回顾与前瞻:中国应急管理体系建设
钟开斌*
内容提要:2003年抗击/非典0斗争,是中国全面推进应急管理体系建设的起点。中国应急管理体系建设的核心内容是/一案三制0,即应急预案、应急体制、应急机制和法制。这种以全面整合为基本特征的应急管理体系,有效地实现了应急管理从单一性到综合性、从临时性到制度化、从封闭性到开放性,以及从应急性到保障性的四大积极转变。未来中国的应急管理体系需继续推进关口前移、重心下移、主体外移,实现常态与非常态的有机结合,建立全社会共同参与的应急管理工作格局,为应急管理工作奠定坚实的制度基础和社会基础。
关键词:应急管理;/一案三制0;全面整合;常态与非常态相结合
自2003年上半年取得抗击/非典0斗争的重大胜利以来,中国以/一案三制0为核心内容的应急管理体系建设工作取得了重大的历史性进步:全国应急预案体系基本形成;应急管理体制逐步理顺;5中华人民共和国突发事件应对法6于2007年11月1日起施行。在应对2008年南方低温雨雪冰冻灾害、四川汶川5.12特大地震等重大灾害的过程中,中国的应急管理体系发挥了显著的积极作用,有效地避免和减少了突发事件的发生,极大地降低了突发事件造成的各种损失。2008年3月,国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议开幕会上所作的政府工作报告中明确指出:/全国应急管理体系基本建立。0¹本文回顾了自2002年11月党的十六大以来,中国政府在应急管理体系建设方面所开展的具体工作内容以及所取得的工作成效,并探讨了未来中国应急管理体系建设所面临的挑战及其应对策略。
一、抗击/非典0危机:中国应急管理体系建设的起点
中国应急管理体系建设的兴起和发展,主要得益于政府政策议程的变化。自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件等各种/焦点事件0(focusingevents),往往对政府政策议程变化具有直接、快速的影响。这些焦点事件的发生很容易引起全社会的普遍关注,进而迫使决策者纠正明显的政策失误,迅速调整政策议程º。焦点的集中有助于打破已往的力量平衡,使争*
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º基金项目:国家社会科学基金项目/基于流程优化的政府应急管理机制研究0(批准号:08CZZ017)。温家宝:5在第十一届全国人大一次会议上所做的政府工作报告6,5人民日报6,2008年3月6日。ThomasA.Birkland.AfterDisaster:AgendaSetting,PublicPolicyandFocusingEvents.Washington,D.C.:GeorgetownUn-iversityPress,1997,pp.144~188.
回顾与前瞻:中国应急管理体系建设
取议程转换的意见在公众舆论里占据上风,形成强大的民意压力,迫使决策者在短期内调整政策取向。由此,焦点事件的发生经常成为推动政府政策议程变化的/触发事件0(triggeringevent)¹或/积淀事件0(precipitatingevent)º,它所引发的政策反应阶段也经常被称为推动新政策产生的/政策之窗0(windowofpolicy)»。实际上,化危险为机遇、在危机中寻找转机一直是应急管理的核心思想。美国知名危机管理专家诺曼#奥古斯丁(NormanR.Augustine)曾说过:/每一次危机的本身既包含导致失败的根源,也孕育着成功的种子。发现、培育以便收获这个潜在的成功机会就是危机管理的精髓。0¼
由各种突发事件所引起的外力模式是中国政府议程设置的重要模式之一½。2002年底至2003年上半年在中国广东首先被发现、后来在全球扩散传播的/非典0危机,就是中国政府议程设置的/焦点事件0、/积淀事件0和/触发事件0,由此开启了中国全面推进应急管理体系建设的/政策之窗0。/非典0疫情让中国付出了代价,也给了中国深刻的警示和启迪,让中国切实认识到增强忧患意识、加强应急管理工作的极端重要性。/非典0疫情既是一场公共卫生危机,也是一场影响到经济稳定、社会安定的复合型危机,更是中国政府形象和国家安全所面临的一次重大危机。到了2003年4月中旬,面对不断肆虐的/非典0疫情及其所造成的负面影响,中国政府开始采取果断措施,紧急出台5突发公共卫生事件应急条例6,逐步扭转/非典0疫情防治被动的不利局面。在随后抗击/非典0的过程中,中共中央政治局常委会和政治局多次召开会议听取工作汇报,研究重大问题,并做出重大决策和部署,及时向全党和全国发出了坚持/两手抓0,齐心协力夺取抗击/非典0和促进发展/双胜利0的号召。
抗击/非典0疫情的过程充分暴露了中国经济社会发展和政府管理所存在的各种基础性缺陷和应急管理工作所存在的诸多薄弱环节。尤其在疫情初发阶段,应急准备不充分,信息渠道不畅通,说明了中国在处置重大突发事件方面所存在的各种体制性和机制性不足。因此,/非典0危机在给中国应急管理能力带来巨大挑战的同时,还促使中国新一届政府下定决心,在全国范围内全面加强和推动应急管理工作。2003年7月,胡锦涛在全国防治非典工作会议上指出:/我国突发事件应急机制不健全,处理和管理危机能力不强;一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。要高度重视存在的问题,采取切实措施加以解决。0他特别强调:/要大力增强应对风险和突发事件的能力,经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备,坚持防患于未然。0温家宝在会上指出:/争取用3年左右的时间,建立健全突发公共卫生
¾事件应急机制0,/提高突发公共卫生事件应急能力0。2003年9月15日,温家宝在国家行政
学院省部级干部/政府管理创新与电子政务0专题研究班讲话时提出:要加快建立健全各种应急机制,提高政府应对各种突发事件的能力¿。2003年10月14日,中共十六届三中全会审议通过的5中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定6强调:要建立健全各种预警和应¹
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¿BarryA.Turner,/TheOrganizationandInterorganizationalDevelopmentofDisasters,0AdministrativeScienceQuarterly,Vo.l21,No.3,(September,1976),pp.378~397.MichaelBrecher,/TowardaTheoryofInternationalCrisisBehavior:APreliminaryReport,0InternationalStudiesQuarterly,Vo.l21,No.1,(March,1977),pp.39~74.JohnW.Kingdon.Agenda,AlternativesandPublicPolicies(2nded.).NewYork:HarperCollins,1995,pp.127~128.诺曼#奥古斯丁:5危机管理6,第38页,中国人民大学出版社,2001年版。王绍光:5中国公共政策议程设置的模式6,5中国社会科学6,2007年第5期。5全国防治非典工作会议在京举行6,5人民日报6,2003年7月29日。5温家宝在国家行政学院省部级干部研究班讲话强调:深化行政管理体制改革 加快实现政府职能转变6,5人民日报6,2003年9月16日。
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政治学研究 2009年第1期急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力。此后,中国开始了全面加强应急管理工作的积极探索。因此,/非典0危机成为中国全面加强应急管理体系建设的重要起点,2003年由此也成为中国全面加强应急管理的起步之年。
二、/一案三制0:中国应急管理体系建设的核心内容
在2003年6月17日召开的/加强公共卫生建设,促进经济与社会协调发展0专家座谈会上,温家宝引用恩格斯的名言/一个聪明的民族,从灾难中学到的东西会比平时多得多0,强调要善于总结经验,吸取教训,更加重视公共卫生建设,更加重视提高应对突发事件的能力,更加重视对社会的管理,更加重视经济社会的协调发展¹。随后,中国全面加强应急管理体系建设的工作开始起步,其核心内容被概括为/一案三制0,即应急预案、应急管理体制、应急管理机制和法制。自2003年6月以来,在党的历次代表大会、中央的纲领性文件以及政府工作报告中,党中央、国务院都对应急管理工作提出了具体的战略要求和工作部署。
(一)应急预案
预案即预先制定的行动方案,是指根据国家、地方法律、法规和各项规章制度,综合本部门、本单位的历史经验、实践积累以及当时当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况,针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案º。编制应急预案的主要作用和功效是/防患于未然0,以确定性应对不确定性,化不确定性的突发事件为确定性的常规事件,转应急管理为常规管理»。按照不同的责任主体,中国的应急预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次。
应急预案是应急管理的重要基础,也是中国应急管理体系建设的首要工作。2003年11月,国务院办公厅成立应急预案工作小组。2004年则是中国应急预案编制之年,编制、修订应急预案,建立健全各种预警和应急机制,成为2004年政府工作的一项重要任务。2004年4月6日和5月22日,国务院办公厅分别印发5国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南6和5省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南6。2005年1月26日,国务院召开常务会议,审议并原则通过了5国家突发公共事件总体应急预案6¼。2005年2月25日,国务委员兼国务院秘书长华建敏受国务院总理温家宝委托,向十届全国人大常委会第十四次会议报告应急预案编制工作,并表示:/全国应急预案框架体系已初步形成。0½2005年4月17日,国务院印发5国家突发公共事件总体应急预案6。2005年5月至6月,应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的四大类、25件专项应急预案、80件部门预案也陆续对社会发布。截至2005年底,全国应急预案编制工作已基本完成,包括国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案,共计106件,基本覆盖了中国经常发生的突发事件的主要方面,其中大多数都是根据经济社会发展变化和客观形势的要求新制定的。此外,地方总体应急预¹
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½5温家宝主持召开专家座谈会6,5人民日报6,2003年6月18日。钟开斌、张佳:5论应急预案的编制与管理6,5甘肃社会科学6,2006年第3期。詹承豫、顾林生:5转危为安:应急预案的作用逻辑6,5中国行政管理6,2007年第5期。5我国突发公共事件应急预案编制取得阶段性成果6,5人民日报6,2005年1月27日。沈路涛、邹声文、张宗堂:5面对灾难,我们从此沉着应对)))我国突发公共事件应急预案框架体系透视6,新华社北京
