委员会与全国人大及其常委会之间是从属关系。
每一个议会之外的国家机构都因其性质的不同而与议会的关系有所不同，如果军事机关是一个独立地与议会发生关系的机关，那么，它与议会的关系应该是什么呢？如果它与议会的关系完全等同于政府和议会的关系，那么本着精简原则是否就应将其纳入行政权的范畴呢？即使不纳入，它是否也应在受议会监督方面与行政权一样接受议员的质询、向议会汇报工作、接受议会的调查？如果它与议会的关系不同于政府和议会的关系，那么这种不同的理由是什么，表现形式又是什么？是否更接近司法机关和议会的关系呢？即虽然也要受议会制约，但却可以拥有较多的独立性？从我国的实践来看，将军事机关设置于行政机关之外的结果是使其呈现一种高度独立的状态，基本不受议会制约，这样做又并没有充分的理由和论证——而司法权为什么应“独立”已经被许多法学家们反复详尽地论证，更重要的是，有实践检验的支持。 [62]
宪法第94条只规定中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会“负责”而没有规定“报告工作”，这一点与对国务院的规定明显不同——宪法第92条明确规定国务院对全国人民代表大会“负责”并“报告工作”；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会“负责”并“报告工作”。对此宪法修改委员会解释说，“由于军事行为涉及国家机密，不宜报告工作”， [63]在相关的宪法性法律中也没有规定中央军委是最高权力机关行使质询权的对象。 [64]中央军委既不需要向最高权力机关报告工作，也不必接受其质询，那么最高权力机关怎么“监督”它、它又怎样向最高权力机关“负责”呢？在监督权缺乏具体操作形式的前提下，其罢免权又如何行使？笔者认为，由于军事行为涉及国家机密，因此可能不宜向全国人大三千代表报告工作，但向全国人大常委会一百五十人汇报工作应该还是可以的，可行的，不一定像国务院报告工作那么细、那么频繁，但完全不报告也是不合适的。从原则上讲，不能因为涉及国家军事秘密而拒绝议会的监督——尤其在我国这样一个强调议会至上的政治体制中，即使在战争时期议会仍然有监督职能（虽然监督的方式可以有所不同）。如在法国，1917年3月14日众议院召集秘密会议“就对航空军事方面的质询进行了商讨”，1916年7月4日至9 日“法国参议院举行了六次秘密会议和众议院一样对有关战争问题提出了质询”。 [65]
还应当指出的是，我国宪法第一章“总纲”中第3条第3款只规定了“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，而没有规定国家军事机关“由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，但从宪法“国家机构”一章的有关规定来看，我国的军事机关显然也是“由人民代表大会产生”，也应当“对它负责，受它监督”，那么是宪法第3条“忘记”了军事机关吗？笔者认为似乎不是。依据宪法，只有“中央”军事委员会是由最高权力机关产生、对它负责并受它监督的，而中央军事委员会以下的军事机关和人民代表大会则没有直接的关系，这与“国家行政机关、审判机关、检察机关”显然不同，这些机关不仅中央一级（如国务院、最高人民法院、最高人民检察院）由全国人民代表大会产生，对它负责，受它监督，而且地方各级（如省级、市级、县级）行政机关、审判机关、检察机关也都由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督，这是军事机关与行政、审判、检察机关的不同之处。即在军事机关体系中，只有中央军委成员的任免受制于最高权力机关，中央军委以下的军事机关成员则主要受制于其军事机关内部的上下级领导关系。 [66]但如果军事权属于行政权的一部分，这个问题就不再是问题了：最高行政首长由议会选举或决定，对议会负责，受议会监督；国防部长由首长提名，议会决定，受首长领导，对首长负责；副部长以下的人员作为文官实行终身制。
结合我国当时修宪的历史背景看，有关中央军委的规定似乎是在匆忙中作出的，或者在当时它们还属于某种“思想禁区”，这是可以理解的。但随着中国政治体制改革的进展，任何思想和理论的禁区都将被突破，虽然这种突破应当是渐进的，尤其是制度的改革应该有轻重缓急，但思想的觉醒、理论的探询往往是制度变革的必要准备，我国宪政体制中的军事权应当处于什么位置，与其他权力之间的关系应当如何理顺，这些问题的“解决”是将来的任务，但对这些问题的“探讨”则应该是现在的工作。
注释：
