民办学校教师权益保障的地方政策创新及反
思
吴开华
2013-2-28 14:29:59 来源：《教育发展研究》(沪)2009年15/16期第35～39页
【作者简介】吴开华，华南师范大学教育科学学院博士研究生，广东教育学院教育系副教授，广州510303
【内容提要】 我国地方政策在解决民办学校教师编制与户口、工资、养老保险、在职培训、教师在公办学校和民办学校之间流动等问题上较国家立法有明显突破和创新。但由于地方政府对民办学校教师身份存在认识偏差，对民办学校教师权益保障机制缺乏系统构建，民办学校教师权益难以得到充分保障。完善相关地方政策，需要从法理上明晰民办学校的性质定位以及民办学校教师的法律地位，在此基础上实现对民办学校教师权益保障机制的系统构建。
【关 键 词】民办学校/教师权益/地方政策创新
以《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《促进法》)和《〈中华人民共和国民办教育促进法〉实施条例》(以下简称《实施条例》)的颁行为起点，我国民办教育发展有了法制保障，民办教育发展呈现出良好势头，许多地方的民办教育发展也从规模(数量)扩张向质量提升转变，促进民办教育发展、提升民办教育质量逐渐成为新时期民办教育发展的核心任务。在民办教育转型过程中，民办学校教师队伍建设问题是民办学校发展的重中之重。由于对民办教育的观念歧视和体制性障碍仍然存在，民办学校教师的合法权益并未得到充分保障，造成民办学校教师流动频繁、稳定性差。因而，如何落实民办学校教师与公办学校教师的同等法律地位、构建民办学校教师权益保障机制、稳定民办学校教师队伍，就成为民办教育发展急需解决的问题。
以《实施条例》的出台为标志，管理、规范成为中央政府民办教育政策设计的主流。在《促进法》颁布实施以来的五年中，教育部没有出台一项以鼓励民办教育发展为宗旨的公共政策，这期间出台的所有相关政策都以加强规范为主题。可以说，促进民办教育发展的主要推动力量已经从中央政府主导转变为地方政府主导。[1]在这一背景下，以地方政策创新解决民办学校教师权益保障问题、推
动民办教育发展就显得尤为必要。
一、民办学校教师权益保障的若干重要地方政策创新
《促进法》在规范民办学校教师法律地位和权益保障方面做出了开创性的制度创设和法律规定。《促进法》第27条明确规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。为落实民办学校教师与公办学校教师的同等法律地位，《促进法》及其《实施条例》还对民办学校教师工资、福利待遇、社会保险、业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动、教师在公办学校和民办学校之间合理流动等问题做出了原则性的法律规定。由于《促进法》及其《实施条例》对民办学校教师权益的规范还停留在原则性表述的层面，教育部也未出台具体的实施细则或配套政策，因此，需要各地针对本地民办学校教师权益保障的现状和问题，制订民办教育地方性法规和政策文件，以地方政策构建民办学校教师权益保障机制。目前，陕西、贵州、山西、内蒙、江西、湖南、辽宁、黑龙江、四川、北京等省级人大常委会以及海口、宁波、吉林、青岛等市级人大常委会出台了民办教育地方性法规，上海、重庆等省级政府以及深圳、珠海、佛山、漳州、绵阳、九江、常德、岳阳、焦作、恩施、淄博等30多个市级政府制订了关于促进民办教育发展的相关政策。其中，一些政策在解决民办学校教师编制与户口、工资、养老保险、在职培训、教师在公办学校和民办学校之间流动等问题上较国家立法有明显突破和创新。
1.解决教师编制与户口问题的地方政策创新
在现行人事制度下，国家对机关和事业单位正式工作人员实行编制管理，民办学校由于在现行法律框架下不被认为是事业单位，其教师也就很难获得事业编制。又由于在现行人事管理体制下，编制是享受各种待遇的基础，民办学校教师没有事业编制，必然在职称评定、养老保险、医疗等方面与公办教师不相一致，难以获得与公办学校教师同等的法律地位。为此，湖南省政府颁布的《关于促进民办教育发展的决定》将民办学校认定为“民办事业单位”，让民办学校由“民办非企业单位”回归到“事业单位”，从而为真正落实公、民办学校教师同等法律地位提供了解决难题的突破口和制订相关配套政策的接入口。上海市闵行区人民政府《关于进一步促进民办教育健康发展的若干意见》也规定：“积极支持民办学校教师队伍建设，给予一定比例的事业编制，享有事业编制性质的教师，在
民办学校服务期间，经费由民办学校承担，转入公办学校或退休后，由政府承担。”相比闵行区政府“给予一定比例的事业编制”的政策做法，其他地方政府则要相对保守些。多数地方规定民办学校聘用教职工实行事业单位全员人事代理或仅仅实行人事代理。如珠海市政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第22条规定及中共衡水市委、衡水市人民政府《关于大力促进民办教育发展的若干意见》
第13条规定等。