2005年2月25日电。
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案的编制工作也陆续完成,许多市、区(县)也制定了应急预案,全国应急预案框架体系初步建立。据统计,截至2007年11月,全国已制订各级各类应急预案130多万件,所有的省一级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已经编制了总体应急预案,同时还因地制宜地编制了大量专项及部门应急预案,全国/纵向到底、横向到边0的应急预案体系基本形成。同时,按照国家的统一规划和要求,到2008年底,所有街道社区、乡镇及有条件的行政村和各类企事业单位都要基本完成应急预案编制工作¹。
(二)应急管理体制
应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式,即综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统,主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等不同层次º。健全应急管理体制必须有强有力的应急管理组织体系作保障,应急管理体制的建立健全有利于为突发事件应对工作提供强有力的组织保证。
中国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换体制和部门分割型体制,存在着临时性、模糊性、协调不畅等问题。受制于责权利的影响,中国的应急管理长期缺乏综合性协调机构,/多龙治水0、上下不畅,资源无法有效整合,不仅导致各种设备和人力资源重复投入和大量闲置,也使得在突发事件发生时各地区各部门职责不明,甚至互相推诿,可能由此失去最佳的抢险救灾时机。战胜/非典0之后,我国的应急管理体制建设,在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下,一个依托于政府办公厅(室)的应急办发挥枢纽作用,协调若干个议事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。2006年6月15日出台的5国务院关于全面加强应急管理工作的意见6提出,要/健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制,落实党委领导下的行政领导责任制,加强应急管理机构和应急救援队伍建设0»。2007年8月30日,十届全国人大常委会第二十九次会议通过的5突发事件应对法6明确规定,/国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。0国务院办公厅已经于2006年4月设置国务院应急管理办公室(国务院总值班室),承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作,履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。根据规定,中国把突发事件主要分为四大类,并规定了相应的牵头部门:第一类为自然灾害,主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理;第二类为事故灾难,由国家安全监管总局等牵头管理;第三类为突发公共卫生事件,由卫生部牵头管理;第四类为社会安全事件,由公安部牵头负责。最后,由国务院办公厅总协调。
针对不同类型、不同领域的突发事件,各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构,完善应急管理体制。例如,国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、反劫机等专业机构的专业应急指挥与协调机构也进一步完善,军队系统应急管理的组织体系也得到了加强。目前,31个省区市和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构,组建或明确了办事机构¼。例如,北京成立了市突发公共事件应急委员会,统一领导全市突¹
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¼华建敏:5依法全面加强应急管理工作)))在全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议上的讲话6,5中国应急管理6,2007年第10期。薛澜、钟开斌:5国家应急管理体制建设:挑战与重构6,5改革6,2005年第3期。5国务院关于全面加强应急管理工作的意见6,5人民日报6,2006年7月7日。白天亮:5化危为安谱和谐)))写在2006年全国应急管理工作会议召开之际6,5人民日报6,2006年7月8日。
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政治学研究 2009年第1期发事件应对工作,下设办公室(应急指挥中心),作为日常办事机构¹。据统计,在目前全国30个省(区、市)级应急办中,有正厅级机构7个,副厅级13个,正处级10个º。在城市应急管理体制建设方面,根据不同的需求状况和城市规模,南宁、北京、上海、广州、重庆等分别建立集权、代理、授权、网络等不同模式的应急管理体制»。统计表明,截止到2007年底,所有的省级政府和市级政府、92%的县级政府都已成立或明确了应急管理领导机构;所有的省级政府和96%的市级政府、81%的县级政府成立或明确了应急管理办事机构¼。总的来看,中国目前正在建设的新型综合协调型应急管理体制,是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制,具有综合性、常规化和制度化等特征,有利于克服政治动员所导致的初期反应慢、成本高等问题。
(三)应急管理机制
应急管理机制是指突发事件发生、发展和变化全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。从实质内涵来看,应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章为依据的政府应急管理工作流程。从外在形式来看,应急管理机制体现了应急管理的各项具体职能。从工作重心来看,应急管理机制侧重在突发事件事前、事发、事中和事后整个过程中,各部门如何更好地组织和协调各方面的资源和能力来有效防范与处置突发事件。应急管理机制以应急管理的全过程为主线,涵盖事前、事发、事中和事后各个时间段,包括预防准备、监测预警、应急处置、善后恢复等多个环节。具体来看,应急管理机制主要包括预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、危机沟通、社会动员、恢复重建、调查评估、应急保障等内容。
2006年7月,5国务院关于全面加强应急管理工作的意见6指出,要/构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制0。自2003年以来,党中央、国务院和中央军委发布了很多有关监测预警、信息报告、决策指挥、信息发布、调查评估、恢复重建等具体应急管理机制建设的文件。例如,在监测与预警方面,国家加强了气象、地震、水文、海洋、地质灾害、森林火灾、农林病虫害、煤矿瓦斯等灾害预测预警系统的构建;在风险评估方面,2007年9月18日,国务院办公厅发出5关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知6;在信息报告方面,2007年12月30日,国务院办公厅印发5关于突发公共事件信息报告情况通报办法(试行)的通知6;在信息发布方面,2004年2月11日,国务院召开第39次常务会议,原则通过5关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见6;在军地协同方面,2005年6月7日,国务院、中央军委公布5军队参加抢险救灾条例6,6月20日,国务院办公厅发出5国务院中央军委关于3军队参加抢险救灾条例4实行中有关问题的通知6,2006年9月20日,国务院办公厅、中央军委办公厅联合发出5关于加强自然灾害信息军地共享机制建设的通知6。
(四)应急管理法制
应急管理法制是指在突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与¹
º万鹏飞:5北京市应急管理体制的现状与对策分析6,5公共管理评论6,2006年第4卷。据调研,在20个正、副厅级应急办中,13个应急办的负责人由省政府秘书长、副秘书长或办公厅主任、副主任兼任,另外7个应急办主任为专职。10个正处级机构的应急办主任全部为专职。除应急办的级别各不相同外,编制员额差距更大,多者45人,少的不到10人。国务院发展研究中心课题组:5我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路6,5中国发展观察6,2008年第3期。
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¼李程伟、张德耀:5大城市突发事件管理:对京沪穗邕应急模式的分析6,5国家行政学院学报6,2005年第3期。华建敏:5我国应急管理工作的几个问题6,5人民日报6,2007年12月27日。
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公民权利之间以及公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和¹。应急管理法制是一个国家在非常规状态下实行法治的基础,是一个国家实施应急管理行为的依据,也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分。应急管理法制的主要任务,是明确紧急状态下的特殊行政程序的规范,对紧急状态下行政越权和滥用权力进行监督并对权利救济做出具体规定,从而使应急管理逐步走向规范化、制度化和法制化的轨道。
中国近几年应急管理工作最突出的特点,是/在深入总结群众实践经验的基础上,制订了各级各类应急预案,形成了应急管理体制机制,并且最终上升为一系列的法律、法规和规章,使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。0º用法律来规范应急管理行为,是2003年/非典0危机带来的重要教训。长期以来,中国应急管理法制存在的主要问题是部门立法颇多,统一法规欠缺,使应急管理法制部门色彩浓厚。据统计,在2007年11月1日5突发事件应对法6施行之前,中国已制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件»。但这些法律法规只适用于特定领域突发事件的应对工作,部门性强,不具广泛的指导意义。在/非典0疫情爆发初期,原有立法提供的法制资源严重不足,导致政府反应速度慢、信息不畅、协调不力、低效无序、无法可依。2003年5月9日,国务院总理温家宝正式签署国务院令,2003年5月12日正式颁布5突发公共卫生事件应急条例6。这部法规从开始起草到国务院常务会议审议一共只用了20天时间,是中国建国以来出台速度最快的一部法规¼。这一条例的出台,标志着中国卫生应急处理工作进入法制化轨道,卫生应急处理机制进一步完善。