[①] “小平同志针对军队体制编制存在的弊端，突出强调‘消肿’，要求解决军队臃肿的问题。”“小平同志反复强调，军队规模要压缩，其重要目的之一就是要把钱省下来发展武器装备。”“他要求军队充分利用战争在较长时间内打不起来的有利时机，开展系统、扎实的训练，尽早锻造成强军劲旅。”罗援：“20年前邓小平裁军百万的前后”， http://www.sina.com.cn 2004年08月16日12:10 《环球》杂志。笔者认为军队的消肿也应该包括其职能的消肿，去掉军队承担的非军事职能是保证军队正规化、专业化，成为强军劲旅的重要保障。
[②] 截止2010年11月，“我国共有国防和军事方面的法律、有关法律问题的决定17件，军事行政法规97件，军事法规222件，军事规章(含规范性文件)3000多件，基本覆盖了国防和军队建设各个领域。”“主要法律法规基本齐全。国防法、兵役法、国防动员法、人民武装警察法等法律，以及共同条令和司令部条例、政治工作条例、后勤条例、装备条例等法规，共同构成军事法规体系的基本框架。”这的确是可喜的，但这只说明法律有数量，是否有质量则还需仔细考量，现在就下结论说“我国国防和军事方面的法律、法规、规章之间内容衔接配套、协调一致，已形成一个有机整体”似还为时过早（引号里的话引自“ 持续推动军事法规体系形成与发展——专访中央军委法制局局长宋丹”，2010年11月16日 10:33 来源：解放军报）。科学的法律法规体系的形成并不完全是法律数量的堆积，法律、法规、规章之间内容是否衔接配套、协调一致，需要有科学的评价机制并经过一定时间的检验，不能想当然地下结论。
[③] [德]康拉德?黑塞著：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第422页。
[④] 周伟著：《各国立法机关委员会制度比较研究》，山东人民出版社2005年版，第53页。
[⑤] [美]汉弥尔顿等著：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第209页。
[⑥] “2007年我国国防预算赶超日本，跃居世界第二”，文章提交者：_轶 加贴在 环球风云 铁血论坛 http://bbs.tiexue.net/bbs33-0-1.html，2010年12月20日访问。
[⑦] 舒本耀：“我国国防预算制度改革的理性思考”，来源：财政部财政科学研究所 来源日期：2009-1-7。
[⑧] 如2008年7 月１５日中央军委主席胡锦涛向晋升上将军衔的同志颁发命令状，中央军委副主席郭伯雄宣读了７月１０日由中央军委主席胡锦涛签署的晋升上将军衔的命令。中央军委副主席徐才厚主持晋衔仪式。“中央军委举行晋升上将军衔仪式 胡锦涛颁发命令状并向晋衔的高级军官表示祝贺”，2008年07月15日 15:45:27 来源：新华网。
[⑨] 如1988年全国人大常委会制定（并修改）的《中国人民解放军军官军衔条例》第11条规定：“人民解放军总参谋长、总政治部主任：上将；正大军区职：上将、中将；副大军区职：中将、少将；正军职：少将、中将；副军职：少将、大校；正师职：大校、少将；副师职（正旅职）：上校、大校；正团职（副旅职）：上校、中校；副团职：中校、少校；正营职：少校、中校；副营职：上尉、少校；正连职：上尉、中尉；副连职：中尉、上尉；排职：少尉、中尉。”
[⑩] 同时，“国务院总理周恩来发布命令，授予粟裕等１０人中国人民解放军大将军衔，授予５５人上将军衔。”同前注8。由“总理周恩来发布命令”授予军衔，应属于1954年宪法第49条第十四项规定的国务院有权“领导武装力量的建设”的内容之一。
[11] 宪法修改委员会曾解释说，“前几部宪法规定的都是‘统率’武装力量”，“由于‘领导’的含义更为广泛，不仅有统率的意义，还有组织和管理的意义，所以改为‘领导’武装力量更合适。”陈斯喜、刘松山：“宪法确立国家中央军事委员会的经过”，《法学》2001年第1期。笔者认为“领导”与“统率”的区别主要不在范围上，而是前者是实权，后者可能是实权也可能是虚权。同时“领导”是否“有组织和管理的意义”也值得商榷，根据《现代汉语词典》的解释，领导是“率领并引导朝一定方向前进”（中国社会科学院语言研究所辞典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1979年版，第807页），宪法第89条对国务院职权第（六）——（十一）项的规定中使用的都是“领导和管理”，宪法将领导和管理并列，说明二者是有区别的，领导不能包括管理。
[12] 军事科学院《世界军事年鉴》编辑部：《世界2006军事年鉴》，解放军出版社2006年版，第135页。
[13] 当然也有可能是后者比前者具有令立宪者更难以处理的专业技术性问题，但军权与政权的分工显然不属于此类。从中国的实际情况来看，它可能是立宪者有意回避的，也可能是立宪者不得不回避的。