为了解决民办学校教师的户口问题，一些地方政府采取随迁入户或设立集体户的做法。如浙江省长兴县人民政府《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》
第8条规定：“民办学校自聘教师的人事关系由县人才交流中心代理，并报县教育局备案，户籍可随迁。”广东省佛山市人民政府颁布的《佛山市促进民办教育发展实施办法》第31条则规定：“在校规模在500人以上的民办大中专学校(含技工学校)，可以申请设立集体户，属外市户籍的师生，其户口可迁入学校的集体户。”
2.解决教师工资问题的地方政策创新
与公办学校教师工资主要来源于国家财政拨款不同，民办学校教师工资水平和发放标准均由学校自行规定。一些地方针对民办学校教师工资偏低的实际状况，及时出台政策，从政策上或财政上给予支持。主要有三种做法：一是规定最低工资标准或最低工资指导线，如《深圳市民办教育管理若干规定》第20条关于“最低工资”的规定、珠海市人民政府《关于促进民办教育发展的若干意见》
第13条关于“最低工资指导线”的规定等。二是规定对民办学校教师的工资给予财政扶持，如《焦作市实施〈民办教育促进法〉办法(试行)》第29条规定：“对于位于中心城区，经市级审批机关批准并直接管理的民办学校，其净资产或建校投入达到一定数额的，经有资质的中介机构评估和财政部门认定后，市财政部门根据市人事、编制部门核定的办学规模，依照上年公办学校教师平均工资标准拨付一定比例的教职工工资，连续扶持10年。”三是规定由政府选派到民办学校任教的教师，其工资由公共财政保障。早在2001年，周口市出台的《周口市人民政府关于鼓励社会力量办学发展的意见》就规定：“对规模较大、生源较多的民办学校，根据学校要求，可以选派优秀公办教师和管理人员到民办学校工作，工资由财政发放。”邓州市人民政府《关于加快民办教育发展的意见》在借鉴周口经验的基础上，进一步明确规定：“对投资多、规模大、生源较好的民办
学校，市政府将根据其投资的金额为其选派公办教师。公派教师由市财政发放工资，发放工资的年限，根据投资额具体商定。选派教师比例为：对一次性投资1000万元以上的，市政府选派核编教师的30％；投资2000万元以上的选派50％；投资3000万元以上，市政府公派所有核编教师。若投资者愿面向社会招聘教师，市政府将按上述比例解决与公派教师等额的工资。”此外，珠海市人民政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第20条、中共衡水市委、衡水市人民政府《关于大力促进民办教育发展的若干意见》第10条也有类似规定。
3.解决教师养老保险问题的地方政策创新
在现行体制下，公办学校教师与民办学校教师由于身份上的不同，其社会保障被纳入不同的体系，待遇有很大差异。这已成为制约民办学校教师队伍稳定的主要因素之一。因此，为稳定民办学校教师队伍、进一步激发民办教育事业发展活力，各地方政府纷纷制订政策，采取为民办学校教师购买补充养老保险或直接参加事业单位保险等办法，以解决民办学校教师的后顾之忧。如《宁波市民办教育促进条例》第31条规定：“实施学历教育和学前教育的民办学校，符合规定条件的，其聘用的具有中级以上专业技术职务的教师，可按规定参加事业养老保险。鼓励民办学校为教职工办理补充养老保险，提高民办学校教职工的退休待遇。”有类似规定的还有《四川省〈民办教育促进法〉实施办法》第5条，《上海市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉、〈中华人民共和国民办教育促进法实施条例〉若干问题的暂行规定》第19条等。另外，《杭州市区民办学校教师参加机关事业单位职工基本养老保险的实施办法》以及《关于温州市民办学校教师依照公办学校教师标准落实五险一金政策实施意见》也对此作出专门规定。有的地方政府还对民办学校教师的养老保险费用予以部分财政支持，如晋城市人民政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第8条规定：“经验收合格并符合规定要求的民办学校，其教师的医疗、养老保险费的2/3部分，按照事权划分和现行财政体制规定分别由市、县两级政府予以承担。”有类似规定的还有《焦作市实施〈民办教育促进法〉办法(试行)》第28条等。
相对而言，浙江衡州的做法更值得关注。衡州市政府为民办学校教师基本养老保险费缴纳标准设置高、中、低三档，由民办学校及其教师根据自身情况选择参加其中一档。其中中级以上标准就可以和事业单位缴纳的社会养老保险费用相一致，即可以在退休之后享有与机关事业单位职工同样的社会养老保险。这种做
法既考虑到民办学校教师的实际状况，又做到和事业单位统一要求，灵活地处理好了二者的关系，具有一定的参考价值。[2]
4.解决教师在公、民办学校流动问题的地方政策创新