2003年11月,清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托,着手起草5紧急状态法6立法草案。2004年3月,十届全国人大二次会议通过宪法修正案,将现行宪法中规定的/戒严0修改为/进入紧急状态0,确立了中国的紧急状态制度,为5紧急状态法6立法提供了宪法依据。2006年5月31日,第138次国务院常务会议专题讨论并原则通过5突发事件应对法(草案)6½。2006年6月24日,十届全国人大常委会第二十二次会议首次审议了5突发事件应对法6¾。2007年8月30日,十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过5突发事件应对法6,这是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。这部自2007年11月1日起正式施行的应急管理法律,被称为/非常时期的小宪法0、/龙头法0和/兜底法0,它的施行标志着中国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度已确立,为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。据统计,党的十六大以来的5年间,国务院制定了5突发公共卫生事件应急条例6、5重大动物疫情应急条例6等应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规60多部,全国人大常委会分别组织修订了5传染病防治法6、5动物防疫法6等法律;北京等一些地方也根据各自的特点,出台了相关的地方应急管理法规和规章¿。总的来看,中国目前已基本建立了以宪法为依据、以5突发事件应对法6为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系,应急管理工作也逐渐进入了制¹
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¿薛澜、张强、钟开斌:5危机管理:转型期中国面临的挑战6,第157~158页,清华大学出版社,2003年版。华建敏:5依法全面加强应急管理工作)))在全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议上的讲话6,5中国应急管理6,2007年第10期。韩大元、莫于川主编:5应急法制论)))突发事件应对机制的法律问题研究6,第10~14页,法律出版社出版,2005年版。5国务院法制办负责人就3突发公共卫生事件应急条例4答记者问6,5人民日报6,2003年5月13日。5温家宝主持国务院常务会研究保险业改革发展问题6,5人民日报6,2006年6月2日。王比学、宋伟:5突发事件应对法草案首次提交审议6,5人民日报6,2006年6月27日。5北京市实施3中华人民共和国突发事件应对法4办法6,5北京日报6,2008年5月24日。
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政治学研究 2009年第1期度化、规范化、法制化的轨道。
三、全面整合:中国应急管理体系建设的主要特征
自2003年取得抗击/非典0斗争的胜利以来,中国以/一案三制0为核心的应急管理体系建设取得了重大的历史性进步:全国的应急预案体系已经基本完成,应急管理体制初步建立,应急管理机制不断完善,应急队伍体系初步形成,应急保障能力切实加强,突发事件及其损失明显减少,社会公共安全形势持续好转。总的来看,取得抗击/非典0斗争胜利后的中国应急管理体系建设以全面整合为基本特征,它有效地实现了应急管理工作从单一性到综合性、从临时性到制度化、从封闭性到开放性以及从应急性到保障性这四个重要方面的积极转变。
(一)从单一性到综合性
当今社会所发生的各级各类突发事件逐渐超越单一性特征,越来越具有综合性、复合型和跨地域传播的特征,在应急管理工作中改变以部门职能为中心的部门主义模式,建设一个全面覆盖、综合协调的应急管理体系势在必行¹。在目前建设的应急管理体系中,中国开始逐渐从以往过分倚重/功能型0(functional)机构和临时性机构,向注重/使能型0(enabling)机构和/功能型0机构相结合、临时性机构和常设性机构相结合转变。其典型标志是在中央和地方纷纷设立综合性应急管理协调机构,逐渐建立和完善/统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主0的应急管理体系,实现合成应急、协同应急。
在建设综合性应急管理体系之前,中国其实已经设置了防汛抗旱、抗震减灾、海上搜救、森林防火、灾害救助、安全生产等很多专业性应急指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍以及部分非常设的临时性指挥机构º。这些/功能型0应急管理机构具有某一专业领域的具体职能,基本上是按照分类处置的思路出发进行设置的,主要由对口管理部门为主负责特定类型突发事件的应对工作,存在权责界定不清、缺乏统一协调、职责交叉和管理脱节并存的弊病,因而无法很好地进行跨部门、跨行业、跨地区的协调应对。临时性应急指挥机构虽然具有统一指挥和协调的特征,但在启动时机、运作成本等方面也存在一些问题,也无法有效组织各部门开展日常的预防准备、培训演练、宣传教育等基础性工作。因此,建立常设性的/使能型0应急管理组织机构很有必要。目前国务院应急办和各地成立的履行值守应急、信息汇总和综合协调职责的综合性应急管理领导机构和办事机构便具有这方面的典型特征。/使能型0机构的设立不是要替代现有政府职能机构,也不是要把现有政府部门与应急相关的工作职能抽出来进行统一的具体管理,而是要从总体统筹规划的角度考虑应急管理体系,在保持现有/功能型0部门机构职能基本不变的情况下,通过统筹协调、监督管理等各种方式,来推动和促进现有政府机构在应急管理工作中发挥其应有的作用,实现综合协调、合成应急的功效»。同时,这些机构的/使能性0还应表现在推动和促进政府机构与企业、社会各个方面建立有机联系,构成一个坚实有力的全社会应急管理联动网。因此,/使能型0应急管理机构的主要作用是,在平常时期规划、建设、提升应急管理体系的整体能力;在突发事件发生后,则主要发挥综合协调指挥作用,依赖相关/功能性0部门进行专业¹
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»高小平:5中国特色应急管理体系的成就及其发展6,5中国行政管理6,2008年第11期。郭济主编:5中央和大城市政府应急机制建设6,第55~58页,中国人民大学出版社,2005年版。薛澜:5从更基础的层面推动应急管理)))将应急管理体系融入和谐的公共治理框架6,5中国应急管理6,2007年第1期。
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处置。
(二)从临时性到制度化
在2003年抗击/非典0之前,中国的应急管理工作具有临时性、非程序化的特征,制度规范不统一、管理组织体制分散。(1)应急管理组织机构的临时性特征。大量存在的议事协调机构和临时性应急指挥组织(如灾害发生后新成立的领导小组或工作小组)存在诸多弊病:一方面,缺乏统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的职权,权威性不足导致这些机构在实际工作中往往难以协调相关部门和地方政府;另一方面,临时性成立的应急指挥组织不具有延续性,因此对突发性事件缺乏预防性和全盘考虑,应急处置结束后的经验和做法也无法得到有效保留。
(2)应急管理行为的临时性特征。由于缺乏制度化的规定,应急处置过程中政府及其相关组成部门的权力和职责边界不清,因此政府权力不受约束以及部门本位主义、地方保护主义等现象不可避免地发生,公众的合法权益无法得到有效的法律保障。在2003年/非典0疫情爆发初期,由于当时缺乏相关的法律法规,造成紧急状态下政府权力运行的失序。因此,在2003年5月15日贯彻实施5突发公共卫生事件应急条例6座谈会上,温家宝强调,要高度重视法律手段的重要作用,充分运用法律武器坚决打胜非典攻坚战¹。
在战胜/非典0之后,中国政府开始高度重视应急管理法制建设,强调采取各种制度化、程序化的应急管理方法与措施,将危机状态下的政府行为纳入法治的范围,使政府的紧急权力接受法律的约束和规定,从而实现应急管理工作的规范化、制度化、法制化。据统计,截至2007年10月底,中国现有与突发事件应对相关的法律35件、行政法规37件、部门规章55件,有关法规性文件111件。这些法律、法规、规章和法规性文件的内容涉及各行各业,既有综合管理和指导性规定,也有针对地方政府的硬性要求。2007年8月30日,5突发事件应对法6发布,并于11月1日起正式施行,标志着中国应急管理工作向规范化、制度化和法制化迈出了重大步伐º。2008年汶川特大地震后,国务院仅用5天时间就紧急出台了5汶川地震灾后恢复重建条例6,充分体现了国家把应急管理纳入法治范畴的魄力和能力。
(三)从封闭性到开放性
在以往相对封闭的体制下,中国政府应急管理更多强调的是政府的主导地位,对社会参与则涉及不多,应急管理工作缺乏透明度和开放性。应急管理是一项涉及范围很广的工作,光靠少数人的努力或政府的努力,要把工作做到位是不可能的。在应急管理的参与主体方面,要提倡主体多元化和应对网络化,强调在应急管理全过程中建立政府、企业、社会组织等多元主体之间平等交流、协商合作的互动机制。这种互动机制的核心,是个人、组织和政府打破界限进行良性合作,在此基础上,政府治理能够充分整合来自公民和各种中间组织的力量,使基于相互信任和谋求互惠的人们在应急管理中进行跨领域、跨部门、跨地区的合作。
在战胜/非典0之后,中国开始实现对应急管理主体的基础化拓展,在政府主导的基础上,不仅让非政府部门、私人部门、社会群体参与进来,还要强调公众个体的全面参与。党的十六届六中全会明确提出,要健全/党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理工作格局0,应急管理工作也越来越强调多元社会的开放式广泛参与。这主要表现在:一是广大志愿者和社会组织力量的积极参与。5突发事件应对法6规定:/公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。0二是及时向媒体发布信息。信息不畅是2003年/非典0危机最重要的教训之一,建立畅¹
º5温家宝强调运用法律武器坚决打胜非典型肺炎防治攻坚战6,5人民日报6,2003年5月16日。5抗震救灾 法治让我们更有力量6,5人民日报6,2008年5月21日。
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政治学研究 2009年第1期通的信息发布渠道成为应急管理体系建设的重要任务。5突发事件应对法6明确规定:/履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。0三是加强同国际社会的交流与合作,采取/走出去,迎进来0的国际合作交流策略,开展了包括援助与被援助在内的大量国际防灾、减灾与救灾活动¹。在2008年5月汶川特大地震抗震救灾工作中,中国政府表现出很强的透明度、开放性和包容性,得到海内外的高度关注和积极评价。
(四)从应急性到保障性
应急管理必须坚持预防为主,将应急管理纳入国家整体发展框架,通过加强事前的预案编制、隐患排查、培训演练、宣传教育等常态的基础性工作,实现对突发事件科学有效的处置。消除和防范各类风险因素是应急管理的更基础、更深层次的要求。通过科学的规划,防范与减少各种风险源的产生,有利于实现从根本上降低突发事件发生的可能性,减少甚至避免突发事件带来的损失。为此,要将应急管理总体纳入到国家经济社会发展的总体规划中,保证应急管理规划的合理性、可行性、可操作性,实现体制、机制和技术的协调统一。