[14] 类似的例子还有国务院和中央军委联合发布的规范性文件，如《军队参加抢险救灾条例》是由国务院和中央军委联合发布，国务院总理温家宝、中央军事委员会主席胡锦涛2005年6月7日签署（第436号令），并公布施行（中新网2005年06月20日 18:40）；《军人抚恤优待条例》由国务院总理温家宝、中央军委主席江泽民2004年8月1 日签署（第413号令），并公布施行（中央政府门户网站 www.gov.cn 2005年05月23日 来源：国务院办公厅）。
[15] 夏勇，周健、徐高：“军事行政法律行为研究”，法律出版社1996年版，第11—12页；转引自杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》（下），中国人事出版社2001年版，第525页。
[16] 这一判断的根据是国务院内一直设立有国防部，其性质和地位决定了它“应该”拥有军事行政权。
[17] 陈慕华语。引自许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第405页。“习惯了”的东西可能形成惯例，但宪法惯例必须符合或至少不违背宪法精神，而国防部的虚置状态却显然是需要宪法或法律加以改变、而不是需要其默许的。
[18] 夏勇，周健、徐高：“军事行政法律行为研究”，法律出版社1996年版，第11—12页；转引自杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》（下），中国人事出版社2001年版，第525页。
[19] 徐秀义、韩大元主编：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社2001年版，第589页。。
[20] 夏勇，周健、徐高：“军事行政法律行为研究”，法律出版社1996年版，第14—15页；转引自杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》（下），中国人事出版社2001年版，第524页。
[21] 转引自李佑标著：《军事法学原理》，人民出版社2005年版，第240页。
[22] 徐秀义、韩大元主编：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社2001年版，第589页。
[23] 有关“党政关系”可参看马岭：《政党执政后面临的两个转变》，《金陵法律评论》2010年秋季卷；《政党执政后的存在形式》，《南阳师范学院学报》2010年第3期。
[24] 李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第1002、1001页。
[25] 陈斯喜、刘松山：“宪法确立国家中央军事委员会的经过”，《法学》2001年第1期。
[26] 笔者无意要“现在”就着手进行“下一步”，国家军事权力体制的调整应该是政治体制改革中后期（而不是前期）的工作，不改革不行，冒然改革也不行。
[27] 实质性的军事统率权由国家主席掌握意味着现行宪法规定的国家权力制度发生较大调整，国家主席成为实权元首，他在形式上和实质上都拥有国家最高军事统率权。
[28] 1949年成立的“人民革命军事委员会”主席为毛泽东，副主席为“朱德、刘少奇、周恩来、彭德怀、程潜”，其中周恩来为政务院总理，这种模式很有参考价值。此后1954年宪法设置的“国防委员会”、1982年宪法设置的中央军事委员会中，军委副主席中都不再有总理（基本上是职业军人），赵紫阳曾在1988-1989年期间任军委副主席，但他当时是总书记而不是总理。百度知道 > 社会民生 > 军事，解决时间：2008-10-2 20:32 | 提问者：KurviTasch。
发布时间:2011-08-26 14:08 作者:马岭 字号：大 中 小 点击:1730次
（二）关于中央军事委员会实行的首长制
宪法第93条规定，“中央军事委员会实行主席负责制。”说明中央军事委员会是一个实行集权体制的首长制机关，这与军事权的特点是吻合的，而“集权”、“首长制”也正是行政机关的特点。当军事机关是一独立的机构时，它实行军事首长制是顺理成章的，但如果军事机关只是行政机关的一部分，政府的首长制就决定了总统或总理是最大的首长，军事首长与行政首长合一使军事和行政这两个最具有实权又最需要集权的部门避免了内讧（这两个机构一旦发生内讧将是灾难性的），提高了效率（效率是这两个机关追求的首要目标），而防止其专制的措施应是来自外部的制约（如议会的立法权、决定权和监督权）。