目前，各地主要是通过公办学校对民办学校支教的方式，加强教师在公、民办学校之间合理流动，并落实支教人员的身份待遇。如中共衡水市委、衡水市人民政府《关于大力促进民办教育发展的若干意见》第10条规定：“对利用市外资金举办的民办学校和投资较大、水平较高、社会信誉好的民办学校，以及协议承担当地义务教育任务的民办学校，当地教育行政部门可以根据需要选派一定数量的优秀公办教师到民办学校任教，工资由财政拨付”。有类似规定的还有宿迁市人民政府《关于进一步加快民办教育发展的意见》第16条、吕梁市人民政府《关于大力促进民办教育发展的意见》第14条、珠海市人民政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第20条等。
5.解决教师在职培训问题的地方政策创新
对于公办中小学校，教师继续教育培训经费可以纳入国家财政预算予以解决，而民办学校教师很少有机会参与进修学习，其培训经费也完全依靠学校或教师自己解决。为落实民办学校教师在在职培训方面享受与公办学校教师同等地位，一些地方政府将民办学校教师培训纳入本地区教师培训，进行统一安排。如《深圳市民办教育管理若干规定》第21条规定：“民办学校应当依法保障教师每年继续教育学时数与同级同类公办学校教师相同。”重庆市人民政府《关于促进民办教育发展的意见》第6条规定：“将民办学校教师培训和校长岗位培训纳入全市教师培训和校长岗位培训计划，统一安排，同等待遇。民办学校教师在资格认定和职称评审等方面与公办学校教师条件同等”。
二、现行有关民办学校教师权益保障的地方政策存在的问题及其反思
1.地方政府对民办学校教师身份认识的偏差以及现行体制障碍，致使民办学校教师无法完全落实与公办学校教师“同等法律地位”
总的来看，地方政府对民办教育的发展仍存在错误认识和观念歧视，民办学
校的“观念歧视，体制排挤，权力侵害，权益难以保障”的发展环境，还没有得到根本的改变。[3]一些政府部门甚至简单地认为投资办学是一种商业行为，民办学校收取学费、以市场的途径获取资源，就是一种营利行为，与教育的公益性背道而驰，从而将民办教育与公办教育区别看待。同样，尽管民办学校教师与公办学校教师同样是“履行教育教学职责的专业人员”，但一些地方政府只是简单地将民办学校教师看成是民办学校的工作人员，认为其工资和待遇理所当然应该由民办学校解决，而并未真正意识到政府在解决民办学校教师“同等法律地位”上应承担的职责。可以说，上述种种认识上的偏差正是造成目前民办学校教师无法完全实现与公办学校教师“同等法律地位”、其合法权益难以得到保障的一个重要原因。
从现行教师管理体制看，我国公办学校教师作为事业单位工作人员，享有事业编制，国家在参照公务员有关规定的基础上，建立了一套包括教师人事、工资和福利待遇等在内的、带有典型的人事制度特征的管理制度。而民办学校在现行法律框架下被认定为民办非企业单位，因而民办学校教师的合法权益难以落实，民办学校教师无法享有事业编制且无法纳入事业保险。由此也就不难理解，尽管《促进法》承认民办学校教师与公办学校教师具有同等法律地位，但对于两者之间具体的法律地位和权利义务的规定，地方政府很难贯彻落实。
2.地方政府以“单兵突进”的方式设计民办学校教师权益保障的政策条款，难以充分保障教师的合法权益
由于地方政府对民办学校教师身份认识的偏差和体制性障碍的存在，地方政府不可能从落实民办学校教师和公办学校教师同等法律地位出发，系统构建民办学校教师的权益保障机制。地方政府在制订相关政策时，往往只针对教师权益保障的某一方面或者某些突出问题作出规定，这种以单兵突进的方式设计民办学校教师权益保障的政策条款，难以从根本上撼动国家有关民办学校教师的管理制度。更重要的是，由于有的地方政府仅仅将保障民办学校教师权益视为扶持民办学校发展或防范民办学校办学风险的一种手段，而并非从落实民办学校教师和公办学校教师同等法律地位出发，对民办学校教师权益保障机制进行全盘考虑和系统构建，民办学校教师的合法权益也就难以真正得到落实。
三、以地方政策完善民办学校教师权益保障：应有的认知与尚需处理的两
大关系
1.民办学校教师专业人员的地位和职业的公共性，是其享有与公办学校教师“同等法律地位”的基础
要落实民办学校教师与公办学校教师的“同等法律地位”，关键在于认清民办学校教师的身份和职业特性。在我国，民办学校教师与公办学校教师同样是履行教育教学职责的专业人员，其职业都具有公共性。
我国《教师法》第3条明确规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员。”教师作为专业人员，具有自己独特的职业要求和职业条件。为此，《教师法》还对教师资格和任职条件做了明确规定。对于民办学校教师的任职条件，《促进法》
第28条规定：“民办学校聘任的教师，应当具有国家规定的任教资格。”《实施条例》第23条则进一步明确规定：“民办学校聘任的教师应当具备《中华人民共和国教师法》和有关行政法规规定的教师资格和任职条件。”可见，民办学校教师同样须具备《教师法》规定的教师资格和任职条件，同样具有专业人员的法律地位、享受《教师法》所赋予教师的权利、履行《教师法》所规定的教师义务。可以说，只有从《教师法》这里才能找到将民办学校教师与公办学校教师一视同仁的依据。
另一方面，我国民办学校提供的教育服务具有明显的公益性。我国《教育法》