在以往的应急管理工作中,各地各部门更注重应急处置环节,而对事前的预防准备、监测预警等综合性和基础性保障工作则重视不够。在战胜/非典0之后的应急管理体系建设中,中国政府开始着眼全局,将公共安全整体纳入国家发展战略框架,从而实现应急管理模式从被动反应到主动保障的积极转变。2007年3月14日十届全国人大四次会议表决通过了5中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要6,将公共安全建设列为专节(第四十一章),并明确提出:要增强防灾减灾能力;提高安全生产水平;保障饮食和用药安全;维护国家安全和社会稳定;强化应急体系建设。这标志着应急管理工作首次被列入国家经济社会发展规划。在此前后,5/十一五0期间国家突发公共事件应急体系建设规划6以及5安全生产/十一五0规划6、5国家综合减灾/十一五0规划6、5国家防震减灾规划(2006)2020年)6、5全国山洪灾害防治规划6、5地质灾害防治规划6、5全国森林防火中长期发展规划6、5气象防灾减灾规划6、5三峡地区地质灾害防治规划6、5七大流域防洪规划6等相关总体规划和专项规划,将应急管理同经济社会发展有机结合起来,并对应急管理建设的具体内容提出了更加明确的要求和指南,为应急管理工作向更基础层面的纵深推进奠定了扎实的基础。
四、以/三移0推动/三靠0:中国应急管理体系建设应对策略
应急管理体系建设是一个渐进的过程。在未来的应急管理体系建设过程中,中国必须进一步通过公共治理结构改革,用制度化的措施和方法,科学合理地界定政府、社会、公众等相关主体在应急管理过程中的权力、职责及其相互关系,构建全社会共同参与的新型应急管理工作格局。其总体思路是以/三移0推动/三靠0,即通过应急管理的关口前移、重心下移、主体外移,形成全方位、立体化、多层次、综合性的应急管理网络以及常态和非常态有机衔接的机制,最终在全社会塑造/小灾靠自己,中灾靠集体,大灾靠政府0的应急管理工作理念,为全面推进应急管理工作奠定坚实的制度基础与社会基础。
(一)关口前移
突发事件的根源在于各种各样的风险,最高明的应急管理应当是避免事件的发生,有效的应¹詹奕嘉:5唐山大地震后30年:中国接受救灾外援的历程6,5世界知识6,2006年第14期。
回顾与前瞻:中国应急管理体系建设
急管理应当/使用少量钱预防,而不是花大量钱治疗0¹。为此,应急管理必须做到关口的再前移,即从当前侧重对突发事件的管理到对事件和风险并重的管理,在此基础上实现应急管理工作从事后被动型到事前主导型的积极转变,从而最大限度地避免和减少风险源和突发事件的发生,建立一个应急管理和风险管理有机结合的公共安全治理框架º。
风险管理是应急管理的关口再前移,是一种真正积极的全过程的管理。目前中国应急管理虽然提倡要开展事前的监测和预警工作,但仍存在一定程度的被动成分。监测和预警的主要任务是尽量捕捉突发事件发生的前兆并采取应对措施,但风险管理能够更加全面地分析和评估各种危险因素并系统地消除或管理这些因素»。不以风险分析为基础的应急预案实际上是很难有针对性的。目前很多地方和部门所编制的应急预案更多的是一些概括性、原则性的规定,而真正的预案要求在风险分析的基础上,针对那些比较紧急的具体状况做场景分析,进而有针对性地采取各项措施。因此,要实现应急管理工作/关口前移0的目标,不应当仅限于满足做好/监测与预警0的工作;而应当将关口继续/再前移0至风险管理阶段,通过风险分析、风险评估及其有效处置,从根本上防止和减少风险源以及致灾因子的产生,满足风险管理工作/超前预防0的目的,在此基础上实现常态管理与非常态管理的有机结合,从根本上减少突发事件发生的根源。
(二)重心下移
中央与地方关系是影响政府应急管理效率的重要因素。大部分突发事件发生在地方,地方是第一响应者。在集权体制国家,保持信息从地方到中央的畅通是中央进行应急决策的基础,但信息的漏损和失真也是应急决策的重要障碍。研究表明,与那些以分散决策为基础的政治结构以及交流渠道通畅和意识形态淡化的开放性社会体系相比,政治凸显和舆论一律的集权决策的国家通常在信息收集和传递方面存在很大困难。在集权决策和以计划为主的封闭的国家体系中,政府决策对信息的高度依赖性与在获得信息上严重的体制性障碍之间的矛盾,使得政策失败的可能性成倍地增加了,有时甚至政策失败是不可避免的¼。
中国现有的决策体制具有很强的政治优势和组织优势,很适合突发事件发生后开展大规模的抢险救灾工作,但在事前的防灾减灾方面则存在明显的制度缺陷。作为一个单一制的大国,中国既要强调中央对地方有直接的指挥权,同时又不能忽略政府结构的复杂性和各级地方政府在责权上的分立所带来的不同地方在应急管理中可能会凸现的巨大的特殊利益½。当前,随着应急管理逐渐成为各地区各部门工作的重要内容,各级领导对应急管理工作高度重视,大大推动了应急管理工作。但与此同时,也可能出现应急管理自上而下、重心偏高的问题。一方面,应急管理指挥决策权过度集中于领导或上级部门,导致领导层不得不把大量的时间和精力花费在突发事件的具体应对工作中;另一方面,下级部门、基层单位和第一现场处置力量则被动反应,甚至可能产生依赖和等待上级指令的情形,由此使得上下级均陷入管理困境。实际上,应急管理工作同样应当强调应对重心的下移和第一现场的处置权。在权力相对集中和管理重心下移之间,要结合自身的实际,科学合理地进行职责分工,明晰上下级之间、部门之间、领导指挥与现场处置之间的责、权、利关系。为解决过度集权和过度分权所产生的地方应急管理行为偏差现象,需通过制¹
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½戴维#奥斯本、特德#盖布勒:5改革政府)))企业精神如何改革着公营部门6,第205页,上海译文出版社,1996年版。钟开斌:5风险管理:从被动反应到主动保障6,5中国行政管理6,2007年第11期。薛澜、周玲:5风险管理:/关口再前移0的有力保障6,5中国应急管理6,2007年第11期。李成贵:5政策失败原因的综合探析6,5中国社会科学季刊6(香港),1999年夏季卷。王怡:5SARS疫情凸显中央集权制下中央与地方的冲突6,5当代中国研究6,2003年第2期。
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政治学研究 2009年第1期度化分权,将应急管理重心适当下移,建立和完善以地方为主的应急管理工作权责机制,明确中央和地方在应急管理过程中的权力、责任和义务,特别是要注重营造一种鼓励地方积极创新和勇于承担风险的制度环境。
(三)主体外移
当今突发事件具有越来越多的开放性和扩散性,因此应急管理也需要采取开放思维和多元治理方法,建立一个由政府、企事业单位、非政府组织(NGO)、志愿者、公民个体等共同构成的治理网络,形成多元主体责任意识,着力让个体归位,政府到位,社会力量补位,形成多元合力。政府体系外的社会力量不仅是政府的重要信息来源,也是政府应急管理的重要力量。为此,在应急管理过程中,要建立政府、企业、社会组织等多元主体之间平等交流、协商合作的互动机制,让社会个体、各类非政府组织、国际性和区域性组织同政府打破界限,进行跨领域、跨部门、跨地区乃至全球性的良性合作。
当前中国/政府主导、社会参与0的应急管理格局具有/一条腿长、一条腿短0的特征:包括军队在内的政府力量在应急管理中的作用发挥得比较充分,成为抢险救灾的生力军和突击队,而政府体系外各种社会力量的作用发挥则显得明显不足,他们更多的是响应号召式地参与应急管理工作,表现出较强的被动性和滞后性。党的十六届六中全会明确提出,要健全/党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理工作格局0¹。针对当前中国应急管理参与主体多元化程度不高的问题,可在遵循/政府主导、社会参与0基本原则的前提下,构建一个全过程的应急治理结构,建立社会广泛有序的参与机制和评价激励机制,通过建立/政府)NGO)企业0新型合作的全社会有序参与机制来提高社会整体的安全意识和应急技能。特别是随着政府应急管理工作的推进,将来不能一味地强调政府对其他主体的要求和主张,需要更多强调社会组织、企业和公民的主体地位,在强调/政府负责0的同时,应当逐步树立/多元主体的责任意识0,要明确应急管理工作中哪些应当由社会组织、企业或公民承担的责任和义务,培养他们主动履行相关义务的意识,从而建立一种和谐的安全文化和多元主体共同负责的社会文化,让社会各类主体能够积极主动,而不是消极被动、响应号召式地参与应急管理工作,由此真正形成全社会共同参与的新型应急管理工作格局。
作者:钟开斌,国家行政学院公共管理教研部(北京市,100089)
(责任编辑:孟令梅)¹5中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定6,5人民日报6,2006年10月19日。
回顾与前瞻:中国应急管理体系建设
钟开斌*
内容提要:2003年抗击/非典0斗争,是中国全面推进应急管理体系建设的起点。中国应急管理体系建设的核心内容是/一案三制0,即应急预案、应急体制、应急机制和法制。这种以全面整合为基本特征的应急管理体系,有效地实现了应急管理从单一性到综合性、从临时性到制度化、从封闭性到开放性,以及从应急性到保障性的四大积极转变。未来中国的应急管理体系需继续推进关口前移、重心下移、主体外移,实现常态与非常态的有机结合,建立全社会共同参与的应急管理工作格局,为应急管理工作奠定坚实的制度基础和社会基础。
关键词:应急管理;/一案三制0;全面整合;常态与非常态相结合
自2003年上半年取得抗击/非典0斗争的重大胜利以来,中国以/一案三制0为核心内容的应急管理体系建设工作取得了重大的历史性进步:全国应急预案体系基本形成;应急管理体制逐步理顺;5中华人民共和国突发事件应对法6于2007年11月1日起施行。在应对2008年南方低温雨雪冰冻灾害、四川汶川5.12特大地震等重大灾害的过程中,中国的应急管理体系发挥了显著的积极作用,有效地避免和减少了突发事件的发生,极大地降低了突发事件造成的各种损失。2008年3月,国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议开幕会上所作的政府工作报告中明确指出:/全国应急管理体系基本建立。0¹本文回顾了自2002年11月党的十六大以来,中国政府在应急管理体系建设方面所开展的具体工作内容以及所取得的工作成效,并探讨了未来中国应急管理体系建设所面临的挑战及其应对策略。
一、抗击/非典0危机:中国应急管理体系建设的起点
中国应急管理体系建设的兴起和发展,主要得益于政府政策议程的变化。自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件等各种/焦点事件0(focusingevents),往往对政府政策议程变化具有直接、快速的影响。这些焦点事件的发生很容易引起全社会的普遍关注,进而迫使决策者纠正明显的政策失误,迅速调整政策议程º。焦点的集中有助于打破已往的力量平衡,使争*
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º基金项目:国家社会科学基金项目/基于流程优化的政府应急管理机制研究0(批准号:08CZZ017)。温家宝:5在第十一届全国人大一次会议上所做的政府工作报告6,5人民日报6,2008年3月6日。ThomasA.Birkland.AfterDisaster:AgendaSetting,PublicPolicyandFocusingEvents.Washington,D.C.:GeorgetownUn-iversityPress,1997,pp.144~188.
