全省“阎良杯”研讨会征文
论司法参与下的人民陪审员制度
屈当平 张炜达
（西北大学 法学院，陕西 西安 710127）
[摘 要]随着我国法治建设的快速推进，司法改革逐渐深入，要求司法民主的呼声不断增强。由于肩负着实现司法民主重任的人民陪审员制度没有发挥其应有的作用，因此改革现有的人民陪审员制度是现实所需。结合十八届四中全会的指导精神和司法改革的现实需要，本文通过对当下人民陪审员制度存在的问题进行总结，再从存在机理和必要性对其制度进行分析，接着从立法和实践两方面对其现状作出分析。最后立足于对人民陪审员制度综合把握的基础上，完善司法参与下的人民陪审员制度，以期为实现司法民主贡献一点力量。
[关键词]司法民主；存在机理；必要性；特殊陪审制
鉴于我国法律体系已基本形成，法制建设亦取得了巨大的成就，社会主义法治事业进入了一个新的发展阶段。在此背景下，十八大为建设社会主义法治国家作了战略部署，十八届四中全会为了实现司法民主作出了司法改革的重大决定。因为人民陪审员制度是司法体系的重要组成部分，是司法体制改革的关键点，毫不夸张地说：“人民陪审员制度能否发挥其应有的作用，关乎着司法民主能否实现、关乎着司法改革能否成功。”但现有的人民陪审员制度不管是在法律规定上，还是在司法实践中都存在着许多问题，以至于其并没有很好地发挥应有的作用，有些地方甚至出现了“陪而不审、合而不议”的虚假陪审现象。[1] 这样不仅浪费了宝贵的司法资源，而且给司法民主、司法公正的实现带来了负面影响。因此为了贯彻落实党中央的会议要求和实现我国的司法民主，就必须对现有的人民陪审员制度进行完善。本文就是从司法现实出发，探究如何完善司法参与下的人民陪审员制度。
一、人民陪审员制度存在机理及必要性 [1] 徐静村，潘金贵．我国刑事审判改革前瞻[J]．中国刑事法杂志，2003（5）：3-4．
无论是英美等资本主义国家，还是还如中国等社会主义国家，在司法的进程中都伴随着陪审制度。那么就会出现这样一些问题，为什么陪审制会存在，它存在的必要性是什么？
1.人民陪审员存在的机理
在人类漫长的奴隶社会和封建社会，为什么没有出现过陪审制度？直到资本主义国家的出现才产生了真正的陪审制，我国直到共产党的出现才产生了人民陪审员制度。究其原因：在奴隶社会和封建社会都实行的人治，法律是专制独裁的统治工具，法律不需要民主，人们也不懂什么是民主。人民陪审员制度没有其生存的土壤。
随着思想启蒙运动的发展，人们逐渐明白，人民是国家的主人，人民主权论逐渐替代了国家主权论。法制也是国家主权的一部分，法制也需要人民主权化。随着现代意义国家的出现，人们的主权意识空前高涨，人们追求民主、自由、平等，反对专制、不公。在司法领域也是如此追求。但是在司法实践操作的过程中，司法行使权往往被少数人所掌握，法制的人民主权性被虚化。为了实现司法的民主与公正，人们不得不在司法的关键领域派驻自己的代表，也就是在庭审中有陪审员参与。陪审制度就是这样孕育而生。
我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。司法权是国家权力的一部分，当然也是属于人民。司法的最终目的是解决社会纠纷，维护社会稳定，但要实现此目的就必须保证司法民主、司法公正，这样才能达到定纷止争的目的。要保证司法公正、司法民主谈何容易，必须有一套行之有效的司法民主制度。借鉴国外的一些做法和从我国的人民代表大会制度模式得到启发，我国创出了人民陪审员制度。人民陪审员代表人民参与庭审，为推动司法公正、司法民主起到了巨大的作用，是法治国家建设的重要力量。
2.人民陪审员制度存在的必要性
我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民有权依照法律的规定通过各种途径管理国家事务。司法权是一国权力的重要组成部分，司法权的顺利实现是一国长治久安的重要保证，司法民主是保障司法公正的最有效方式。但如何才能实现司法民主呢？陪审制是各国的首选。因我国是以职业法官为主体的司法审判模式，为了防止司法专权和司法审判不公，就需要平民参与到庭审中，由平民和职业法官共同参与案件审理，分工配合或协同合作并最终形成案件判决，这样才有利与司法民主
的实现。[1]虽然人民陪审员制度受到一些质疑和诟病，但它却早已渗入国家的司法系统并已成为保障现代司法民主及公民行使司法审判权的重要制度。建国60多年来，我国的司法民主能取得如此巨大的进步和人民陪审员制度是分不开的，具体来说人民陪审员制度存在的必要性主要表现在以下几个方面。
第一、人民陪审员制度有利于保障司法公正。司法公正要求的是法庭能在审判中确实做到公正，法官能在每个具体案件中能做到确确实实的公正裁判。因陪审员拥有不同于法官的社会职业和生活经经验，可以从自身的判断出发，弥补法官知识上的欠缺，为判决提供一个新的思路。另一方面他们参与审判还可以增强法官的办案责任心，从而减少他们在认定案件事实中因疏忽大意而造成的失误。
第二、人民陪审员制度有利于保证司法公开。司法公开是我国审判活动的一项重要原则，它主要是由公开审判来保障的。人民陪审员参与案件审判可以提高司法决策过程的透明度，可以更好地贯彻公开审判原则，加强公众对审判程序的监督，减少司法决策过程中的暗想操作或幕后交易。[2]
第三、人民陪审员制度有利于加强司法独立。在陪审员参与案件审判的情况下，法院的判决意见是由陪审员和法官共同作出的。如此操作，有人欲干扰审判的裁决，无论是在人员上还是在时间上就困难的多了。减少了各方人员干扰审判的机会，有利于法官在审判过程中抵制各方面的的干扰，有利于法官专心办案和独立公正地作出裁决。所以说人民陪审员的参与给法官提供了一面对抗外界干扰的“盾牌”。
第四、人民陪审员制度有利于提升司法权威。让老百姓亲身参与到法庭审判中可以防止法官一人独断专行，也有利于提高当事人对法院判决的认同感和信服感，以此来减少上访，提升司法权威。
第五、人民陪审员制度有利于创建和维护社会法治环境。因为作为陪审员参加审判活动，直接了解具体案件的裁判过程，这对于公民法律知识的增加和法治意识的增强十分有益，比单纯的法治宣传效果要好的多。公民法律知识的增加和法治意识的增强，有利于社会成员养成法治行为习惯，进而去创建并维护好社会法治环境。
二、人民陪审员制度的现状分析
1.人民陪审员制度的立法现状 [1]
[2] 龙宗智．论我国刑事庭审方式改革[J]．中国法学，1998(4)：91． 龙宗智．论司法改革中的相对合理主义[J]．中国社会科学，1999(2)：130-131．
建国后，就人民陪审员制度进行了一系列立法活动。1951年的《人民法院暂行组织条例》规定了人民陪审员制度。[1]1954年的《宪法》将其确认为一项宪法制度，同年《人民法院组织法》将其确认为一项司法原则。[2]82《宪法》没有规定人民陪审员
[3]制度，现行的刑事诉讼法关于人民陪审制度是否是一项基本制度前后规定矛盾。1991