首长制的内涵之一是组阁权，在1982年宪法草案讨论中，对中央军委其他成员的提名权应属于国家主席还是军委主席存在着争议，“在1982年宪法修改草案的讨论稿中曾规定：国家主席根据全国人大及其常委会的决定，任免国防委员会副主席、委员及解放军三总部负责人。……这些规定基本是对５４年宪法中军事制度的沿用和恢复。” [49]但1982年宪法最终没有沿袭1954年宪法的有关规定，由于国家主席不再统率军队，因此国家主席对中央军委其他组成人员的提名权也随之取消。笔者认为首长制在不同的层次上其含义不完全相同，如总理负责制与部长负责制就有一定差异，部长首先是总理的助手，其次才是部门的首长，在部长负责制下，他是没有组阁权的，因为副部长以下的人员都是文官，因此部委一级的首长制不是标准的首长制（可以视为是准首长制）。问题是，中央军委如果是与国务院平行的机构，其主席负责制就应与国务院的总理负责制内涵基本相同，甚至有过之而无不及（因为军事权比一般行政权更具有集权的特征），它们都应具有首长的组阁权，因此由军委主席而不是国家主席提名军委组成人员就是合理的。既然国务院的其他组成人员可以由总理提名（而不是国家主席提名），军委成员当然也可以由军委主席提名。也许有人会说国家主席提名军委组成人员强调了“军队是国家的军队”，那国务院的组成人员是否也应由国家主席提名（而不是总理提名），以强调“政府是国家的政府”呢？ [50]笔者认为关键是军委设在什么位置上，如果与最高行政机构平行且相对独立，那么军委主席负责制就决定了军委组成人员应由军委主席提名；如果与最高行政权重合，那么就应由最高行政首长提名（如总统或总理）。 [51]在我国，如果国家主席是实权的，那么他就应当兼任军委主席，就应由他作为军委主席提名； [52]如果国家主席是虚权的，那么就应由总理兼任军委主席，由他作为军委主席提名。
（四）关于中央军事委员会主席的任期
宪法第93条最后一款规定，“中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。”宪法对全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长，国家主席、副主席，国务院总理、副总理、国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的任期都作了限制，规定“每届任期五年，连选连任不得超过两届”， [53]惟独对中央军事委员会主席没有作这样的限制——只规定“每届任期相同”（五年），但没有规定军委主席“连选连任不得超过两届”。在现行宪法草案讨论时，宪法修改委员会曾对此解释说，“由于军事的特殊性，宪法不宜对中央军委主席的任期作出限制”。 [54]那么军委主席特殊在哪？如果不限制，意味着宪法允许军委主席实行终身制，终身制对军事领导人是否是一种必要？是否像法官终身制那样有充分的理由？依笔者之见，军事机关特别需要灵活机敏的反应，果断迅速的决策，需要及时吸收现代科学技术知识，这些显然都只说明军队及其领导人更需要年轻化，专业化，它与法官需要的智慧、深思熟虑、裁决纠纷呈现出不同的特质。同时军事权本身的特点决定了它是一个高度集权的地方，集权本事就意味着危险，军事权所集中的又是国家权力中最具有暴力特征的权力，这种权力一旦滥用后果不堪设想，这使所有共和国都不得不对其加以特别的警觉。如果说行政权与立法权、司法权相比是权力最集中的地方，那么针对行政权而进行的监督制约也是法治国家权力制约中的重中之重，且行政首脑都无一例外地实行严格的限任制，那么比行政权更集中的军事权有什么理由要实行其军事首长的终身制呢？
值得庆幸的是，在近30年的宪政实践中，宪法上的“漏洞”目前还没有导致事实上的终身制。邓小平在1982年党的十二届一中全会上当选为中共中央军委主席，在1983年的第六届全国人民代表大会第一次会议上当选为中华人民共和国中央军事委员会主席，在1989年11月的中共十三届五中全会上辞去中央军委主席职务， [55]在1990年3月20日到4月4日的七届全国人大三次会议上，辞去中华人民共和国中央军委主席， [56]因此邓小平任职国家军委主席的时间不到两届——第六届和第七届（第七届任期未满），共8年（1983-1990年）。在1989年11月的中共十三届五中全会上江泽民当选为中共中央军委主席职务， [57]1990年3月20日到4月4日的七届全国人大三次会议上当选为国家中央军委主席， [58]2004年中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议上通过了同意江泽民同志辞去中共中央军事委员会主席职务的决定， [59]2005年3月13日十届全国人大三次会议接受江泽民辞去中华人民共和国中央军委主席职务的请求， [60]因此江泽民任职军委主席的时间为第七届的后三年，第八届，第九届，以及第十届的前两年，如果从第八届算起，他任职两届（第八届和第九届）后，在第十届任期未满即主动辞职，但前后共有16年（1990-2005年）。 [61]不管怎么说，这些政治实践开创了一个基本良好的先例，是否能够成为宪法惯例，或将来能否通过宪法修正案予以明确规定（限任制），还取决于国家的宪政形势如何发展。