回顾与前瞻:中国应急管理体系建设
取议程转换的意见在公众舆论里占据上风,形成强大的民意压力,迫使决策者在短期内调整政策取向。由此,焦点事件的发生经常成为推动政府政策议程变化的/触发事件0(triggeringevent)¹或/积淀事件0(precipitatingevent)º,它所引发的政策反应阶段也经常被称为推动新政策产生的/政策之窗0(windowofpolicy)»。实际上,化危险为机遇、在危机中寻找转机一直是应急管理的核心思想。美国知名危机管理专家诺曼#奥古斯丁(NormanR.Augustine)曾说过:/每一次危机的本身既包含导致失败的根源,也孕育着成功的种子。发现、培育以便收获这个潜在的成功机会就是危机管理的精髓。0¼
由各种突发事件所引起的外力模式是中国政府议程设置的重要模式之一½。2002年底至2003年上半年在中国广东首先被发现、后来在全球扩散传播的/非典0危机,就是中国政府议程设置的/焦点事件0、/积淀事件0和/触发事件0,由此开启了中国全面推进应急管理体系建设的/政策之窗0。/非典0疫情让中国付出了代价,也给了中国深刻的警示和启迪,让中国切实认识到增强忧患意识、加强应急管理工作的极端重要性。/非典0疫情既是一场公共卫生危机,也是一场影响到经济稳定、社会安定的复合型危机,更是中国政府形象和国家安全所面临的一次重大危机。到了2003年4月中旬,面对不断肆虐的/非典0疫情及其所造成的负面影响,中国政府开始采取果断措施,紧急出台5突发公共卫生事件应急条例6,逐步扭转/非典0疫情防治被动的不利局面。在随后抗击/非典0的过程中,中共中央政治局常委会和政治局多次召开会议听取工作汇报,研究重大问题,并做出重大决策和部署,及时向全党和全国发出了坚持/两手抓0,齐心协力夺取抗击/非典0和促进发展/双胜利0的号召。
抗击/非典0疫情的过程充分暴露了中国经济社会发展和政府管理所存在的各种基础性缺陷和应急管理工作所存在的诸多薄弱环节。尤其在疫情初发阶段,应急准备不充分,信息渠道不畅通,说明了中国在处置重大突发事件方面所存在的各种体制性和机制性不足。因此,/非典0危机在给中国应急管理能力带来巨大挑战的同时,还促使中国新一届政府下定决心,在全国范围内全面加强和推动应急管理工作。2003年7月,胡锦涛在全国防治非典工作会议上指出:/我国突发事件应急机制不健全,处理和管理危机能力不强;一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。要高度重视存在的问题,采取切实措施加以解决。0他特别强调:/要大力增强应对风险和突发事件的能力,经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备,坚持防患于未然。0温家宝在会上指出:/争取用3年左右的时间,建立健全突发公共卫生
¾事件应急机制0,/提高突发公共卫生事件应急能力0。2003年9月15日,温家宝在国家行政
学院省部级干部/政府管理创新与电子政务0专题研究班讲话时提出:要加快建立健全各种应急机制,提高政府应对各种突发事件的能力¿。2003年10月14日,中共十六届三中全会审议通过的5中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定6强调:要建立健全各种预警和应¹
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¿BarryA.Turner,/TheOrganizationandInterorganizationalDevelopmentofDisasters,0AdministrativeScienceQuarterly,Vo.l21,No.3,(September,1976),pp.378~397.MichaelBrecher,/TowardaTheoryofInternationalCrisisBehavior:APreliminaryReport,0InternationalStudiesQuarterly,Vo.l21,No.1,(March,1977),pp.39~74.JohnW.Kingdon.Agenda,AlternativesandPublicPolicies(2nded.).NewYork:HarperCollins,1995,pp.127~128.诺曼#奥古斯丁:5危机管理6,第38页,中国人民大学出版社,2001年版。王绍光:5中国公共政策议程设置的模式6,5中国社会科学6,2007年第5期。5全国防治非典工作会议在京举行6,5人民日报6,2003年7月29日。5温家宝在国家行政学院省部级干部研究班讲话强调:深化行政管理体制改革 加快实现政府职能转变6,5人民日报6,2003年9月16日。
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政治学研究 2009年第1期急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力。此后,中国开始了全面加强应急管理工作的积极探索。因此,/非典0危机成为中国全面加强应急管理体系建设的重要起点,2003年由此也成为中国全面加强应急管理的起步之年。
二、/一案三制0:中国应急管理体系建设的核心内容
在2003年6月17日召开的/加强公共卫生建设,促进经济与社会协调发展0专家座谈会上,温家宝引用恩格斯的名言/一个聪明的民族,从灾难中学到的东西会比平时多得多0,强调要善于总结经验,吸取教训,更加重视公共卫生建设,更加重视提高应对突发事件的能力,更加重视对社会的管理,更加重视经济社会的协调发展¹。随后,中国全面加强应急管理体系建设的工作开始起步,其核心内容被概括为/一案三制0,即应急预案、应急管理体制、应急管理机制和法制。自2003年6月以来,在党的历次代表大会、中央的纲领性文件以及政府工作报告中,党中央、国务院都对应急管理工作提出了具体的战略要求和工作部署。
(一)应急预案
预案即预先制定的行动方案,是指根据国家、地方法律、法规和各项规章制度,综合本部门、本单位的历史经验、实践积累以及当时当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况,针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案º。编制应急预案的主要作用和功效是/防患于未然0,以确定性应对不确定性,化不确定性的突发事件为确定性的常规事件,转应急管理为常规管理»。按照不同的责任主体,中国的应急预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次。
应急预案是应急管理的重要基础,也是中国应急管理体系建设的首要工作。2003年11月,国务院办公厅成立应急预案工作小组。2004年则是中国应急预案编制之年,编制、修订应急预案,建立健全各种预警和应急机制,成为2004年政府工作的一项重要任务。2004年4月6日和5月22日,国务院办公厅分别印发5国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南6和5省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南6。2005年1月26日,国务院召开常务会议,审议并原则通过了5国家突发公共事件总体应急预案6¼。2005年2月25日,国务委员兼国务院秘书长华建敏受国务院总理温家宝委托,向十届全国人大常委会第十四次会议报告应急预案编制工作,并表示:/全国应急预案框架体系已初步形成。0½2005年4月17日,国务院印发5国家突发公共事件总体应急预案6。2005年5月至6月,应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的四大类、25件专项应急预案、80件部门预案也陆续对社会发布。截至2005年底,全国应急预案编制工作已基本完成,包括国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案,共计106件,基本覆盖了中国经常发生的突发事件的主要方面,其中大多数都是根据经济社会发展变化和客观形势的要求新制定的。此外,地方总体应急预¹
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½5温家宝主持召开专家座谈会6,5人民日报6,2003年6月18日。钟开斌、张佳:5论应急预案的编制与管理6,5甘肃社会科学6,2006年第3期。詹承豫、顾林生:5转危为安:应急预案的作用逻辑6,5中国行政管理6,2007年第5期。5我国突发公共事件应急预案编制取得阶段性成果6,5人民日报6,2005年1月27日。沈路涛、邹声文、张宗堂:5面对灾难,我们从此沉着应对)))我国突发公共事件应急预案框架体系透视6,新华社北京
2005年2月25日电。
回顾与前瞻:中国应急管理体系建设
案的编制工作也陆续完成,许多市、区(县)也制定了应急预案,全国应急预案框架体系初步建立。据统计,截至2007年11月,全国已制订各级各类应急预案130多万件,所有的省一级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已经编制了总体应急预案,同时还因地制宜地编制了大量专项及部门应急预案,全国/纵向到底、横向到边0的应急预案体系基本形成。同时,按照国家的统一规划和要求,到2008年底,所有街道社区、乡镇及有条件的行政村和各类企事业单位都要基本完成应急预案编制工作¹。
(二)应急管理体制
应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式,即综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统,主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等不同层次º。健全应急管理体制必须有强有力的应急管理组织体系作保障,应急管理体制的建立健全有利于为突发事件应对工作提供强有力的组织保证。