年《民事诉讼法》和1989年《行政诉讼法》都没有把其作为一项基本制度进行规定，仅仅在审判组织中作了“可有可无”的规定。这使得司法实践如何操作成了一个问题。由此看来，现行法律关于人民陪审员制度的规定确实存在矛盾和粗糙之处，也使人民陪审员制度处于一个相当尴尬的境地。好在第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》为以后人民陪审员制度的发展注入了新的血液，增加了新的动力。
2.司法实践中的现状
从周强院长向全国人大常委会所作的报告里可知，我国现在人们陪审员数量大增，参与案件率也较高[4]。中国人民大学何家弘教授在2010年做过一次调研，在有陪审员参与审判的177起案件中，98.31%的陪审员在法庭上没有提问，69.94%的陪审员没有发言过。[5]虽然在我国司法实践中，人民陪审员的数量巨大，但许多陪审员在参与案件的审理中没有发挥司法监督者作用，而是作为司法辅助者在发挥着人力补充、协调和知识提供者的作用，他们已被法庭异化，被业内人士看作是“亚法官”，背离其设立的初衷。人民陪审制度在很多地方已流于形式，有些地方甚至根本就不搞陪审。
[6]这就是我国人民陪审员制度的存在现状。
三、人民陪审员制度存在的问题
十八届四中全会审议通过的《依法治国若干重大问题的决定》。决定提出了保证公正司法，提高司法公信力的司法改革目标。为实现此目标，《决定》要求“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度[1] 1951《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第六条规定为了便于人民参与审判，人民法院应视案件性质，实行人民陪审员制。陪审员对陪审的案件，有协助调查、参与审理和提出意见之权。
[2] 1954《年法院组织法》第八条规定人民法院审判案件，实行人民陪审员制度，但简单的民事案件、轻微刑事案件和法律另有规定的案件除外。
[3] 现行刑事诉讼法第十三条规定人民法院审判案件，依照本法实行人民陪审员陪审的制度。
[4] 2013年10月22日最高人民法院院长周强在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上所作的《关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》：我国现有人民陪审员12.7万人，总数已占基层人民法院法官的二分之一以上。从《决定》实施8年来，全国人民陪审员参加审理案件共计803.4万人次，参与案件628.9万件，其中刑事案件176.4万件、民事案件429.8万件、行政案件22.7万件，陪审率已达71.7%，比2006年提高52%。
[5] 徐霄桐，孙悦．人民陪审员如何走出“陪而不审”[N]．中国青年报，2014－03－27 (03)．
[6] 最高人民法院答问《关于完善人民陪审制度的决定》
[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/legal/jsyw.htm,2004-11-27/2014-10-20．
的公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。因为当前的人民陪审员制度存在着一系列问题，导致人民陪审员在司法实践中沦为“陪而不审、合而不议、议而无信”的尴尬境地。所以完善现有的人民陪审员制度是现实所需。下面对人民陪审员制度存在的主要问题作出分析，为进一步分析人民陪审员制度做好准备。
1.人民陪审员制度的适用范围不明确，人民陪审院制度的适用范围被压缩
第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》。
[1]该《决定》规定了人民陪审员制度的适用范围，但规定的部分内容过于笼统。且在《实
施意见》中也未明确指出何为“社会影响重大”，这在司法实践中具有很强的任意性。造成人民陪审员在大部分刑事案件的庭审中可有可无，是否参与庭审完全由法庭决定的局面。例如在很多情况下，法院为节省支出将许多本应有人民陪审员参加的轻微案件按社会影响重大的案件来开庭审理，从而将人民陪审员排挤出法庭。而这种任意性规定不仅缩小了人民陪审员的参审范围，也极易导致人民陪审员制度的名存实亡，从而极大限制了人民陪审员制度的功用。
2.人民陪审员的遴选制度不民主，公民陪审权利难以实现
第一、担任人民陪审员的资格过高，不具备民主性。现行法律规定，担任人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度，但我国现行的是九年义务教育，也就是说仅仅完成义务教育的人是没有资格担任陪审员的。例如，英国1974年的《陪审团》便规定，“在英国已居住5年以上且登记合法的正式选民均有担任陪审员的资格”；美国联邦宪法也规定“18周岁以上、可用英语交流的美国公民可担任联邦法院的陪审员”；西班牙《陪审法院组织法》规定，“18周岁以上、具备西班牙语读写能力、具有完全民事能力和政治权利的西班牙公民可以担任陪审员”„„。纵观其他国家普遍对陪审员学历水平没有限制，难道这些国家的人均学历水平都低于中国吗？第二，遴选程序受法院管制，难以承担保障司法民主的重任。从《决定》的相关内容可以看出遴选制度不民主，不能担当维护司法民主的重任。[2]还有《实施意见》的规定都可看出，人民陪审员的遴选程[1] 《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第二条规定人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：（一）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（二）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。
[2] 《决定》第七条规定“人民陪审员的名额，由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人大常委会确定”。
第八条规定，“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在的单位或户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或由本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人大常委会任命”。第十四条条规定，“基层人民法院审判案件依法应当由人民人民陪审
序并非随机遴选程序，而是受法院的直接控制。[1]基层人民法院有审批权、提名权，当然也就享有根本的决定权。[2]因此，以此方式所选出的人民陪审员不具有独立的地位，也难以有效控制司法专权，以保障公民的审判参与权，甚至还会助长司法专权破坏司法民主。
3.人民陪审员制度公信度极低
《最高人民法院关于人民陪审员管理办法》(试行)明确规定人民陪审员人事管理工作由人民法院政工部门负责，人民陪审员工作指导小组，指导人民陪审员的管理工作。
