第三章 美国公务员制度
第一节 美国公务员制度的发展历程
美国是世界上最早实行公务员制度的西方国家之一，至今已有百余年的历史。从1883年公务员制度法（通称《彭德尔顿法案》）通过至今，美国公务员制度不断地根据政治、经济和社会发展的需要进行着改革和完善。作为西方国家中具有代表性的一种公务员制度，美国公务员制度正在被越来越多的国家学习和效仿。
一、 美国公务员制度的建立
具有现代意义的公务员制度首先产生于英国。美国等西方国家公务员制度的建立深受英国的影响，但美国公务员制度的形成有其特殊的发展过程和社会背景。从总体上看，美国公务员制度的建立，经历了一个从建国初期的“绅士治理政府”，到1829年至1883年期间的“政党分赃制”，进而通过《彭德尔顿法》的确立最终奠定美国现代公务员制度基础的发展过程。
（一） 1776年至1828年的“绅士治理政府”时期
美国政府公务人员的管理制度，在建国初期的1776年至1828年的五十余年间，即从美国第一任总统华盛顿开始到第六任总统亚当斯，史称“绅士治理政府”时期。“所谓‘绅士治理政府’，是指政府主要从有名望、有地位、有学识的绅士阶层中挑选有能力、品行好的人担任政府官职。”(吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第12页。)由于这一时期历届总统用人均以党籍及私人关系为标准，因此亦被称为“个人徇私制”时期。所谓“个人徇私制”，是指政府任用公务人员没有法律规定，也没有专门的人事管理机构，政府任用公务人员的好坏，没有任何的监督和控制，完全依赖于长官对被选拔者在品格、能力方面的印象和长官个人的素质和道德品质。这也就是说，政府任命公务人员的行为完全凭长官意志，凭其与长官个人的关系亲疏远近，其弊端是显而易见的。
（二） 1829年至1883年的“政党分赃”时期
1829年至1883年，随着美国政党政治的发展，政府公务人员管理的制度也进入了“政党分赃”时期。所谓“政党分赃”，亦称“政党分肥”。在资本主义国家的议会选举中，“一旦某一政党或某些政党，单独或联合形成多数党而上台执政，政府的官职就成了它们手中的战利品。执政党一上台便重新组织政府，这种在内公开的瓜分职位的活动，史称‘政党分赃’。”(周敏凯：《比较公务员制度》，复旦大学出版社2006年版，第7页。)美国“政党分赃”制度缘起于1801年，当时联邦党人约翰.亚当斯竞选连任总统失败，卸任前夜数小时内任命了一批联邦党人担任政府重要职务，之后托马斯.杰佛逊作为第三任美国总统上任后立即撤换了这批官员，这一事件开创了美国政治发展历史上的“政党分赃”制度的先河。1829年美国第七任总统安德鲁.杰克逊明确提出“敌人的赃物应该属于胜利者”、“官职应该属于选举的胜利者”等口号，开始公开实行政党分赃制。自此以后一直到1883年，美国历代总统把政府职位作为对竞选支持者的一种恩赐，分配给支持者，政府的职位大都成为一种政治性任命。但是，政党分赃制度下，选举中获胜的政党，把官职作为“战利品”奖赏给本党持有的同时，一方面导致选人用人中只重视党派出身忽视真实的才能，给予善于投机钻营者很大空间，有真才实学者反而得不到重用；另一方面造成了政府公务人员超载，行政效率低下，出现大量贪污腐败现象。此外，政党分赃制还造成党派倾轧加剧、政治动荡不断，以及政府的周期性震荡。这些弊端日积月累，激起社会各界的强烈不满，终于酿成重大政治流血事件。1880年，詹姆斯.A.加菲尔德当选为美国第20任总统后，面临激烈的党争，他明知“政党分肥”的弊端，但又缺乏改革的信心，只好在分配公务员职务时尽量照顾平衡，这样做后各派又均不满意，最终自己成为这一做法的牺牲品。1881年7月2日，加菲尔德被一位求官不成而怀恨在心的男子行刺不幸身亡。这一事件激起美国朝野重大反响，直接促成美国加快建立公务员制度的进程。
（三） 1883年《彭德尔顿法案》的颁布
1883年1月，美国共和党议员彭德尔顿参照英国公务员制度的经验，向国会提交了一份长达两百多页的《公务员制度法案》，即著名的《彭德尔顿法案》。这一法案在国会讨论时，获得了议员们的一致同意通过。经美国第21任总统C.A.亚瑟签字后，这一法案终于正式成为美国的公务员法律。这部法律的篇幅很短，包含的19条内容合在一起总共6页，但是在颁布以后的百余年时间内，虽经历了多次修改，却始终是美国公务员制度的基本法律。《彭德尔顿法案》的颁布，取消了“政党分赃制”，建立了考试录用和功绩晋升的公职制度，标志了美国现代公务员制度的诞生。
《彭德尔顿法案》的主要内容包括以下几点：其一，确立了公务员实行面向所有公民的公开考试录用制度。考试向所有公民公开，应试者不分党派、宗教信仰、性别、种族，平等对待，依据考试成绩择优录用。其二，确立了公务员的职务常任制度。公务员不得因非工作表现以外的原因被免除公职，通过考试而得以录用的公务员由此获得了相对稳定的职业保障。其三，规定公务员在政治上实行“中立”。《彭德尔顿法案》对政治性任命官职与非政治性任命官职作了区分，规定公务员作为非政治性任命的官职不得参与任何政治活动，在政治斗争中应保持“中立”。其四，建立联邦政府公务员管理机构——公务员委员会。公务员委员会由总统提名经参议员同意产生，其三名成员中不得有两名以上来自同一党派，其职能是协助总统制定有关公务员制度的法律文件，敦促有关部门贯彻落实，并监督在各州设立的考试委员会及其公务员考试工作。
《彭德尔顿法案》的颁布和实施，只是美国现代公务员制度形成的开端。自此以后到20世纪50年代，美国历届国会与总统陆续通过一系列相关法案，推动美国公务员制度不断完善。其中包括1920年颁布的《公务员退休法》、1923年颁布的《职位分类法》、1939年颁布的《哈奇法案》（对公务员的职业保障、政治中立进行了重要的补充修订）、1945年颁布的《联邦政府雇员工资法条例》、1949年颁布第二个《公务员职位分类法》、1950年颁布的《工作考绩法》、1955年颁布的《政府职位培训法》等，在这一过程中，美国的现代公务员制度得以完全确立。
以美国为代表的西方国家公务员制度的建立，从根本上说，是资本主义生产关系发展到一定历史阶段的必然产物。19世纪末至20世纪初，西方主要国家完成了从自由竞争的资本主义经济形态向垄断的资本主义经济形态的过渡。资本主义生产方式的历史跃迁，要求建立新的政治体制、更有效率的行政管理制度和高素质的专业化公职管理人员。这一时期西方科学技术的巨大进步，尤其是先进科学技术手段在管理领域的推广使用，也为建立复杂的公务员制度奠定了技术上的基础。从《彭德尔顿法案》通过的特定社会历史背景看，“这场公务员制度改革运动发生在美国由农业文明向工业文明转变的完成阶段，反映了工业文明时代社会的复杂化与高度有组织化、管理的科学化与系统化的历史性要求，其目标在于推动政府治理与社会发展相适应，是工业文明时代社会争取进一步民主化的历史趋势的一部分。”(李和中：《比较公务员制度》，中共中央党校出版社2003年版，第106—107页。)总之，以公开竞争、择优选才和职务常任为主要原则的公务员制度，满足了垄断资本主义发展的客观需要。
二、 美国公务员制度的重要变革
二战结束后至20世纪七八十年代，美国公务员制度不断适应经济和社会发展作出调整，特别是1978年卡特总统时期，颁布了重要的《公务员制度改革法》，被视为二战后美国公务员制度的一项重大变革。
（一） 《公务员制度改革法》颁布的社会背景
1. 二战后美国经济发展先后经历了“黄金时代”和“滞胀时期”
二战后，美国作为主要战胜国迈入超级大国行列，在千载难逢的国内外背景下，美国迎来了一个持续二十多年的经济高速增长的“黄金时代”。从20世纪50至60年代，美国经济
发展的重心逐渐地向西部和南部转移，跨国公司开始兴起，没有出现过1929年至1933年那样的经济大危机。经过“黄金时代”的发展，美国的国民生产总值从1961年的5233亿美元飞升到1971年的10634亿美元。但是，进入20世纪70年代后，美国经济的发展陷入“滞胀”的局面。其主要原因是：二战结束后，美国凭借其强大的经济、军事与综合国力，与苏联争霸，后来又深陷越南战争，军费开支大，导致美国的国际收支和金融货币状况不断恶化。20世纪70年代的“美元危机”和“石油危机”的爆发，引发了国际贸易与金融领域的剧烈动荡，二战后形成的全球价格体系彻底崩溃，全球通货膨胀加剧，最终导致美国经济的迅速衰退，与其他西方主要资本主义国家一起陷入所谓“滞胀”局面。
2. 随着经济全球化步伐的加快，西方主要资本主义国家的政府与市场关系面临着新的调整
20世纪前期，西方社会先后经历两次世界大战、30年代的经济危机和大萧条。美国总统罗斯福实施“新政”后的几十年间，主张国家干预经济的凯恩斯主义学说大行其道，资本主义世界最终由一般垄断资本主义过渡到国家垄断资本主义阶段。其主要特点是经济国有化、国有产业资本比重极大提高，国家控制的财政、金融资本也占据极大比例；此外，国家广泛采取经济、行政、法律等手段对资本主义国民经济进行全面、持久的干预调节。20世纪70年代前后，随着经济全球化和资本的跨国运动，西方垄断资本主义的资本跨国化步伐大大加快。跨国公司的发展，是这一时期垄断资本主义加速国家化的主要形式和标志。资本、信息的全球化交流，客观上要对自由竞争的资本主义阶段形成的市场与政府关系进行重新整理和架构，就是要强化政府的职能，以弥补“市场失灵”的不足。总之，世界范围内政治、经济环境的变化，促使美国政府必须基于特定的政治环境，推动包括公务员制度在内的政府行政管理制度的重大变革。
3. 20世纪60年代后在美国先后爆发了几次大规模的反政府运动
二战结束后，在整个50年代美国经历了一个国内局势比较平稳、经济快速发展的时期。但是，在60年代后，受到不公正待遇的妇女、黑人和其他少数民族开始争取政治权利的激烈斗争，妇女运动、民权运动、学生运动以及反越战运动等蓬勃发展，对美国社会的存在根基产生极大的影响。步入70年代后，美国经济陷入“滞胀”局面，增加了人民对政府行政的不满，刺激了社会动乱因素的增加。特别是1972年“水门事件”的爆发，使得政府在人们心目中的形象一落千丈。对美国政府管理体制作重要的调整和改革已经成为关系美国政治和社会稳定、影响美国政党选举和政治斗争的重要因素。
（二） 《公务员制度改革法》的主要内容
随着美国政治、经济和社会环境的发展，自《彭德尔顿法案》以来确立的公务员制度的诸多弊端日益显露出来。这些问题主要有：随着政府管理机构不断膨胀，公务员的积极性和创造性受到抑制，政府管理程序冗繁复杂，办事拖拉，时间浪费严重，政府管理绩效降低，而行政运作的成本却在逐步提高。美国现存公务员制度亟须重大调整。
1976年美国总统竞选中，民主党候选人吉米.卡特一再承诺“重组官僚体制”，经过艰苦的竞选战，最后以微弱优势赢得了胜利。卡特担任美国总统后，顺应选民的呼声，立即成立了公务员制度改革和立法工作小组，美国公务员制度的改革正式拉开序幕。经过数月的紧张工作，该工作小组于1978年最终形成了长达160页的美国公务员制度改革计划，并由总统正式提交国会，国会随后启动立法程序使之成为法律，即著名的《公务员制度改革法》，并于1979年1月开始实施。卡特政府的公务员制度改革，重点是改组公务员委员会；确立功绩制原则，破除论资排辈习俗，把工作绩效作为公务员奖惩与晋升的主要依据；建立相对独立的高级行政官员系统等。
1. 公布功绩制原则以及与此相关的禁止性人事行为条款(参见吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第19页。)
《公务员制度改革法》对美国联邦政府的人事管理制度进行了重大改革，其核心就是建立了按工作业绩进行奖惩的功绩制，以此提高政府行政人员工作的质量和效率。《公务员制度改革法》以法律的形式公布了九条功绩制原则和12条禁止性人事行为条款。禁止性人事行为条款是功绩制原则的重要附属部分。这些原则和条款事实上成为了美国公务员制度的根基和核心价值，即使在20世纪90年代之后的美国“重塑联邦政府”运动过程中，都得到始终如一的贯彻和维护。以下是美国公务员制度的功绩制原则及其附属的禁止性人事行为条款的主要内容。
《公务员制度改革法》确立的九条功绩制原则包括：
（1） 联邦政府应该从具有不同背景的符合任职资格条件的求职者中进行招募，以使劳动力来自于社会的各个部分，对求职者的筛选和录用，应该采取公正、公开的竞争方式，完全以相关的能力、知识、技能为依据，以确保所有人具有平等的机会。
（2） 所有雇员和雇佣申请者在所有人事管理方面应该得到公平、公正的对待，而不考虑政治关系、种族、肤色、宗教、出生地、性别、婚姻状况、年龄、身体缺陷状况，同时适当考虑他们的隐私和宪法赋予的权利。
（3） 同等价值的工作应该给予同等的薪酬，同时适当考虑整个国家和地方的私营部门雇主所支付的薪酬水平，对绩效突出者给予适当的激励和褒奖。
（4） 所有雇员应该保持高标准的诚实、行为举止和关心公共利益。
（5） 联邦劳动力应该有效率和有效益的使用。
（6） 雇员应该保持适当的绩效水平，未达到合适绩效水平者应该改进，对不能或不愿改进绩效以满足规定标准的雇员应予以辞退。
（7） 应该向雇员提供有效的教育和培训，并通过这些教育和培训提高组织的绩效。
（8） 雇员应该：第一，得到免受专横行为、个人偏袒或为政府政党目的的压力的保护；第二，禁止使用职权或影响力干涉或影响某一选举或选举提名的结果。
（9） 当雇员以自认为充分的证据合法揭发下列行为时应该得到免受报复的保护：第一，触犯任何法律、规则或规章的行为；第二，管理不当、大额资金浪费、滥用职权或对公共健康或安全形成实质性、特殊危害行为。
附属于功绩制原则的若干禁止性人事行为条款包括：
（1） 歧视（包括基于婚姻状况和政治关系的歧视）。
（2） 恳求或考虑以个人知识或与工作相关的能力或特征以外的因素为根据的雇佣建议。
（3） 强迫任何人参加政治活动或对拒绝参加政治活动的雇员采取报复行为。
（4） 欺骗或蓄意阻碍任何人竞争雇佣。
（5） 为改善或损害任何其他人的雇佣前景而影响任何人退出职位竞争。
（6） 为改善或损害任何特定雇员或申请者的雇佣前景而给某人以未经授权的偏爱。
（7） 搞裙带关系。
（8） 对揭发的雇员采取一种不利的人事行为。
（9） 对行使上诉、抱怨或鸣冤权利的雇员采取一种不利的人事行为。
（10） 由于一种并不影响其绩效的行为而歧视某一雇员（包括以性别行为为根据的歧视）。
（11） 对退伍军人采取违反退伍军人优先权的人事行为。
（12） 对雇员采取一种违反体现功绩制原则的法律、规则或规章的人事行为。
《公务员制度改革法》确立的九条功绩制原则及其附属的禁止性人事行为条款，为美国文官制度的改革明确了方向，奠定了基础。与以往的法律相比，《公务员制度改革法》的新意在于：强调利用报酬鼓励政府雇员工作的积极性，并且出台具体措施保护揭发政府工作缺点和弊病的人，从而体现了历史的进步意义。
2. 重组公务员管理机构
1883年《彭德尔顿法案》确立了由公务员委员会独揽联邦政府公务员事务的管理体制。美国公务员委员会作为联邦政府最高的公务员管理机构，履行了从决策、执行到裁决等广泛的职能。然而，“公务员委员会既拥有对公务员的行政管理权，又掌握雇员申诉的裁决权，这两种角色之间存在矛盾和冲突”(吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第17页。)，这种管理体制职能不清，是造成行政效率低下的主要原因，一直以来受到政府内外的广泛争议。1978年美国公务员制度改革中，具有长达96年历史的联邦政府公务员委员会被分割为三个新的政府机构分管公务员事务：人事管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳动关系管理局。
3. 建立相对独立的高级公务员系统
高级公务员系统的建立，是《公务员制度改革法》的一项重要举措。高级行政官员（Senior Executive Service，SES），亦称高级公务员，主要包括美国一般公务员序列（CS）中的CS-16、CS-17、CS-18三个等级的公务员，其总人数约八千。卡特政府设置高级行政官员职务的原因在于：这些公务员的性质介于政治任命官员和公务员之间，他们的工作具有职位高、责任重、风险大等特征。因此有必要把他们从公务员系统中单独分离出来，并且建立相对独立的管理规则和政策对其实施统一管理。这些特殊的管理规则和政策主要有：
（1） 高级公务员的工资实施“级别随人”的原则，高级公务员无论从事任何层次的职务工作，其原来的等级都保持不变，从而打破了过去由于工资随职务而定所造成的职位僵化、调动困难的局面，有利于高级公务员根据需要在机构内和机构之间灵活调动。
（2） 高级公务员的任职条件由联邦政府各部门负责制定具体细则，并报联邦人事管理局审核批准。高级公务员职位的申请，需先由各部门审查通过，再由联邦人事管理局确认并颁发证书，试用一年后，再予正式录用。
（3） 高级公务员的管理实施相对独立的绩效评议制度。联邦政府各部门负责为本部门的高级公务员制定不同于其他等级公务员的绩效评议制度，对于不能达到合格绩效标准的高级公务员，按照法定程序可以免除其高级公务员资格，降职处理，甚至可以解雇。
（4） 与高级公务员工作面临的“高风险”相对应，高级公务员除享有较高的基本薪酬外，联邦政府对有杰出表现的高级公务员还进行高额奖励。《公务员制度改革法》中规定了不同档次的年度绩效奖。其中，不超过50%的高级公务员可以获得相当于其基本薪酬20%的绩效奖；不超过5%的高级公务员可以获得奖金为1万元美金的“有功公务员奖”；不超过1%的高级公务员可以获得奖金为2万美元的“杰出公务员奖”。但是，后两个奖项必须经过总统批准。
4. 建立更为详细的功绩考核制度
美国公务员考绩制度始于1883年的《彭德尔顿法案》。20世纪初，公务员委员会统一负责全国公务员的考绩工作。1934年，公务员委员会将公务员考绩内容定为16项，后来增加到31项。考核办法一般是由主管领导依据被考核人员的工作表现和考绩表所列项目进行考评，但是这种考核办法不够客观，更多地依靠主管领导的主观判断。50年代后，美国开始改革考绩制度，1950年通过的《工作考绩法》废除了传统的统一考绩制度，由各部门在客观科学的职位分析基础上，由主管考绩的官员与被考核者共同协商，制定考绩标准。 1978年的《公务员制度改革法》制定了更为详细和科学的公务员功绩考核制度。该法规定，政府各部门的工作考绩必须限于本部门公务员直接相关的内容，各部门须依据自身的工作性质和职位内容，确定考核标准，而不是按照笼统的考绩表评价他们的工作。考核的内容一般分为工作能力和工作潜力两大部分。工作能力是指专业知识能力、领导能力、管理水平、智力水平、社交能力等。工作潜力是指可以用来评估工作人员担任更高职位的潜在能力。在考核的基础上，各部门作出培训、奖励、提升、降级、留用、重新委派工作、开除等人事
2. 重组公务员管理机构
1883年《彭德尔顿法案》确立了由公务员委员会独揽联邦政府公务员事务的管理体制。美国公务员委员会作为联邦政府最高的公务员管理机构，履行了从决策、执行到裁决等广泛的职能。然而，“公务员委员会既拥有对公务员的行政管理权，又掌握雇员申诉的裁决权，这两种角色之间存在矛盾和冲突”(吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第17页。)，这种管理体制职能不清，是造成行政效率低下的主要原因，一直以来受到政府内外的广泛争议。1978年美国公务员制度改革中，具有长达96年历史的联邦政府公务员委员会被分割为三个新的政府机构分管公务员事务：人事管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳动关系管理局。
3. 建立相对独立的高级公务员系统
高级公务员系统的建立，是《公务员制度改革法》的一项重要举措。高级行政官员（Senior Executive Service，SES），亦称高级公务员，主要包括美国一般公务员序列（CS）中的CS-16、CS-17、CS-18三个等级的公务员，其总人数约八千。卡特政府设置高级行政官员职务的原因在于：这些公务员的性质介于政治任命官员和公务员之间，他们的工作具有职位高、责任重、风险大等特征。因此有必要把他们从公务员系统中单独分离出来，并且建立相对独立的管理规则和政策对其实施统一管理。这些特殊的管理规则和政策主要有：
（1） 高级公务员的工资实施“级别随人”的原则，高级公务员无论从事任何层次的职务工作，其原来的等级都保持不变，从而打破了过去由于工资随职务而定所造成的职位僵化、调动困难的局面，有利于高级公务员根据需要在机构内和机构之间灵活调动。