中国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换体制和部门分割型体制,存在着临时性、模糊性、协调不畅等问题。受制于责权利的影响,中国的应急管理长期缺乏综合性协调机构,/多龙治水0、上下不畅,资源无法有效整合,不仅导致各种设备和人力资源重复投入和大量闲置,也使得在突发事件发生时各地区各部门职责不明,甚至互相推诿,可能由此失去最佳的抢险救灾时机。战胜/非典0之后,我国的应急管理体制建设,在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下,一个依托于政府办公厅(室)的应急办发挥枢纽作用,协调若干个议事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。2006年6月15日出台的5国务院关于全面加强应急管理工作的意见6提出,要/健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制,落实党委领导下的行政领导责任制,加强应急管理机构和应急救援队伍建设0»。2007年8月30日,十届全国人大常委会第二十九次会议通过的5突发事件应对法6明确规定,/国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。0国务院办公厅已经于2006年4月设置国务院应急管理办公室(国务院总值班室),承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作,履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。根据规定,中国把突发事件主要分为四大类,并规定了相应的牵头部门:第一类为自然灾害,主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理;第二类为事故灾难,由国家安全监管总局等牵头管理;第三类为突发公共卫生事件,由卫生部牵头管理;第四类为社会安全事件,由公安部牵头负责。最后,由国务院办公厅总协调。
针对不同类型、不同领域的突发事件,各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构,完善应急管理体制。例如,国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、反劫机等专业机构的专业应急指挥与协调机构也进一步完善,军队系统应急管理的组织体系也得到了加强。目前,31个省区市和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构,组建或明确了办事机构¼。例如,北京成立了市突发公共事件应急委员会,统一领导全市突¹
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¼华建敏:5依法全面加强应急管理工作)))在全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议上的讲话6,5中国应急管理6,2007年第10期。薛澜、钟开斌:5国家应急管理体制建设:挑战与重构6,5改革6,2005年第3期。5国务院关于全面加强应急管理工作的意见6,5人民日报6,2006年7月7日。白天亮:5化危为安谱和谐)))写在2006年全国应急管理工作会议召开之际6,5人民日报6,2006年7月8日。
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政治学研究 2009年第1期发事件应对工作,下设办公室(应急指挥中心),作为日常办事机构¹。据统计,在目前全国30个省(区、市)级应急办中,有正厅级机构7个,副厅级13个,正处级10个º。在城市应急管理体制建设方面,根据不同的需求状况和城市规模,南宁、北京、上海、广州、重庆等分别建立集权、代理、授权、网络等不同模式的应急管理体制»。统计表明,截止到2007年底,所有的省级政府和市级政府、92%的县级政府都已成立或明确了应急管理领导机构;所有的省级政府和96%的市级政府、81%的县级政府成立或明确了应急管理办事机构¼。总的来看,中国目前正在建设的新型综合协调型应急管理体制,是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制,具有综合性、常规化和制度化等特征,有利于克服政治动员所导致的初期反应慢、成本高等问题。
(三)应急管理机制
应急管理机制是指突发事件发生、发展和变化全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。从实质内涵来看,应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章为依据的政府应急管理工作流程。从外在形式来看,应急管理机制体现了应急管理的各项具体职能。从工作重心来看,应急管理机制侧重在突发事件事前、事发、事中和事后整个过程中,各部门如何更好地组织和协调各方面的资源和能力来有效防范与处置突发事件。应急管理机制以应急管理的全过程为主线,涵盖事前、事发、事中和事后各个时间段,包括预防准备、监测预警、应急处置、善后恢复等多个环节。具体来看,应急管理机制主要包括预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、危机沟通、社会动员、恢复重建、调查评估、应急保障等内容。
2006年7月,5国务院关于全面加强应急管理工作的意见6指出,要/构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制0。自2003年以来,党中央、国务院和中央军委发布了很多有关监测预警、信息报告、决策指挥、信息发布、调查评估、恢复重建等具体应急管理机制建设的文件。例如,在监测与预警方面,国家加强了气象、地震、水文、海洋、地质灾害、森林火灾、农林病虫害、煤矿瓦斯等灾害预测预警系统的构建;在风险评估方面,2007年9月18日,国务院办公厅发出5关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知6;在信息报告方面,2007年12月30日,国务院办公厅印发5关于突发公共事件信息报告情况通报办法(试行)的通知6;在信息发布方面,2004年2月11日,国务院召开第39次常务会议,原则通过5关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见6;在军地协同方面,2005年6月7日,国务院、中央军委公布5军队参加抢险救灾条例6,6月20日,国务院办公厅发出5国务院中央军委关于3军队参加抢险救灾条例4实行中有关问题的通知6,2006年9月20日,国务院办公厅、中央军委办公厅联合发出5关于加强自然灾害信息军地共享机制建设的通知6。
(四)应急管理法制
应急管理法制是指在突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与¹
º万鹏飞:5北京市应急管理体制的现状与对策分析6,5公共管理评论6,2006年第4卷。据调研,在20个正、副厅级应急办中,13个应急办的负责人由省政府秘书长、副秘书长或办公厅主任、副主任兼任,另外7个应急办主任为专职。10个正处级机构的应急办主任全部为专职。除应急办的级别各不相同外,编制员额差距更大,多者45人,少的不到10人。国务院发展研究中心课题组:5我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路6,5中国发展观察6,2008年第3期。
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¼李程伟、张德耀:5大城市突发事件管理:对京沪穗邕应急模式的分析6,5国家行政学院学报6,2005年第3期。华建敏:5我国应急管理工作的几个问题6,5人民日报6,2007年12月27日。
回顾与前瞻:中国应急管理体系建设
公民权利之间以及公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和¹。应急管理法制是一个国家在非常规状态下实行法治的基础,是一个国家实施应急管理行为的依据,也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分。应急管理法制的主要任务,是明确紧急状态下的特殊行政程序的规范,对紧急状态下行政越权和滥用权力进行监督并对权利救济做出具体规定,从而使应急管理逐步走向规范化、制度化和法制化的轨道。
中国近几年应急管理工作最突出的特点,是/在深入总结群众实践经验的基础上,制订了各级各类应急预案,形成了应急管理体制机制,并且最终上升为一系列的法律、法规和规章,使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。0º用法律来规范应急管理行为,是2003年/非典0危机带来的重要教训。长期以来,中国应急管理法制存在的主要问题是部门立法颇多,统一法规欠缺,使应急管理法制部门色彩浓厚。据统计,在2007年11月1日5突发事件应对法6施行之前,中国已制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件»。但这些法律法规只适用于特定领域突发事件的应对工作,部门性强,不具广泛的指导意义。在/非典0疫情爆发初期,原有立法提供的法制资源严重不足,导致政府反应速度慢、信息不畅、协调不力、低效无序、无法可依。2003年5月9日,国务院总理温家宝正式签署国务院令,2003年5月12日正式颁布5突发公共卫生事件应急条例6。这部法规从开始起草到国务院常务会议审议一共只用了20天时间,是中国建国以来出台速度最快的一部法规¼。这一条例的出台,标志着中国卫生应急处理工作进入法制化轨道,卫生应急处理机制进一步完善。