第8条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益”。为确保教育的公益性，《教育法》第25条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《促进法》第3条则明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”第7条又规定：“国务院教育行政部门负责全国民办教育工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。”由此可知，民办学校教师职业具有极强的公共性。[4]为确保教师职业公共性的实现，政府应该摒弃民办学校教师只是民办学校工作人员、其待遇只能由民办学校解决的传统观念，积极在构建民办学校教师权益保障机制中发挥重要作用，切实制订落实民办学校教师与公办学校教师同等法律地位的有关政策。
2.将民办学校确认为“民办事业单位法人”，以此寻求解决民办学校教师权益保障的路径
学校的性质与定位，在很大程度上影响到教师的身份定位。在我国现行法律框架下，法人被分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人和企业法人四大类。民办学校作为民办非企业单位，既不同于企业法人，又不同于事业单位法人，在法律上面临着无法可依的尴尬境地，并因此面临“身份”确认的困难。
但民办学校和公办学校的活动目的和性质却是相同的，两者的区别仅在于举办主体和经费来源不同。《促进法》第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”第5条又进一步明确“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”。从这一意义上讲，民办学校实际上就是“民办事业单位”，在现行法律框架下将民办学校确认为“事业单位法人”性质是合适的。只有解决民办学校法人“身份”问题，上文所讨论的民办学校教师身份、待遇和合理流动等问题，才能找到同一出发基点，找到积极解决的路径。[5]
3.以地方政策完善民办学校教师权益保障应处理好的两大关系
地方政府应在明确民办学校教师职业性质和民办学校法人定位的基础上，以地方政策系统构建民办学校教师权益保障机制。在制订相关政策时，还应处理好以下两大关系：
1.同等法律地位与同等实际待遇的关系。所谓法律地位，是指法律关系主体的权利、义务及其综合体现。落实民办学校教师与公办学校教师同等法律地位，关键在于保障民办学校教师能够享受到与公办学校教师相同的权利。这就要求地方政府在制定相关政策时做到：第一，确保民办学校教师享受到作为专业人员的权利，如保障民办学校教师在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、专业发展上享有与公办学校教师同等权利；第二，打破体制障碍，确保民办学校教师享受到作为民办事业单位工作人员的权利，如保障民办学校教师在户口、事业编制、养老保险、教师在公办学校与民办学校之间合理流动等方面享有与公办学校教师同等权利；第三，为民办学校教师提供财政资助，逐步缩小民办学校教师与公办学校教师的收入差距。不过，同等法律地位并不意味着同等实际待遇，毕竟公办学校教师工资主要由国家财政保障，民办学校教师工资主要由学校保障，更何况即便是公办学校之间或者民办学校之间，教师收入也存在分化现象。作为政府，关键是要基于教师职业的公共性，为民办学校教师提供财政资助，逐
步缩小民办学校教师与公办学校教师的收入差距。
2.强制规范与自主选择的关系。如上文所述，民办学校教师作为专业人员的基本权利必须与公办学校教师一致，民办学校教师由于其职业的“公共性”，需要政府打破体制障碍，并承担一定的财政资助职责。但民办学校与公办学校之间的主要区别体现在学校举办主体的“私人化”与学校管理的“自治性”。[6]政府(教育行政部门)并非是民办学校的主管机关，它只能依法对民办学校活动的合法性进行监督、管理，而不能采取行政命令方式对民办学校的经营管理活动进行干预。因而，在制订政策时，还应充分尊重民办学校的自主管理权利，尊重民办学校教师的自主选择权利。如前述安徽宿迁市规定由民办学校自主决定是否实行人事代理或人才派遣；浙江衡州市为民办学校教师基本养老保险费缴纳标准设置高、中、低三档，由民办学校及其教师根据自身情况选择参加其中一档。这些规定既体现了政府解决民办学校教师权益问题的决心，又体现了对民办学校自主管理和民办学校教师自主选择的尊重，不失为一种有益的尝试，值得借鉴。
【参考文献】
[1]吴华.我国民办教育发展的地方政策主导模式分析[J].教育发展研究，2009，(8).
[2]王波.民办学校教师权益保障问题研究[D].南京：南京师范大学硕士学位论文，2007.
[3]张铁明.民办教育法治：政府理解与执行是关键[J].教育与职业，2005，
(22).
[4]余雅风.从教师职业的公共性看教师的权利及其界限[J].教师教育研究，2006，(3).
[5]吴开华，张铁明.我国民办教育法律冲突及其根源[J].河北师范大学学报(教育科学版)，2008，(3).
[6]吴开华.论我国私立学校的法律性质[J].教育科学，2001，(1).