（2） 高级公务员的任职条件由联邦政府各部门负责制定具体细则，并报联邦人事管理局审核批准。高级公务员职位的申请，需先由各部门审查通过，再由联邦人事管理局确认并颁发证书，试用一年后，再予正式录用。
（3） 高级公务员的管理实施相对独立的绩效评议制度。联邦政府各部门负责为本部门的高级公务员制定不同于其他等级公务员的绩效评议制度，对于不能达到合格绩效标准的高级公务员，按照法定程序可以免除其高级公务员资格，降职处理，甚至可以解雇。
（4） 与高级公务员工作面临的“高风险”相对应，高级公务员除享有较高的基本薪酬外，联邦政府对有杰出表现的高级公务员还进行高额奖励。《公务员制度改革法》中规定了不同档次的年度绩效奖。其中，不超过50%的高级公务员可以获得相当于其基本薪酬20%的绩效奖；不超过5%的高级公务员可以获得奖金为1万元美金的“有功公务员奖”；不超过1%的高级公务员可以获得奖金为2万美元的“杰出公务员奖”。但是，后两个奖项必须经过总统批准。
4. 建立更为详细的功绩考核制度
美国公务员考绩制度始于1883年的《彭德尔顿法案》。20世纪初，公务员委员会统一负责全国公务员的考绩工作。1934年，公务员委员会将公务员考绩内容定为16项，后来增加到31项。考核办法一般是由主管领导依据被考核人员的工作表现和考绩表所列项目进行考评，但是这种考核办法不够客观，更多地依靠主管领导的主观判断。50年代后，美国开始改革考绩制度，1950年通过的《工作考绩法》废除了传统的统一考绩制度，由各部门在客观科学的职位分析基础上，由主管考绩的官员与被考核者共同协商，制定考绩标准。 1978年的《公务员制度改革法》制定了更为详细和科学的公务员功绩考核制度。该法规定，政府各部门的工作考绩必须限于本部门公务员直接相关的内容，各部门须依据自身的工作性质和职位内容，确定考核标准，而不是按照笼统的考绩表评价他们的工作。考核的内容一般分为工作能力和工作潜力两大部分。工作能力是指专业知识能力、领导能力、管理水平、智力水平、社交能力等。工作潜力是指可以用来评估工作人员担任更高职位的潜在能力。在考核的基础上，各部门作出培训、奖励、提升、降级、留用、重新委派工作、开除等人事
决定。但是，只有依法给予被考核者合理的时间和机会改进其工作表现以后，才能作出免职或降职的处理。
5. 开始推行绩效工资制
除了高级公务员以外，针对中级公务员建立以绩效为基础的功绩薪酬制。中级公务员是指处于高级公务员之下的包括CS-13、CS-14、CS-15三个等级的公务员，包括从事管理者、主管工作的公务员。中级公务员的工资为年薪制，分为两部分，一是基本工资，依职务确定；二是功绩工资，由其个人的绩效水平和所属部门绩效目标的实现情况确定。对于有杰出贡献的公务员，各部门和联邦政府应给予相应的现金奖励。
三、 当代美国公务员制度的发展
在1978年的《公务员制度改革法》掀起了美国历史上影响最大的一次人事制度改革，并取得了一定的成果和实效之后，美国公务员制度依旧在不断地改革和发展，其原因或者说其动力来自于历史和现实两方面的客观因素。
首先，1883年的美国公务员制度，在历史上形成的人事制度弊端不可能一下彻底革除。尽管1978年美国人事制度改革的设想和初衷是很好的，在一定意义上抓住了问题的症结，产生了积极的成效，但是这场改革进行得还是不够彻底，在一些具体的问题上还呈现出明显的弊端。例如，《公务员制度改革法》为了提高公务员工作的绩效，制定了解雇绩效不佳者的制度，但与此同时也增加了一整套严格的规制要求和程序要求，其中包括复杂的投诉处理制度，结果形成了一个让管理者和被管理者都感到困惑的体制，以至于常常需要律师和专家的介入才能妥善处理其中的关系，反而提升了公务员管理的成本、降低了行政工作的效率。1978年以来，对美国公务员制度的这些弊端的不满和困惑，正是推动美国公务员制度不断改革和完善的动力所在。
其次，随着时代的发展，如同美国的官僚型行政体制一样，包含于其中的人事管理制度也不断面临种种严峻的挑战。20世纪70年代末期，随着经济全球化的发展，美国等发达资本主义国家开始陷入“滞胀”局面，政府似乎在调控社会与市场经济活动中失去了原有的功效，政府与市场的关系面临着新的调整。为了解决“政府失灵”的问题，同时也为了利用政府力量促进经济的发展，西方国家掀起了规模庞大的“重塑政府运动”。这一全球性的公共行政改革指向的矛头之一就是传统公务员制度的弊端。传统公务员制度所固有的特征，如烦琐的职位分类、复杂的雇佣程序、雇佣终身制、整齐划一的人事管理法规和集中化统一管理等，客观上造成美国公务员制度越来越不能跟上时代的变化，日益陷于缺乏活力和效率、无法有效回应人民不断增长的管理诉求的困境之中。重塑人力资源管理，对历史上遗留下来的现存制度进行整体性改革，形成一种既保留功绩制等合理因素，又能克服管理权限过于集中等弊端的适应时代发展要求的公务员制度，自然成为美国公务员制度走出困境的必然选择。
第二节 美国公务员制度的管理体制
美国公务员管理体制，是对公务员领导和管理权限配置、划分、机构设置和运作而形成的制度体系，是美国公务员制度的重要组成部分。
一、 美国公务员管理体制的历史沿革
美国公务员制度管理体制的形成和演变可以分为两个阶段：1979年以前公务员委员会为美国联邦最高人事行政机关，该委员会成立于1883年；1979年以后，撤销公务员委员会，另设立“人事管理总署”及“功绩制保护委员会”作为行使联邦人事行政职能的主体。
（一） 1979年以前的美国公务员管理体制
美国历史上，最早的公务员委员会是1871年至1875年由格兰特总统建立的公务员委员会，由于格兰特总统推行的公务员制度改革的不彻底，成立四年后就被解散了。它留给后人的经验教训是，必须建立一个超脱政治与政党控制的公务员管理机构，而这一机构职能的行使，必须借助于通过竞争考试录用公务员的机制。
1883年美国联邦政府颁布《公务员制度法案》，正式建立公务员委员会，作为联邦最高人事行政管理机构。在亚特兰大等十个地区设立地区办事处，负责办理联邦政府派驻各地区的人事业务。《公务员制度法案》规定，公务员委员会的成员有三名，由共和党和民主党两党成员共同组成，不得有两名以上来自同一党派，以保持成员地位与权力的独立和相互制衡。主席由总统提名，经参议员同意产生，任期六年，其余两名委员是由主席任命的执行官和主席助理。
按照《公务员制度法案》，公务员委员会的主要职能有三项：一是协助总统制定联邦公务员管理的各项法律法规；二是总揽联邦公务员的管理事宜，包括公务员的待遇、培训、调迁、退休、奖惩以及受理公务员的申诉案件等；三是被授权管理与公务员考试相关的事宜。其中，第三项职能是公务员委员会最主要的职能。公务员委员会是美国主持公务员考试的机构，《公务员制度法案》规定：“公务员委员会负责制定与考试和录用相关的法律法规，包括考试内容、录用标准、类别划分、地域差别、特殊例外和试用期限等”。《公务员制度法案》还授权公务员委员会建立一个考试委员会，并任命一名主考官在华盛顿主持考试，以保证考试的公正、公平与公开。此外，公务员委员会还有权任命不超过三人的地方主考官，主持联邦公务员在州和特区的考试，这些主考官也应该是联邦公务员考试委员会的成员。建立公开竞争考试与“功绩制”原则是《公务员制度法案》不同于以往公务员制度改革的根本所在，因此，公务员委员会建立后，其大部分时间和精力都投入到计划、设计和运作与竞争考试相关的事宜。
值得注意的是，公务员委员会并不是一个完全独立的人事管理机构。虽然其权力与管辖范围很大，但是总统对委员会成员具有免职权。公务员委员会制定的法律法规，最终也要得到总统的批准并由总统颁布。从这个意义上看，公务员委员会只是一个附属于总统的相对独立的人事管理机构。
1883年《公务员制度法案》中所设立的公务员委员会，是美国历史上第一个从政治与行政冲突不休的漩涡中摆脱出来的一个相对独立的公务员管理机构。公务员委员会的建立，具有重要的历史进步意义。首先，公务员委员会在相当大程度上将人事行政管理从一般性管理活动中分离出来，成为实际上的人事决策机关；其次，“政治中立”是公务员委员会的重要特点，它不仅仅体现在其成员组成上，而且体现在将考试和竞争作为公务员录用的方式上。正因为如此，1883年建立的公务员委员会，对后来美国联邦公务员管理体制的演变和发展产生了深刻的影响。
（二） 1979年以后的美国公务员管理体制
公务员委员会自1883年建立至1979年正式被联邦人事管理总署和联邦功绩制保护委员会等机构取代前，它在负责美国联邦公务员管理，特别是在保障公务员考试制度化和保护功绩制方面做了很多工作，并取得了显著的成绩。但是，随着美国公务员队伍从公务员委员会建立初期的一万三千多人，猛增到二战后的两百多万人，公务员委员会面临的任务越来越艰巨，在人员配备、资金供给和与其他联邦机构的协调上所遇到的困难越来越大。此外，20世纪后联邦政府机构和部门的变化，也对公务员委员会的工作提出了挑战。
1972年“水门事件”中，由于大量的联邦公务员参与其中，公务员委员会的声誉极大地受到损害，重燃了美国公众对改革公务员制度的热忱。1978年卡特总统上任后，便开始了美国历史上第二次规模巨大和影响深远的文官制度改革。1978年的《公务员制度改革法》除了建立高级公务员职位和功绩工资制以外，特别对公务员管理机构进行了重大调整。这次改革把文官委员会的职能一分为三，即建立联邦人事管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳动关系管理局三个机构。
联邦人事管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳动关系管理局三个机构的建立，标志着公务员委员会独立负责联邦政府人事管理特别是公务员管理事务的时代的结束，代之以总统
和政治家逐步加强对公务员管理事务的干预和控制的时代，这进一步加强了公务员的政治化进程。但是，新的美国联邦政府公务员管理机构建立以后，“伴随总统、政治家对公务员控制的加强和公务员政治化的加深，它们（特别是联邦人事管理总署）的职能不是得到了加强而是受到了削弱”(石庆环：《20世纪美国文官制度与官僚政治》，东北师范大学出版社2003年版，第71页。)。例如，1982年里根总统曾专门设立一个格雷斯委员会用来扶植联邦人事管理总署，提高联邦人事管理机构的能力。即便到了20世纪末的克林顿政府时期，依然把提高监督与管理公务员公开竞争考试和功绩制原则的文官管理机构的管理能力放在一个重要的位置。
二、 美国公务员管理体制的类型
公务员管理体制从属于国家的政治体制和行政管理体制，其本身又是国家政治体制和行政管理体制的组成部分。美国公务员管理体制的形成，与美国的政治体制、行政管理体制和历史文化背景关系密切，是为了适应美国行政管理活动的需要而确立并加以不断改革和完善的。
国家的政治体制、行政管理体制、公务员管理体制构成了一个从宏观、中观、微观依次递进的有机系统。国家的政治体制决定了行政管理体制的性质和方向。反过来，行政管理体制设计的是行政管理技术和操作程序的问题，对国家的政治体制又产生重要的影响。对美国公务员管理体制类型的划分，可以从国家的政治体制和行政管理体制两个层面进行考察。(参见姜海如：《中外公务员制度比较》，商务印书馆2003年版，第267页。)
（一） 从公务员管理体制与政治体制的关系看，美国属于政党、议会和政府按照分权原则，对公务员制度以不同方式进行管理的类型
从政治体制分析，世界各国的公务员管理体制，大致可以分为以下三种类型：一是政党、议会和政府按照分权原则，对公务员制度以不同方式进行管理，如美国和法国；二是中央人事管理机构的最高官员由两党或多党组成，不属于政府行政机构范围，如日本；三是政党直接管理重要公务员，政府负责管理公务员的行政事务，如中国。
美国的公务员管理体制属于第一种情况。从政权组织形式看，美国属于总统制的议会共和制政体；从政党制度看，美国采取的是两党制；从国家机构的组成原则看，美国是一个典型的按照分权制衡原则组织和设计国家机构的资本主义国家。美国自从南北战争以后，形成了由民主党和共和党两大党轮流执政的局面。一般来讲，通过每四年一度的大选，获胜政党的候选人当选为总统，就获得了组织政府的权力，并控制了行政管理大权。总统制下的美国，国会与总统是两个分权且制衡的中心。总统不能直接控制国会，但可以通过国会中的议会党团，促进和影响立法与行政权力之间的协调与沟通。国会审查、审议和通过国家公务员管理的有关法案，对政务类公务员进行投票和选举，并以审批公务员开支预算等形式参与公务员重大事项的管理。总统是美国最高行政首长，在他领导下的政府行政管理机构依法对公务员系统进行管理，人事管理总署等联邦政府公务员管理机构直接对总统负责，并处理公务员管理的日常事务。同时，美国国会又通过审计总署监督和检查国家公务员管理机构的工作。
（二） 从公务员管理体制与行政管理体制的关系看，美国公务员管理体制属于典型的部外制的人事管理体制
从行政管理体制的角度分析，世界各国的公务员管理体制可以分为部外制、部内制、混合制三种类型。所谓部外制，是指在行政组织之外，设置独立的人事管理机构，不受政党干涉和部门行政首长的控制，综合掌握一切人事行政事宜，其典型代表国家为美国；所谓部内制，是指在政府行政系统内设置人事管理机构，各行政部门负责处理本部门的各项人事行政事宜，又称非独立制，其典型代表国家为法国和德国；所谓混合制，是指综合部外制与部内制的利弊，扬长避短，采取折衷办法建立的半独立的人事管理机构，英国的公务员管理体制大致属于这种类型。
美国公务员管理体制属于典型的部外制。在1978年公务员制度改革前，美国设公务员委员会独揽联邦政府公务员管理事务，机构十分庞杂，集决策、执行与裁决监督于一身，履行非常广泛的管理职责。改革以后，取消了公务员委员会，原来的各种职能被分解，由新建立的联邦人事管理总署、功绩制保护委员会、联邦劳动关系管理局三个新的机构分担。其中，决策性、指导监督性、协调性的职能由联邦人事管理总署继承。功绩制保护委员会负责保护功绩制实施，受理政府各部门和文官在人事方面的诉讼案件。联邦劳动关系管理局负责劳工关系，处理联邦政府机构与工会之间的争议和有关集体谈判的事宜。此外，美国政府各部门一般都设有人事管理机构，对部门首长负责，受联邦人事管理总署的指导和监督。
美国这种部外制公务员管理体制体现了其国家机构组成中分权制衡原则，保证了公务员管理机构的地位相对独立，能够独立地行使其职权，不易受政治影响，也不易受行政首长的干预，有利于统一管理，有利于招揽人事管理的专门人才，深入系统地研究人事管理事项，推动人事制度的建设与改革。但是，这种体制也存在某些弊端：人事机构的相对独立，有可能不利于获取立法机构和行政机构的合作与支持，甚至受到牵制和抵制；人事机构独立于行政部门之外，对实际的人事行政及其需要不能充分了解，因而所涉及的制度及措施难以对症下药；人事管理机构所管辖的事项，一部分本应属于其他的行政部门，人事权与行政权分离后势必削弱行政首长的人事管理和监督权力，进而影响行政责任的完整性。
此外，作为一个联邦制国家，美国的公务员管理体制与其他单一制国家的公务员管理体制明显不同。美国的政府体制分为联邦政府、州政府、地方政府三级。就公务员制度而言，除了联邦政府颁布的公务员法外，50个州都拥有自己的公务员法。美国宪法规定，联邦的地位高于州，但也规定联邦与州实行分权。联邦政府与州政府之间的关系是合作与分工的关系。20世纪中期以来，美国州和地方的公务员制度改革虽然发展不平衡，但改革态势也非常迅猛，有些州的改革力度甚至超过联邦政府。我们通常所说的美国公务员制度，一般只涉及美国联邦政府的公务员制度。
三、 美国公务员的管理机构
1978年卡特总统执政期间通过的《公务员制度改革法》，确立了新的联邦公务员管理体制。1883年建立的公务员委员会，被联邦人事管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳动关系管理局三个新的机构所取代。此外，在1989年，特别顾问办公室从功绩制保护委员会中脱离出来变成了一个独立的行政部门。《公务员制度改革法》规定的新的联邦公务员管理体制及其在美国这种系统中的地位和关系。
1. 人事管理总署
人事管理总署是一个从事联邦公务员管理领导工作的独立机构，其前身是公务员委员会。作为美国最高级别的人事决策机构，人事管理总署直接对总统负责，不受总统办公室的管辖。该机构设置署长1人，副署长1人，助理署长5人，实行署长负责制。联邦人事管理总署署长由总统征求参议员的意见和同意后任命，任期为4年，负责就人事管理问题向总统和各机构领导人提供咨询意见，并管理公务员的有关事宜（诸如对公务员的考试录用、考核、培训与晋升等）。
美国人事管理总署是当今世界各国中规模最庞大的中央人事管理机构，下设8个内设机构、5个下属局以及5个地区办事处和38个地方办公室，其机构设置情况。
根据《公务员制度改革法》，人事管理总署的主要职能是：负责辅助总统履行其管理联邦公务人员的责任；行使原来由公务员委员会行使的大部分职能，包括公务员考试与任用活动、人事调查、人事计划评审、行政发展、训练、退休与保险等业务；负责研讨行政部门所属机关以及立法、司法部门等机关的公务员的人事管理政策，并协助各部门进行人事行政管理政策的制定与实施；将某些权限授予各机关首长，接受授权的机关必须按照人事管理总署的要求接受审核；协助美国参加国际组织的工作等。
此外，美国政府各部门一般都设有人事管理机构，对部门首长负责，但要受联邦人事管理总署的指导和监督。其主要职能是依照联邦公务员法律法规和实施细则，办理本机关雇员的特殊考试、任用、考核、晋升、退休退职、裁员、统计、培训等具体人事业务和事务。
2. 功绩制保护委员会
功绩制保护委员会是美国联邦政府中的一个独立机构，由总统征求参议院意见并获同意后任命3名委员组成，任期7年，属于同一政党的委员不得超过2人。由总统任命的委员中的一人担任主席并兼任特别监督官，任期为5年。委员的身份受到保护，委员非因“不称职、失职或渎职”不能撤换。委员会下设人事行为特别顾问1人和行政法官数人。功绩制保护委员会下属有11个地区办公室。
功绩制保护委员会的主要职能是：负责向国会和总统报告人事工作；负责保护功绩制实施，并拥有司法职能，有权制止违反功绩制原则的做法，保护进行正当揭发的公职人员；负责保护公职人员的人事任用权利；受理政府各部门和文官在人事方面的诉讼案件，纠正对公务员的不公正处理，审查联邦人事管理总署制定的规章是否合乎法律和功绩制，有权监督政府部门的人事工作，并有权对诉讼对象进行纪律制裁等。
3. 联邦劳动关系管理局
联邦劳动关系管理局是美国联邦政府中一个相对独立和中立的机构，用于取代原先的联邦劳动关系会，它由3名委员组成，下设总顾问和行政法官若干人。委员和总顾问人选均由总统根据参议员的意见进行任命，任期5年，3名委员中属于同一政党的不得超过2人。 其主要的职能是负责监督、调查、发布和执行有关联邦政府劳动关系的法律法规，处理劳工关系、联邦政府机构与工会之间的争议和有关集体谈判的事宜。其具体的权限主要有：依据联邦法律，确认某个谈判组织是否能够代表机构公务员的利益，以及这一组织能否促进行政机构效率的提高；在某一个适当的谈判单位中，监督或举行选举，以确认某个劳工组织是唯一的谈判代表；制定有关行使全国性协商权利的规则；决定是否存在举行集体谈判的必要性；举行有关要求或反对谈判的听证会；受理有关不公正的劳工行为的控告；对受理的案件中任何一方当事人对裁判提出的抗议依法进行处理。
以上几个部门承担了联邦政府人事管理工作的主要责任，另外还有其他一些部门也在人事工作中发挥着一定的作用。根据《公务员制度改革法》，平等就业机会委员会负责监督联邦政府中有关平等就业机会相关事宜。国会下属的调查性组织，即联邦审计总署也负有监督公务员制度的责任，并且每年必须就人事管理总署的工作向国会提交报告。此外，参议院政府事务委员会、众议院政府改革与监督委员会均有权审查联邦政府的人员录用情况。(参见〔美〕菲利普.J.库珀等：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲等译，中国人民大学出版社2006年版，第268页。)
第三节 美国公务员管理的制度设计
公务员制度是现代国家对公务员实行科学管理而建立的一套法规和制度体系。除了公务员的管理体制之外，公务员管理的具体制度设计主要包括：公务员的人事分类制度、公务员的权利与义务规定、公务员录用制度、公务员选任制度、公务员考核制度、公务员奖惩制度、公务员任用制度、公务员升降制度、公务员工资制度、公务员福利制度、公务员退职退休制度、公务员辞职辞退制度、公务员廉政制度、公务员申诉制度等。以上这些具体的制度设计可以大体上分为公务员的人事分类、公务员的权利与义务、公务员的职务管理、公务员的权益保障四个方面的内容。(参见姜海如：《中外公务员制度比较》，商务印书馆2003年版，第138页。)