2003年11月,清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托,着手起草5紧急状态法6立法草案。2004年3月,十届全国人大二次会议通过宪法修正案,将现行宪法中规定的/戒严0修改为/进入紧急状态0,确立了中国的紧急状态制度,为5紧急状态法6立法提供了宪法依据。2006年5月31日,第138次国务院常务会议专题讨论并原则通过5突发事件应对法(草案)6½。2006年6月24日,十届全国人大常委会第二十二次会议首次审议了5突发事件应对法6¾。2007年8月30日,十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过5突发事件应对法6,这是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。这部自2007年11月1日起正式施行的应急管理法律,被称为/非常时期的小宪法0、/龙头法0和/兜底法0,它的施行标志着中国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度已确立,为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。据统计,党的十六大以来的5年间,国务院制定了5突发公共卫生事件应急条例6、5重大动物疫情应急条例6等应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规60多部,全国人大常委会分别组织修订了5传染病防治法6、5动物防疫法6等法律;北京等一些地方也根据各自的特点,出台了相关的地方应急管理法规和规章¿。总的来看,中国目前已基本建立了以宪法为依据、以5突发事件应对法6为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系,应急管理工作也逐渐进入了制¹
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¿薛澜、张强、钟开斌:5危机管理:转型期中国面临的挑战6,第157~158页,清华大学出版社,2003年版。华建敏:5依法全面加强应急管理工作)))在全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议上的讲话6,5中国应急管理6,2007年第10期。韩大元、莫于川主编:5应急法制论)))突发事件应对机制的法律问题研究6,第10~14页,法律出版社出版,2005年版。5国务院法制办负责人就3突发公共卫生事件应急条例4答记者问6,5人民日报6,2003年5月13日。5温家宝主持国务院常务会研究保险业改革发展问题6,5人民日报6,2006年6月2日。王比学、宋伟:5突发事件应对法草案首次提交审议6,5人民日报6,2006年6月27日。5北京市实施3中华人民共和国突发事件应对法4办法6,5北京日报6,2008年5月24日。
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政治学研究 2009年第1期度化、规范化、法制化的轨道。
三、全面整合:中国应急管理体系建设的主要特征
自2003年取得抗击/非典0斗争的胜利以来,中国以/一案三制0为核心的应急管理体系建设取得了重大的历史性进步:全国的应急预案体系已经基本完成,应急管理体制初步建立,应急管理机制不断完善,应急队伍体系初步形成,应急保障能力切实加强,突发事件及其损失明显减少,社会公共安全形势持续好转。总的来看,取得抗击/非典0斗争胜利后的中国应急管理体系建设以全面整合为基本特征,它有效地实现了应急管理工作从单一性到综合性、从临时性到制度化、从封闭性到开放性以及从应急性到保障性这四个重要方面的积极转变。
(一)从单一性到综合性
当今社会所发生的各级各类突发事件逐渐超越单一性特征,越来越具有综合性、复合型和跨地域传播的特征,在应急管理工作中改变以部门职能为中心的部门主义模式,建设一个全面覆盖、综合协调的应急管理体系势在必行¹。在目前建设的应急管理体系中,中国开始逐渐从以往过分倚重/功能型0(functional)机构和临时性机构,向注重/使能型0(enabling)机构和/功能型0机构相结合、临时性机构和常设性机构相结合转变。其典型标志是在中央和地方纷纷设立综合性应急管理协调机构,逐渐建立和完善/统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主0的应急管理体系,实现合成应急、协同应急。
在建设综合性应急管理体系之前,中国其实已经设置了防汛抗旱、抗震减灾、海上搜救、森林防火、灾害救助、安全生产等很多专业性应急指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍以及部分非常设的临时性指挥机构º。这些/功能型0应急管理机构具有某一专业领域的具体职能,基本上是按照分类处置的思路出发进行设置的,主要由对口管理部门为主负责特定类型突发事件的应对工作,存在权责界定不清、缺乏统一协调、职责交叉和管理脱节并存的弊病,因而无法很好地进行跨部门、跨行业、跨地区的协调应对。临时性应急指挥机构虽然具有统一指挥和协调的特征,但在启动时机、运作成本等方面也存在一些问题,也无法有效组织各部门开展日常的预防准备、培训演练、宣传教育等基础性工作。因此,建立常设性的/使能型0应急管理组织机构很有必要。目前国务院应急办和各地成立的履行值守应急、信息汇总和综合协调职责的综合性应急管理领导机构和办事机构便具有这方面的典型特征。/使能型0机构的设立不是要替代现有政府职能机构,也不是要把现有政府部门与应急相关的工作职能抽出来进行统一的具体管理,而是要从总体统筹规划的角度考虑应急管理体系,在保持现有/功能型0部门机构职能基本不变的情况下,通过统筹协调、监督管理等各种方式,来推动和促进现有政府机构在应急管理工作中发挥其应有的作用,实现综合协调、合成应急的功效»。同时,这些机构的/使能性0还应表现在推动和促进政府机构与企业、社会各个方面建立有机联系,构成一个坚实有力的全社会应急管理联动网。因此,/使能型0应急管理机构的主要作用是,在平常时期规划、建设、提升应急管理体系的整体能力;在突发事件发生后,则主要发挥综合协调指挥作用,依赖相关/功能性0部门进行专业¹
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»高小平:5中国特色应急管理体系的成就及其发展6,5中国行政管理6,2008年第11期。郭济主编:5中央和大城市政府应急机制建设6,第55~58页,中国人民大学出版社,2005年版。薛澜:5从更基础的层面推动应急管理)))将应急管理体系融入和谐的公共治理框架6,5中国应急管理6,2007年第1期。
回顾与前瞻:中国应急管理体系建设
处置。
(二)从临时性到制度化
在2003年抗击/非典0之前,中国的应急管理工作具有临时性、非程序化的特征,制度规范不统一、管理组织体制分散。(1)应急管理组织机构的临时性特征。大量存在的议事协调机构和临时性应急指挥组织(如灾害发生后新成立的领导小组或工作小组)存在诸多弊病:一方面,缺乏统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的职权,权威性不足导致这些机构在实际工作中往往难以协调相关部门和地方政府;另一方面,临时性成立的应急指挥组织不具有延续性,因此对突发性事件缺乏预防性和全盘考虑,应急处置结束后的经验和做法也无法得到有效保留。
(2)应急管理行为的临时性特征。由于缺乏制度化的规定,应急处置过程中政府及其相关组成部门的权力和职责边界不清,因此政府权力不受约束以及部门本位主义、地方保护主义等现象不可避免地发生,公众的合法权益无法得到有效的法律保障。在2003年/非典0疫情爆发初期,由于当时缺乏相关的法律法规,造成紧急状态下政府权力运行的失序。因此,在2003年5月15日贯彻实施5突发公共卫生事件应急条例6座谈会上,温家宝强调,要高度重视法律手段的重要作用,充分运用法律武器坚决打胜非典攻坚战¹。
在战胜/非典0之后,中国政府开始高度重视应急管理法制建设,强调采取各种制度化、程序化的应急管理方法与措施,将危机状态下的政府行为纳入法治的范围,使政府的紧急权力接受法律的约束和规定,从而实现应急管理工作的规范化、制度化、法制化。据统计,截至2007年10月底,中国现有与突发事件应对相关的法律35件、行政法规37件、部门规章55件,有关法规性文件111件。这些法律、法规、规章和法规性文件的内容涉及各行各业,既有综合管理和指导性规定,也有针对地方政府的硬性要求。2007年8月30日,5突发事件应对法6发布,并于11月1日起正式施行,标志着中国应急管理工作向规范化、制度化和法制化迈出了重大步伐º。2008年汶川特大地震后,国务院仅用5天时间就紧急出台了5汶川地震灾后恢复重建条例6,充分体现了国家把应急管理纳入法治范畴的魄力和能力。
(三)从封闭性到开放性
在以往相对封闭的体制下,中国政府应急管理更多强调的是政府的主导地位,对社会参与则涉及不多,应急管理工作缺乏透明度和开放性。应急管理是一项涉及范围很广的工作,光靠少数人的努力或政府的努力,要把工作做到位是不可能的。在应急管理的参与主体方面,要提倡主体多元化和应对网络化,强调在应急管理全过程中建立政府、企业、社会组织等多元主体之间平等交流、协商合作的互动机制。这种互动机制的核心,是个人、组织和政府打破界限进行良性合作,在此基础上,政府治理能够充分整合来自公民和各种中间组织的力量,使基于相互信任和谋求互惠的人们在应急管理中进行跨领域、跨部门、跨地区的合作。
在战胜/非典0之后,中国开始实现对应急管理主体的基础化拓展,在政府主导的基础上,不仅让非政府部门、私人部门、社会群体参与进来,还要强调公众个体的全面参与。党的十六届六中全会明确提出,要健全/党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理工作格局0,应急管理工作也越来越强调多元社会的开放式广泛参与。这主要表现在:一是广大志愿者和社会组织力量的积极参与。5突发事件应对法6规定:/公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。0二是及时向媒体发布信息。信息不畅是2003年/非典0危机最重要的教训之一,建立畅¹