（五）关于中央军事委员会与最高权力机关的关系
宪法第94条规定：“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。”结合“全国人民代表大会”一节的有关规定，如第67条第六项规定全国人大常委会有权“监督”中央军事委员会的工作，第63条规定全国人大有权“罢免”中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员，说明宪法的意图是明确的：中央军事委员会与全国人大及其常委会之间是从属关系。
每一个议会之外的国家机构都因其性质的不同而与议会的关系有所不同，如果军事机关是一个独立地与议会发生关系的机关，那么，它与议会的关系应该是什么呢？如果它与议会的关系完全等同于政府和议会的关系，那么本着精简原则是否就应将其纳入行政权的范畴呢？即使不纳入，它是否也应在受议会监督方面与行政权一样接受议员的质询、向议会汇报工作、接受议会的调查？如果它与议会的关系不同于政府和议会的关系，那么这种不同的理由是什么，表现形式又是什么？是否更接近司法机关和议会的关系呢？即虽然也要受议会制约，但却可以拥有较多的独立性？从我国的实践来看，将军事机关设置于行政机关之外的结果是使其呈现一种高度独立的状态，基本不受议会制约，这样做又并没有充分的理由和论证——而司法权为什么应“独立”已经被许多法学家们反复详尽地论证，更重要的是，有实践检验的支持。 [62]
宪法第94条只规定中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会“负责”而没有规定“报告工作”，这一点与对国务院的规定明显不同——宪法第92条明确规定国务院对全国人民代表大会“负责”并“报告工作”；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会“负责”并“报告工作”。对此宪法修改委员会解释说，“由于军事行为涉及国家机密，不宜报告工作”， [63]在相关的宪法性法律中也没有规定中央军委是最高权力机关行使质询权的对象。 [64]中央军委既不需要向最高权力机关报告工作，也不必接受其质询，那么最高权力机关怎么“监督”它、它又怎样向最高权力机关“负责”呢？在监督权缺乏具体操作形式的前提下，其罢免权又如何行使？笔者认为，由于军事行为涉及国家机密，因此可能不宜向全国人大三千代表报告工作，但向全国人大常委会一百五十人汇报工作应该还是可以的，可行的，不一定像国务院报告工作那么细、那么频繁，但完全不报告也是不合适的。从原则上讲，不能因为涉及国家军事秘密而拒绝议会的监督——尤其在我国这样一个强调议会至上的政治体制中，即使在战争时期议会仍然有监督职能（虽然监督的方式可以有所不同）。如在法国，1917年3月14日众议院召集秘密会议“就对航空军事方面的质询进行了商讨”，1916年7月4日至9 日“法国参议院举行了六次秘密会议和众议院一样对有关战争问题提出了质询”。 [65]
还应当指出的是，我国宪法第一章“总纲”中第3条第3款只规定了“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，而没有规定国家军事机关“由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，但从宪法“国家机构”一章的有关规定来看，我国的军事机关显然也是“由人民代表大会产生”，也应当“对它负责，受它监督”，那么是宪法第3条“忘记”了军事机关吗？笔者认为似乎不是。依据宪法，只有“中央”军事委员会是由最高权力机关产生、对它负责并受它监督的，而中央军事委员会以下的军事机关和人民代表大会则没有直接的关系，这与“国家行政机关、审判机关、检察机关”显然不同，这些机关不仅中央一级（如国务院、最高人民法院、最高人民检察院）由全国人民代表大会产生，对它负责，受它监督，而且地方各级（如省级、市级、县级）行政机关、审判机关、检察机关也都由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督，这是军事机关与行政、审判、检察机关的不同之处。即在军事机关体系中，只有中央军委成员的任免受制于最高权力机关，中央军委以下的军事机关成员则主要受制于其军事机关内部的上下级领导关系。 [66]但如果军事权属于行政权的一部分，这个问题就不再是问题了：最高行政首长由议会选举或决定，对议会负责，受议会监督；国防部长由首长提名，议会决定，受首长领导，对首长负责；副部长以下的人员作为文官实行终身制。