[3]虽然这一规定有利于加强法院工作人员与陪审员的内部交流，但也加强对人民陪审员的控制。既然人民陪审员制度设计的目的就是为了避免司法专权、保证司法公开公正、促进司法民主，那么在现实的操作中就应该为设计目的而努力，但在当今的司法实践中并没有如此操作。现今的陪审员在法庭审判中往往被虚设化，当事人和旁听人员看到最多的情形是人民陪审员坐那里一言不发就好像是个局外人，法官也很少征求他们的意见；即使他们听到陪审员的发言那也仅仅是：“无意见、无意见、无意见„„”。造成这种局面的原因有很多种，最重要原因是陪审员是在法院的领导下来监督法院，让被监督者领导监督者只能导致法官与陪审员的实际地位不平等，法官拥有庭审的绝对话语权，陪审员成为法官的听众。当事人都是庭审的亲历者，他们亲眼目睹了人民陪审员的庭审表现，他们对如此的判决是不会信服的，人民陪审员制度的公信度从何谈起。这是人民陪审员制度存在的又一个问题。
4.抽选人民陪审员参与庭审的方式过于单一
我国司法实践中，大部分人民陪审员都是由法院或法官指定来参加庭审的，只有很少一部分人民陪审员是通过摇号来确定的。即使摇号，也是将本院推选的人民陪审员编员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员中随机抽取确定。中级人民法院、高级人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，在其所在的城市的基层人民人民法院的陪审员名单中随机抽取确定”
[1] 最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、补助、考核工作的实施意见》第三条规定基层人民法院根据本辖区案件数量、人口数量、地域面积、民族状况等因素，并结合上级人民法院从本院随机抽取人民陪审员的需要，对本院人民陪审员的名额提出意见，提请同级人民代表大会常务委员会确定。第八条规定基层人民法院根据审查结果及本院人民陪审员的名额确定人民陪审员人选，并由院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。
[2] 中国最高人民法院副院长曹建明在《关于完善人民陪审员制度的决定》实施之前的要求
[EB/OL].http://news.eastday.com/eastday/news/news/node4938/node4938/userobjectlai733511.html,2004-10-08/2014-10-25.
[3] 最高人民法院关于人民陪审员管理办法(试行)第二条 各级人民法院应设立人民陪审员工作指导小组，指导人民陪审员的管理工作。人民陪审员管理工作包括人民陪审员人事管理工作和人民陪审员参加审判活动的日常管理工作。
第三条 人民陪审员人事管理工作由人民法院政工部门负责。政工部门应设立非常设机构或指定专人负责人民陪审员的人事管理工作。第四条 人民陪审员参加审判活动的日常管理工作由人民法院根据实际情况确定具体管理部门。
成序号，进行摇号确定人选，这种方式也是很单一。往往出现一个人民陪审员连续审理多起案件的情况。某些人民陪审员还被法院授予“资深人民陪审员”的荣誉称号。
5.我国的人民陪审员既参与法律审又参与事实审，超出了他们的能力范围 从我国现有法律规定可看，我国现有陪审员大都不精通法律或对法律知道的很少。
[1]即使经过培训学习但与法官、律师、检察官相比还是有相当大的差距。让他们事实审可以补法官的不足，让他们法律审是来扰乱法官的法律判断。也超出了他们的能力范围。
四、人民陪审员制度的完善
为了贯彻党中央的会议精神和落实党中央的要求，结合对人民陪审员制度的发展现状、存在问题、改革意义的分析，进一步完善我国的人民陪审员制度。
1.立法方面的完善
第一、把人民陪审员制度写入宪法，提高人民陪审员制度的法律地位，一方面为其他法律规定人民陪审员制度做好标准，避免法律冲突；另一方面彰显国家对该项制度的重视和对加快推进民主法治建设进程的决心。实现宪法的人权保障功能与人民陪审员制度司法民主功能的有效衔接。第二、建议统一《决定》、《人民法院组织法》与三大诉讼法及其他相关法律法规中的名称表述,建议统一表述为“人民陪审员”,以彰显其人民性,并确保法制统一。即使有特殊需要，也不可随意规定至少应做到相协调。第三、明确陪审员在参与法庭审判时的权利和义务，建议对陪审员权利义务进行列举式规定,切实保障人民陪审员的权利行使和义务履行。不可像现行的法律一样，对陪审员的权利和义务要么不规定，要么规定的过于笼统和模糊。这不仅不利于人民陪审员职能的发挥，也不利于对造成冤假错案责任的追究。[2]第四、各部法律中对是否可被选为人民陪审员的条件应规定统一，否则在遴选和随机抽取参加庭审的陪审员时还需要区分是民庭、行政庭、还是刑庭人民陪审员。因为在各部法律规定不统一时，遴选来的人民陪审员资格条件不一样，民庭的人民陪审员不可参与刑庭审判，这样不仅浪费司法资源，而且影响司法效率。
2.陪审员遴选程序的大众化 [1] 《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第五条人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。
[2] 最高法院出台5项措施防止冤假错案
[EB/OL].http://jy.gd.vent.cn/new/china/200611/new/-82954.shtml,2006-11-08/2014-10-29．
我国现行《法院组织法》、《关于完善人民陪审员制度的决定》对人民陪审员遴选的资格规定“主要有23周岁以上和大专学历以上的条件限制”。纵观世界其他国家在陪审员遴选资格的规定基本上对学历没有要求，最高的要求也就是能听懂本国语言且会讲、会写本国文字即可。在年龄上基本要求是18周岁以上。但我国现行法律不仅在年龄上要求23岁以上，而且学历需在大专以上。根据我国《宪法》三十四条的规定，我国现行法律在人民陪审员的选任上有明显的违宪性。[1]有学者辩解称：“人民陪审员担负着维护司法公正和司法民主的重任，23周岁以下的人各方面还都不成熟尤其是经验较少，难担此重任”。对与这种解释还有些道理，但并不十分可取。对于大专学历的要求就显得不太合理，甚至有些歧视的意思。所以笔者认为我国在遴选陪审员时应该和其他国家一样，对年龄和学历不要有太多的要求，要真正做到普通群众能够参与到司法审判中去，为司法改革打好群众基础。
3.陪审员选任程序的基层化
我国现行法律规定，人民陪审员的名额由基层法院提请同级人大常委会确定。符合担任陪审员的人，由基层法院院长提出人民陪审员人选，报同级人大常委会任命。由此可见，人民法院牢牢控制着陪审员的选任。人民陪审员职责之一是监督法院审判工作，让被监督者决定监督者的人选，那么监督者还有多大权力与胆量去监督。在美国、法国、
[2]德国的陪审员来源看都与法院没有联系，法院不享有控制权。诚如Bernard Schnapper
教授所言，如果法院对陪审员的遴选具有决定权，则这样的陪审制只能是附庸陪审制。