一、 美国公务员的人事分类制度
当代西方国家的公务员制度有两个主要支柱，一是公务员的人事分类制度，二是公务员的考试录用制度。(参见周敏凯：《比较公务员制度》，复旦大学出版社2006年版，第131页。)
所谓公务员的人事分类制度，是指各国政府依据一定的标准，对公务员进行定性分类，分别归入相应的职级、职种与职位，最后形成一个统一的职务规范系统。公务员人事分类制度，是实现政府人事管理部门对公务员实现科学管理的前提条件，是提高公务员管理效率的基础。
西方国家公务员制度的人事分类制度，主要有两类：品位分类和职位分类。所谓品位分类，是指以公务员的地位、身份、资历、待遇为标准进行的分类，其典型代表国家是英国。所谓职位分类是指以公务员所承担工作的性质、重要性及所需的资格要求为标准进行的分类，其典型代表国家为美国。但是，需要指出的是，西方国家的公务员制度，可能以品位分类和职位分类这两种最具有代表性的人事分类制度的其中一种为主，并不排斥在某些地区和某些政府部门，采用其他类型的分类制度。美国是世界上职位分类制度的首创国家，对世界上其他国家建立和完善公务员人事分类制度产生了重要影响。
美国公务员制度中的职位分类最早可以追溯到1836年，当时美国联邦政府5个行政部门的336名书记官要求政府参照工作制定公平的薪金待遇。后来参议院通过议案，决定将书记官进行职位分类。(参见仝志敏主编：《国家公务员概论》，中国人民大学出版社1989年版，第57页。)这一议案为美国人事分类制度的产生奠定了基础。从实践上看，美国公务员制度中的职位分类最先产生于地方政府。1911—1920年，芝加哥、洛杉矶、纽约等地方政府率先实行公务员的职位分类，此后，几乎所有的州政府和绝大部分地方政府都先后建立起职位分类制度。(参见吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第92页。)
联邦政府在1923年制定出第一个职位分类法，它标志着美国统一的公务员职位分类制度的诞生。这一法案将联邦政府各部门的公务员分为5大职门类，每一职门再细分为5—14个职等，并确立了职位分类的职位定性分类、职务同工同筹、报酬分等与职务挂钩等几项重要原则。1931年，全国公务员职位重新划分，5大职门类改为7大职门类，每一职门细分为8—16个职等，每一职等又进一步细分为15—456个不同职级，薪金报酬相应不等。
二战以后，随着国内政治经济环境发生的变化，美国公务员职位分类制度急需作出相应调整。1949年美国国会颁布了新的职位分类法，对1931年的职位分类与工资制度进行了重大调整，把七大职门合并为两个职门，即一般行政和专业技术职门。其中，一般职门简称为GS，分为18个职等；专业技术职门简称为CPC，划分为10个职等，共分为450个职系。此后，美国公务员的职位分类制度在1954年、1958年、1965年、1978年又进行了若干重大的调整和完善。到目前为止，联邦政府GS职务分类的横向结构上，共分为23个职组和420个职系，每个职组包括2至50个职系不等。(参见吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第93页。)经过一百多年的发展，美国最终形成了以GS为主体的比较完整而又系统的公务员职位分类制度。
虽然职位分类制度具有在增强编制管理的科学性、为国家财政支付提供客观依据、提高行政机关和公务员的工作效率等方面的优点，但自从美国在公务员人事管理上实施职务分类制度以来，其所遭受的批评也不少。按照美国人力资源管理报告及有关专家的观点，美国联邦政府的职位分类制度主要存在三方面的问题：其一，职位分类与机构的使命脱钩，作为政府人事管理基础的职位分类制度，无论在原创制度设计上还是在管理实践中，都未能与行政使命形成关联；其二，职位分类过于烦琐，耗费大量的人力与物力，使管理者感到十分烦琐甚至无所适从；其三，缺乏变通的弹性和灵活性，不能及时适应政府各行政部门的使命、工作内容、组织结构以及组织文化的不断变化。在实施职位分类制度的一百多年的历史上，美国也在一直不断寻找完善职位分类的办法，如适当借鉴“以人为中心”的品位分类制度，改善“以职位为中心”的职位分类制度的非人格化的缺陷。美国在1978年的公务员制度改革中，在一般职序列中，把16、17、18职等的约八千个职位分离，单独组成高级公务员系列，
实行“级随人走”的做法，实际上就是借鉴了品位分类的做法。
二、 美国公务员的权利和义务
公务员的权利和义务是公务员个人与政府关系的法律表现形式，是公务员制度中的一个重要组成部分，它是维护公务员切身利益、保障公务员队伍稳定与廉洁守职、保证政府行政管理高效有序运转的重要前提。
公务员权利和义务的设置，一般是以明确职责的方式在成文法中进行规定。美国作为一个英美法系国家，与法德等西方国家相比，对公务员的权利与义务的规定性表述比较分散。尽管如此，美国公务员制度中关于权利与义务的规定还是比较全面和明确的，有些规定甚至还相当详细，操作性也很强。
（一） 美国公务员的权利
公务员的权利，是指公务员依照有关法律规定所享有的权利和职权，是法律对公务员履行职责过程必须享有权益的许可与保护。公务员与其他人相比，他们作为公民和一般人的公私行为不应该受到更多的约束，除非这种约束是政府本身特殊性质的要求。
随着公务员数量的飞速增长，公务员在与政府的雇佣关系中应该享有的权利问题日益受到关注。为了保护公务员的权利，国会不仅制定了相关的法律法规，而且还设立了负责公务员管理的专门机构。关于公务员权利的规定，分散于美国各个时期不同的有关公务员管理的法律法规中，下面选取美国公务员权利的几个有特点的规定进行简要说明：
1. 公务员非经法律正当程序不得被免职的权利
长期以来，美国政府部门和司法部门倾向于把政府提供的利益，其中也包括就业机会，看做一种特权。因此，剥夺政府公务员的利益或工作并不被视为对其权利的侵害。不过，自20世纪50年代以来，随着公务员队伍的日益壮大，公务员在与政府的雇佣关系中不享受权利的观点遭到摒弃。
美国《宪法》第5条和第14条修正案规定，不经过适当的法律程序，政府不能剥夺公民的生命、自由和财产。而公务员权利中有一条是这样规定的，“公务员非经法律正当程序不得被免职”。公务员享有的这种正当程序性权利，包括对管理者的有关决定进行申诉，司法部门有责任为保证公平和精确性举行听证，对任期内公务员所采取的任何处罚措施都必须事先告知，并给予为自己辩护的机会等权利。这些权利经过了数十年的争论，通过“董事会诉罗斯案”、“马修斯诉埃尔德里奇案”、“克利夫兰地方教育委员会诉劳德米尔案”等几个著名判例，最终得以实现。(参见〔美〕菲利普.J.库柏等：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲等译，中国人民大学出版社2006年版，第286页。)
2. 组织工会和参加集体谈判的权利
早在19世纪80年代初，美国政府部门中就出现了工会组织，但是直到20世纪50年代，它们才获得了与其他工会组织同样的集体谈判权。1962年，肯尼迪总统发布了两项与此相关的行政命令，被视为美国官方对联邦政府部门工会组织的集体谈判权的首次肯定。1978年，《公务员制度改革法》通过后，这两项法令以及此后颁布的几项相关行政命令被编入《联邦政府部门劳动关系法》。在美国负责处理联邦政府劳资关系、集体谈判事宜的管理机构牵扯到三个中立组织，它们是联邦劳动关系管理局、联邦仲裁调解委员会和联邦僵局处理小组。 相比私人部门工会，美国联邦政府工会组织享有的权利要少，如它们不能就工资、福利等传统的基本问题和政府谈判，也不能就政府制定的任何法律、法规或公开的法令进行谈判。此外，联邦政府的工会组织，也没有最具有威力的谈判武器：罢工和停工。但是，在美国，进行集体谈判也并不是工会能够用来影响人事政策的唯一工具。通过积极参与选举政治、参与相关法律修订的院外游说活动，也能达到目的。
3. 参与政治的权利
为了确保公务员的政治中立性，美国国会通过了《防止有害政治活动法案》，又称《哈
奇法案》。《哈奇法案》规定，联邦政府的工作人员可以作为选民登记投票、公开或者私下发表意见、佩戴政治徽章、在私人汽车上张贴广告标语、为竞选活动捐献物资等政治活动。但是，联邦政府的工作人员不得利用公职之便干预和影响选举，不得成为政党职务的候选人，不得进行政治募捐等行为。(参见〔美〕菲利普.J.库柏等：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲等译，中国人民大学出版社2006年版，第286页。)近几十年来，随着党派政治对公务员的威胁日益下降，改革《哈奇法》、要求允许公务员享有其他美国人享有的政治参与权的呼声越来越高。1993年，美国国会通过法律，废除了先前的某些限制，如公务员可以担任政党职务、可以在工作之外为某一位政党候选人拉选票等，不过仍然保留了有关公务员不能竞选政党职务，不能利用职务之便恳请政治支持的规定。
（二） 美国公务员的义务
公务员的义务，是指公务员必须按照国家公务员法承担的责任，是对应公务员权利而设置的一种约束性措施。关于公务员义务的法律规定，可以分为职责性义务和禁止性义务。所谓职责性义务，是指公务员必须履行的责任或者必须实施的行为，即必须作为的义务，如美国公务员法中规定公务员必须保持政治中立。所谓禁止性义务，是指公务员不能实施的行为规定，即不得作为的义务，如公务员不得利用工作之便参与政治选举。
美国公务员的职责型义务和禁止性义务集中体现在由美国政府道德办公室颁布的《美国行政部门工作人员的道德行为准则》中。1978年，为建立一个公开的、诚实的，不为利益困扰的政府，美国国会通过政府道德法案，并设立政府道德办公室负责政府公务员的道德和纪律问题。1993年2月3日，由政府道德办公室颁布的《美国行政部门工作人员的道德行为准则》正式生效。在总纲中，详细列出了公务员的基本义务。
公务员的基本义务有：（1） 政府工作人员应忠于宪法、法律和道德原则，并将其置于个人利益之上；（2） 政府工作人员不得持有与执行公务相冲突的经济利益；（3） 政府工作人员不得利用不公开的政府信息进行金融交易以谋取私利；（4） 政府工作人员不得向下列人员或机构索取或者接受其礼物，如果这些人士或机构正在寻求政府部门的官方活动，与政府部门有业务往来，或者其活动受政府部门管理，或者其利益可能会受到政府工作人员执行公务的影响；（5） 政府工作人员应认真执行公务；（6） 政府工作人员不得有意地作出束缚政府手脚的任何承诺；（7） 政府工作人员不得假公济私；（8） 政府工作人员应秉公办事，不得偏袒任何私人团体或个人；（9） 政府工作人员应保护政府财产，不得将其用于未经授权的任何活动；（10） 政府工作人员不得从事任何与政府公务职责有冲突的兼职或活动；（11） 政府工作人员应向有关方面揭发浪费、欺诈、滥用职权和贪污腐化的行为；（12） 政府工作人员应认真履行各项公民义务，包括法律规定的向联邦、州或地方政府纳税的义务；（13） 政府工作人员应遵循为全体美国人民，不论其种族、肤色、宗教、性别、出生国、年龄、身体障碍，提供平等机会的所有法律和规章；（14） 政府工作人员应努力避免任何会造成违法或违背道德准则的印象的行为。
三、 美国公务员的职务管理
公务员职务管理是公务员制度的核心内容，它包括公务员的录用制度、考核制度、任免制度、培训制度以及公务员的纪律与奖惩制度等几项主要内容。
（一） 美国公务员的录用制度
公务员录用，是指公民按照一定条件和程序进入公务员系统而获得公务员身份的过程。围绕公务员录用而制定的条件、原则、标准、方法和程序，以及考试、考核办法等形成的体系，总称为公务员录用制度。(参见姜海如：《中外公务员制度比较》，商务印书馆2003年版，第184页。)
美国是西方最早实行考试录用公务员的国家。1883年，美国联邦政府通过了《彭德尔顿法案》，设置公务员委员会，开始推行公开考试任用公务员的功绩制。美国有一支数量庞
大的公务员队伍，建立科学完备的考试录用制度显得尤为必要。在美国，公务员录用考试分为竞争性考试和非竞争性考试，其中通过竞争性考试录用的公务员达到公务员总数的85%，其余15%的政务官、民选官员和首长亲自委任的“例外人员”（包括机密、勤杂、临时人员）等文职人员则不需要参加竞争性考试。一般而言，美国联邦公务员的录用要经历四个步骤：招聘、考试、选用和试用。
1. 招聘。美国公务员的招聘，是政府部门通过广播、电视、网络等媒介将即将招收人员的职务、资格和考试日期等信息公布于众。此外，联邦政府在全国各地还设置一百多个“咨询中心”，向报考者提供有关信息咨询。在招聘的条件上，除共同的一般条件外，针对一些行业、部门和岗位还设有特殊条件，报考人员需经过专门审查后，符合条件的才可以参加考试。
2. 考试。公务员录用考试是美国功绩制的一项重要内容。考试的方式有笔试、口试和实际操作等。考试的形式可以分为集合考试和非集合考试两种类型。集合考试是考核报考者是否具有相应职位所需要的能力，采取笔试、口试和实际操作相结合的方式。非集合考试是针对国家以及颁发专业资格证的人员，在相关专业的职位考试中，对专业不再重新考试，只是对其进行全面的考察和评价。美国公务员录用考试秉持公开、公平、公正的原则。
3. 选用。公务员考试合格，只是说明了具有可以被录用的资格，获得进入候选人目录的权利。国家公务员管理机构要对合格者按从高到低的顺序编入候选人名册，人事管理机构坚持从考试合格人选中择优录用。一般而言，美国考试合格者进入候选人名册的人数要比实际录用的人数多两倍，实际录用的人数远少于考试合格人数。
4. 试用。美国公务员被录用需要经过一段时间的试用。美国联邦政府考试录用的有关法律规定了几种不同的试用情况：临时录用的公务员任期一般不超过一年，期满后可以续任，但不能提升和享受退休待遇；“有条件的职员雇员”，试用期为三年，期满考核合格者转正为正式职员；专职职员也要经过三年的工作后才能转为正式的专职人员。(参见谭健主编：《二十国人事制度》，辽宁人民出版社1987年版，第202页。)
（二） 美国公务员的考核制度
公务员考核，是指根据有关法律法规对公务员的思想、态度、工作和能力等进行全面评价与考察，为公务员的使用、奖惩和晋升提供依据。公务员考核制度，是指围绕考核的原则、规定、规范、方法、程序和管理等所形成的制度。
美国公务员考核又称公务员功绩考核。美国早在1887年开始实行考绩制度，1920年总统下令统一实行考绩制度，并且由联邦人事管理机构统一管理。1950年美国废除统一考绩制度，实行工作考绩制度，并于同年颁布《工作考绩法》，从此美国公务员考绩成为一项公务员管理的基本制度。1950年的《工作考绩法》规定，公务员考核的内容分为工作数量、工作质量和工作适应能力三个方面；采取综合考核方法和周年考绩方法；考核结果分为优秀、满意和不满意三个档次。考核结果与公务员的晋升和任用相结合，对评优者和评为不满意者给予相应奖惩。
1978年美国颁布《公务员制度改革法》，对公务员考核制度进行了较大的改革。该法要求考核公务员必须结合他的职务特点，一切人事晋升、任免和奖惩均以考核结果为基础。考核的指导原则由联邦人事管理机构制定，而具体的考核方案则由政府各部门自行制定，之后报联邦人事管理总署批准后实施。1978年美国的《公务员制度改革法》设置高级行政官员职务，把他们从公务员系统中单独分离出来，并且建立相对独立的管理规则和政策对其实施统一管理，并于1979年开始对他们实行考核。考核的主要内容包括个人的工作表现和他所主管的部门的业绩，考核项目包括礼貌、效率、工作质量等方面，考核结果作为高级公务员晋升、降级、加薪、减薪和免职的主要依据。
（三） 美国公务员的任免制度
公务员职务的升降和任免，是指按一定程序对公务员职务进行晋升和降级，或者进行任职和免职的行为。有关公务员的升降和任免形成的法规、规定、办法和程序统称为公务员任免制度。
美国公务员的升降和任免，都以公务员的考绩作为主要依据。晋升考试是公务员获得提升的重要手段。1883年颁布的《彭德尔顿法案》规定，除经特别豁免之外，公务员必须经过晋升考试才能获得提升。不过，由于这方面的法律规定比较抽象，操作性不强，随后几十年里美国公务员的升迁实际上都掌握在政府各部门的行政长官手中。
1938年，美国总统罗斯福要求公务员委员会制定联邦统一的晋升制度，该制度规定，各政府机构自行主持晋升考试，可以打破机构界限，由其他部门的公务员参加本机构的晋升考试。公务员委员会派人对各部门举行的晋升考试进行监督和指导。一般而言，美国联邦政府各部门公务员的晋升存在以下几种情况：其一，委任晋升，由行政长官通过委任的办法提升公务员的职务或职位；其二，工资级别晋升，是指公务员的工资级别按照工作年限，满一定年限，只要没有过失，就能自然晋升；其三，考试晋升，分为部内考试晋升和部外考试晋升，部内考试晋升是指允许一个部门内的公务员参加考试获得晋升机会，部外考试晋升是允许有其他部门的公务员参加晋升考试，成绩符合条件者可以获得晋升机会；其四，混合方法晋升，要综合考虑工龄、工作业绩、考试成绩等情况才能获得晋升。根据美国公务员法的公开、公平、公正原则，如果公务员个人对晋升职务感到不公或者有舞弊现象，可以向功绩制保护委员会提请申诉。
（四） 美国公务员的培训制度
公务员培训，是指对公务员有目的、有计划和有针对性地进行业务知识、专门知识、特殊知识和综合素质等继续教育和训练的活动。
美国政府对公务员培训非常重视，建立了比较健全的培训法规。1930年，美国总统发布行政命令，规定公务员委员会和政府各部门都要举办公务员培训班。1936年，美国联邦政府通过《乔治迪恩法》，主要内容是规定各州政府要进行公务员培训，由联邦政府给予经费补助；1945年，美国政府开始实施“行政培训计划”；1958年，国会通过《政府雇员培训法》；1968年，成立“联邦行政长官学院”；1974年通过《雇员综合培训法》。
美国公务员培训可以分为职前培训和在职培训两种类型。职前培训是指由大学等正规教育机构负责为政府培养未来的行政公务人员。职前培训在美国非常受重视，各大学均设有专门为行政机关培训行政管理人员的课程。在职培训是美国公务员培训的主要部分，是公务员在职期间接受的培训。
美国公务员的在职培训可以分为以下五类：其一，就职前的培训，是指公务员在承担新的职位前而接受的培训；其二，见习培训，又称为实习培训，是指新任命的行政人员在从事其被指派的工作之前，在实习期内所接受的培训；其三，大学进修，是指政府部门委托大学等机构，进行短时间的专业技术培训或者选修若干门指定的课程；其四，协会或工会培训，是指由美国行政系统内部的各类协会和工会组织，如美国城市财政官员协会、国家人事管理协会等负责对其会员和成员进行培训；其五，交流培训，在政府部门之间、联邦与州际之间、政府与私营部门之间进行交流和培训，以扩大公务员的知识面和视野。
美国公务员的培训由联邦人事管理总署统一管理。1968年，美国设立联邦行政长官学院专门培训联邦政府与地方政府各部门的高级行政官员。美国中层的公务员大都由政府各部门自行培训，如国防部设有国防大学、防务系统管理学院、陆军参谋学院，司法部设有联邦调查局学院等。
（五） 美国公务员的奖惩制度
公务员的奖惩制度，是国家行政机关对公务员的一种约束性行为规范，是对公务员实施奖惩措施的重要依据。公务员奖惩是指对公务员实行奖励和惩处；对取得突出成绩和贡献的
公务员给予荣誉或者物质奖励，对违反纪律或者考核不合格的公务员给予相应惩戒。
公务员奖励制度是公务员制度中最重要的激励制度之一。美国公务员的奖励种类较多，可以分为精神奖励、物质奖励和职务奖励三类。精神奖励，如美国高级行政官员中每年有5%的人员获总统授予的“优秀行政官员奖”荣誉称号，有1%的人员获得“卓越行政官员奖”荣誉称号。物质奖励，凡是能够获得“优秀行政官员奖”的，可获奖金1万美元，获得“卓越行政官员奖”的，可获奖金2万美元。公务员晋级加薪的奖励，即政绩考核成绩优秀者，可以获得晋级，这同时也意味着薪金的增加和待遇的提高。公务员奖励对于激发公务员的工作积极性和创造性发挥了较好的作用。