结合我国当时修宪的历史背景看，有关中央军委的规定似乎是在匆忙中作出的，或者在当时它们还属于某种“思想禁区”，这是可以理解的。但随着中国政治体制改革的进展，任何思想和理论的禁区都将被突破，虽然这种突破应当是渐进的，尤其是制度的改革应该有轻重缓急，但思想的觉醒、理论的探询往往是制度变革的必要准备，我国宪政体制中的军事权应当处于什么位置，与其他权力之间的关系应当如何理顺，这些问题的“解决”是将来的任务，但对这些问题的“探讨”则应该是现在的工作。
注释：
[①] “小平同志针对军队体制编制存在的弊端，突出强调‘消肿’，要求解决军队臃肿的问题。”“小平同志反复强调，军队规模要压缩，其重要目的之一就是要把钱省下来发展武器装备。”“他要求军队充分利用战争在较长时间内打不起来的有利时机，开展系统、扎实的训练，尽早锻造成强军劲旅。”罗援：“20年前邓小平裁军百万的前后”， http://www.sina.com.cn 2004年08月16日12:10 《环球》杂志。笔者认为军队的消肿也应该包括其职能的消肿，去掉军队承担的非军事职能是保证军队正规化、专业化，成为强军劲旅的重要保障。
[②] 截止2010年11月，“我国共有国防和军事方面的法律、有关法律问题的决定17件，军事行政法规97件，军事法规222件，军事规章(含规范性文件)3000多件，基本覆盖了国防和军队建设各个领域。”“主要法律法规基本齐全。国防法、兵役法、国防动员法、人民武装警察法等法律，以及共同条令和司令部条例、政治工作条例、后勤条例、装备条例等法规，共同构成军事法规体系的基本框架。”这的确是可喜的，但这只说明法律有数量，是否有质量则还需仔细考量，现在就下结论说“我国国防和军事方面的法律、法规、规章之间内容衔接配套、协调一致，已形成一个有机整体”似还为时过早（引号里的话引自“ 持续推动军事法规体系形成与发展——专访中央军委法制局局长宋丹”，2010年11月16日 10:33 来源：解放军报）。科学的法律法规体系的形成并不完全是法律数量的堆积，法律、法规、规章之间内容是否衔接配套、协调一致，需要有科学的评价机制并经过一定时间的检验，不能想当然地下结论。
[③] [德]康拉德?黑塞著：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第422页。
[④] 周伟著：《各国立法机关委员会制度比较研究》，山东人民出版社2005年版，第53页。
[⑤] [美]汉弥尔顿等著：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第209页。
[⑥] “2007年我国国防预算赶超日本，跃居世界第二”，文章提交者：_轶 加贴在 环球风云 铁血论坛 http://bbs.tiexue.net/bbs33-0-1.html，2010年12月20日访问。
[⑦] 舒本耀：“我国国防预算制度改革的理性思考”，来源：财政部财政科学研究所 来源日期：2009-1-7。
[⑧] 如2008年7 月１５日中央军委主席胡锦涛向晋升上将军衔的同志颁发命令状，中央军委副主席郭伯雄宣读了７月１０日由中央军委主席胡锦涛签署的晋升上将军衔的命令。中央军委副主席徐才厚主持晋衔仪式。“中央军委举行晋升上将军衔仪式 胡锦涛颁发命令状并向晋衔的高级军官表示祝贺”，2008年07月15日 15:45:27 来源：新华网。
[⑨] 如1988年全国人大常委会制定（并修改）的《中国人民解放军军官军衔条例》第11条规定：“人民解放军总参谋长、总政治部主任：上将；正大军区职：上将、中将；副大军区职：中将、少将；正军职：少将、中将；副军职：少将、大校；正师职：大校、少将；副师职（正旅职）：上校、大校；正团职（副旅职）：上校、中校；副团职：中校、少校；正营职：少校、中校；副营职：上尉、少校；正连职：上尉、中尉；副连职：中尉、上尉；排职：少尉、中尉。”
[⑩] 同时，“国务院总理周恩来发布命令，授予粟裕等１０人中国人民解放军大将军衔，授予５５人上将军衔。”同前注8。由“总理周恩来发布命令”授予军衔，应属于1954年宪法第49条第十四项规定的国务院有权“领导武装力量的建设”的内容之一。