民办学校教师权益保障的地方政策创新及反
思
吴开华
2013-2-28 14:29:59 来源：《教育发展研究》(沪)2009年15/16期第35～39页
【作者简介】吴开华，华南师范大学教育科学学院博士研究生，广东教育学院教育系副教授，广州510303
【内容提要】 我国地方政策在解决民办学校教师编制与户口、工资、养老保险、在职培训、教师在公办学校和民办学校之间流动等问题上较国家立法有明显突破和创新。但由于地方政府对民办学校教师身份存在认识偏差，对民办学校教师权益保障机制缺乏系统构建，民办学校教师权益难以得到充分保障。完善相关地方政策，需要从法理上明晰民办学校的性质定位以及民办学校教师的法律地位，在此基础上实现对民办学校教师权益保障机制的系统构建。
【关 键 词】民办学校/教师权益/地方政策创新
以《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《促进法》)和《〈中华人民共和国民办教育促进法〉实施条例》(以下简称《实施条例》)的颁行为起点，我国民办教育发展有了法制保障，民办教育发展呈现出良好势头，许多地方的民办教育发展也从规模(数量)扩张向质量提升转变，促进民办教育发展、提升民办教育质量逐渐成为新时期民办教育发展的核心任务。在民办教育转型过程中，民办学校教师队伍建设问题是民办学校发展的重中之重。由于对民办教育的观念歧视和体制性障碍仍然存在，民办学校教师的合法权益并未得到充分保障，造成民办学校教师流动频繁、稳定性差。因而，如何落实民办学校教师与公办学校教师的同等法律地位、构建民办学校教师权益保障机制、稳定民办学校教师队伍，就成为民办教育发展急需解决的问题。
以《实施条例》的出台为标志，管理、规范成为中央政府民办教育政策设计的主流。在《促进法》颁布实施以来的五年中，教育部没有出台一项以鼓励民办教育发展为宗旨的公共政策，这期间出台的所有相关政策都以加强规范为主题。可以说，促进民办教育发展的主要推动力量已经从中央政府主导转变为地方政府主导。[1]在这一背景下，以地方政策创新解决民办学校教师权益保障问题、推
动民办教育发展就显得尤为必要。
一、民办学校教师权益保障的若干重要地方政策创新
《促进法》在规范民办学校教师法律地位和权益保障方面做出了开创性的制度创设和法律规定。《促进法》第27条明确规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。为落实民办学校教师与公办学校教师的同等法律地位，《促进法》及其《实施条例》还对民办学校教师工资、福利待遇、社会保险、业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动、教师在公办学校和民办学校之间合理流动等问题做出了原则性的法律规定。由于《促进法》及其《实施条例》对民办学校教师权益的规范还停留在原则性表述的层面，教育部也未出台具体的实施细则或配套政策，因此，需要各地针对本地民办学校教师权益保障的现状和问题，制订民办教育地方性法规和政策文件，以地方政策构建民办学校教师权益保障机制。目前，陕西、贵州、山西、内蒙、江西、湖南、辽宁、黑龙江、四川、北京等省级人大常委会以及海口、宁波、吉林、青岛等市级人大常委会出台了民办教育地方性法规，上海、重庆等省级政府以及深圳、珠海、佛山、漳州、绵阳、九江、常德、岳阳、焦作、恩施、淄博等30多个市级政府制订了关于促进民办教育发展的相关政策。其中，一些政策在解决民办学校教师编制与户口、工资、养老保险、在职培训、教师在公办学校和民办学校之间流动等问题上较国家立法有明显突破和创新。
1.解决教师编制与户口问题的地方政策创新
在现行人事制度下，国家对机关和事业单位正式工作人员实行编制管理，民办学校由于在现行法律框架下不被认为是事业单位，其教师也就很难获得事业编制。又由于在现行人事管理体制下，编制是享受各种待遇的基础，民办学校教师没有事业编制，必然在职称评定、养老保险、医疗等方面与公办教师不相一致，难以获得与公办学校教师同等的法律地位。为此，湖南省政府颁布的《关于促进民办教育发展的决定》将民办学校认定为“民办事业单位”，让民办学校由“民办非企业单位”回归到“事业单位”，从而为真正落实公、民办学校教师同等法律地位提供了解决难题的突破口和制订相关配套政策的接入口。上海市闵行区人民政府《关于进一步促进民办教育健康发展的若干意见》也规定：“积极支持民办学校教师队伍建设，给予一定比例的事业编制，享有事业编制性质的教师，在
民办学校服务期间，经费由民办学校承担，转入公办学校或退休后，由政府承担。”相比闵行区政府“给予一定比例的事业编制”的政策做法，其他地方政府则要相对保守些。多数地方规定民办学校聘用教职工实行事业单位全员人事代理或仅仅实行人事代理。如珠海市政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第22条规定及中共衡水市委、衡水市人民政府《关于大力促进民办教育发展的若干意见》
第13条规定等。