[3]所以要想让敢于表达不同意见的人担任陪审员，让人民陪审员敢在审判时表达不同意见就必须剥离人民法院与陪审员之间的选择与被选择关系。笔者认为在选任人民陪审员时，先由基层群众组织推荐人选，再逐级上报至县人大常委会任命。在需要人民陪审员参与法庭审判时，由司法行政部门随机抽取即可。如：电话号码抽取、车牌号码抽取、身份证后四位抽取等。这样就割裂了人民陪审员选任与法院的联系，可以保证人民陪审员独立参审。
4.提高人民陪审员制度的公信度 [1] 《中华人民共和国宪法》第三十条规定中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是被剥夺政治权利的人除外
[2] 在美国大多数州，陪审员均通过选民登记簿、报税单、电话簿或车牌号等随机选任。在法国，参审员亦是从重罪参审员总名单或季审总名单中随机选出。德国的参审员遴选采用提名制度，即由社会团体或政党提名并推荐遴选
[3] Bernard Schnapper，Le jury francais aux XIX et XXeme siecles ，in The trial jury in England ，France ，Germany 1700-1900,edited by Prof．Dr.Antonio Padoa Schioppa ，Duncker ＆Humblot ，berlin, 1987，p.165 et pp．204-205．
《最高人民法院关于人民陪审员管理办法》(试行)第二条、第三条、第四条规定人民陪审员的人事管理由法院政工部负责，人民陪审员的参审工作由法院指导小组负责。
[1]。这表明，人民法院是人民陪审员的直接领导机构，人民陪审员的一切司法活动都受到人民法院的的影响，这大大压制了人民陪审员监督职能的发挥，也是“陪而不审，合而不义”现象产生的重要原因。笔者认为人民陪审员应该由人大常委会直接管理较好，因为人大常委会与其他国家机关是监督与被监督关系，由人大常委会管理可以更好地对法院进行司法监督，有利于司法公正和司法民主的实现。也有利于让人民陪审员与法院撇清关系，更加独立发挥其职能，以此提高人民陪审员制度在人们心中的地位，提高其公信度。
5.人民陪审员来源的多元化和专业化
随着社会经济的不断发展，科技水平的不断提高，案件的复杂程度也越来越高。特别是出现了许多高科技手段犯罪，对法官的知识面要求也越来越宽。目前许多案件已经远远超出法官的知识范围，这就需要专业知识的人才参与到案件的审判当中去。许多国家都采用了特殊陪审制都度。法国的《司法组织法典》第522-3条之规定，“参审官由30岁以上、具有法国国籍、并对未成年人问题具有兴趣和能力著称的公民中选任。”[2]法国少年法院的参审官一般为司法部指定的未成年人刑事犯罪专家或未成年人感化教育机构负责人。英国在严重的欺诈案中也适用特殊陪审团，陪审员主要由这一领域的专家担任。在我国的司法审判中，笔者认为也可以尝试建立特殊陪审制度，根据案件的不同性质和对特殊领域专业人才的需求进行人民陪审员的选任。在发生特殊案件时可以从这类陪审员中直接随机抽选参与法庭审理。在这样不仅有利于案件的裁判公正，也有利于提高司法效率，节约司法资源。
6.扩大陪审员参与案件的范围
现行法律授予人民陪审员可参与的案件范围较窄，参与审级上仅限与一审，不能把自身的价值发挥到最大，也不利于高审级司法民主的实现。[3]因为司法民主不仅仅要在[1] 《最高人民法院关于人民陪审员管理办法》试行第二条 各级人民法院应设立人民陪审员工作指导小组，指导人民陪审员的管理工作。人民陪审员管理工作包括人民陪审员人事管理工作和人民陪审员参加审判活动的日常管理工作。
第三条 人民陪审员人事管理工作由人民法院政工部门负责。政工部门应设立非常设机构或指定专人负责人民陪审员的人事管理工作。第四条 人民陪审员参加审判活动的日常管理工作由人民法院根据实际情况确定具体管理部门
[2] 陈刚．比较民事诉讼[M]．北京：中国人民大学出版社，2005：204-205．
[3] 《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第二条人民法院审判第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的除外：（一）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（二）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。
一审法院实现，而是要在整个司法程序中实现。所以人民陪审员只可参与一审审判与依法治国实现司法民主的要求不符。笔者认为，应扩大陪审员参与案件的范围，可参与需要事实审的二审案件。
7.实现人民陪审员只参与案件事实审
在我国现行人民陪审员制度下，人民陪审员在审判庭上，既参与事实审也参与法律审。但是从我国现有法律规定可看，我国现有人民陪审员大都不精通法律或对法律知道的很少。[1]笔者听到过许多法官曾抱怨说：“让一群从来没有受过专业法律教育的人去法律审，这不仅是在为难他们，也是在为难我们，更是在为难法庭审判”。笔者听到这句话第一反应是法官看不起陪审员，往深的想这是他们深切的感受。中共中央十八届四中全会要求：“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实问题”。笔者认为党中央也是着眼于实际，才提出的司法改革方案。所以笔者建议人民陪审员制度改革应该着重陪审员在事实审上的权利，充分发挥他们的优势，把案件事实做到真实准确。
参考文献
[1]陈刚．比较民事诉讼[M]．北京：中国人民大学出版社，2005．
[2]徐静村，潘金贵．我国刑事审判改革前瞻[J]．中国刑事法杂志，2003（5）．
[3]龙宗智．论我国刑事庭审方式改革[J]．中国法学，1998(4)．
[4]龙宗智．论司法改革中的相对合理主义[J]．中国社会科学，1999(2)．
[5]徐霄桐，孙悦．人民陪审员如何走出“陪而不审”[N]．中国青年报，2014－03－27 (03)．
[6]中国最高人民法院副院长曹建明在《关于完善人民陪审员制度的决定》实施之前的要求
[EB/OL].http://news.eastday.com/eastday/news/news/node4938/node4938/userobjectlai733511.html,2004-10-08/2014-10-25．
[7]最高人民法院答问《关于完善人民陪审制度的决定》
[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/legal/jsyw.htm,2004-11-27/2014-10-20．
[8] 最高法院出台5项措施防止冤假错案
[EB/OL].http://jy.gd.vent.cn/new/china/200611/new/-82954.shtml,2006-11-08/2014-10-29．
[1] 《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第五条人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。