公务员的惩戒相对于奖励，是一种消极的激励方式。美国公务员的惩戒制度较为发达，可以分为司法处分和行政处分。行政处分由各行政机关负责，美国行政机关的行政首长，一般拥有较大的惩戒权。美国公务员惩戒的种类包括申诉、警告、调换工作、记过、扣薪、停止晋升、停薪、降级、免职九种。美国公务员的惩戒有明确的程序设置，一般行政首长在行使惩戒权时，必须以书面的形式通知被惩戒者，通知书上须说明相关事由，并告知有申辩的机会。受惩戒者除可以自行辩护外，也可以请求所在的工会代为辩护。美国公务员的惩戒救济制度包括：公务员可以向法院申诉，也可以向功绩制保护委员会申诉，甚至可以向更高一级的行政监督机构申诉，直至最高行政长官。
第四节 美国公务员制度的发展趋势
继1978年《公务员制度改革法》对美国联邦政府公务员制度进行了重大改革以来，先后历经卡特总统、里根总统、老布什总统和克林顿总统任期，美国公务员制度始终处于不断的变革和发展过程中，并最终使美国成为拥有当代西方世界最成熟和最发达的现代公务员制度的国家。
一、 当代美国公务员制度改革的过程和内容
（一） 里根政府时期
1981年里根总统就任后，继续着手进一步改革政府和公务员制度，提高联邦政府的运行效率。1982年美国政府组建葛瑞斯委员会，负责从成本及预算控制角度设计政府改革方案，同时又成立一个管理与行政内阁委员会，专门研究和处理尤其是人事领域的问题。 里根总统时期公务员制度的主要改革举措有：其一，1984年建立绩效管理和奖赏制度，取代1978年后推行的功绩薪酬制。功绩薪酬制在实施后，出现了各机构之间分配不均的现象。与授权各机构自主实施的功绩薪酬制不同，绩效管理和奖赏制度是一种由联邦政府集中管理的制度；其二，1987年颁布新的公务员退休法，新的退休制度由社会保险、福利计划和借鉴储蓄计划三部分组成，取代了1920年以来一直执行的公务员退休制度；其三，推出一些新的“家庭—友好”政策，建立休假转让制度，使公务员休假制度成为一项法定的永久政策。(参见吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第24页。)
（二） 老布什政府时期
1989年，老布什就任总统后，以保罗.沃克尔为主席的美国联邦公务员委员会积极探索公务员制度的改革。1990年美国国会通过《联邦公务员薪酬比较法》，试图解决联邦政府里中高级公务员的薪酬水平低于私营部门同类人员的问题，这一问题使联邦政府难以招募到优秀的人才。此外，老布什就任总统期间，还颁布了一部重要法规——《保护揭发者法》，旨在进一步保护提供有关浪费、欺诈、滥用权力等信息的联邦雇员。此外，1990年国会曾试图通过一项允许联邦公务员参加政党活动的修正案，这项法案后来在克林顿政府时期获得通过。
（三） 克林顿政府时期
20世纪80年代，美国政府陷入了深深的困境之中，主要表现为机构冗杂、人员繁赘达
到历史之最；巨额财政赤字；政府对经济持续低迷束手无措等。以至于80年代末，《时代周刊》的一期封面提出令人醒目地严厉指责：“美国政府死亡了吗？”与卡特总统和里根总统一样，克林顿在总统竞选中也承诺改革政府，但是克林顿政府时期对政府改革的规模、力度更大，成效也最突出，其原因在于克林顿政府从美国州与地方政府的重塑运动中找到了改革联邦政府的新思路。
1. 重塑联邦政府运动
美国是一个联邦制国家，行政权力体系由联邦政府、州政府、各级地方政府三大层次组成。在行政关系中，联邦政府与州政府之间是一种分权治理关系，一定意义上，联邦政府所拥有的权力是通过州政府权力的让渡和授予实现的。由此，在这种联邦体制下，公共部门的制度创新和改革常常发端于州或地方政府。从20世纪70年代末开始，美国各州和地方政府面对地方财政税收的减少以及联邦政府对州及地方财政拨款的减少等问题，陆续开始进行一系列改革政府的活动。1992年，由奥斯本和盖布勒撰写的《重塑政府》一书，记录和概括了美国州及地方政府改革的内容和成果，该书出版后迅速引起全国上下的轰动效应。美国州及地方政府的改革及其成效对联邦政府发起的重塑运动产生了推动和示范作用。实际上，克林顿总统在担任阿肯色州州长期间，就对州和地方政府的改革运动有着亲身的经历和深刻体会。
克林顿就任总统不久，就提出了改革联邦政府问题，他宣布启动国家绩效评估计划，对美国联邦政府的运作进行全面的调查研究，该计划的实施被视为美国重塑联邦政府运动的开端。1993年，克林顿任命戈尔为副总统并成立国家绩效评估委员会，6个月后，该委员会提交了一份由1个总报告和38个附报告组成的庞大的全面重塑联邦政府的系列报告。该报告从消除官僚主义，引入竞争机制，激励公务员的主动性、创造性和责任感，精简政府机构、人员和活动四个方面提出了一百三十余项改革建议。该报告提出的“政府绩效评估”改革计划成为美国政府行政改革的纲领性文件。改革的主要目标是少花钱、办好事，改革的重点包括政府的行政程序、运行方式和公务员管理。从1993年重塑政府报告出台至2000年任期届满的7年中，克林顿总统先后颁布了55个实施重塑政府改革建议的行政命令和备忘录，先后签署了90多项法案。事实证明，重塑联邦政府运动是美国历史上最重要、最成功的行政改革。在这期间，美国政府成为自艾森豪威尔政府以来联邦政府雇员人数最少的政府，联邦政府财政实现了自1961年以来的第一次收支平衡。(参见吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第60页。)
2. 重塑人力资源管理
随着社会历史条件的变化，美国公务员制度与美国整个政府行政官僚体系一样也面临种种严峻的挑战。例如，管理权限过于集中、模式划一、过程或程序驱动的规则管理制度等种种弊病，导致美国联邦政府的公务员制度陷入缺乏活力及效率、无法回应环境以及管理诉求的越来越僵化的困境之中。因此，重塑人力资源管理，自然成为美国重塑联邦政府运动中的一项重要内容。在重塑联邦政府背景下开展的重塑人力资源管理是美国联邦政府公务员制度建立以来最重大的公共人事改革，其内容涉及公务员的录用、职位分类、薪酬、绩效评估等基本环节的改革。(同上书，第74—125页。)
第一，公务员雇佣制度的改革。
美国传统的公务员雇佣制度中存在的最大问题是由招募、筛选或考试、录用三个阶段组成的程序过于复杂和耗时，另一个问题是录用制度过于凝固化而缺乏灵活性。此外，还存在雇佣机构缺乏录用职权，原本是公开、竞争性的录用考试中存在对竞争的不合理限制等问题。为此，重塑人力资源管理中针对上述问题采取了四方面的公务员雇佣制度改革措施：首先，公务员录用职权体制改革，主要是重新界定联邦政府人事管理办公室与联邦政府各行政机构在公务员雇用中的角色，改变由人事管理办公室集中统一雇用职权的模式，通过授权给各行
政机构，使他们拥有雇用自主权，形成以行政机构为基础的市场驱动的雇佣制度；其次，雇佣制度规则的改革，最重要的一项改革措施是实行任职资格条件的弹性化，另一项改革措施是允许非永久性职位雇员竞争永久性职位；再次，雇佣类别的有关改革，将参加竞争性考试录用的公务员职位分为三类：享受所有福利的永久性职业的职位、非永久性职业（模糊性临时职位）、任期不超过一年但可以延续一年享受有限福利的职位等。最后是建设雇佣的电子化系统，提出电子化人力资源管理的构想。
第二，公务员职位分类制度的改革。
美国职位分类制度存在的问题有：一是职位分类与机构的使命脱钩，二是职位分类过于烦琐，三是缺乏适应变化弹性。职业分类制度改革是美国20世纪90年代联邦政府公务员制度改革的一个重要议题，其目的指向建立一个使命导向、弹性与规则之间保持平衡、简化和易于管理的新分类制度。调整后的职位分类制度，联邦政府白领职业即一般职（CS）系列职位分类的横向结构上，共分为23个职组和420个职系。在23个职组中，最大的职组包含50个职系，最小的职组只有2—3个职系。
第三，公务员薪酬制度的改革。
薪酬是吸引、留住和激励人才的重要因素，但长期以来美国联邦政府公务员薪酬制度，既存在薪酬水平偏低而难以吸引和留住人才，造成公务员的低满意度和人员流失的外部公平性问题，也存在薪酬与绩效相关度低的内部公平性问题，为此难以发挥薪酬应有的激励功能。联邦政府的薪酬制度改革，通过两种途径进行。一种是借鉴或适当应用宽带薪酬结构予以开拓公务员薪酬制度的弹性空间。所谓宽带薪酬，是指通过对常规的多等级和窄幅度的薪酬等级序列进行重新整合的方法形成的一种薪酬结构。20世纪80年代，宽带薪酬逐步开始在联邦政府部分部门得到成功试用，但是需要得到国会立法认定还要一段时间的努力。另一种途径是以绩效薪酬为补充，实现绩效与薪酬的连接并由此开发薪酬的激励功能空间，这种方法同样借鉴于私人部门。由于绩效薪酬制度在实际操作能力上具有的难度，使得一度在实施上遭遇挫折，但美国政府以及专家们对于在政府系统内推行绩效薪酬制度抱有较大希望。 第四，公务员绩效评估制度的改革。
绩效评估也称考核、考评或绩效评价，即指按照一定的程序、方法及指标定期对组织成员的工作绩效进行评价。人力资源管理中的绩效评估，虽然在理论上可以说明其重要的积极意义，但在实践中运用时会产生许多复杂的问题或负面影响，使其失去应有的效用。为了解决绩效评估在理论和实践上存在的这一矛盾，重塑人力资源管理中对绩效管理制度改革采取的主要做法是：以改进个人和组织的绩效为目的，在完全下放绩效管理的职权框架内，授权联邦政府各行政机构形成自己的绩效管理项目。为了使各行政机构更好地设计和实施自己的绩效管理项目，需遵循以下基本原则：首先，强调立项的绩效管理制度应该服务于一个目的，即改进个人和组织的绩效；其次，雇员和雇员代表应该参与绩效项目的设计与实施，包括参与开发绩效标准及参与设计绩效指标等，由此产生雇员拥有的绩效管理项目；再次，绩效管理应该以改进未来的绩效为导向；最后，绩效评估至少应该区分为合格与不合格两个档次。
二、 当代美国公务员制度改革的借鉴和启示
美国公务员制度之所以为不少国家借鉴甚至效仿，不仅因为它呈现出比较成熟和发达的特征，而且因为在几百年来，特别是20世纪90年代以来美国政府能够根据美国社会、政治、经济和文化等变化，通过制定计划与目标，有步骤、有层次，循序渐进地实施改革和合理创新。客观审视美国公务员制度建立和改革的总体历程，以及当代美国公务员制度的理念和制度设计，确实存在不少的科学、合理之处，值得我们认真学习和借鉴。
（一） 加强公务员的道德规范建设
美国作为公务员制度比较完备的国家，历来比较重视公务员道德规范建设，并在长期的实践中制定了一套明确的制度规范，依据这些规范对公务员进行管理，极大地促进了公务员
素质及行政效率的提高。美国作为发达资本主义国家中的一员，尽管与我国在政治制度、政治文化、社会背景等方面有很大差异，但是其对公务员道德规范建设的重视是值得我们借鉴的。在当代中国依法行政的大背景下，公务员管理中不仅仅需要道德上的规范，更需要制度上的保障。改革开放以来，受到西方一些不良思想的腐蚀，传统行政伦理道德体系受到一定冲击，有些公务员在思想和道德方面出现了问题，出现严重违背党纪国法的腐败行为，给党和政府造成了非常恶劣的影响。因此，为了保障公务员在行使国家权力时能够做到公正合法，必须将公务员道德规范建设纳入制度化、法制化的轨道，建立简明可行的制度和规范，以此制约公务员的行为，对违背法律者进行惩处，只有这样才能够真正起到提高公务员素质、提高行政效率的作用。
（二） 健全公务员的职位分类制度
美国的职位分类制为美国的公务员管理提供了有利的制度保障，使美国的人事管理制度步入了现代化、人事化的发展轨道，为美国经济社会的发展作出了巨大的贡献。回顾我国公务员制度建立以前的历史，在很长一段时间内，我国的国家人事管理制度被统称为“干部人事制度”，政府部门的工作人员、党务系统专职人员、社会团体的工作人员等都被称为“国家干部”，这种状况是我国传统人事管理制度缺少科学分类的反映。2006年1月1日《公务法》的正式实施，使得我国公务员制度改革进入了一个新的历史发展阶段。我国《公务员法》
第14条规定：“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”这体现了我国公务员制度建设在职位分类上迈出的重要一步，但是与美国的职位分类制相比，我国的职位分类制有着明显的差距。为此，我们应该积极借鉴美国公务员制度改革进程中公务员职位分类的一些经验和做法，结合我国社会政治经济发展的现实状况，积极稳妥地推进公务员的职位分类制度的完善。
（三） 确立服务导向的崭新理念
美国是一个成熟的市场经济国家，从20世纪80年代开始，美国和其他西方国家一起卷入以市场化为导向的行政改革浪潮中。美国市场化的行政改革中，要求政府尽可能减少对市场的干预，而在公共服务领域中引入市场机制。我国尚处于由计划经济向市场经济艰难转型的过程中，当代中国行政管理体制改革中最重要的一个方面就是政府职能的转变，即服务型政府目标的确立。我国传统公务员系统的运作以官僚制模型为基础，强调命令服从，习惯的是控制而不是服务，容易造成官僚主义的泛滥、行政效率的低下，不利于政府与公民关系的良性发展。服务型政府的实现，对于公务员队伍的管理来说，就是要彻底转变观念，树立“服务”为主的新理念。“服务型政府”是为人民服务的，就要加强对公务员依法行政意识的培育，努力改善自身的道德人格和提高公共行政实践的水平，使政府行为和公务员的公务活动做到诚实守信，努力为人民服务。
（四） 借鉴企业人力资源管理的概念和方法
在美国的重塑联邦政府和重塑人力资源管理中，事实上借鉴和应用了许多企业人力资源管理的理念和方法。虽然政府作为公共部门和企业相比具有很多不同的性质和功能，但是在管理中二者却存在许多相同之处，如追求效率、优化资源配置、激励工作行为等。“相对于处于垄断地位的政府来说，企业的管理绩效和组织活力优胜于公共部门，这在全世界都是一个不争的事实。因此企业人力资源管理中的一些先进的行之有效的概念、方法及工具，不仅可以借鉴，而且也值得仿效。”(吴志华：《美国的公务员制度改革及其启示》，载《公共管理学报》2005年第4期。)我国的公务员管理中，也可以借鉴美国的做法，学习企业人力资源管理的概念和方法，引入竞争机制，更有利于公务员素质的提高与发展，更有利于行政成本的节约和行政效能的提高。
【思考题】
1. 美国公务员制度的发展大体经历了哪几个阶段？
2. 《彭德尔顿法案》颁布的社会背景和主要内容是什么？
3. 试述《公务员制度改革法》的主要内容并加以评价。
4. 美国人事管理总署的主要职责和功能是什么？
5. 如何看待美国公务员的人事分类制度？
6. 美国公务员的职务管理制度对我国有何借鉴意义？
7. 结合相关学科知识谈谈对美国公务员制度改革中重塑人力资源管理的认识。
【拓展阅读文献】
1. 周志忍：《当代国外行政改革研究》，国家行政学院出版社1999年版。
2. 吴志华：《20世纪90年代以来美国联邦政府改革》，载《美国研究》2006年第1期。
3. 马国泉：《美国公务员制和道德规范》，清华大学出版社1999年版。
美国公务员制度的发展及启示
2007年8月至11月，作为上海市闵行区年轻干部管理能力研修班的成员，我们赴美国威斯康星大学学习培训，并到州人事管理部门实习。在此期间，我们对美国公务员制度的建立、发展和改革有了更深的了解，比较我国公务员制度的现状，作了一些思考。
一、 美国公务员制度的建立、发展和改革
美国建国之后，长期实行“政党分肥制”，当时政府职位很少，都是政治任命，即由竞选取胜的总统，把政府职位作为对其竞选支持合作者的一种恩赐分配给他们，被称为“政治恩惠制度”。在这种制度下，一方面，由于官员的不断更换，使得各项工作缺乏连续性，造成行政上的低效率；另一方面，官员的腐败也难以防范。1883年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》，标志着公务员制度的建立。此后，美国国会又陆续通过了许多公务员管理方面的法律，使美国的公务员制度不断得到发展和完善。这些法律涉及绩效评估、职位分类、工资福利和培训等多个方面。其中，1978年的《公务员制度改革法》对美国的公务员制度进行了比较大的改革，是美国公务员制度中一部非常重要的法律。从1993年到2000年，美国联邦政府进行了一场持续8年的“重塑政府”运动，其中包括被称为“重塑人力资源管理”的公务员制度改革。改革的主要内容涉及雇用、职位分类、薪酬、绩效评估等多个方面。进人21世纪后，美国联邦政府推行管理议题改革，努力通过弹性政策与实验工程，进一步推进公务员制度的现代化转型，走向一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。美国公务员制度经过100多年的不断改革探索，确定了一系列基本原则，主要包括公开竞争、平等对待、确保高效、加强培训、政治中立等内容。
二、 美国公务员制度的主要特点
1. 形成历史长，法规体系比较完善
美国的公务员制度体系大致由国会通过的公务员法、总统发布的公务员有关法令以及政府人事管理机构制定的具体规定和章程三层次构成。在威斯康星州，公务员管理主要执行州议会通过的法律、州长签署的条例以及人事部门制定的具体规定。值得一提的是，州人事部门的规定非常详细、非常全面，而且每年都要修改，这个规定也是规范人事行为、处理人事申诉的主要依据。
2. 贯彻以能力和业绩取向为本的功绩制原则
功绩制要求将官职向社会开放并建立公务员管理规范，它还放开了公务员发展道路，引入优胜劣汰机制。在威斯康星州，公务员的招聘、录用、考评、奖惩等都要公开，公众了解、参与程度非常高。
3. 政务官和事务官分途而治
两者产生方式分别为竞选和考试，工作方式分别为任期制与常任制；政务官与执政党共进退，事务官则采取功绩制，不受党派影响，具有独立性。以威斯康星州为例，公务员队
伍比较稳定，但也有流动，每年约有8%的公务员离开或进入公务员队伍。
4. 公务员法定权利与义务的平衡
美国公务员既被政府赋予应有的权利，主要包括考试权、平等求职权等基本权利和政治权利、言论自由权、申诉权等；又必须履行其应尽的义务，主要是正直清廉、政治中立、遵守纪律、对国家忠诚、财产申报等。权利和义务之间保持平衡，杜绝滥用权力。在威斯康星州人事管理局，每年受理州政府公务员的申诉超过1000起，每起申诉都有明确答复。
三、 对我国公务员制度建设的启示
当前我国正处于由旧的人事管理体制向新的国家公务员制度过渡的历史时期，2006年1月1日起《公务员法》开始实行，但制度自身不够完善，而且往往因外部环境和旧制度的掣肘，运行不能完全到位。我们应充分利用国外已有的经验，结合自身特点，对转轨时期的公务员管理机制进行完善，从而推动公务员管理更好地走上制度化、法律化的轨道。
1. 创新公务员管理理念
一是要从“成本管理”转向“资源管理”。将公务员从政府财政负担的角色转变、定位为国家人力资源的角色，从资源管理的认识上出发，充分开发利用他们的创造力而不是一味强调“减员增效”，走出以往人事改革的循环怪圈。
二是要从“权力导向”转向“市场导向”。在我国加入WTO的背景下，公务员制度应以市场取向为指导，贯彻开放、透明、服务的原则，强调法制化、分类化的科学管理，强化对公务员的民意监督。
三是要从“官本位”转向“法本位”。《公务员法》的实施和推行有助于提升公务员管理的实际地位，将对破除“官本位”思想和长官意志、实现公务员制度的法制化建设起到重大作用。
2. 需要通过改革实现与时代同步发展
自1993年试行《国家公务员暂行条例》到2006年《国家公务员法》的正式实施，我国公务员制度已经基本建立起来。比较当前中美两国公务员制度特点，制度创立之初存在诸如脱胎于传统干部人事制度母体等先天不足的问题，因此，需要通过不断的调整与改革实现与时俱进的发展。十多年来，我国公务员制度坚持了“任人唯贤”、“德才兼备”、“群众路线”等路线方针，体现了“公开、平等、竞争、法治”等管理原则，既符合我国国情，适应市场经济体制发展的要求，也得到社会的普遍认可。
3. 借鉴企业人力资源管理的某些概念及方法
公共部门尽管在性质及功能上不同于企业，但在组织内部的管理中存在许多相通之处，如追求管理效率、优化配置资源、激励员工工作等。因而，学会运用现代人力资源的基本思路对公务员进行管理、开发以及激励，有可能逐渐将他们的管理纳入符合现代市场经济要求的轨道之中。
4. 运用先进的分析和评估方法，不断开发公务员管理的技术手段
当前，人事管理手段是我国公共部门人事管理最薄弱的环节，创新公务员管理的技术、方法，是我国公务员制度完善的当务之急。可以预计，随着工作分析与职位分类、人力资源规划、职业生涯发展规划、绩效评估与绩效管理、培训需求分析与培训评估、薪酬设计等诸多管理专门技术的发展，公务员制度的建设将日趋完善，将为人事管理部门有效地评价公务员的能力与综合素质，评估公务员的潜能提供公正的、客观的、可靠的依据，从而推动我国公务员管理进一步走向职业化。
（资料来源：郁小明、张建新：《美国公务员制度的发展及启示》，载《人才开发》2008年第1期。）