为了解决民办学校教师的户口问题，一些地方政府采取随迁入户或设立集体户的做法。如浙江省长兴县人民政府《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》
第8条规定：“民办学校自聘教师的人事关系由县人才交流中心代理，并报县教育局备案，户籍可随迁。”广东省佛山市人民政府颁布的《佛山市促进民办教育发展实施办法》第31条则规定：“在校规模在500人以上的民办大中专学校(含技工学校)，可以申请设立集体户，属外市户籍的师生，其户口可迁入学校的集体户。”
2.解决教师工资问题的地方政策创新
与公办学校教师工资主要来源于国家财政拨款不同，民办学校教师工资水平和发放标准均由学校自行规定。一些地方针对民办学校教师工资偏低的实际状况，及时出台政策，从政策上或财政上给予支持。主要有三种做法：一是规定最低工资标准或最低工资指导线，如《深圳市民办教育管理若干规定》第20条关于“最低工资”的规定、珠海市人民政府《关于促进民办教育发展的若干意见》
第13条关于“最低工资指导线”的规定等。二是规定对民办学校教师的工资给予财政扶持，如《焦作市实施〈民办教育促进法〉办法(试行)》第29条规定：“对于位于中心城区，经市级审批机关批准并直接管理的民办学校，其净资产或建校投入达到一定数额的，经有资质的中介机构评估和财政部门认定后，市财政部门根据市人事、编制部门核定的办学规模，依照上年公办学校教师平均工资标准拨付一定比例的教职工工资，连续扶持10年。”三是规定由政府选派到民办学校任教的教师，其工资由公共财政保障。早在2001年，周口市出台的《周口市人民政府关于鼓励社会力量办学发展的意见》就规定：“对规模较大、生源较多的民办学校，根据学校要求，可以选派优秀公办教师和管理人员到民办学校工作，工资由财政发放。”邓州市人民政府《关于加快民办教育发展的意见》在借鉴周口经验的基础上，进一步明确规定：“对投资多、规模大、生源较好的民办
学校，市政府将根据其投资的金额为其选派公办教师。公派教师由市财政发放工资，发放工资的年限，根据投资额具体商定。选派教师比例为：对一次性投资1000万元以上的，市政府选派核编教师的30％；投资2000万元以上的选派50％；投资3000万元以上，市政府公派所有核编教师。若投资者愿面向社会招聘教师，市政府将按上述比例解决与公派教师等额的工资。”此外，珠海市人民政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第20条、中共衡水市委、衡水市人民政府《关于大力促进民办教育发展的若干意见》第10条也有类似规定。
3.解决教师养老保险问题的地方政策创新
在现行体制下，公办学校教师与民办学校教师由于身份上的不同，其社会保障被纳入不同的体系，待遇有很大差异。这已成为制约民办学校教师队伍稳定的主要因素之一。因此，为稳定民办学校教师队伍、进一步激发民办教育事业发展活力，各地方政府纷纷制订政策，采取为民办学校教师购买补充养老保险或直接参加事业单位保险等办法，以解决民办学校教师的后顾之忧。如《宁波市民办教育促进条例》第31条规定：“实施学历教育和学前教育的民办学校，符合规定条件的，其聘用的具有中级以上专业技术职务的教师，可按规定参加事业养老保险。鼓励民办学校为教职工办理补充养老保险，提高民办学校教职工的退休待遇。”有类似规定的还有《四川省〈民办教育促进法〉实施办法》第5条，《上海市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉、〈中华人民共和国民办教育促进法实施条例〉若干问题的暂行规定》第19条等。另外，《杭州市区民办学校教师参加机关事业单位职工基本养老保险的实施办法》以及《关于温州市民办学校教师依照公办学校教师标准落实五险一金政策实施意见》也对此作出专门规定。有的地方政府还对民办学校教师的养老保险费用予以部分财政支持，如晋城市人民政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第8条规定：“经验收合格并符合规定要求的民办学校，其教师的医疗、养老保险费的2/3部分，按照事权划分和现行财政体制规定分别由市、县两级政府予以承担。”有类似规定的还有《焦作市实施〈民办教育促进法〉办法(试行)》第28条等。
相对而言，浙江衡州的做法更值得关注。衡州市政府为民办学校教师基本养老保险费缴纳标准设置高、中、低三档，由民办学校及其教师根据自身情况选择参加其中一档。其中中级以上标准就可以和事业单位缴纳的社会养老保险费用相一致，即可以在退休之后享有与机关事业单位职工同样的社会养老保险。这种做
法既考虑到民办学校教师的实际状况，又做到和事业单位统一要求，灵活地处理好了二者的关系，具有一定的参考价值。[2]
4.解决教师在公、民办学校流动问题的地方政策创新