全省“阎良杯”研讨会征文
论司法参与下的人民陪审员制度
屈当平 张炜达
（西北大学 法学院，陕西 西安 710127）
[摘 要]随着我国法治建设的快速推进，司法改革逐渐深入，要求司法民主的呼声不断增强。由于肩负着实现司法民主重任的人民陪审员制度没有发挥其应有的作用，因此改革现有的人民陪审员制度是现实所需。结合十八届四中全会的指导精神和司法改革的现实需要，本文通过对当下人民陪审员制度存在的问题进行总结，再从存在机理和必要性对其制度进行分析，接着从立法和实践两方面对其现状作出分析。最后立足于对人民陪审员制度综合把握的基础上，完善司法参与下的人民陪审员制度，以期为实现司法民主贡献一点力量。
[关键词]司法民主；存在机理；必要性；特殊陪审制
鉴于我国法律体系已基本形成，法制建设亦取得了巨大的成就，社会主义法治事业进入了一个新的发展阶段。在此背景下，十八大为建设社会主义法治国家作了战略部署，十八届四中全会为了实现司法民主作出了司法改革的重大决定。因为人民陪审员制度是司法体系的重要组成部分，是司法体制改革的关键点，毫不夸张地说：“人民陪审员制度能否发挥其应有的作用，关乎着司法民主能否实现、关乎着司法改革能否成功。”但现有的人民陪审员制度不管是在法律规定上，还是在司法实践中都存在着许多问题，以至于其并没有很好地发挥应有的作用，有些地方甚至出现了“陪而不审、合而不议”的虚假陪审现象。[1] 这样不仅浪费了宝贵的司法资源，而且给司法民主、司法公正的实现带来了负面影响。因此为了贯彻落实党中央的会议要求和实现我国的司法民主，就必须对现有的人民陪审员制度进行完善。本文就是从司法现实出发，探究如何完善司法参与下的人民陪审员制度。
一、人民陪审员制度存在机理及必要性 [1] 徐静村，潘金贵．我国刑事审判改革前瞻[J]．中国刑事法杂志，2003（5）：3-4．
无论是英美等资本主义国家，还是还如中国等社会主义国家，在司法的进程中都伴随着陪审制度。那么就会出现这样一些问题，为什么陪审制会存在，它存在的必要性是什么？
1.人民陪审员存在的机理
在人类漫长的奴隶社会和封建社会，为什么没有出现过陪审制度？直到资本主义国家的出现才产生了真正的陪审制，我国直到共产党的出现才产生了人民陪审员制度。究其原因：在奴隶社会和封建社会都实行的人治，法律是专制独裁的统治工具，法律不需要民主，人们也不懂什么是民主。人民陪审员制度没有其生存的土壤。
随着思想启蒙运动的发展，人们逐渐明白，人民是国家的主人，人民主权论逐渐替代了国家主权论。法制也是国家主权的一部分，法制也需要人民主权化。随着现代意义国家的出现，人们的主权意识空前高涨，人们追求民主、自由、平等，反对专制、不公。在司法领域也是如此追求。但是在司法实践操作的过程中，司法行使权往往被少数人所掌握，法制的人民主权性被虚化。为了实现司法的民主与公正，人们不得不在司法的关键领域派驻自己的代表，也就是在庭审中有陪审员参与。陪审制度就是这样孕育而生。
我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。司法权是国家权力的一部分，当然也是属于人民。司法的最终目的是解决社会纠纷，维护社会稳定，但要实现此目的就必须保证司法民主、司法公正，这样才能达到定纷止争的目的。要保证司法公正、司法民主谈何容易，必须有一套行之有效的司法民主制度。借鉴国外的一些做法和从我国的人民代表大会制度模式得到启发，我国创出了人民陪审员制度。人民陪审员代表人民参与庭审，为推动司法公正、司法民主起到了巨大的作用，是法治国家建设的重要力量。
2.人民陪审员制度存在的必要性
我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民有权依照法律的规定通过各种途径管理国家事务。司法权是一国权力的重要组成部分，司法权的顺利实现是一国长治久安的重要保证，司法民主是保障司法公正的最有效方式。但如何才能实现司法民主呢？陪审制是各国的首选。因我国是以职业法官为主体的司法审判模式，为了防止司法专权和司法审判不公，就需要平民参与到庭审中，由平民和职业法官共同参与案件审理，分工配合或协同合作并最终形成案件判决，这样才有利与司法民主
的实现。[1]虽然人民陪审员制度受到一些质疑和诟病，但它却早已渗入国家的司法系统并已成为保障现代司法民主及公民行使司法审判权的重要制度。建国60多年来，我国的司法民主能取得如此巨大的进步和人民陪审员制度是分不开的，具体来说人民陪审员制度存在的必要性主要表现在以下几个方面。
第一、人民陪审员制度有利于保障司法公正。司法公正要求的是法庭能在审判中确实做到公正，法官能在每个具体案件中能做到确确实实的公正裁判。因陪审员拥有不同于法官的社会职业和生活经经验，可以从自身的判断出发，弥补法官知识上的欠缺，为判决提供一个新的思路。另一方面他们参与审判还可以增强法官的办案责任心，从而减少他们在认定案件事实中因疏忽大意而造成的失误。
第二、人民陪审员制度有利于保证司法公开。司法公开是我国审判活动的一项重要原则，它主要是由公开审判来保障的。人民陪审员参与案件审判可以提高司法决策过程的透明度，可以更好地贯彻公开审判原则，加强公众对审判程序的监督，减少司法决策过程中的暗想操作或幕后交易。[2]
第三、人民陪审员制度有利于加强司法独立。在陪审员参与案件审判的情况下，法院的判决意见是由陪审员和法官共同作出的。如此操作，有人欲干扰审判的裁决，无论是在人员上还是在时间上就困难的多了。减少了各方人员干扰审判的机会，有利于法官在审判过程中抵制各方面的的干扰，有利于法官专心办案和独立公正地作出裁决。所以说人民陪审员的参与给法官提供了一面对抗外界干扰的“盾牌”。
第四、人民陪审员制度有利于提升司法权威。让老百姓亲身参与到法庭审判中可以防止法官一人独断专行，也有利于提高当事人对法院判决的认同感和信服感，以此来减少上访，提升司法权威。
第五、人民陪审员制度有利于创建和维护社会法治环境。因为作为陪审员参加审判活动，直接了解具体案件的裁判过程，这对于公民法律知识的增加和法治意识的增强十分有益，比单纯的法治宣传效果要好的多。公民法律知识的增加和法治意识的增强，有利于社会成员养成法治行为习惯，进而去创建并维护好社会法治环境。
二、人民陪审员制度的现状分析
1.人民陪审员制度的立法现状 [1]
[2] 龙宗智．论我国刑事庭审方式改革[J]．中国法学，1998(4)：91． 龙宗智．论司法改革中的相对合理主义[J]．中国社会科学，1999(2)：130-131．
建国后，就人民陪审员制度进行了一系列立法活动。1951年的《人民法院暂行组织条例》规定了人民陪审员制度。[1]1954年的《宪法》将其确认为一项宪法制度，同年《人民法院组织法》将其确认为一项司法原则。[2]82《宪法》没有规定人民陪审员
[3]制度，现行的刑事诉讼法关于人民陪审制度是否是一项基本制度前后规定矛盾。1991