第三章 美国公务员制度
第一节 美国公务员制度的发展历程
美国是世界上最早实行公务员制度的西方国家之一，至今已有百余年的历史。从1883年公务员制度法（通称《彭德尔顿法案》）通过至今，美国公务员制度不断地根据政治、经济和社会发展的需要进行着改革和完善。作为西方国家中具有代表性的一种公务员制度，美国公务员制度正在被越来越多的国家学习和效仿。
一、 美国公务员制度的建立
具有现代意义的公务员制度首先产生于英国。美国等西方国家公务员制度的建立深受英国的影响，但美国公务员制度的形成有其特殊的发展过程和社会背景。从总体上看，美国公务员制度的建立，经历了一个从建国初期的“绅士治理政府”，到1829年至1883年期间的“政党分赃制”，进而通过《彭德尔顿法》的确立最终奠定美国现代公务员制度基础的发展过程。
（一） 1776年至1828年的“绅士治理政府”时期
美国政府公务人员的管理制度，在建国初期的1776年至1828年的五十余年间，即从美国第一任总统华盛顿开始到第六任总统亚当斯，史称“绅士治理政府”时期。“所谓‘绅士治理政府’，是指政府主要从有名望、有地位、有学识的绅士阶层中挑选有能力、品行好的人担任政府官职。”(吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第12页。)由于这一时期历届总统用人均以党籍及私人关系为标准，因此亦被称为“个人徇私制”时期。所谓“个人徇私制”，是指政府任用公务人员没有法律规定，也没有专门的人事管理机构，政府任用公务人员的好坏，没有任何的监督和控制，完全依赖于长官对被选拔者在品格、能力方面的印象和长官个人的素质和道德品质。这也就是说，政府任命公务人员的行为完全凭长官意志，凭其与长官个人的关系亲疏远近，其弊端是显而易见的。
（二） 1829年至1883年的“政党分赃”时期
1829年至1883年，随着美国政党政治的发展，政府公务人员管理的制度也进入了“政党分赃”时期。所谓“政党分赃”，亦称“政党分肥”。在资本主义国家的议会选举中，“一旦某一政党或某些政党，单独或联合形成多数党而上台执政，政府的官职就成了它们手中的战利品。执政党一上台便重新组织政府，这种在内公开的瓜分职位的活动，史称‘政党分赃’。”(周敏凯：《比较公务员制度》，复旦大学出版社2006年版，第7页。)美国“政党分赃”制度缘起于1801年，当时联邦党人约翰.亚当斯竞选连任总统失败，卸任前夜数小时内任命了一批联邦党人担任政府重要职务，之后托马斯.杰佛逊作为第三任美国总统上任后立即撤换了这批官员，这一事件开创了美国政治发展历史上的“政党分赃”制度的先河。1829年美国第七任总统安德鲁.杰克逊明确提出“敌人的赃物应该属于胜利者”、“官职应该属于选举的胜利者”等口号，开始公开实行政党分赃制。自此以后一直到1883年，美国历代总统把政府职位作为对竞选支持者的一种恩赐，分配给支持者，政府的职位大都成为一种政治性任命。但是，政党分赃制度下，选举中获胜的政党，把官职作为“战利品”奖赏给本党持有的同时，一方面导致选人用人中只重视党派出身忽视真实的才能，给予善于投机钻营者很大空间，有真才实学者反而得不到重用；另一方面造成了政府公务人员超载，行政效率低下，出现大量贪污腐败现象。此外，政党分赃制还造成党派倾轧加剧、政治动荡不断，以及政府的周期性震荡。这些弊端日积月累，激起社会各界的强烈不满，终于酿成重大政治流血事件。1880年，詹姆斯.A.加菲尔德当选为美国第20任总统后，面临激烈的党争，他明知“政党分肥”的弊端，但又缺乏改革的信心，只好在分配公务员职务时尽量照顾平衡，这样做后各派又均不满意，最终自己成为这一做法的牺牲品。1881年7月2日，加菲尔德被一位求官不成而怀恨在心的男子行刺不幸身亡。这一事件激起美国朝野重大反响，直接促成美国加快建立公务员制度的进程。
（三） 1883年《彭德尔顿法案》的颁布
1883年1月，美国共和党议员彭德尔顿参照英国公务员制度的经验，向国会提交了一份长达两百多页的《公务员制度法案》，即著名的《彭德尔顿法案》。这一法案在国会讨论时，获得了议员们的一致同意通过。经美国第21任总统C.A.亚瑟签字后，这一法案终于正式成为美国的公务员法律。这部法律的篇幅很短，包含的19条内容合在一起总共6页，但是在颁布以后的百余年时间内，虽经历了多次修改，却始终是美国公务员制度的基本法律。《彭德尔顿法案》的颁布，取消了“政党分赃制”，建立了考试录用和功绩晋升的公职制度，标志了美国现代公务员制度的诞生。
《彭德尔顿法案》的主要内容包括以下几点：其一，确立了公务员实行面向所有公民的公开考试录用制度。考试向所有公民公开，应试者不分党派、宗教信仰、性别、种族，平等对待，依据考试成绩择优录用。其二，确立了公务员的职务常任制度。公务员不得因非工作表现以外的原因被免除公职，通过考试而得以录用的公务员由此获得了相对稳定的职业保障。其三，规定公务员在政治上实行“中立”。《彭德尔顿法案》对政治性任命官职与非政治性任命官职作了区分，规定公务员作为非政治性任命的官职不得参与任何政治活动，在政治斗争中应保持“中立”。其四，建立联邦政府公务员管理机构——公务员委员会。公务员委员会由总统提名经参议员同意产生，其三名成员中不得有两名以上来自同一党派，其职能是协助总统制定有关公务员制度的法律文件，敦促有关部门贯彻落实，并监督在各州设立的考试委员会及其公务员考试工作。
《彭德尔顿法案》的颁布和实施，只是美国现代公务员制度形成的开端。自此以后到20世纪50年代，美国历届国会与总统陆续通过一系列相关法案，推动美国公务员制度不断完善。其中包括1920年颁布的《公务员退休法》、1923年颁布的《职位分类法》、1939年颁布的《哈奇法案》（对公务员的职业保障、政治中立进行了重要的补充修订）、1945年颁布的《联邦政府雇员工资法条例》、1949年颁布第二个《公务员职位分类法》、1950年颁布的《工作考绩法》、1955年颁布的《政府职位培训法》等，在这一过程中，美国的现代公务员制度得以完全确立。
以美国为代表的西方国家公务员制度的建立，从根本上说，是资本主义生产关系发展到一定历史阶段的必然产物。19世纪末至20世纪初，西方主要国家完成了从自由竞争的资本主义经济形态向垄断的资本主义经济形态的过渡。资本主义生产方式的历史跃迁，要求建立新的政治体制、更有效率的行政管理制度和高素质的专业化公职管理人员。这一时期西方科学技术的巨大进步，尤其是先进科学技术手段在管理领域的推广使用，也为建立复杂的公务员制度奠定了技术上的基础。从《彭德尔顿法案》通过的特定社会历史背景看，“这场公务员制度改革运动发生在美国由农业文明向工业文明转变的完成阶段，反映了工业文明时代社会的复杂化与高度有组织化、管理的科学化与系统化的历史性要求，其目标在于推动政府治理与社会发展相适应，是工业文明时代社会争取进一步民主化的历史趋势的一部分。”(李和中：《比较公务员制度》，中共中央党校出版社2003年版，第106—107页。)总之，以公开竞争、择优选才和职务常任为主要原则的公务员制度，满足了垄断资本主义发展的客观需要。
二、 美国公务员制度的重要变革
二战结束后至20世纪七八十年代，美国公务员制度不断适应经济和社会发展作出调整，特别是1978年卡特总统时期，颁布了重要的《公务员制度改革法》，被视为二战后美国公务员制度的一项重大变革。
（一） 《公务员制度改革法》颁布的社会背景
1. 二战后美国经济发展先后经历了“黄金时代”和“滞胀时期”
二战后，美国作为主要战胜国迈入超级大国行列，在千载难逢的国内外背景下，美国迎来了一个持续二十多年的经济高速增长的“黄金时代”。从20世纪50至60年代，美国经济
发展的重心逐渐地向西部和南部转移，跨国公司开始兴起，没有出现过1929年至1933年那样的经济大危机。经过“黄金时代”的发展，美国的国民生产总值从1961年的5233亿美元飞升到1971年的10634亿美元。但是，进入20世纪70年代后，美国经济的发展陷入“滞胀”的局面。其主要原因是：二战结束后，美国凭借其强大的经济、军事与综合国力，与苏联争霸，后来又深陷越南战争，军费开支大，导致美国的国际收支和金融货币状况不断恶化。20世纪70年代的“美元危机”和“石油危机”的爆发，引发了国际贸易与金融领域的剧烈动荡，二战后形成的全球价格体系彻底崩溃，全球通货膨胀加剧，最终导致美国经济的迅速衰退，与其他西方主要资本主义国家一起陷入所谓“滞胀”局面。
2. 随着经济全球化步伐的加快，西方主要资本主义国家的政府与市场关系面临着新的调整
20世纪前期，西方社会先后经历两次世界大战、30年代的经济危机和大萧条。美国总统罗斯福实施“新政”后的几十年间，主张国家干预经济的凯恩斯主义学说大行其道，资本主义世界最终由一般垄断资本主义过渡到国家垄断资本主义阶段。其主要特点是经济国有化、国有产业资本比重极大提高，国家控制的财政、金融资本也占据极大比例；此外，国家广泛采取经济、行政、法律等手段对资本主义国民经济进行全面、持久的干预调节。20世纪70年代前后，随着经济全球化和资本的跨国运动，西方垄断资本主义的资本跨国化步伐大大加快。跨国公司的发展，是这一时期垄断资本主义加速国家化的主要形式和标志。资本、信息的全球化交流，客观上要对自由竞争的资本主义阶段形成的市场与政府关系进行重新整理和架构，就是要强化政府的职能，以弥补“市场失灵”的不足。总之，世界范围内政治、经济环境的变化，促使美国政府必须基于特定的政治环境，推动包括公务员制度在内的政府行政管理制度的重大变革。
3. 20世纪60年代后在美国先后爆发了几次大规模的反政府运动
二战结束后，在整个50年代美国经历了一个国内局势比较平稳、经济快速发展的时期。但是，在60年代后，受到不公正待遇的妇女、黑人和其他少数民族开始争取政治权利的激烈斗争，妇女运动、民权运动、学生运动以及反越战运动等蓬勃发展，对美国社会的存在根基产生极大的影响。步入70年代后，美国经济陷入“滞胀”局面，增加了人民对政府行政的不满，刺激了社会动乱因素的增加。特别是1972年“水门事件”的爆发，使得政府在人们心目中的形象一落千丈。对美国政府管理体制作重要的调整和改革已经成为关系美国政治和社会稳定、影响美国政党选举和政治斗争的重要因素。
（二） 《公务员制度改革法》的主要内容
随着美国政治、经济和社会环境的发展，自《彭德尔顿法案》以来确立的公务员制度的诸多弊端日益显露出来。这些问题主要有：随着政府管理机构不断膨胀，公务员的积极性和创造性受到抑制，政府管理程序冗繁复杂，办事拖拉，时间浪费严重，政府管理绩效降低，而行政运作的成本却在逐步提高。美国现存公务员制度亟须重大调整。
1976年美国总统竞选中，民主党候选人吉米.卡特一再承诺“重组官僚体制”，经过艰苦的竞选战，最后以微弱优势赢得了胜利。卡特担任美国总统后，顺应选民的呼声，立即成立了公务员制度改革和立法工作小组，美国公务员制度的改革正式拉开序幕。经过数月的紧张工作，该工作小组于1978年最终形成了长达160页的美国公务员制度改革计划，并由总统正式提交国会，国会随后启动立法程序使之成为法律，即著名的《公务员制度改革法》，并于1979年1月开始实施。卡特政府的公务员制度改革，重点是改组公务员委员会；确立功绩制原则，破除论资排辈习俗，把工作绩效作为公务员奖惩与晋升的主要依据；建立相对独立的高级行政官员系统等。
1. 公布功绩制原则以及与此相关的禁止性人事行为条款(参见吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第19页。)
《公务员制度改革法》对美国联邦政府的人事管理制度进行了重大改革，其核心就是建立了按工作业绩进行奖惩的功绩制，以此提高政府行政人员工作的质量和效率。《公务员制度改革法》以法律的形式公布了九条功绩制原则和12条禁止性人事行为条款。禁止性人事行为条款是功绩制原则的重要附属部分。这些原则和条款事实上成为了美国公务员制度的根基和核心价值，即使在20世纪90年代之后的美国“重塑联邦政府”运动过程中，都得到始终如一的贯彻和维护。以下是美国公务员制度的功绩制原则及其附属的禁止性人事行为条款的主要内容。
《公务员制度改革法》确立的九条功绩制原则包括：
（1） 联邦政府应该从具有不同背景的符合任职资格条件的求职者中进行招募，以使劳动力来自于社会的各个部分，对求职者的筛选和录用，应该采取公正、公开的竞争方式，完全以相关的能力、知识、技能为依据，以确保所有人具有平等的机会。
（2） 所有雇员和雇佣申请者在所有人事管理方面应该得到公平、公正的对待，而不考虑政治关系、种族、肤色、宗教、出生地、性别、婚姻状况、年龄、身体缺陷状况，同时适当考虑他们的隐私和宪法赋予的权利。
（3） 同等价值的工作应该给予同等的薪酬，同时适当考虑整个国家和地方的私营部门雇主所支付的薪酬水平，对绩效突出者给予适当的激励和褒奖。
（4） 所有雇员应该保持高标准的诚实、行为举止和关心公共利益。
（5） 联邦劳动力应该有效率和有效益的使用。
（6） 雇员应该保持适当的绩效水平，未达到合适绩效水平者应该改进，对不能或不愿改进绩效以满足规定标准的雇员应予以辞退。
（7） 应该向雇员提供有效的教育和培训，并通过这些教育和培训提高组织的绩效。
（8） 雇员应该：第一，得到免受专横行为、个人偏袒或为政府政党目的的压力的保护；第二，禁止使用职权或影响力干涉或影响某一选举或选举提名的结果。
（9） 当雇员以自认为充分的证据合法揭发下列行为时应该得到免受报复的保护：第一，触犯任何法律、规则或规章的行为；第二，管理不当、大额资金浪费、滥用职权或对公共健康或安全形成实质性、特殊危害行为。
附属于功绩制原则的若干禁止性人事行为条款包括：
（1） 歧视（包括基于婚姻状况和政治关系的歧视）。
（2） 恳求或考虑以个人知识或与工作相关的能力或特征以外的因素为根据的雇佣建议。
（3） 强迫任何人参加政治活动或对拒绝参加政治活动的雇员采取报复行为。
（4） 欺骗或蓄意阻碍任何人竞争雇佣。
（5） 为改善或损害任何其他人的雇佣前景而影响任何人退出职位竞争。
（6） 为改善或损害任何特定雇员或申请者的雇佣前景而给某人以未经授权的偏爱。
（7） 搞裙带关系。
（8） 对揭发的雇员采取一种不利的人事行为。
（9） 对行使上诉、抱怨或鸣冤权利的雇员采取一种不利的人事行为。
（10） 由于一种并不影响其绩效的行为而歧视某一雇员（包括以性别行为为根据的歧视）。
（11） 对退伍军人采取违反退伍军人优先权的人事行为。
（12） 对雇员采取一种违反体现功绩制原则的法律、规则或规章的人事行为。
《公务员制度改革法》确立的九条功绩制原则及其附属的禁止性人事行为条款，为美国文官制度的改革明确了方向，奠定了基础。与以往的法律相比，《公务员制度改革法》的新意在于：强调利用报酬鼓励政府雇员工作的积极性，并且出台具体措施保护揭发政府工作缺点和弊病的人，从而体现了历史的进步意义。
2. 重组公务员管理机构
1883年《彭德尔顿法案》确立了由公务员委员会独揽联邦政府公务员事务的管理体制。美国公务员委员会作为联邦政府最高的公务员管理机构，履行了从决策、执行到裁决等广泛的职能。然而，“公务员委员会既拥有对公务员的行政管理权，又掌握雇员申诉的裁决权，这两种角色之间存在矛盾和冲突”(吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第17页。)，这种管理体制职能不清，是造成行政效率低下的主要原因，一直以来受到政府内外的广泛争议。1978年美国公务员制度改革中，具有长达96年历史的联邦政府公务员委员会被分割为三个新的政府机构分管公务员事务：人事管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳动关系管理局。
3. 建立相对独立的高级公务员系统
高级公务员系统的建立，是《公务员制度改革法》的一项重要举措。高级行政官员（Senior Executive Service，SES），亦称高级公务员，主要包括美国一般公务员序列（CS）中的CS-16、CS-17、CS-18三个等级的公务员，其总人数约八千。卡特政府设置高级行政官员职务的原因在于：这些公务员的性质介于政治任命官员和公务员之间，他们的工作具有职位高、责任重、风险大等特征。因此有必要把他们从公务员系统中单独分离出来，并且建立相对独立的管理规则和政策对其实施统一管理。这些特殊的管理规则和政策主要有：
（1） 高级公务员的工资实施“级别随人”的原则，高级公务员无论从事任何层次的职务工作，其原来的等级都保持不变，从而打破了过去由于工资随职务而定所造成的职位僵化、调动困难的局面，有利于高级公务员根据需要在机构内和机构之间灵活调动。
（2） 高级公务员的任职条件由联邦政府各部门负责制定具体细则，并报联邦人事管理局审核批准。高级公务员职位的申请，需先由各部门审查通过，再由联邦人事管理局确认并颁发证书，试用一年后，再予正式录用。
（3） 高级公务员的管理实施相对独立的绩效评议制度。联邦政府各部门负责为本部门的高级公务员制定不同于其他等级公务员的绩效评议制度，对于不能达到合格绩效标准的高级公务员，按照法定程序可以免除其高级公务员资格，降职处理，甚至可以解雇。
（4） 与高级公务员工作面临的“高风险”相对应，高级公务员除享有较高的基本薪酬外，联邦政府对有杰出表现的高级公务员还进行高额奖励。《公务员制度改革法》中规定了不同档次的年度绩效奖。其中，不超过50%的高级公务员可以获得相当于其基本薪酬20%的绩效奖；不超过5%的高级公务员可以获得奖金为1万元美金的“有功公务员奖”；不超过1%的高级公务员可以获得奖金为2万美元的“杰出公务员奖”。但是，后两个奖项必须经过总统批准。
4. 建立更为详细的功绩考核制度
美国公务员考绩制度始于1883年的《彭德尔顿法案》。20世纪初，公务员委员会统一负责全国公务员的考绩工作。1934年，公务员委员会将公务员考绩内容定为16项，后来增加到31项。考核办法一般是由主管领导依据被考核人员的工作表现和考绩表所列项目进行考评，但是这种考核办法不够客观，更多地依靠主管领导的主观判断。50年代后，美国开始改革考绩制度，1950年通过的《工作考绩法》废除了传统的统一考绩制度，由各部门在客观科学的职位分析基础上，由主管考绩的官员与被考核者共同协商，制定考绩标准。 1978年的《公务员制度改革法》制定了更为详细和科学的公务员功绩考核制度。该法规定，政府各部门的工作考绩必须限于本部门公务员直接相关的内容，各部门须依据自身的工作性质和职位内容，确定考核标准，而不是按照笼统的考绩表评价他们的工作。考核的内容一般分为工作能力和工作潜力两大部分。工作能力是指专业知识能力、领导能力、管理水平、智力水平、社交能力等。工作潜力是指可以用来评估工作人员担任更高职位的潜在能力。在考核的基础上，各部门作出培训、奖励、提升、降级、留用、重新委派工作、开除等人事
2. 重组公务员管理机构
1883年《彭德尔顿法案》确立了由公务员委员会独揽联邦政府公务员事务的管理体制。美国公务员委员会作为联邦政府最高的公务员管理机构，履行了从决策、执行到裁决等广泛的职能。然而，“公务员委员会既拥有对公务员的行政管理权，又掌握雇员申诉的裁决权，这两种角色之间存在矛盾和冲突”(吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第17页。)，这种管理体制职能不清，是造成行政效率低下的主要原因，一直以来受到政府内外的广泛争议。1978年美国公务员制度改革中，具有长达96年历史的联邦政府公务员委员会被分割为三个新的政府机构分管公务员事务：人事管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳动关系管理局。
3. 建立相对独立的高级公务员系统
高级公务员系统的建立，是《公务员制度改革法》的一项重要举措。高级行政官员（Senior Executive Service，SES），亦称高级公务员，主要包括美国一般公务员序列（CS）中的CS-16、CS-17、CS-18三个等级的公务员，其总人数约八千。卡特政府设置高级行政官员职务的原因在于：这些公务员的性质介于政治任命官员和公务员之间，他们的工作具有职位高、责任重、风险大等特征。因此有必要把他们从公务员系统中单独分离出来，并且建立相对独立的管理规则和政策对其实施统一管理。这些特殊的管理规则和政策主要有：
（1） 高级公务员的工资实施“级别随人”的原则，高级公务员无论从事任何层次的职务工作，其原来的等级都保持不变，从而打破了过去由于工资随职务而定所造成的职位僵化、调动困难的局面，有利于高级公务员根据需要在机构内和机构之间灵活调动。