目前，各地主要是通过公办学校对民办学校支教的方式，加强教师在公、民办学校之间合理流动，并落实支教人员的身份待遇。如中共衡水市委、衡水市人民政府《关于大力促进民办教育发展的若干意见》第10条规定：“对利用市外资金举办的民办学校和投资较大、水平较高、社会信誉好的民办学校，以及协议承担当地义务教育任务的民办学校，当地教育行政部门可以根据需要选派一定数量的优秀公办教师到民办学校任教，工资由财政拨付”。有类似规定的还有宿迁市人民政府《关于进一步加快民办教育发展的意见》第16条、吕梁市人民政府《关于大力促进民办教育发展的意见》第14条、珠海市人民政府《关于促进民办教育发展的若干意见》第20条等。
5.解决教师在职培训问题的地方政策创新
对于公办中小学校，教师继续教育培训经费可以纳入国家财政预算予以解决，而民办学校教师很少有机会参与进修学习，其培训经费也完全依靠学校或教师自己解决。为落实民办学校教师在在职培训方面享受与公办学校教师同等地位，一些地方政府将民办学校教师培训纳入本地区教师培训，进行统一安排。如《深圳市民办教育管理若干规定》第21条规定：“民办学校应当依法保障教师每年继续教育学时数与同级同类公办学校教师相同。”重庆市人民政府《关于促进民办教育发展的意见》第6条规定：“将民办学校教师培训和校长岗位培训纳入全市教师培训和校长岗位培训计划，统一安排，同等待遇。民办学校教师在资格认定和职称评审等方面与公办学校教师条件同等”。
二、现行有关民办学校教师权益保障的地方政策存在的问题及其反思
1.地方政府对民办学校教师身份认识的偏差以及现行体制障碍，致使民办学校教师无法完全落实与公办学校教师“同等法律地位”
总的来看，地方政府对民办教育的发展仍存在错误认识和观念歧视，民办学
校的“观念歧视，体制排挤，权力侵害，权益难以保障”的发展环境，还没有得到根本的改变。[3]一些政府部门甚至简单地认为投资办学是一种商业行为，民办学校收取学费、以市场的途径获取资源，就是一种营利行为，与教育的公益性背道而驰，从而将民办教育与公办教育区别看待。同样，尽管民办学校教师与公办学校教师同样是“履行教育教学职责的专业人员”，但一些地方政府只是简单地将民办学校教师看成是民办学校的工作人员，认为其工资和待遇理所当然应该由民办学校解决，而并未真正意识到政府在解决民办学校教师“同等法律地位”上应承担的职责。可以说，上述种种认识上的偏差正是造成目前民办学校教师无法完全实现与公办学校教师“同等法律地位”、其合法权益难以得到保障的一个重要原因。
从现行教师管理体制看，我国公办学校教师作为事业单位工作人员，享有事业编制，国家在参照公务员有关规定的基础上，建立了一套包括教师人事、工资和福利待遇等在内的、带有典型的人事制度特征的管理制度。而民办学校在现行法律框架下被认定为民办非企业单位，因而民办学校教师的合法权益难以落实，民办学校教师无法享有事业编制且无法纳入事业保险。由此也就不难理解，尽管《促进法》承认民办学校教师与公办学校教师具有同等法律地位，但对于两者之间具体的法律地位和权利义务的规定，地方政府很难贯彻落实。
2.地方政府以“单兵突进”的方式设计民办学校教师权益保障的政策条款，难以充分保障教师的合法权益
由于地方政府对民办学校教师身份认识的偏差和体制性障碍的存在，地方政府不可能从落实民办学校教师和公办学校教师同等法律地位出发，系统构建民办学校教师的权益保障机制。地方政府在制订相关政策时，往往只针对教师权益保障的某一方面或者某些突出问题作出规定，这种以单兵突进的方式设计民办学校教师权益保障的政策条款，难以从根本上撼动国家有关民办学校教师的管理制度。更重要的是，由于有的地方政府仅仅将保障民办学校教师权益视为扶持民办学校发展或防范民办学校办学风险的一种手段，而并非从落实民办学校教师和公办学校教师同等法律地位出发，对民办学校教师权益保障机制进行全盘考虑和系统构建，民办学校教师的合法权益也就难以真正得到落实。
三、以地方政策完善民办学校教师权益保障：应有的认知与尚需处理的两
大关系
1.民办学校教师专业人员的地位和职业的公共性，是其享有与公办学校教师“同等法律地位”的基础
要落实民办学校教师与公办学校教师的“同等法律地位”，关键在于认清民办学校教师的身份和职业特性。在我国，民办学校教师与公办学校教师同样是履行教育教学职责的专业人员，其职业都具有公共性。
我国《教师法》第3条明确规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员。”教师作为专业人员，具有自己独特的职业要求和职业条件。为此，《教师法》还对教师资格和任职条件做了明确规定。对于民办学校教师的任职条件，《促进法》
第28条规定：“民办学校聘任的教师，应当具有国家规定的任教资格。”《实施条例》第23条则进一步明确规定：“民办学校聘任的教师应当具备《中华人民共和国教师法》和有关行政法规规定的教师资格和任职条件。”可见，民办学校教师同样须具备《教师法》规定的教师资格和任职条件，同样具有专业人员的法律地位、享受《教师法》所赋予教师的权利、履行《教师法》所规定的教师义务。可以说，只有从《教师法》这里才能找到将民办学校教师与公办学校教师一视同仁的依据。
另一方面，我国民办学校提供的教育服务具有明显的公益性。我国《教育法》