年《民事诉讼法》和1989年《行政诉讼法》都没有把其作为一项基本制度进行规定，仅仅在审判组织中作了“可有可无”的规定。这使得司法实践如何操作成了一个问题。由此看来，现行法律关于人民陪审员制度的规定确实存在矛盾和粗糙之处，也使人民陪审员制度处于一个相当尴尬的境地。好在第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》为以后人民陪审员制度的发展注入了新的血液，增加了新的动力。
2.司法实践中的现状
从周强院长向全国人大常委会所作的报告里可知，我国现在人们陪审员数量大增，参与案件率也较高[4]。中国人民大学何家弘教授在2010年做过一次调研，在有陪审员参与审判的177起案件中，98.31%的陪审员在法庭上没有提问，69.94%的陪审员没有发言过。[5]虽然在我国司法实践中，人民陪审员的数量巨大，但许多陪审员在参与案件的审理中没有发挥司法监督者作用，而是作为司法辅助者在发挥着人力补充、协调和知识提供者的作用，他们已被法庭异化，被业内人士看作是“亚法官”，背离其设立的初衷。人民陪审制度在很多地方已流于形式，有些地方甚至根本就不搞陪审。
[6]这就是我国人民陪审员制度的存在现状。
三、人民陪审员制度存在的问题
十八届四中全会审议通过的《依法治国若干重大问题的决定》。决定提出了保证公正司法，提高司法公信力的司法改革目标。为实现此目标，《决定》要求“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度[1] 1951《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第六条规定为了便于人民参与审判，人民法院应视案件性质，实行人民陪审员制。陪审员对陪审的案件，有协助调查、参与审理和提出意见之权。
[2] 1954《年法院组织法》第八条规定人民法院审判案件，实行人民陪审员制度，但简单的民事案件、轻微刑事案件和法律另有规定的案件除外。
[3] 现行刑事诉讼法第十三条规定人民法院审判案件，依照本法实行人民陪审员陪审的制度。
[4] 2013年10月22日最高人民法院院长周强在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上所作的《关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》：我国现有人民陪审员12.7万人，总数已占基层人民法院法官的二分之一以上。从《决定》实施8年来，全国人民陪审员参加审理案件共计803.4万人次，参与案件628.9万件，其中刑事案件176.4万件、民事案件429.8万件、行政案件22.7万件，陪审率已达71.7%，比2006年提高52%。
[5] 徐霄桐，孙悦．人民陪审员如何走出“陪而不审”[N]．中国青年报，2014－03－27 (03)．
[6] 最高人民法院答问《关于完善人民陪审制度的决定》
[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/legal/jsyw.htm,2004-11-27/2014-10-20．
的公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。因为当前的人民陪审员制度存在着一系列问题，导致人民陪审员在司法实践中沦为“陪而不审、合而不议、议而无信”的尴尬境地。所以完善现有的人民陪审员制度是现实所需。下面对人民陪审员制度存在的主要问题作出分析，为进一步分析人民陪审员制度做好准备。
1.人民陪审员制度的适用范围不明确，人民陪审院制度的适用范围被压缩
第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》。
[1]该《决定》规定了人民陪审员制度的适用范围，但规定的部分内容过于笼统。且在《实
施意见》中也未明确指出何为“社会影响重大”，这在司法实践中具有很强的任意性。造成人民陪审员在大部分刑事案件的庭审中可有可无，是否参与庭审完全由法庭决定的局面。例如在很多情况下，法院为节省支出将许多本应有人民陪审员参加的轻微案件按社会影响重大的案件来开庭审理，从而将人民陪审员排挤出法庭。而这种任意性规定不仅缩小了人民陪审员的参审范围，也极易导致人民陪审员制度的名存实亡，从而极大限制了人民陪审员制度的功用。
2.人民陪审员的遴选制度不民主，公民陪审权利难以实现
第一、担任人民陪审员的资格过高，不具备民主性。现行法律规定，担任人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度，但我国现行的是九年义务教育，也就是说仅仅完成义务教育的人是没有资格担任陪审员的。例如，英国1974年的《陪审团》便规定，“在英国已居住5年以上且登记合法的正式选民均有担任陪审员的资格”；美国联邦宪法也规定“18周岁以上、可用英语交流的美国公民可担任联邦法院的陪审员”；西班牙《陪审法院组织法》规定，“18周岁以上、具备西班牙语读写能力、具有完全民事能力和政治权利的西班牙公民可以担任陪审员”„„。纵观其他国家普遍对陪审员学历水平没有限制，难道这些国家的人均学历水平都低于中国吗？第二，遴选程序受法院管制，难以承担保障司法民主的重任。从《决定》的相关内容可以看出遴选制度不民主，不能担当维护司法民主的重任。[2]还有《实施意见》的规定都可看出，人民陪审员的遴选程[1] 《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第二条规定人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：（一）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（二）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。
[2] 《决定》第七条规定“人民陪审员的名额，由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人大常委会确定”。
第八条规定，“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在的单位或户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或由本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人大常委会任命”。第十四条条规定，“基层人民法院审判案件依法应当由人民人民陪审
序并非随机遴选程序，而是受法院的直接控制。[1]基层人民法院有审批权、提名权，当然也就享有根本的决定权。[2]因此，以此方式所选出的人民陪审员不具有独立的地位，也难以有效控制司法专权，以保障公民的审判参与权，甚至还会助长司法专权破坏司法民主。
3.人民陪审员制度公信度极低
《最高人民法院关于人民陪审员管理办法》(试行)明确规定人民陪审员人事管理工作由人民法院政工部门负责，人民陪审员工作指导小组，指导人民陪审员的管理工作。