（2） 高级公务员的任职条件由联邦政府各部门负责制定具体细则，并报联邦人事管理局审核批准。高级公务员职位的申请，需先由各部门审查通过，再由联邦人事管理局确认并颁发证书，试用一年后，再予正式录用。
（3） 高级公务员的管理实施相对独立的绩效评议制度。联邦政府各部门负责为本部门的高级公务员制定不同于其他等级公务员的绩效评议制度，对于不能达到合格绩效标准的高级公务员，按照法定程序可以免除其高级公务员资格，降职处理，甚至可以解雇。
（4） 与高级公务员工作面临的“高风险”相对应，高级公务员除享有较高的基本薪酬外，联邦政府对有杰出表现的高级公务员还进行高额奖励。《公务员制度改革法》中规定了不同档次的年度绩效奖。其中，不超过50%的高级公务员可以获得相当于其基本薪酬20%的绩效奖；不超过5%的高级公务员可以获得奖金为1万元美金的“有功公务员奖”；不超过1%的高级公务员可以获得奖金为2万美元的“杰出公务员奖”。但是，后两个奖项必须经过总统批准。
4. 建立更为详细的功绩考核制度
美国公务员考绩制度始于1883年的《彭德尔顿法案》。20世纪初，公务员委员会统一负责全国公务员的考绩工作。1934年，公务员委员会将公务员考绩内容定为16项，后来增加到31项。考核办法一般是由主管领导依据被考核人员的工作表现和考绩表所列项目进行考评，但是这种考核办法不够客观，更多地依靠主管领导的主观判断。50年代后，美国开始改革考绩制度，1950年通过的《工作考绩法》废除了传统的统一考绩制度，由各部门在客观科学的职位分析基础上，由主管考绩的官员与被考核者共同协商，制定考绩标准。 1978年的《公务员制度改革法》制定了更为详细和科学的公务员功绩考核制度。该法规定，政府各部门的工作考绩必须限于本部门公务员直接相关的内容，各部门须依据自身的工作性质和职位内容，确定考核标准，而不是按照笼统的考绩表评价他们的工作。考核的内容一般分为工作能力和工作潜力两大部分。工作能力是指专业知识能力、领导能力、管理水平、智力水平、社交能力等。工作潜力是指可以用来评估工作人员担任更高职位的潜在能力。在考核的基础上，各部门作出培训、奖励、提升、降级、留用、重新委派工作、开除等人事
决定。但是，只有依法给予被考核者合理的时间和机会改进其工作表现以后，才能作出免职或降职的处理。
5. 开始推行绩效工资制
除了高级公务员以外，针对中级公务员建立以绩效为基础的功绩薪酬制。中级公务员是指处于高级公务员之下的包括CS-13、CS-14、CS-15三个等级的公务员，包括从事管理者、主管工作的公务员。中级公务员的工资为年薪制，分为两部分，一是基本工资，依职务确定；二是功绩工资，由其个人的绩效水平和所属部门绩效目标的实现情况确定。对于有杰出贡献的公务员，各部门和联邦政府应给予相应的现金奖励。
三、 当代美国公务员制度的发展
在1978年的《公务员制度改革法》掀起了美国历史上影响最大的一次人事制度改革，并取得了一定的成果和实效之后，美国公务员制度依旧在不断地改革和发展，其原因或者说其动力来自于历史和现实两方面的客观因素。
首先，1883年的美国公务员制度，在历史上形成的人事制度弊端不可能一下彻底革除。尽管1978年美国人事制度改革的设想和初衷是很好的，在一定意义上抓住了问题的症结，产生了积极的成效，但是这场改革进行得还是不够彻底，在一些具体的问题上还呈现出明显的弊端。例如，《公务员制度改革法》为了提高公务员工作的绩效，制定了解雇绩效不佳者的制度，但与此同时也增加了一整套严格的规制要求和程序要求，其中包括复杂的投诉处理制度，结果形成了一个让管理者和被管理者都感到困惑的体制，以至于常常需要律师和专家的介入才能妥善处理其中的关系，反而提升了公务员管理的成本、降低了行政工作的效率。1978年以来，对美国公务员制度的这些弊端的不满和困惑，正是推动美国公务员制度不断改革和完善的动力所在。
其次，随着时代的发展，如同美国的官僚型行政体制一样，包含于其中的人事管理制度也不断面临种种严峻的挑战。20世纪70年代末期，随着经济全球化的发展，美国等发达资本主义国家开始陷入“滞胀”局面，政府似乎在调控社会与市场经济活动中失去了原有的功效，政府与市场的关系面临着新的调整。为了解决“政府失灵”的问题，同时也为了利用政府力量促进经济的发展，西方国家掀起了规模庞大的“重塑政府运动”。这一全球性的公共行政改革指向的矛头之一就是传统公务员制度的弊端。传统公务员制度所固有的特征，如烦琐的职位分类、复杂的雇佣程序、雇佣终身制、整齐划一的人事管理法规和集中化统一管理等，客观上造成美国公务员制度越来越不能跟上时代的变化，日益陷于缺乏活力和效率、无法有效回应人民不断增长的管理诉求的困境之中。重塑人力资源管理，对历史上遗留下来的现存制度进行整体性改革，形成一种既保留功绩制等合理因素，又能克服管理权限过于集中等弊端的适应时代发展要求的公务员制度，自然成为美国公务员制度走出困境的必然选择。
第二节 美国公务员制度的管理体制
美国公务员管理体制，是对公务员领导和管理权限配置、划分、机构设置和运作而形成的制度体系，是美国公务员制度的重要组成部分。
一、 美国公务员管理体制的历史沿革
美国公务员制度管理体制的形成和演变可以分为两个阶段：1979年以前公务员委员会为美国联邦最高人事行政机关，该委员会成立于1883年；1979年以后，撤销公务员委员会，另设立“人事管理总署”及“功绩制保护委员会”作为行使联邦人事行政职能的主体。
（一） 1979年以前的美国公务员管理体制
美国历史上，最早的公务员委员会是1871年至1875年由格兰特总统建立的公务员委员会，由于格兰特总统推行的公务员制度改革的不彻底，成立四年后就被解散了。它留给后人的经验教训是，必须建立一个超脱政治与政党控制的公务员管理机构，而这一机构职能的行使，必须借助于通过竞争考试录用公务员的机制。
1883年美国联邦政府颁布《公务员制度法案》，正式建立公务员委员会，作为联邦最高人事行政管理机构。在亚特兰大等十个地区设立地区办事处，负责办理联邦政府派驻各地区的人事业务。《公务员制度法案》规定，公务员委员会的成员有三名，由共和党和民主党两党成员共同组成，不得有两名以上来自同一党派，以保持成员地位与权力的独立和相互制衡。主席由总统提名，经参议员同意产生，任期六年，其余两名委员是由主席任命的执行官和主席助理。
按照《公务员制度法案》，公务员委员会的主要职能有三项：一是协助总统制定联邦公务员管理的各项法律法规；二是总揽联邦公务员的管理事宜，包括公务员的待遇、培训、调迁、退休、奖惩以及受理公务员的申诉案件等；三是被授权管理与公务员考试相关的事宜。其中，第三项职能是公务员委员会最主要的职能。公务员委员会是美国主持公务员考试的机构，《公务员制度法案》规定：“公务员委员会负责制定与考试和录用相关的法律法规，包括考试内容、录用标准、类别划分、地域差别、特殊例外和试用期限等”。《公务员制度法案》还授权公务员委员会建立一个考试委员会，并任命一名主考官在华盛顿主持考试，以保证考试的公正、公平与公开。此外，公务员委员会还有权任命不超过三人的地方主考官，主持联邦公务员在州和特区的考试，这些主考官也应该是联邦公务员考试委员会的成员。建立公开竞争考试与“功绩制”原则是《公务员制度法案》不同于以往公务员制度改革的根本所在，因此，公务员委员会建立后，其大部分时间和精力都投入到计划、设计和运作与竞争考试相关的事宜。
值得注意的是，公务员委员会并不是一个完全独立的人事管理机构。虽然其权力与管辖范围很大，但是总统对委员会成员具有免职权。公务员委员会制定的法律法规，最终也要得到总统的批准并由总统颁布。从这个意义上看，公务员委员会只是一个附属于总统的相对独立的人事管理机构。
1883年《公务员制度法案》中所设立的公务员委员会，是美国历史上第一个从政治与行政冲突不休的漩涡中摆脱出来的一个相对独立的公务员管理机构。公务员委员会的建立，具有重要的历史进步意义。首先，公务员委员会在相当大程度上将人事行政管理从一般性管理活动中分离出来，成为实际上的人事决策机关；其次，“政治中立”是公务员委员会的重要特点，它不仅仅体现在其成员组成上，而且体现在将考试和竞争作为公务员录用的方式上。正因为如此，1883年建立的公务员委员会，对后来美国联邦公务员管理体制的演变和发展产生了深刻的影响。
（二） 1979年以后的美国公务员管理体制
公务员委员会自1883年建立至1979年正式被联邦人事管理总署和联邦功绩制保护委员会等机构取代前，它在负责美国联邦公务员管理，特别是在保障公务员考试制度化和保护功绩制方面做了很多工作，并取得了显著的成绩。但是，随着美国公务员队伍从公务员委员会建立初期的一万三千多人，猛增到二战后的两百多万人，公务员委员会面临的任务越来越艰巨，在人员配备、资金供给和与其他联邦机构的协调上所遇到的困难越来越大。此外，20世纪后联邦政府机构和部门的变化，也对公务员委员会的工作提出了挑战。
1972年“水门事件”中，由于大量的联邦公务员参与其中，公务员委员会的声誉极大地受到损害，重燃了美国公众对改革公务员制度的热忱。1978年卡特总统上任后，便开始了美国历史上第二次规模巨大和影响深远的文官制度改革。1978年的《公务员制度改革法》除了建立高级公务员职位和功绩工资制以外，特别对公务员管理机构进行了重大调整。这次改革把文官委员会的职能一分为三，即建立联邦人事管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳动关系管理局三个机构。
联邦人事管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳动关系管理局三个机构的建立，标志着公务员委员会独立负责联邦政府人事管理特别是公务员管理事务的时代的结束，代之以总统
和政治家逐步加强对公务员管理事务的干预和控制的时代，这进一步加强了公务员的政治化进程。但是，新的美国联邦政府公务员管理机构建立以后，“伴随总统、政治家对公务员控制的加强和公务员政治化的加深，它们（特别是联邦人事管理总署）的职能不是得到了加强而是受到了削弱”(石庆环：《20世纪美国文官制度与官僚政治》，东北师范大学出版社2003年版，第71页。)。例如，1982年里根总统曾专门设立一个格雷斯委员会用来扶植联邦人事管理总署，提高联邦人事管理机构的能力。即便到了20世纪末的克林顿政府时期，依然把提高监督与管理公务员公开竞争考试和功绩制原则的文官管理机构的管理能力放在一个重要的位置。
二、 美国公务员管理体制的类型
公务员管理体制从属于国家的政治体制和行政管理体制，其本身又是国家政治体制和行政管理体制的组成部分。美国公务员管理体制的形成，与美国的政治体制、行政管理体制和历史文化背景关系密切，是为了适应美国行政管理活动的需要而确立并加以不断改革和完善的。
国家的政治体制、行政管理体制、公务员管理体制构成了一个从宏观、中观、微观依次递进的有机系统。国家的政治体制决定了行政管理体制的性质和方向。反过来，行政管理体制设计的是行政管理技术和操作程序的问题，对国家的政治体制又产生重要的影响。对美国公务员管理体制类型的划分，可以从国家的政治体制和行政管理体制两个层面进行考察。(参见姜海如：《中外公务员制度比较》，商务印书馆2003年版，第267页。)
（一） 从公务员管理体制与政治体制的关系看，美国属于政党、议会和政府按照分权原则，对公务员制度以不同方式进行管理的类型
从政治体制分析，世界各国的公务员管理体制，大致可以分为以下三种类型：一是政党、议会和政府按照分权原则，对公务员制度以不同方式进行管理，如美国和法国；二是中央人事管理机构的最高官员由两党或多党组成，不属于政府行政机构范围，如日本；三是政党直接管理重要公务员，政府负责管理公务员的行政事务，如中国。
美国的公务员管理体制属于第一种情况。从政权组织形式看，美国属于总统制的议会共和制政体；从政党制度看，美国采取的是两党制；从国家机构的组成原则看，美国是一个典型的按照分权制衡原则组织和设计国家机构的资本主义国家。美国自从南北战争以后，形成了由民主党和共和党两大党轮流执政的局面。一般来讲，通过每四年一度的大选，获胜政党的候选人当选为总统，就获得了组织政府的权力，并控制了行政管理大权。总统制下的美国，国会与总统是两个分权且制衡的中心。总统不能直接控制国会，但可以通过国会中的议会党团，促进和影响立法与行政权力之间的协调与沟通。国会审查、审议和通过国家公务员管理的有关法案，对政务类公务员进行投票和选举，并以审批公务员开支预算等形式参与公务员重大事项的管理。总统是美国最高行政首长，在他领导下的政府行政管理机构依法对公务员系统进行管理，人事管理总署等联邦政府公务员管理机构直接对总统负责，并处理公务员管理的日常事务。同时，美国国会又通过审计总署监督和检查国家公务员管理机构的工作。
（二） 从公务员管理体制与行政管理体制的关系看，美国公务员管理体制属于典型的部外制的人事管理体制
从行政管理体制的角度分析，世界各国的公务员管理体制可以分为部外制、部内制、混合制三种类型。所谓部外制，是指在行政组织之外，设置独立的人事管理机构，不受政党干涉和部门行政首长的控制，综合掌握一切人事行政事宜，其典型代表国家为美国；所谓部内制，是指在政府行政系统内设置人事管理机构，各行政部门负责处理本部门的各项人事行政事宜，又称非独立制，其典型代表国家为法国和德国；所谓混合制，是指综合部外制与部内制的利弊，扬长避短，采取折衷办法建立的半独立的人事管理机构，英国的公务员管理体制大致属于这种类型。
美国公务员管理体制属于典型的部外制。在1978年公务员制度改革前，美国设公务员委员会独揽联邦政府公务员管理事务，机构十分庞杂，集决策、执行与裁决监督于一身，履行非常广泛的管理职责。改革以后，取消了公务员委员会，原来的各种职能被分解，由新建立的联邦人事管理总署、功绩制保护委员会、联邦劳动关系管理局三个新的机构分担。其中，决策性、指导监督性、协调性的职能由联邦人事管理总署继承。功绩制保护委员会负责保护功绩制实施，受理政府各部门和文官在人事方面的诉讼案件。联邦劳动关系管理局负责劳工关系，处理联邦政府机构与工会之间的争议和有关集体谈判的事宜。此外，美国政府各部门一般都设有人事管理机构，对部门首长负责，受联邦人事管理总署的指导和监督。
美国这种部外制公务员管理体制体现了其国家机构组成中分权制衡原则，保证了公务员管理机构的地位相对独立，能够独立地行使其职权，不易受政治影响，也不易受行政首长的干预，有利于统一管理，有利于招揽人事管理的专门人才，深入系统地研究人事管理事项，推动人事制度的建设与改革。但是，这种体制也存在某些弊端：人事机构的相对独立，有可能不利于获取立法机构和行政机构的合作与支持，甚至受到牵制和抵制；人事机构独立于行政部门之外，对实际的人事行政及其需要不能充分了解，因而所涉及的制度及措施难以对症下药；人事管理机构所管辖的事项，一部分本应属于其他的行政部门，人事权与行政权分离后势必削弱行政首长的人事管理和监督权力，进而影响行政责任的完整性。
此外，作为一个联邦制国家，美国的公务员管理体制与其他单一制国家的公务员管理体制明显不同。美国的政府体制分为联邦政府、州政府、地方政府三级。就公务员制度而言，除了联邦政府颁布的公务员法外，50个州都拥有自己的公务员法。美国宪法规定，联邦的地位高于州，但也规定联邦与州实行分权。联邦政府与州政府之间的关系是合作与分工的关系。20世纪中期以来，美国州和地方的公务员制度改革虽然发展不平衡，但改革态势也非常迅猛，有些州的改革力度甚至超过联邦政府。我们通常所说的美国公务员制度，一般只涉及美国联邦政府的公务员制度。
三、 美国公务员的管理机构
1978年卡特总统执政期间通过的《公务员制度改革法》，确立了新的联邦公务员管理体制。1883年建立的公务员委员会，被联邦人事管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳动关系管理局三个新的机构所取代。此外，在1989年，特别顾问办公室从功绩制保护委员会中脱离出来变成了一个独立的行政部门。《公务员制度改革法》规定的新的联邦公务员管理体制及其在美国这种系统中的地位和关系。
1. 人事管理总署
人事管理总署是一个从事联邦公务员管理领导工作的独立机构，其前身是公务员委员会。作为美国最高级别的人事决策机构，人事管理总署直接对总统负责，不受总统办公室的管辖。该机构设置署长1人，副署长1人，助理署长5人，实行署长负责制。联邦人事管理总署署长由总统征求参议员的意见和同意后任命，任期为4年，负责就人事管理问题向总统和各机构领导人提供咨询意见，并管理公务员的有关事宜（诸如对公务员的考试录用、考核、培训与晋升等）。
美国人事管理总署是当今世界各国中规模最庞大的中央人事管理机构，下设8个内设机构、5个下属局以及5个地区办事处和38个地方办公室，其机构设置情况。
根据《公务员制度改革法》，人事管理总署的主要职能是：负责辅助总统履行其管理联邦公务人员的责任；行使原来由公务员委员会行使的大部分职能，包括公务员考试与任用活动、人事调查、人事计划评审、行政发展、训练、退休与保险等业务；负责研讨行政部门所属机关以及立法、司法部门等机关的公务员的人事管理政策，并协助各部门进行人事行政管理政策的制定与实施；将某些权限授予各机关首长，接受授权的机关必须按照人事管理总署的要求接受审核；协助美国参加国际组织的工作等。
此外，美国政府各部门一般都设有人事管理机构，对部门首长负责，但要受联邦人事管理总署的指导和监督。其主要职能是依照联邦公务员法律法规和实施细则，办理本机关雇员的特殊考试、任用、考核、晋升、退休退职、裁员、统计、培训等具体人事业务和事务。
2. 功绩制保护委员会
功绩制保护委员会是美国联邦政府中的一个独立机构，由总统征求参议院意见并获同意后任命3名委员组成，任期7年，属于同一政党的委员不得超过2人。由总统任命的委员中的一人担任主席并兼任特别监督官，任期为5年。委员的身份受到保护，委员非因“不称职、失职或渎职”不能撤换。委员会下设人事行为特别顾问1人和行政法官数人。功绩制保护委员会下属有11个地区办公室。
功绩制保护委员会的主要职能是：负责向国会和总统报告人事工作；负责保护功绩制实施，并拥有司法职能，有权制止违反功绩制原则的做法，保护进行正当揭发的公职人员；负责保护公职人员的人事任用权利；受理政府各部门和文官在人事方面的诉讼案件，纠正对公务员的不公正处理，审查联邦人事管理总署制定的规章是否合乎法律和功绩制，有权监督政府部门的人事工作，并有权对诉讼对象进行纪律制裁等。
3. 联邦劳动关系管理局
联邦劳动关系管理局是美国联邦政府中一个相对独立和中立的机构，用于取代原先的联邦劳动关系会，它由3名委员组成，下设总顾问和行政法官若干人。委员和总顾问人选均由总统根据参议员的意见进行任命，任期5年，3名委员中属于同一政党的不得超过2人。 其主要的职能是负责监督、调查、发布和执行有关联邦政府劳动关系的法律法规，处理劳工关系、联邦政府机构与工会之间的争议和有关集体谈判的事宜。其具体的权限主要有：依据联邦法律，确认某个谈判组织是否能够代表机构公务员的利益，以及这一组织能否促进行政机构效率的提高；在某一个适当的谈判单位中，监督或举行选举，以确认某个劳工组织是唯一的谈判代表；制定有关行使全国性协商权利的规则；决定是否存在举行集体谈判的必要性；举行有关要求或反对谈判的听证会；受理有关不公正的劳工行为的控告；对受理的案件中任何一方当事人对裁判提出的抗议依法进行处理。
以上几个部门承担了联邦政府人事管理工作的主要责任，另外还有其他一些部门也在人事工作中发挥着一定的作用。根据《公务员制度改革法》，平等就业机会委员会负责监督联邦政府中有关平等就业机会相关事宜。国会下属的调查性组织，即联邦审计总署也负有监督公务员制度的责任，并且每年必须就人事管理总署的工作向国会提交报告。此外，参议院政府事务委员会、众议院政府改革与监督委员会均有权审查联邦政府的人员录用情况。(参见〔美〕菲利普.J.库珀等：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲等译，中国人民大学出版社2006年版，第268页。)
第三节 美国公务员管理的制度设计