[11] 宪法修改委员会曾解释说，“前几部宪法规定的都是‘统率’武装力量”，“由于‘领导’的含义更为广泛，不仅有统率的意义，还有组织和管理的意义，所以改为‘领导’武装力量更合适。”陈斯喜、刘松山：“宪法确立国家中央军事委员会的经过”，《法学》2001年第1期。笔者认为“领导”与“统率”的区别主要不在范围上，而是前者是实权，后者可能是实权也可能是虚权。同时“领导”是否“有组织和管理的意义”也值得商榷，根据《现代汉语词典》的解释，领导是“率领并引导朝一定方向前进”（中国社会科学院语言研究所辞典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1979年版，第807页），宪法第89条对国务院职权第（六）——（十一）项的规定中使用的都是“领导和管理”，宪法将领导和管理并列，说明二者是有区别的，领导不能包括管理。
[12] 军事科学院《世界军事年鉴》编辑部：《世界2006军事年鉴》，解放军出版社2006年版，第135页。
[13] 当然也有可能是后者比前者具有令立宪者更难以处理的专业技术性问题，但军权与政权的分工显然不属于此类。从中国的实际情况来看，它可能是立宪者有意回避的，也可能是立宪者不得不回避的。
[14] 类似的例子还有国务院和中央军委联合发布的规范性文件，如《军队参加抢险救灾条例》是由国务院和中央军委联合发布，国务院总理温家宝、中央军事委员会主席胡锦涛2005年6月7日签署（第436号令），并公布施行（中新网2005年06月20日 18:40）；《军人抚恤优待条例》由国务院总理温家宝、中央军委主席江泽民2004年8月1 日签署（第413号令），并公布施行（中央政府门户网站 www.gov.cn 2005年05月23日 来源：国务院办公厅）。
[15] 夏勇，周健、徐高：“军事行政法律行为研究”，法律出版社1996年版，第11—12页；转引自杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》（下），中国人事出版社2001年版，第525页。
[16] 这一判断的根据是国务院内一直设立有国防部，其性质和地位决定了它“应该”拥有军事行政权。
[17] 陈慕华语。引自许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第405页。“习惯了”的东西可能形成惯例，但宪法惯例必须符合或至少不违背宪法精神，而国防部的虚置状态却显然是需要宪法或法律加以改变、而不是需要其默许的。
[18] 夏勇，周健、徐高：“军事行政法律行为研究”，法律出版社1996年版，第11—12页；转引自杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》（下），中国人事出版社2001年版，第525页。
[19] 徐秀义、韩大元主编：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社2001年版，第589页。。
[20] 夏勇，周健、徐高：“军事行政法律行为研究”，法律出版社1996年版，第14—15页；转引自杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》（下），中国人事出版社2001年版，第524页。
[21] 转引自李佑标著：《军事法学原理》，人民出版社2005年版，第240页。
[22] 徐秀义、韩大元主编：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社2001年版，第589页。
[23] 有关“党政关系”可参看马岭：《政党执政后面临的两个转变》，《金陵法律评论》2010年秋季卷；《政党执政后的存在形式》，《南阳师范学院学报》2010年第3期。
[24] 李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第1002、1001页。
[25] 陈斯喜、刘松山：“宪法确立国家中央军事委员会的经过”，《法学》2001年第1期。
[26] 笔者无意要“现在”就着手进行“下一步”，国家军事权力体制的调整应该是政治体制改革中后期（而不是前期）的工作，不改革不行，冒然改革也不行。
[27] 实质性的军事统率权由国家主席掌握意味着现行宪法规定的国家权力制度发生较大调整，国家主席成为实权元首，他在形式上和实质上都拥有国家最高军事统率权。
[28] 1949年成立的“人民革命军事委员会”主席为毛泽东，副主席为“朱德、刘少奇、周恩来、彭德怀、程潜”，其中周恩来为政务院总理，这种模式很有参考价值。此后1954年宪法设置的“国防委员会”、1982年宪法设置的中央军事委员会中，军委副主席中都不再有总理（基本上是职业军人），赵紫阳曾在1988-1989年期间任军委副主席，但他当时是总书记而不是总理。百度知道 > 社会民生 > 军事，解决时间：2008-10-2 20:32 | 提问者：KurviTasch。