[3]虽然这一规定有利于加强法院工作人员与陪审员的内部交流，但也加强对人民陪审员的控制。既然人民陪审员制度设计的目的就是为了避免司法专权、保证司法公开公正、促进司法民主，那么在现实的操作中就应该为设计目的而努力，但在当今的司法实践中并没有如此操作。现今的陪审员在法庭审判中往往被虚设化，当事人和旁听人员看到最多的情形是人民陪审员坐那里一言不发就好像是个局外人，法官也很少征求他们的意见；即使他们听到陪审员的发言那也仅仅是：“无意见、无意见、无意见„„”。造成这种局面的原因有很多种，最重要原因是陪审员是在法院的领导下来监督法院，让被监督者领导监督者只能导致法官与陪审员的实际地位不平等，法官拥有庭审的绝对话语权，陪审员成为法官的听众。当事人都是庭审的亲历者，他们亲眼目睹了人民陪审员的庭审表现，他们对如此的判决是不会信服的，人民陪审员制度的公信度从何谈起。这是人民陪审员制度存在的又一个问题。
4.抽选人民陪审员参与庭审的方式过于单一
我国司法实践中，大部分人民陪审员都是由法院或法官指定来参加庭审的，只有很少一部分人民陪审员是通过摇号来确定的。即使摇号，也是将本院推选的人民陪审员编员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员中随机抽取确定。中级人民法院、高级人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，在其所在的城市的基层人民人民法院的陪审员名单中随机抽取确定”
[1] 最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、补助、考核工作的实施意见》第三条规定基层人民法院根据本辖区案件数量、人口数量、地域面积、民族状况等因素，并结合上级人民法院从本院随机抽取人民陪审员的需要，对本院人民陪审员的名额提出意见，提请同级人民代表大会常务委员会确定。第八条规定基层人民法院根据审查结果及本院人民陪审员的名额确定人民陪审员人选，并由院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。
[2] 中国最高人民法院副院长曹建明在《关于完善人民陪审员制度的决定》实施之前的要求
[EB/OL].http://news.eastday.com/eastday/news/news/node4938/node4938/userobjectlai733511.html,2004-10-08/2014-10-25.
[3] 最高人民法院关于人民陪审员管理办法(试行)第二条 各级人民法院应设立人民陪审员工作指导小组，指导人民陪审员的管理工作。人民陪审员管理工作包括人民陪审员人事管理工作和人民陪审员参加审判活动的日常管理工作。
第三条 人民陪审员人事管理工作由人民法院政工部门负责。政工部门应设立非常设机构或指定专人负责人民陪审员的人事管理工作。第四条 人民陪审员参加审判活动的日常管理工作由人民法院根据实际情况确定具体管理部门。
成序号，进行摇号确定人选，这种方式也是很单一。往往出现一个人民陪审员连续审理多起案件的情况。某些人民陪审员还被法院授予“资深人民陪审员”的荣誉称号。
5.我国的人民陪审员既参与法律审又参与事实审，超出了他们的能力范围 从我国现有法律规定可看，我国现有陪审员大都不精通法律或对法律知道的很少。
[1]即使经过培训学习但与法官、律师、检察官相比还是有相当大的差距。让他们事实审可以补法官的不足，让他们法律审是来扰乱法官的法律判断。也超出了他们的能力范围。
四、人民陪审员制度的完善
为了贯彻党中央的会议精神和落实党中央的要求，结合对人民陪审员制度的发展现状、存在问题、改革意义的分析，进一步完善我国的人民陪审员制度。
1.立法方面的完善
第一、把人民陪审员制度写入宪法，提高人民陪审员制度的法律地位，一方面为其他法律规定人民陪审员制度做好标准，避免法律冲突；另一方面彰显国家对该项制度的重视和对加快推进民主法治建设进程的决心。实现宪法的人权保障功能与人民陪审员制度司法民主功能的有效衔接。第二、建议统一《决定》、《人民法院组织法》与三大诉讼法及其他相关法律法规中的名称表述,建议统一表述为“人民陪审员”,以彰显其人民性,并确保法制统一。即使有特殊需要，也不可随意规定至少应做到相协调。第三、明确陪审员在参与法庭审判时的权利和义务，建议对陪审员权利义务进行列举式规定,切实保障人民陪审员的权利行使和义务履行。不可像现行的法律一样，对陪审员的权利和义务要么不规定，要么规定的过于笼统和模糊。这不仅不利于人民陪审员职能的发挥，也不利于对造成冤假错案责任的追究。[2]第四、各部法律中对是否可被选为人民陪审员的条件应规定统一，否则在遴选和随机抽取参加庭审的陪审员时还需要区分是民庭、行政庭、还是刑庭人民陪审员。因为在各部法律规定不统一时，遴选来的人民陪审员资格条件不一样，民庭的人民陪审员不可参与刑庭审判，这样不仅浪费司法资源，而且影响司法效率。
2.陪审员遴选程序的大众化 [1] 《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第五条人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。
[2] 最高法院出台5项措施防止冤假错案
[EB/OL].http://jy.gd.vent.cn/new/china/200611/new/-82954.shtml,2006-11-08/2014-10-29．
我国现行《法院组织法》、《关于完善人民陪审员制度的决定》对人民陪审员遴选的资格规定“主要有23周岁以上和大专学历以上的条件限制”。纵观世界其他国家在陪审员遴选资格的规定基本上对学历没有要求，最高的要求也就是能听懂本国语言且会讲、会写本国文字即可。在年龄上基本要求是18周岁以上。但我国现行法律不仅在年龄上要求23岁以上，而且学历需在大专以上。根据我国《宪法》三十四条的规定，我国现行法律在人民陪审员的选任上有明显的违宪性。[1]有学者辩解称：“人民陪审员担负着维护司法公正和司法民主的重任，23周岁以下的人各方面还都不成熟尤其是经验较少，难担此重任”。对与这种解释还有些道理，但并不十分可取。对于大专学历的要求就显得不太合理，甚至有些歧视的意思。所以笔者认为我国在遴选陪审员时应该和其他国家一样，对年龄和学历不要有太多的要求，要真正做到普通群众能够参与到司法审判中去，为司法改革打好群众基础。
3.陪审员选任程序的基层化
我国现行法律规定，人民陪审员的名额由基层法院提请同级人大常委会确定。符合担任陪审员的人，由基层法院院长提出人民陪审员人选，报同级人大常委会任命。由此可见，人民法院牢牢控制着陪审员的选任。人民陪审员职责之一是监督法院审判工作，让被监督者决定监督者的人选，那么监督者还有多大权力与胆量去监督。在美国、法国、
[2]德国的陪审员来源看都与法院没有联系，法院不享有控制权。诚如Bernard Schnapper
教授所言，如果法院对陪审员的遴选具有决定权，则这样的陪审制只能是附庸陪审制。