第8条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益”。为确保教育的公益性，《教育法》第25条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《促进法》第3条则明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”第7条又规定：“国务院教育行政部门负责全国民办教育工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。”由此可知，民办学校教师职业具有极强的公共性。[4]为确保教师职业公共性的实现，政府应该摒弃民办学校教师只是民办学校工作人员、其待遇只能由民办学校解决的传统观念，积极在构建民办学校教师权益保障机制中发挥重要作用，切实制订落实民办学校教师与公办学校教师同等法律地位的有关政策。
2.将民办学校确认为“民办事业单位法人”，以此寻求解决民办学校教师权益保障的路径
学校的性质与定位，在很大程度上影响到教师的身份定位。在我国现行法律框架下，法人被分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人和企业法人四大类。民办学校作为民办非企业单位，既不同于企业法人，又不同于事业单位法人，在法律上面临着无法可依的尴尬境地，并因此面临“身份”确认的困难。
但民办学校和公办学校的活动目的和性质却是相同的，两者的区别仅在于举办主体和经费来源不同。《促进法》第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”第5条又进一步明确“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”。从这一意义上讲，民办学校实际上就是“民办事业单位”，在现行法律框架下将民办学校确认为“事业单位法人”性质是合适的。只有解决民办学校法人“身份”问题，上文所讨论的民办学校教师身份、待遇和合理流动等问题，才能找到同一出发基点，找到积极解决的路径。[5]
3.以地方政策完善民办学校教师权益保障应处理好的两大关系
地方政府应在明确民办学校教师职业性质和民办学校法人定位的基础上，以地方政策系统构建民办学校教师权益保障机制。在制订相关政策时，还应处理好以下两大关系：
1.同等法律地位与同等实际待遇的关系。所谓法律地位，是指法律关系主体的权利、义务及其综合体现。落实民办学校教师与公办学校教师同等法律地位，关键在于保障民办学校教师能够享受到与公办学校教师相同的权利。这就要求地方政府在制定相关政策时做到：第一，确保民办学校教师享受到作为专业人员的权利，如保障民办学校教师在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、专业发展上享有与公办学校教师同等权利；第二，打破体制障碍，确保民办学校教师享受到作为民办事业单位工作人员的权利，如保障民办学校教师在户口、事业编制、养老保险、教师在公办学校与民办学校之间合理流动等方面享有与公办学校教师同等权利；第三，为民办学校教师提供财政资助，逐步缩小民办学校教师与公办学校教师的收入差距。不过，同等法律地位并不意味着同等实际待遇，毕竟公办学校教师工资主要由国家财政保障，民办学校教师工资主要由学校保障，更何况即便是公办学校之间或者民办学校之间，教师收入也存在分化现象。作为政府，关键是要基于教师职业的公共性，为民办学校教师提供财政资助，逐
步缩小民办学校教师与公办学校教师的收入差距。
2.强制规范与自主选择的关系。如上文所述，民办学校教师作为专业人员的基本权利必须与公办学校教师一致，民办学校教师由于其职业的“公共性”，需要政府打破体制障碍，并承担一定的财政资助职责。但民办学校与公办学校之间的主要区别体现在学校举办主体的“私人化”与学校管理的“自治性”。[6]政府(教育行政部门)并非是民办学校的主管机关，它只能依法对民办学校活动的合法性进行监督、管理，而不能采取行政命令方式对民办学校的经营管理活动进行干预。因而，在制订政策时，还应充分尊重民办学校的自主管理权利，尊重民办学校教师的自主选择权利。如前述安徽宿迁市规定由民办学校自主决定是否实行人事代理或人才派遣；浙江衡州市为民办学校教师基本养老保险费缴纳标准设置高、中、低三档，由民办学校及其教师根据自身情况选择参加其中一档。这些规定既体现了政府解决民办学校教师权益问题的决心，又体现了对民办学校自主管理和民办学校教师自主选择的尊重，不失为一种有益的尝试，值得借鉴。
【参考文献】
[1]吴华.我国民办教育发展的地方政策主导模式分析[J].教育发展研究，2009，(8).
[2]王波.民办学校教师权益保障问题研究[D].南京：南京师范大学硕士学位论文，2007.
[3]张铁明.民办教育法治：政府理解与执行是关键[J].教育与职业，2005，
(22).
[4]余雅风.从教师职业的公共性看教师的权利及其界限[J].教师教育研究，2006，(3).
[5]吴开华，张铁明.我国民办教育法律冲突及其根源[J].河北师范大学学报(教育科学版)，2008，(3).
[6]吴开华.论我国私立学校的法律性质[J].教育科学，2001，(1).