公务员制度是现代国家对公务员实行科学管理而建立的一套法规和制度体系。除了公务员的管理体制之外，公务员管理的具体制度设计主要包括：公务员的人事分类制度、公务员的权利与义务规定、公务员录用制度、公务员选任制度、公务员考核制度、公务员奖惩制度、公务员任用制度、公务员升降制度、公务员工资制度、公务员福利制度、公务员退职退休制度、公务员辞职辞退制度、公务员廉政制度、公务员申诉制度等。以上这些具体的制度设计可以大体上分为公务员的人事分类、公务员的权利与义务、公务员的职务管理、公务员的权益保障四个方面的内容。(参见姜海如：《中外公务员制度比较》，商务印书馆2003年版，第138页。)
一、 美国公务员的人事分类制度
当代西方国家的公务员制度有两个主要支柱，一是公务员的人事分类制度，二是公务员的考试录用制度。(参见周敏凯：《比较公务员制度》，复旦大学出版社2006年版，第131页。)
所谓公务员的人事分类制度，是指各国政府依据一定的标准，对公务员进行定性分类，分别归入相应的职级、职种与职位，最后形成一个统一的职务规范系统。公务员人事分类制度，是实现政府人事管理部门对公务员实现科学管理的前提条件，是提高公务员管理效率的基础。
西方国家公务员制度的人事分类制度，主要有两类：品位分类和职位分类。所谓品位分类，是指以公务员的地位、身份、资历、待遇为标准进行的分类，其典型代表国家是英国。所谓职位分类是指以公务员所承担工作的性质、重要性及所需的资格要求为标准进行的分类，其典型代表国家为美国。但是，需要指出的是，西方国家的公务员制度，可能以品位分类和职位分类这两种最具有代表性的人事分类制度的其中一种为主，并不排斥在某些地区和某些政府部门，采用其他类型的分类制度。美国是世界上职位分类制度的首创国家，对世界上其他国家建立和完善公务员人事分类制度产生了重要影响。
美国公务员制度中的职位分类最早可以追溯到1836年，当时美国联邦政府5个行政部门的336名书记官要求政府参照工作制定公平的薪金待遇。后来参议院通过议案，决定将书记官进行职位分类。(参见仝志敏主编：《国家公务员概论》，中国人民大学出版社1989年版，第57页。)这一议案为美国人事分类制度的产生奠定了基础。从实践上看，美国公务员制度中的职位分类最先产生于地方政府。1911—1920年，芝加哥、洛杉矶、纽约等地方政府率先实行公务员的职位分类，此后，几乎所有的州政府和绝大部分地方政府都先后建立起职位分类制度。(参见吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第92页。)
联邦政府在1923年制定出第一个职位分类法，它标志着美国统一的公务员职位分类制度的诞生。这一法案将联邦政府各部门的公务员分为5大职门类，每一职门再细分为5—14个职等，并确立了职位分类的职位定性分类、职务同工同筹、报酬分等与职务挂钩等几项重要原则。1931年，全国公务员职位重新划分，5大职门类改为7大职门类，每一职门细分为8—16个职等，每一职等又进一步细分为15—456个不同职级，薪金报酬相应不等。
二战以后，随着国内政治经济环境发生的变化，美国公务员职位分类制度急需作出相应调整。1949年美国国会颁布了新的职位分类法，对1931年的职位分类与工资制度进行了重大调整，把七大职门合并为两个职门，即一般行政和专业技术职门。其中，一般职门简称为GS，分为18个职等；专业技术职门简称为CPC，划分为10个职等，共分为450个职系。此后，美国公务员的职位分类制度在1954年、1958年、1965年、1978年又进行了若干重大的调整和完善。到目前为止，联邦政府GS职务分类的横向结构上，共分为23个职组和420个职系，每个职组包括2至50个职系不等。(参见吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第93页。)经过一百多年的发展，美国最终形成了以GS为主体的比较完整而又系统的公务员职位分类制度。
虽然职位分类制度具有在增强编制管理的科学性、为国家财政支付提供客观依据、提高行政机关和公务员的工作效率等方面的优点，但自从美国在公务员人事管理上实施职务分类制度以来，其所遭受的批评也不少。按照美国人力资源管理报告及有关专家的观点，美国联邦政府的职位分类制度主要存在三方面的问题：其一，职位分类与机构的使命脱钩，作为政府人事管理基础的职位分类制度，无论在原创制度设计上还是在管理实践中，都未能与行政使命形成关联；其二，职位分类过于烦琐，耗费大量的人力与物力，使管理者感到十分烦琐甚至无所适从；其三，缺乏变通的弹性和灵活性，不能及时适应政府各行政部门的使命、工作内容、组织结构以及组织文化的不断变化。在实施职位分类制度的一百多年的历史上，美国也在一直不断寻找完善职位分类的办法，如适当借鉴“以人为中心”的品位分类制度，改善“以职位为中心”的职位分类制度的非人格化的缺陷。美国在1978年的公务员制度改革中，在一般职序列中，把16、17、18职等的约八千个职位分离，单独组成高级公务员系列，
实行“级随人走”的做法，实际上就是借鉴了品位分类的做法。
二、 美国公务员的权利和义务
公务员的权利和义务是公务员个人与政府关系的法律表现形式，是公务员制度中的一个重要组成部分，它是维护公务员切身利益、保障公务员队伍稳定与廉洁守职、保证政府行政管理高效有序运转的重要前提。
公务员权利和义务的设置，一般是以明确职责的方式在成文法中进行规定。美国作为一个英美法系国家，与法德等西方国家相比，对公务员的权利与义务的规定性表述比较分散。尽管如此，美国公务员制度中关于权利与义务的规定还是比较全面和明确的，有些规定甚至还相当详细，操作性也很强。
（一） 美国公务员的权利
公务员的权利，是指公务员依照有关法律规定所享有的权利和职权，是法律对公务员履行职责过程必须享有权益的许可与保护。公务员与其他人相比，他们作为公民和一般人的公私行为不应该受到更多的约束，除非这种约束是政府本身特殊性质的要求。
随着公务员数量的飞速增长，公务员在与政府的雇佣关系中应该享有的权利问题日益受到关注。为了保护公务员的权利，国会不仅制定了相关的法律法规，而且还设立了负责公务员管理的专门机构。关于公务员权利的规定，分散于美国各个时期不同的有关公务员管理的法律法规中，下面选取美国公务员权利的几个有特点的规定进行简要说明：
1. 公务员非经法律正当程序不得被免职的权利
长期以来，美国政府部门和司法部门倾向于把政府提供的利益，其中也包括就业机会，看做一种特权。因此，剥夺政府公务员的利益或工作并不被视为对其权利的侵害。不过，自20世纪50年代以来，随着公务员队伍的日益壮大，公务员在与政府的雇佣关系中不享受权利的观点遭到摒弃。
美国《宪法》第5条和第14条修正案规定，不经过适当的法律程序，政府不能剥夺公民的生命、自由和财产。而公务员权利中有一条是这样规定的，“公务员非经法律正当程序不得被免职”。公务员享有的这种正当程序性权利，包括对管理者的有关决定进行申诉，司法部门有责任为保证公平和精确性举行听证，对任期内公务员所采取的任何处罚措施都必须事先告知，并给予为自己辩护的机会等权利。这些权利经过了数十年的争论，通过“董事会诉罗斯案”、“马修斯诉埃尔德里奇案”、“克利夫兰地方教育委员会诉劳德米尔案”等几个著名判例，最终得以实现。(参见〔美〕菲利普.J.库柏等：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲等译，中国人民大学出版社2006年版，第286页。)
2. 组织工会和参加集体谈判的权利
早在19世纪80年代初，美国政府部门中就出现了工会组织，但是直到20世纪50年代，它们才获得了与其他工会组织同样的集体谈判权。1962年，肯尼迪总统发布了两项与此相关的行政命令，被视为美国官方对联邦政府部门工会组织的集体谈判权的首次肯定。1978年，《公务员制度改革法》通过后，这两项法令以及此后颁布的几项相关行政命令被编入《联邦政府部门劳动关系法》。在美国负责处理联邦政府劳资关系、集体谈判事宜的管理机构牵扯到三个中立组织，它们是联邦劳动关系管理局、联邦仲裁调解委员会和联邦僵局处理小组。 相比私人部门工会，美国联邦政府工会组织享有的权利要少，如它们不能就工资、福利等传统的基本问题和政府谈判，也不能就政府制定的任何法律、法规或公开的法令进行谈判。此外，联邦政府的工会组织，也没有最具有威力的谈判武器：罢工和停工。但是，在美国，进行集体谈判也并不是工会能够用来影响人事政策的唯一工具。通过积极参与选举政治、参与相关法律修订的院外游说活动，也能达到目的。
3. 参与政治的权利
为了确保公务员的政治中立性，美国国会通过了《防止有害政治活动法案》，又称《哈
奇法案》。《哈奇法案》规定，联邦政府的工作人员可以作为选民登记投票、公开或者私下发表意见、佩戴政治徽章、在私人汽车上张贴广告标语、为竞选活动捐献物资等政治活动。但是，联邦政府的工作人员不得利用公职之便干预和影响选举，不得成为政党职务的候选人，不得进行政治募捐等行为。(参见〔美〕菲利普.J.库柏等：《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲等译，中国人民大学出版社2006年版，第286页。)近几十年来，随着党派政治对公务员的威胁日益下降，改革《哈奇法》、要求允许公务员享有其他美国人享有的政治参与权的呼声越来越高。1993年，美国国会通过法律，废除了先前的某些限制，如公务员可以担任政党职务、可以在工作之外为某一位政党候选人拉选票等，不过仍然保留了有关公务员不能竞选政党职务，不能利用职务之便恳请政治支持的规定。
（二） 美国公务员的义务
公务员的义务，是指公务员必须按照国家公务员法承担的责任，是对应公务员权利而设置的一种约束性措施。关于公务员义务的法律规定，可以分为职责性义务和禁止性义务。所谓职责性义务，是指公务员必须履行的责任或者必须实施的行为，即必须作为的义务，如美国公务员法中规定公务员必须保持政治中立。所谓禁止性义务，是指公务员不能实施的行为规定，即不得作为的义务，如公务员不得利用工作之便参与政治选举。
美国公务员的职责型义务和禁止性义务集中体现在由美国政府道德办公室颁布的《美国行政部门工作人员的道德行为准则》中。1978年，为建立一个公开的、诚实的，不为利益困扰的政府，美国国会通过政府道德法案，并设立政府道德办公室负责政府公务员的道德和纪律问题。1993年2月3日，由政府道德办公室颁布的《美国行政部门工作人员的道德行为准则》正式生效。在总纲中，详细列出了公务员的基本义务。
公务员的基本义务有：（1） 政府工作人员应忠于宪法、法律和道德原则，并将其置于个人利益之上；（2） 政府工作人员不得持有与执行公务相冲突的经济利益；（3） 政府工作人员不得利用不公开的政府信息进行金融交易以谋取私利；（4） 政府工作人员不得向下列人员或机构索取或者接受其礼物，如果这些人士或机构正在寻求政府部门的官方活动，与政府部门有业务往来，或者其活动受政府部门管理，或者其利益可能会受到政府工作人员执行公务的影响；（5） 政府工作人员应认真执行公务；（6） 政府工作人员不得有意地作出束缚政府手脚的任何承诺；（7） 政府工作人员不得假公济私；（8） 政府工作人员应秉公办事，不得偏袒任何私人团体或个人；（9） 政府工作人员应保护政府财产，不得将其用于未经授权的任何活动；（10） 政府工作人员不得从事任何与政府公务职责有冲突的兼职或活动；（11） 政府工作人员应向有关方面揭发浪费、欺诈、滥用职权和贪污腐化的行为；（12） 政府工作人员应认真履行各项公民义务，包括法律规定的向联邦、州或地方政府纳税的义务；（13） 政府工作人员应遵循为全体美国人民，不论其种族、肤色、宗教、性别、出生国、年龄、身体障碍，提供平等机会的所有法律和规章；（14） 政府工作人员应努力避免任何会造成违法或违背道德准则的印象的行为。
三、 美国公务员的职务管理
公务员职务管理是公务员制度的核心内容，它包括公务员的录用制度、考核制度、任免制度、培训制度以及公务员的纪律与奖惩制度等几项主要内容。
（一） 美国公务员的录用制度
公务员录用，是指公民按照一定条件和程序进入公务员系统而获得公务员身份的过程。围绕公务员录用而制定的条件、原则、标准、方法和程序，以及考试、考核办法等形成的体系，总称为公务员录用制度。(参见姜海如：《中外公务员制度比较》，商务印书馆2003年版，第184页。)
美国是西方最早实行考试录用公务员的国家。1883年，美国联邦政府通过了《彭德尔顿法案》，设置公务员委员会，开始推行公开考试任用公务员的功绩制。美国有一支数量庞
大的公务员队伍，建立科学完备的考试录用制度显得尤为必要。在美国，公务员录用考试分为竞争性考试和非竞争性考试，其中通过竞争性考试录用的公务员达到公务员总数的85%，其余15%的政务官、民选官员和首长亲自委任的“例外人员”（包括机密、勤杂、临时人员）等文职人员则不需要参加竞争性考试。一般而言，美国联邦公务员的录用要经历四个步骤：招聘、考试、选用和试用。
1. 招聘。美国公务员的招聘，是政府部门通过广播、电视、网络等媒介将即将招收人员的职务、资格和考试日期等信息公布于众。此外，联邦政府在全国各地还设置一百多个“咨询中心”，向报考者提供有关信息咨询。在招聘的条件上，除共同的一般条件外，针对一些行业、部门和岗位还设有特殊条件，报考人员需经过专门审查后，符合条件的才可以参加考试。
2. 考试。公务员录用考试是美国功绩制的一项重要内容。考试的方式有笔试、口试和实际操作等。考试的形式可以分为集合考试和非集合考试两种类型。集合考试是考核报考者是否具有相应职位所需要的能力，采取笔试、口试和实际操作相结合的方式。非集合考试是针对国家以及颁发专业资格证的人员，在相关专业的职位考试中，对专业不再重新考试，只是对其进行全面的考察和评价。美国公务员录用考试秉持公开、公平、公正的原则。
3. 选用。公务员考试合格，只是说明了具有可以被录用的资格，获得进入候选人目录的权利。国家公务员管理机构要对合格者按从高到低的顺序编入候选人名册，人事管理机构坚持从考试合格人选中择优录用。一般而言，美国考试合格者进入候选人名册的人数要比实际录用的人数多两倍，实际录用的人数远少于考试合格人数。
4. 试用。美国公务员被录用需要经过一段时间的试用。美国联邦政府考试录用的有关法律规定了几种不同的试用情况：临时录用的公务员任期一般不超过一年，期满后可以续任，但不能提升和享受退休待遇；“有条件的职员雇员”，试用期为三年，期满考核合格者转正为正式职员；专职职员也要经过三年的工作后才能转为正式的专职人员。(参见谭健主编：《二十国人事制度》，辽宁人民出版社1987年版，第202页。)
（二） 美国公务员的考核制度
公务员考核，是指根据有关法律法规对公务员的思想、态度、工作和能力等进行全面评价与考察，为公务员的使用、奖惩和晋升提供依据。公务员考核制度，是指围绕考核的原则、规定、规范、方法、程序和管理等所形成的制度。
美国公务员考核又称公务员功绩考核。美国早在1887年开始实行考绩制度，1920年总统下令统一实行考绩制度，并且由联邦人事管理机构统一管理。1950年美国废除统一考绩制度，实行工作考绩制度，并于同年颁布《工作考绩法》，从此美国公务员考绩成为一项公务员管理的基本制度。1950年的《工作考绩法》规定，公务员考核的内容分为工作数量、工作质量和工作适应能力三个方面；采取综合考核方法和周年考绩方法；考核结果分为优秀、满意和不满意三个档次。考核结果与公务员的晋升和任用相结合，对评优者和评为不满意者给予相应奖惩。
1978年美国颁布《公务员制度改革法》，对公务员考核制度进行了较大的改革。该法要求考核公务员必须结合他的职务特点，一切人事晋升、任免和奖惩均以考核结果为基础。考核的指导原则由联邦人事管理机构制定，而具体的考核方案则由政府各部门自行制定，之后报联邦人事管理总署批准后实施。1978年美国的《公务员制度改革法》设置高级行政官员职务，把他们从公务员系统中单独分离出来，并且建立相对独立的管理规则和政策对其实施统一管理，并于1979年开始对他们实行考核。考核的主要内容包括个人的工作表现和他所主管的部门的业绩，考核项目包括礼貌、效率、工作质量等方面，考核结果作为高级公务员晋升、降级、加薪、减薪和免职的主要依据。
（三） 美国公务员的任免制度
公务员职务的升降和任免，是指按一定程序对公务员职务进行晋升和降级，或者进行任职和免职的行为。有关公务员的升降和任免形成的法规、规定、办法和程序统称为公务员任免制度。
美国公务员的升降和任免，都以公务员的考绩作为主要依据。晋升考试是公务员获得提升的重要手段。1883年颁布的《彭德尔顿法案》规定，除经特别豁免之外，公务员必须经过晋升考试才能获得提升。不过，由于这方面的法律规定比较抽象，操作性不强，随后几十年里美国公务员的升迁实际上都掌握在政府各部门的行政长官手中。
1938年，美国总统罗斯福要求公务员委员会制定联邦统一的晋升制度，该制度规定，各政府机构自行主持晋升考试，可以打破机构界限，由其他部门的公务员参加本机构的晋升考试。公务员委员会派人对各部门举行的晋升考试进行监督和指导。一般而言，美国联邦政府各部门公务员的晋升存在以下几种情况：其一，委任晋升，由行政长官通过委任的办法提升公务员的职务或职位；其二，工资级别晋升，是指公务员的工资级别按照工作年限，满一定年限，只要没有过失，就能自然晋升；其三，考试晋升，分为部内考试晋升和部外考试晋升，部内考试晋升是指允许一个部门内的公务员参加考试获得晋升机会，部外考试晋升是允许有其他部门的公务员参加晋升考试，成绩符合条件者可以获得晋升机会；其四，混合方法晋升，要综合考虑工龄、工作业绩、考试成绩等情况才能获得晋升。根据美国公务员法的公开、公平、公正原则，如果公务员个人对晋升职务感到不公或者有舞弊现象，可以向功绩制保护委员会提请申诉。
（四） 美国公务员的培训制度
公务员培训，是指对公务员有目的、有计划和有针对性地进行业务知识、专门知识、特殊知识和综合素质等继续教育和训练的活动。
美国政府对公务员培训非常重视，建立了比较健全的培训法规。1930年，美国总统发布行政命令，规定公务员委员会和政府各部门都要举办公务员培训班。1936年，美国联邦政府通过《乔治迪恩法》，主要内容是规定各州政府要进行公务员培训，由联邦政府给予经费补助；1945年，美国政府开始实施“行政培训计划”；1958年，国会通过《政府雇员培训法》；1968年，成立“联邦行政长官学院”；1974年通过《雇员综合培训法》。
美国公务员培训可以分为职前培训和在职培训两种类型。职前培训是指由大学等正规教育机构负责为政府培养未来的行政公务人员。职前培训在美国非常受重视，各大学均设有专门为行政机关培训行政管理人员的课程。在职培训是美国公务员培训的主要部分，是公务员在职期间接受的培训。
美国公务员的在职培训可以分为以下五类：其一，就职前的培训，是指公务员在承担新的职位前而接受的培训；其二，见习培训，又称为实习培训，是指新任命的行政人员在从事其被指派的工作之前，在实习期内所接受的培训；其三，大学进修，是指政府部门委托大学等机构，进行短时间的专业技术培训或者选修若干门指定的课程；其四，协会或工会培训，是指由美国行政系统内部的各类协会和工会组织，如美国城市财政官员协会、国家人事管理协会等负责对其会员和成员进行培训；其五，交流培训，在政府部门之间、联邦与州际之间、政府与私营部门之间进行交流和培训，以扩大公务员的知识面和视野。
美国公务员的培训由联邦人事管理总署统一管理。1968年，美国设立联邦行政长官学院专门培训联邦政府与地方政府各部门的高级行政官员。美国中层的公务员大都由政府各部门自行培训，如国防部设有国防大学、防务系统管理学院、陆军参谋学院，司法部设有联邦调查局学院等。
（五） 美国公务员的奖惩制度
公务员的奖惩制度，是国家行政机关对公务员的一种约束性行为规范，是对公务员实施奖惩措施的重要依据。公务员奖惩是指对公务员实行奖励和惩处；对取得突出成绩和贡献的
公务员给予荣誉或者物质奖励，对违反纪律或者考核不合格的公务员给予相应惩戒。
公务员奖励制度是公务员制度中最重要的激励制度之一。美国公务员的奖励种类较多，可以分为精神奖励、物质奖励和职务奖励三类。精神奖励，如美国高级行政官员中每年有5%的人员获总统授予的“优秀行政官员奖”荣誉称号，有1%的人员获得“卓越行政官员奖”荣誉称号。物质奖励，凡是能够获得“优秀行政官员奖”的，可获奖金1万美元，获得“卓越行政官员奖”的，可获奖金2万美元。公务员晋级加薪的奖励，即政绩考核成绩优秀者，可以获得晋级，这同时也意味着薪金的增加和待遇的提高。公务员奖励对于激发公务员的工作积极性和创造性发挥了较好的作用。