[3]所以要想让敢于表达不同意见的人担任陪审员，让人民陪审员敢在审判时表达不同意见就必须剥离人民法院与陪审员之间的选择与被选择关系。笔者认为在选任人民陪审员时，先由基层群众组织推荐人选，再逐级上报至县人大常委会任命。在需要人民陪审员参与法庭审判时，由司法行政部门随机抽取即可。如：电话号码抽取、车牌号码抽取、身份证后四位抽取等。这样就割裂了人民陪审员选任与法院的联系，可以保证人民陪审员独立参审。
4.提高人民陪审员制度的公信度 [1] 《中华人民共和国宪法》第三十条规定中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是被剥夺政治权利的人除外
[2] 在美国大多数州，陪审员均通过选民登记簿、报税单、电话簿或车牌号等随机选任。在法国，参审员亦是从重罪参审员总名单或季审总名单中随机选出。德国的参审员遴选采用提名制度，即由社会团体或政党提名并推荐遴选
[3] Bernard Schnapper，Le jury francais aux XIX et XXeme siecles ，in The trial jury in England ，France ，Germany 1700-1900,edited by Prof．Dr.Antonio Padoa Schioppa ，Duncker ＆Humblot ，berlin, 1987，p.165 et pp．204-205．
《最高人民法院关于人民陪审员管理办法》(试行)第二条、第三条、第四条规定人民陪审员的人事管理由法院政工部负责，人民陪审员的参审工作由法院指导小组负责。
[1]。这表明，人民法院是人民陪审员的直接领导机构，人民陪审员的一切司法活动都受到人民法院的的影响，这大大压制了人民陪审员监督职能的发挥，也是“陪而不审，合而不义”现象产生的重要原因。笔者认为人民陪审员应该由人大常委会直接管理较好，因为人大常委会与其他国家机关是监督与被监督关系，由人大常委会管理可以更好地对法院进行司法监督，有利于司法公正和司法民主的实现。也有利于让人民陪审员与法院撇清关系，更加独立发挥其职能，以此提高人民陪审员制度在人们心中的地位，提高其公信度。
5.人民陪审员来源的多元化和专业化
随着社会经济的不断发展，科技水平的不断提高，案件的复杂程度也越来越高。特别是出现了许多高科技手段犯罪，对法官的知识面要求也越来越宽。目前许多案件已经远远超出法官的知识范围，这就需要专业知识的人才参与到案件的审判当中去。许多国家都采用了特殊陪审制都度。法国的《司法组织法典》第522-3条之规定，“参审官由30岁以上、具有法国国籍、并对未成年人问题具有兴趣和能力著称的公民中选任。”[2]法国少年法院的参审官一般为司法部指定的未成年人刑事犯罪专家或未成年人感化教育机构负责人。英国在严重的欺诈案中也适用特殊陪审团，陪审员主要由这一领域的专家担任。在我国的司法审判中，笔者认为也可以尝试建立特殊陪审制度，根据案件的不同性质和对特殊领域专业人才的需求进行人民陪审员的选任。在发生特殊案件时可以从这类陪审员中直接随机抽选参与法庭审理。在这样不仅有利于案件的裁判公正，也有利于提高司法效率，节约司法资源。
6.扩大陪审员参与案件的范围
现行法律授予人民陪审员可参与的案件范围较窄，参与审级上仅限与一审，不能把自身的价值发挥到最大，也不利于高审级司法民主的实现。[3]因为司法民主不仅仅要在[1] 《最高人民法院关于人民陪审员管理办法》试行第二条 各级人民法院应设立人民陪审员工作指导小组，指导人民陪审员的管理工作。人民陪审员管理工作包括人民陪审员人事管理工作和人民陪审员参加审判活动的日常管理工作。
第三条 人民陪审员人事管理工作由人民法院政工部门负责。政工部门应设立非常设机构或指定专人负责人民陪审员的人事管理工作。第四条 人民陪审员参加审判活动的日常管理工作由人民法院根据实际情况确定具体管理部门
[2] 陈刚．比较民事诉讼[M]．北京：中国人民大学出版社，2005：204-205．
[3] 《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第二条人民法院审判第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的除外：（一）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（二）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。
一审法院实现，而是要在整个司法程序中实现。所以人民陪审员只可参与一审审判与依法治国实现司法民主的要求不符。笔者认为，应扩大陪审员参与案件的范围，可参与需要事实审的二审案件。
7.实现人民陪审员只参与案件事实审
在我国现行人民陪审员制度下，人民陪审员在审判庭上，既参与事实审也参与法律审。但是从我国现有法律规定可看，我国现有人民陪审员大都不精通法律或对法律知道的很少。[1]笔者听到过许多法官曾抱怨说：“让一群从来没有受过专业法律教育的人去法律审，这不仅是在为难他们，也是在为难我们，更是在为难法庭审判”。笔者听到这句话第一反应是法官看不起陪审员，往深的想这是他们深切的感受。中共中央十八届四中全会要求：“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实问题”。笔者认为党中央也是着眼于实际，才提出的司法改革方案。所以笔者建议人民陪审员制度改革应该着重陪审员在事实审上的权利，充分发挥他们的优势，把案件事实做到真实准确。
参考文献
[1]陈刚．比较民事诉讼[M]．北京：中国人民大学出版社，2005．
[2]徐静村，潘金贵．我国刑事审判改革前瞻[J]．中国刑事法杂志，2003（5）．
[3]龙宗智．论我国刑事庭审方式改革[J]．中国法学，1998(4)．
[4]龙宗智．论司法改革中的相对合理主义[J]．中国社会科学，1999(2)．
[5]徐霄桐，孙悦．人民陪审员如何走出“陪而不审”[N]．中国青年报，2014－03－27 (03)．
[6]中国最高人民法院副院长曹建明在《关于完善人民陪审员制度的决定》实施之前的要求
[EB/OL].http://news.eastday.com/eastday/news/news/node4938/node4938/userobjectlai733511.html,2004-10-08/2014-10-25．
[7]最高人民法院答问《关于完善人民陪审制度的决定》
[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/legal/jsyw.htm,2004-11-27/2014-10-20．
[8] 最高法院出台5项措施防止冤假错案
[EB/OL].http://jy.gd.vent.cn/new/china/200611/new/-82954.shtml,2006-11-08/2014-10-29．
[1] 《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第五条人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。