º5温家宝强调运用法律武器坚决打胜非典型肺炎防治攻坚战6,5人民日报6,2003年5月16日。5抗震救灾 法治让我们更有力量6,5人民日报6,2008年5月21日。
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政治学研究 2009年第1期通的信息发布渠道成为应急管理体系建设的重要任务。5突发事件应对法6明确规定:/履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。0三是加强同国际社会的交流与合作,采取/走出去,迎进来0的国际合作交流策略,开展了包括援助与被援助在内的大量国际防灾、减灾与救灾活动¹。在2008年5月汶川特大地震抗震救灾工作中,中国政府表现出很强的透明度、开放性和包容性,得到海内外的高度关注和积极评价。
(四)从应急性到保障性
应急管理必须坚持预防为主,将应急管理纳入国家整体发展框架,通过加强事前的预案编制、隐患排查、培训演练、宣传教育等常态的基础性工作,实现对突发事件科学有效的处置。消除和防范各类风险因素是应急管理的更基础、更深层次的要求。通过科学的规划,防范与减少各种风险源的产生,有利于实现从根本上降低突发事件发生的可能性,减少甚至避免突发事件带来的损失。为此,要将应急管理总体纳入到国家经济社会发展的总体规划中,保证应急管理规划的合理性、可行性、可操作性,实现体制、机制和技术的协调统一。
在以往的应急管理工作中,各地各部门更注重应急处置环节,而对事前的预防准备、监测预警等综合性和基础性保障工作则重视不够。在战胜/非典0之后的应急管理体系建设中,中国政府开始着眼全局,将公共安全整体纳入国家发展战略框架,从而实现应急管理模式从被动反应到主动保障的积极转变。2007年3月14日十届全国人大四次会议表决通过了5中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要6,将公共安全建设列为专节(第四十一章),并明确提出:要增强防灾减灾能力;提高安全生产水平;保障饮食和用药安全;维护国家安全和社会稳定;强化应急体系建设。这标志着应急管理工作首次被列入国家经济社会发展规划。在此前后,5/十一五0期间国家突发公共事件应急体系建设规划6以及5安全生产/十一五0规划6、5国家综合减灾/十一五0规划6、5国家防震减灾规划(2006)2020年)6、5全国山洪灾害防治规划6、5地质灾害防治规划6、5全国森林防火中长期发展规划6、5气象防灾减灾规划6、5三峡地区地质灾害防治规划6、5七大流域防洪规划6等相关总体规划和专项规划,将应急管理同经济社会发展有机结合起来,并对应急管理建设的具体内容提出了更加明确的要求和指南,为应急管理工作向更基础层面的纵深推进奠定了扎实的基础。
四、以/三移0推动/三靠0:中国应急管理体系建设应对策略
应急管理体系建设是一个渐进的过程。在未来的应急管理体系建设过程中,中国必须进一步通过公共治理结构改革,用制度化的措施和方法,科学合理地界定政府、社会、公众等相关主体在应急管理过程中的权力、职责及其相互关系,构建全社会共同参与的新型应急管理工作格局。其总体思路是以/三移0推动/三靠0,即通过应急管理的关口前移、重心下移、主体外移,形成全方位、立体化、多层次、综合性的应急管理网络以及常态和非常态有机衔接的机制,最终在全社会塑造/小灾靠自己,中灾靠集体,大灾靠政府0的应急管理工作理念,为全面推进应急管理工作奠定坚实的制度基础与社会基础。
(一)关口前移
突发事件的根源在于各种各样的风险,最高明的应急管理应当是避免事件的发生,有效的应¹詹奕嘉:5唐山大地震后30年:中国接受救灾外援的历程6,5世界知识6,2006年第14期。
回顾与前瞻:中国应急管理体系建设
急管理应当/使用少量钱预防,而不是花大量钱治疗0¹。为此,应急管理必须做到关口的再前移,即从当前侧重对突发事件的管理到对事件和风险并重的管理,在此基础上实现应急管理工作从事后被动型到事前主导型的积极转变,从而最大限度地避免和减少风险源和突发事件的发生,建立一个应急管理和风险管理有机结合的公共安全治理框架º。
风险管理是应急管理的关口再前移,是一种真正积极的全过程的管理。目前中国应急管理虽然提倡要开展事前的监测和预警工作,但仍存在一定程度的被动成分。监测和预警的主要任务是尽量捕捉突发事件发生的前兆并采取应对措施,但风险管理能够更加全面地分析和评估各种危险因素并系统地消除或管理这些因素»。不以风险分析为基础的应急预案实际上是很难有针对性的。目前很多地方和部门所编制的应急预案更多的是一些概括性、原则性的规定,而真正的预案要求在风险分析的基础上,针对那些比较紧急的具体状况做场景分析,进而有针对性地采取各项措施。因此,要实现应急管理工作/关口前移0的目标,不应当仅限于满足做好/监测与预警0的工作;而应当将关口继续/再前移0至风险管理阶段,通过风险分析、风险评估及其有效处置,从根本上防止和减少风险源以及致灾因子的产生,满足风险管理工作/超前预防0的目的,在此基础上实现常态管理与非常态管理的有机结合,从根本上减少突发事件发生的根源。
(二)重心下移
中央与地方关系是影响政府应急管理效率的重要因素。大部分突发事件发生在地方,地方是第一响应者。在集权体制国家,保持信息从地方到中央的畅通是中央进行应急决策的基础,但信息的漏损和失真也是应急决策的重要障碍。研究表明,与那些以分散决策为基础的政治结构以及交流渠道通畅和意识形态淡化的开放性社会体系相比,政治凸显和舆论一律的集权决策的国家通常在信息收集和传递方面存在很大困难。在集权决策和以计划为主的封闭的国家体系中,政府决策对信息的高度依赖性与在获得信息上严重的体制性障碍之间的矛盾,使得政策失败的可能性成倍地增加了,有时甚至政策失败是不可避免的¼。
中国现有的决策体制具有很强的政治优势和组织优势,很适合突发事件发生后开展大规模的抢险救灾工作,但在事前的防灾减灾方面则存在明显的制度缺陷。作为一个单一制的大国,中国既要强调中央对地方有直接的指挥权,同时又不能忽略政府结构的复杂性和各级地方政府在责权上的分立所带来的不同地方在应急管理中可能会凸现的巨大的特殊利益½。当前,随着应急管理逐渐成为各地区各部门工作的重要内容,各级领导对应急管理工作高度重视,大大推动了应急管理工作。但与此同时,也可能出现应急管理自上而下、重心偏高的问题。一方面,应急管理指挥决策权过度集中于领导或上级部门,导致领导层不得不把大量的时间和精力花费在突发事件的具体应对工作中;另一方面,下级部门、基层单位和第一现场处置力量则被动反应,甚至可能产生依赖和等待上级指令的情形,由此使得上下级均陷入管理困境。实际上,应急管理工作同样应当强调应对重心的下移和第一现场的处置权。在权力相对集中和管理重心下移之间,要结合自身的实际,科学合理地进行职责分工,明晰上下级之间、部门之间、领导指挥与现场处置之间的责、权、利关系。为解决过度集权和过度分权所产生的地方应急管理行为偏差现象,需通过制¹
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½戴维#奥斯本、特德#盖布勒:5改革政府)))企业精神如何改革着公营部门6,第205页,上海译文出版社,1996年版。钟开斌:5风险管理:从被动反应到主动保障6,5中国行政管理6,2007年第11期。薛澜、周玲:5风险管理:/关口再前移0的有力保障6,5中国应急管理6,2007年第11期。李成贵:5政策失败原因的综合探析6,5中国社会科学季刊6(香港),1999年夏季卷。王怡:5SARS疫情凸显中央集权制下中央与地方的冲突6,5当代中国研究6,2003年第2期。
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政治学研究 2009年第1期度化分权,将应急管理重心适当下移,建立和完善以地方为主的应急管理工作权责机制,明确中央和地方在应急管理过程中的权力、责任和义务,特别是要注重营造一种鼓励地方积极创新和勇于承担风险的制度环境。
(三)主体外移
当今突发事件具有越来越多的开放性和扩散性,因此应急管理也需要采取开放思维和多元治理方法,建立一个由政府、企事业单位、非政府组织(NGO)、志愿者、公民个体等共同构成的治理网络,形成多元主体责任意识,着力让个体归位,政府到位,社会力量补位,形成多元合力。政府体系外的社会力量不仅是政府的重要信息来源,也是政府应急管理的重要力量。为此,在应急管理过程中,要建立政府、企业、社会组织等多元主体之间平等交流、协商合作的互动机制,让社会个体、各类非政府组织、国际性和区域性组织同政府打破界限,进行跨领域、跨部门、跨地区乃至全球性的良性合作。
当前中国/政府主导、社会参与0的应急管理格局具有/一条腿长、一条腿短0的特征:包括军队在内的政府力量在应急管理中的作用发挥得比较充分,成为抢险救灾的生力军和突击队,而政府体系外各种社会力量的作用发挥则显得明显不足,他们更多的是响应号召式地参与应急管理工作,表现出较强的被动性和滞后性。党的十六届六中全会明确提出,要健全/党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理工作格局0¹。针对当前中国应急管理参与主体多元化程度不高的问题,可在遵循/政府主导、社会参与0基本原则的前提下,构建一个全过程的应急治理结构,建立社会广泛有序的参与机制和评价激励机制,通过建立/政府)NGO)企业0新型合作的全社会有序参与机制来提高社会整体的安全意识和应急技能。特别是随着政府应急管理工作的推进,将来不能一味地强调政府对其他主体的要求和主张,需要更多强调社会组织、企业和公民的主体地位,在强调/政府负责0的同时,应当逐步树立/多元主体的责任意识0,要明确应急管理工作中哪些应当由社会组织、企业或公民承担的责任和义务,培养他们主动履行相关义务的意识,从而建立一种和谐的安全文化和多元主体共同负责的社会文化,让社会各类主体能够积极主动,而不是消极被动、响应号召式地参与应急管理工作,由此真正形成全社会共同参与的新型应急管理工作格局。
作者:钟开斌,国家行政学院公共管理教研部(北京市,100089)
(责任编辑:孟令梅)¹5中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定6,5人民日报6,2006年10月19日。