公务员的惩戒相对于奖励，是一种消极的激励方式。美国公务员的惩戒制度较为发达，可以分为司法处分和行政处分。行政处分由各行政机关负责，美国行政机关的行政首长，一般拥有较大的惩戒权。美国公务员惩戒的种类包括申诉、警告、调换工作、记过、扣薪、停止晋升、停薪、降级、免职九种。美国公务员的惩戒有明确的程序设置，一般行政首长在行使惩戒权时，必须以书面的形式通知被惩戒者，通知书上须说明相关事由，并告知有申辩的机会。受惩戒者除可以自行辩护外，也可以请求所在的工会代为辩护。美国公务员的惩戒救济制度包括：公务员可以向法院申诉，也可以向功绩制保护委员会申诉，甚至可以向更高一级的行政监督机构申诉，直至最高行政长官。
第四节 美国公务员制度的发展趋势
继1978年《公务员制度改革法》对美国联邦政府公务员制度进行了重大改革以来，先后历经卡特总统、里根总统、老布什总统和克林顿总统任期，美国公务员制度始终处于不断的变革和发展过程中，并最终使美国成为拥有当代西方世界最成熟和最发达的现代公务员制度的国家。
一、 当代美国公务员制度改革的过程和内容
（一） 里根政府时期
1981年里根总统就任后，继续着手进一步改革政府和公务员制度，提高联邦政府的运行效率。1982年美国政府组建葛瑞斯委员会，负责从成本及预算控制角度设计政府改革方案，同时又成立一个管理与行政内阁委员会，专门研究和处理尤其是人事领域的问题。 里根总统时期公务员制度的主要改革举措有：其一，1984年建立绩效管理和奖赏制度，取代1978年后推行的功绩薪酬制。功绩薪酬制在实施后，出现了各机构之间分配不均的现象。与授权各机构自主实施的功绩薪酬制不同，绩效管理和奖赏制度是一种由联邦政府集中管理的制度；其二，1987年颁布新的公务员退休法，新的退休制度由社会保险、福利计划和借鉴储蓄计划三部分组成，取代了1920年以来一直执行的公务员退休制度；其三，推出一些新的“家庭—友好”政策，建立休假转让制度，使公务员休假制度成为一项法定的永久政策。(参见吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第24页。)
（二） 老布什政府时期
1989年，老布什就任总统后，以保罗.沃克尔为主席的美国联邦公务员委员会积极探索公务员制度的改革。1990年美国国会通过《联邦公务员薪酬比较法》，试图解决联邦政府里中高级公务员的薪酬水平低于私营部门同类人员的问题，这一问题使联邦政府难以招募到优秀的人才。此外，老布什就任总统期间，还颁布了一部重要法规——《保护揭发者法》，旨在进一步保护提供有关浪费、欺诈、滥用权力等信息的联邦雇员。此外，1990年国会曾试图通过一项允许联邦公务员参加政党活动的修正案，这项法案后来在克林顿政府时期获得通过。
（三） 克林顿政府时期
20世纪80年代，美国政府陷入了深深的困境之中，主要表现为机构冗杂、人员繁赘达
到历史之最；巨额财政赤字；政府对经济持续低迷束手无措等。以至于80年代末，《时代周刊》的一期封面提出令人醒目地严厉指责：“美国政府死亡了吗？”与卡特总统和里根总统一样，克林顿在总统竞选中也承诺改革政府，但是克林顿政府时期对政府改革的规模、力度更大，成效也最突出，其原因在于克林顿政府从美国州与地方政府的重塑运动中找到了改革联邦政府的新思路。
1. 重塑联邦政府运动
美国是一个联邦制国家，行政权力体系由联邦政府、州政府、各级地方政府三大层次组成。在行政关系中，联邦政府与州政府之间是一种分权治理关系，一定意义上，联邦政府所拥有的权力是通过州政府权力的让渡和授予实现的。由此，在这种联邦体制下，公共部门的制度创新和改革常常发端于州或地方政府。从20世纪70年代末开始，美国各州和地方政府面对地方财政税收的减少以及联邦政府对州及地方财政拨款的减少等问题，陆续开始进行一系列改革政府的活动。1992年，由奥斯本和盖布勒撰写的《重塑政府》一书，记录和概括了美国州及地方政府改革的内容和成果，该书出版后迅速引起全国上下的轰动效应。美国州及地方政府的改革及其成效对联邦政府发起的重塑运动产生了推动和示范作用。实际上，克林顿总统在担任阿肯色州州长期间，就对州和地方政府的改革运动有着亲身的经历和深刻体会。
克林顿就任总统不久，就提出了改革联邦政府问题，他宣布启动国家绩效评估计划，对美国联邦政府的运作进行全面的调查研究，该计划的实施被视为美国重塑联邦政府运动的开端。1993年，克林顿任命戈尔为副总统并成立国家绩效评估委员会，6个月后，该委员会提交了一份由1个总报告和38个附报告组成的庞大的全面重塑联邦政府的系列报告。该报告从消除官僚主义，引入竞争机制，激励公务员的主动性、创造性和责任感，精简政府机构、人员和活动四个方面提出了一百三十余项改革建议。该报告提出的“政府绩效评估”改革计划成为美国政府行政改革的纲领性文件。改革的主要目标是少花钱、办好事，改革的重点包括政府的行政程序、运行方式和公务员管理。从1993年重塑政府报告出台至2000年任期届满的7年中，克林顿总统先后颁布了55个实施重塑政府改革建议的行政命令和备忘录，先后签署了90多项法案。事实证明，重塑联邦政府运动是美国历史上最重要、最成功的行政改革。在这期间，美国政府成为自艾森豪威尔政府以来联邦政府雇员人数最少的政府，联邦政府财政实现了自1961年以来的第一次收支平衡。(参见吴志华：《美国公务员制度的改革与转型》，上海交通大学出版社2006年版，第60页。)
2. 重塑人力资源管理
随着社会历史条件的变化，美国公务员制度与美国整个政府行政官僚体系一样也面临种种严峻的挑战。例如，管理权限过于集中、模式划一、过程或程序驱动的规则管理制度等种种弊病，导致美国联邦政府的公务员制度陷入缺乏活力及效率、无法回应环境以及管理诉求的越来越僵化的困境之中。因此，重塑人力资源管理，自然成为美国重塑联邦政府运动中的一项重要内容。在重塑联邦政府背景下开展的重塑人力资源管理是美国联邦政府公务员制度建立以来最重大的公共人事改革，其内容涉及公务员的录用、职位分类、薪酬、绩效评估等基本环节的改革。(同上书，第74—125页。)
第一，公务员雇佣制度的改革。
美国传统的公务员雇佣制度中存在的最大问题是由招募、筛选或考试、录用三个阶段组成的程序过于复杂和耗时，另一个问题是录用制度过于凝固化而缺乏灵活性。此外，还存在雇佣机构缺乏录用职权，原本是公开、竞争性的录用考试中存在对竞争的不合理限制等问题。为此，重塑人力资源管理中针对上述问题采取了四方面的公务员雇佣制度改革措施：首先，公务员录用职权体制改革，主要是重新界定联邦政府人事管理办公室与联邦政府各行政机构在公务员雇用中的角色，改变由人事管理办公室集中统一雇用职权的模式，通过授权给各行
政机构，使他们拥有雇用自主权，形成以行政机构为基础的市场驱动的雇佣制度；其次，雇佣制度规则的改革，最重要的一项改革措施是实行任职资格条件的弹性化，另一项改革措施是允许非永久性职位雇员竞争永久性职位；再次，雇佣类别的有关改革，将参加竞争性考试录用的公务员职位分为三类：享受所有福利的永久性职业的职位、非永久性职业（模糊性临时职位）、任期不超过一年但可以延续一年享受有限福利的职位等。最后是建设雇佣的电子化系统，提出电子化人力资源管理的构想。
第二，公务员职位分类制度的改革。
美国职位分类制度存在的问题有：一是职位分类与机构的使命脱钩，二是职位分类过于烦琐，三是缺乏适应变化弹性。职业分类制度改革是美国20世纪90年代联邦政府公务员制度改革的一个重要议题，其目的指向建立一个使命导向、弹性与规则之间保持平衡、简化和易于管理的新分类制度。调整后的职位分类制度，联邦政府白领职业即一般职（CS）系列职位分类的横向结构上，共分为23个职组和420个职系。在23个职组中，最大的职组包含50个职系，最小的职组只有2—3个职系。
第三，公务员薪酬制度的改革。
薪酬是吸引、留住和激励人才的重要因素，但长期以来美国联邦政府公务员薪酬制度，既存在薪酬水平偏低而难以吸引和留住人才，造成公务员的低满意度和人员流失的外部公平性问题，也存在薪酬与绩效相关度低的内部公平性问题，为此难以发挥薪酬应有的激励功能。联邦政府的薪酬制度改革，通过两种途径进行。一种是借鉴或适当应用宽带薪酬结构予以开拓公务员薪酬制度的弹性空间。所谓宽带薪酬，是指通过对常规的多等级和窄幅度的薪酬等级序列进行重新整合的方法形成的一种薪酬结构。20世纪80年代，宽带薪酬逐步开始在联邦政府部分部门得到成功试用，但是需要得到国会立法认定还要一段时间的努力。另一种途径是以绩效薪酬为补充，实现绩效与薪酬的连接并由此开发薪酬的激励功能空间，这种方法同样借鉴于私人部门。由于绩效薪酬制度在实际操作能力上具有的难度，使得一度在实施上遭遇挫折，但美国政府以及专家们对于在政府系统内推行绩效薪酬制度抱有较大希望。 第四，公务员绩效评估制度的改革。
绩效评估也称考核、考评或绩效评价，即指按照一定的程序、方法及指标定期对组织成员的工作绩效进行评价。人力资源管理中的绩效评估，虽然在理论上可以说明其重要的积极意义，但在实践中运用时会产生许多复杂的问题或负面影响，使其失去应有的效用。为了解决绩效评估在理论和实践上存在的这一矛盾，重塑人力资源管理中对绩效管理制度改革采取的主要做法是：以改进个人和组织的绩效为目的，在完全下放绩效管理的职权框架内，授权联邦政府各行政机构形成自己的绩效管理项目。为了使各行政机构更好地设计和实施自己的绩效管理项目，需遵循以下基本原则：首先，强调立项的绩效管理制度应该服务于一个目的，即改进个人和组织的绩效；其次，雇员和雇员代表应该参与绩效项目的设计与实施，包括参与开发绩效标准及参与设计绩效指标等，由此产生雇员拥有的绩效管理项目；再次，绩效管理应该以改进未来的绩效为导向；最后，绩效评估至少应该区分为合格与不合格两个档次。
二、 当代美国公务员制度改革的借鉴和启示
美国公务员制度之所以为不少国家借鉴甚至效仿，不仅因为它呈现出比较成熟和发达的特征，而且因为在几百年来，特别是20世纪90年代以来美国政府能够根据美国社会、政治、经济和文化等变化，通过制定计划与目标，有步骤、有层次，循序渐进地实施改革和合理创新。客观审视美国公务员制度建立和改革的总体历程，以及当代美国公务员制度的理念和制度设计，确实存在不少的科学、合理之处，值得我们认真学习和借鉴。
（一） 加强公务员的道德规范建设
美国作为公务员制度比较完备的国家，历来比较重视公务员道德规范建设，并在长期的实践中制定了一套明确的制度规范，依据这些规范对公务员进行管理，极大地促进了公务员
素质及行政效率的提高。美国作为发达资本主义国家中的一员，尽管与我国在政治制度、政治文化、社会背景等方面有很大差异，但是其对公务员道德规范建设的重视是值得我们借鉴的。在当代中国依法行政的大背景下，公务员管理中不仅仅需要道德上的规范，更需要制度上的保障。改革开放以来，受到西方一些不良思想的腐蚀，传统行政伦理道德体系受到一定冲击，有些公务员在思想和道德方面出现了问题，出现严重违背党纪国法的腐败行为，给党和政府造成了非常恶劣的影响。因此，为了保障公务员在行使国家权力时能够做到公正合法，必须将公务员道德规范建设纳入制度化、法制化的轨道，建立简明可行的制度和规范，以此制约公务员的行为，对违背法律者进行惩处，只有这样才能够真正起到提高公务员素质、提高行政效率的作用。
（二） 健全公务员的职位分类制度
美国的职位分类制为美国的公务员管理提供了有利的制度保障，使美国的人事管理制度步入了现代化、人事化的发展轨道，为美国经济社会的发展作出了巨大的贡献。回顾我国公务员制度建立以前的历史，在很长一段时间内，我国的国家人事管理制度被统称为“干部人事制度”，政府部门的工作人员、党务系统专职人员、社会团体的工作人员等都被称为“国家干部”，这种状况是我国传统人事管理制度缺少科学分类的反映。2006年1月1日《公务法》的正式实施，使得我国公务员制度改革进入了一个新的历史发展阶段。我国《公务员法》
第14条规定：“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”这体现了我国公务员制度建设在职位分类上迈出的重要一步，但是与美国的职位分类制相比，我国的职位分类制有着明显的差距。为此，我们应该积极借鉴美国公务员制度改革进程中公务员职位分类的一些经验和做法，结合我国社会政治经济发展的现实状况，积极稳妥地推进公务员的职位分类制度的完善。
（三） 确立服务导向的崭新理念
美国是一个成熟的市场经济国家，从20世纪80年代开始，美国和其他西方国家一起卷入以市场化为导向的行政改革浪潮中。美国市场化的行政改革中，要求政府尽可能减少对市场的干预，而在公共服务领域中引入市场机制。我国尚处于由计划经济向市场经济艰难转型的过程中，当代中国行政管理体制改革中最重要的一个方面就是政府职能的转变，即服务型政府目标的确立。我国传统公务员系统的运作以官僚制模型为基础，强调命令服从，习惯的是控制而不是服务，容易造成官僚主义的泛滥、行政效率的低下，不利于政府与公民关系的良性发展。服务型政府的实现，对于公务员队伍的管理来说，就是要彻底转变观念，树立“服务”为主的新理念。“服务型政府”是为人民服务的，就要加强对公务员依法行政意识的培育，努力改善自身的道德人格和提高公共行政实践的水平，使政府行为和公务员的公务活动做到诚实守信，努力为人民服务。
（四） 借鉴企业人力资源管理的概念和方法
在美国的重塑联邦政府和重塑人力资源管理中，事实上借鉴和应用了许多企业人力资源管理的理念和方法。虽然政府作为公共部门和企业相比具有很多不同的性质和功能，但是在管理中二者却存在许多相同之处，如追求效率、优化资源配置、激励工作行为等。“相对于处于垄断地位的政府来说，企业的管理绩效和组织活力优胜于公共部门，这在全世界都是一个不争的事实。因此企业人力资源管理中的一些先进的行之有效的概念、方法及工具，不仅可以借鉴，而且也值得仿效。”(吴志华：《美国的公务员制度改革及其启示》，载《公共管理学报》2005年第4期。)我国的公务员管理中，也可以借鉴美国的做法，学习企业人力资源管理的概念和方法，引入竞争机制，更有利于公务员素质的提高与发展，更有利于行政成本的节约和行政效能的提高。
【思考题】
1. 美国公务员制度的发展大体经历了哪几个阶段？
2. 《彭德尔顿法案》颁布的社会背景和主要内容是什么？
3. 试述《公务员制度改革法》的主要内容并加以评价。
4. 美国人事管理总署的主要职责和功能是什么？
5. 如何看待美国公务员的人事分类制度？
6. 美国公务员的职务管理制度对我国有何借鉴意义？
7. 结合相关学科知识谈谈对美国公务员制度改革中重塑人力资源管理的认识。
【拓展阅读文献】
1. 周志忍：《当代国外行政改革研究》，国家行政学院出版社1999年版。
2. 吴志华：《20世纪90年代以来美国联邦政府改革》，载《美国研究》2006年第1期。
3. 马国泉：《美国公务员制和道德规范》，清华大学出版社1999年版。
美国公务员制度的发展及启示
2007年8月至11月，作为上海市闵行区年轻干部管理能力研修班的成员，我们赴美国威斯康星大学学习培训，并到州人事管理部门实习。在此期间，我们对美国公务员制度的建立、发展和改革有了更深的了解，比较我国公务员制度的现状，作了一些思考。
一、 美国公务员制度的建立、发展和改革
美国建国之后，长期实行“政党分肥制”，当时政府职位很少，都是政治任命，即由竞选取胜的总统，把政府职位作为对其竞选支持合作者的一种恩赐分配给他们，被称为“政治恩惠制度”。在这种制度下，一方面，由于官员的不断更换，使得各项工作缺乏连续性，造成行政上的低效率；另一方面，官员的腐败也难以防范。1883年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》，标志着公务员制度的建立。此后，美国国会又陆续通过了许多公务员管理方面的法律，使美国的公务员制度不断得到发展和完善。这些法律涉及绩效评估、职位分类、工资福利和培训等多个方面。其中，1978年的《公务员制度改革法》对美国的公务员制度进行了比较大的改革，是美国公务员制度中一部非常重要的法律。从1993年到2000年，美国联邦政府进行了一场持续8年的“重塑政府”运动，其中包括被称为“重塑人力资源管理”的公务员制度改革。改革的主要内容涉及雇用、职位分类、薪酬、绩效评估等多个方面。进人21世纪后，美国联邦政府推行管理议题改革，努力通过弹性政策与实验工程，进一步推进公务员制度的现代化转型，走向一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。美国公务员制度经过100多年的不断改革探索，确定了一系列基本原则，主要包括公开竞争、平等对待、确保高效、加强培训、政治中立等内容。
二、 美国公务员制度的主要特点
1. 形成历史长，法规体系比较完善
美国的公务员制度体系大致由国会通过的公务员法、总统发布的公务员有关法令以及政府人事管理机构制定的具体规定和章程三层次构成。在威斯康星州，公务员管理主要执行州议会通过的法律、州长签署的条例以及人事部门制定的具体规定。值得一提的是，州人事部门的规定非常详细、非常全面，而且每年都要修改，这个规定也是规范人事行为、处理人事申诉的主要依据。
2. 贯彻以能力和业绩取向为本的功绩制原则
功绩制要求将官职向社会开放并建立公务员管理规范，它还放开了公务员发展道路，引入优胜劣汰机制。在威斯康星州，公务员的招聘、录用、考评、奖惩等都要公开，公众了解、参与程度非常高。
3. 政务官和事务官分途而治
两者产生方式分别为竞选和考试，工作方式分别为任期制与常任制；政务官与执政党共进退，事务官则采取功绩制，不受党派影响，具有独立性。以威斯康星州为例，公务员队
伍比较稳定，但也有流动，每年约有8%的公务员离开或进入公务员队伍。
4. 公务员法定权利与义务的平衡
美国公务员既被政府赋予应有的权利，主要包括考试权、平等求职权等基本权利和政治权利、言论自由权、申诉权等；又必须履行其应尽的义务，主要是正直清廉、政治中立、遵守纪律、对国家忠诚、财产申报等。权利和义务之间保持平衡，杜绝滥用权力。在威斯康星州人事管理局，每年受理州政府公务员的申诉超过1000起，每起申诉都有明确答复。
三、 对我国公务员制度建设的启示
当前我国正处于由旧的人事管理体制向新的国家公务员制度过渡的历史时期，2006年1月1日起《公务员法》开始实行，但制度自身不够完善，而且往往因外部环境和旧制度的掣肘，运行不能完全到位。我们应充分利用国外已有的经验，结合自身特点，对转轨时期的公务员管理机制进行完善，从而推动公务员管理更好地走上制度化、法律化的轨道。
1. 创新公务员管理理念
一是要从“成本管理”转向“资源管理”。将公务员从政府财政负担的角色转变、定位为国家人力资源的角色，从资源管理的认识上出发，充分开发利用他们的创造力而不是一味强调“减员增效”，走出以往人事改革的循环怪圈。
二是要从“权力导向”转向“市场导向”。在我国加入WTO的背景下，公务员制度应以市场取向为指导，贯彻开放、透明、服务的原则，强调法制化、分类化的科学管理，强化对公务员的民意监督。
三是要从“官本位”转向“法本位”。《公务员法》的实施和推行有助于提升公务员管理的实际地位，将对破除“官本位”思想和长官意志、实现公务员制度的法制化建设起到重大作用。
2. 需要通过改革实现与时代同步发展
自1993年试行《国家公务员暂行条例》到2006年《国家公务员法》的正式实施，我国公务员制度已经基本建立起来。比较当前中美两国公务员制度特点，制度创立之初存在诸如脱胎于传统干部人事制度母体等先天不足的问题，因此，需要通过不断的调整与改革实现与时俱进的发展。十多年来，我国公务员制度坚持了“任人唯贤”、“德才兼备”、“群众路线”等路线方针，体现了“公开、平等、竞争、法治”等管理原则，既符合我国国情，适应市场经济体制发展的要求，也得到社会的普遍认可。
3. 借鉴企业人力资源管理的某些概念及方法
公共部门尽管在性质及功能上不同于企业，但在组织内部的管理中存在许多相通之处，如追求管理效率、优化配置资源、激励员工工作等。因而，学会运用现代人力资源的基本思路对公务员进行管理、开发以及激励，有可能逐渐将他们的管理纳入符合现代市场经济要求的轨道之中。
4. 运用先进的分析和评估方法，不断开发公务员管理的技术手段
当前，人事管理手段是我国公共部门人事管理最薄弱的环节，创新公务员管理的技术、方法，是我国公务员制度完善的当务之急。可以预计，随着工作分析与职位分类、人力资源规划、职业生涯发展规划、绩效评估与绩效管理、培训需求分析与培训评估、薪酬设计等诸多管理专门技术的发展，公务员制度的建设将日趋完善，将为人事管理部门有效地评价公务员的能力与综合素质，评估公务员的潜能提供公正的、客观的、可靠的依据，从而推动我国公务员管理进一步走向职业化。
（资料来源：郁小明、张建新：《美国公务员制度的发展及启示》，载《人才开发》2008年第1期。）