作者：方洁
《浙江社会科学》 2001年02期
一、教示界说
当以好讼闻名的西方人在法庭上唇枪舌剑时，中国公民仍来回奔波于向行政长官“讨个说法”。形成此差距的原因是，西方国家的这种传统形成于它们对司法的信任和对行政的不信任的历史过程中；而中国近现代史给予我们的启示是，司法与行政的腐化经常成为民众抱怨的内容，但即使在行政威信下滑的势态下，公民仍对行政寄予厚望。这固然不是理想公民的法律意识，但今天它确实让行政机关认识到：如何在行政程序中弥息可能产生的行政争议，已成为现代行政所面临的更为现实的问题。当教示制度成为行政程序“作茧自缚”的第一步，（注：参见季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。）同时成为拉近行政机关与公民间距离的有效步骤时，其独立存在的价值也随即凸现出来。
教示是指由行政机关就行政程序所涉事项，向行政参与人作出辅导的方式、步骤等所构成的一项法律制度。教示早在国外尤其是大陆法系国家立法上获得肯定。奥地利在1925年通过了包括《普通行政程序法》在内的四个有关行政程序的立法，对教示作了明确的规定。（注：为了使《普通行政程序法》得以较好的实施，1925年与《普通行政程序法》同时通过的还有《行政罚法》、《行政执行法》、《行政程序法施行法》，从而构成了奥地利严密的行政程序法体系。参见杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第12页。）它要求行政机关对于未有专业人士为代理人之当事人一般应以口头方式，指导其进行必要之行政程序并告知作为或不作为的直接法律效果。亦即，行政机关在行政程序中，负有法律教导的义务。（注：汤德宗：《行政程序》，翁岳生编：《行政法》，台湾翰芦图书出版有限公司1998年版，第811、99页。）德国联邦《行政程序法》（1976年）规定，如果公民提出申请显然错误或者因为不知而没有提出申请，或者所作的声明或者请求明显错误，行政机关当及时告知参加人并且建议其改正。除此之外，行政机关在必要时应当告知参加人的权利义务。（注：参见德国联邦《行政程序法》第25条。）当我们将目光转向日本时，可以发现：德、奥两国对教示的理解略显宽泛，相比之下，日本行政程序上教示的涵义要窄得多。（注：日本《行政不服审查法》第57条规定：行政机关对基于法令得声明不服之书面处分（包括以书面确认之情形在内）应教示处分相对人得对该处分声明不服，与声明不服之行政机关与提起声明不服之期限。参见章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版，第128页。）值得一提的是，我国台湾地区新近出台的《行政程序法》中也体现了类似的精神，（注：该法96条第1项第六款规定行政处分以书面为之者应记载：“表明其为行政处分之意旨及不服行政处分之救济方法、期间及受理机关，”被学者们认同为“救济途径之教示。”参见汤德宗：《行政程序法评析》，海峡两岸1999年9月行政法研讨会（西安）提交论文。）国内学者对教示的见解也有一定的分歧。有学者认为，教示是指“行政机关应当随时告知参与人的程序权利及有关规定，以确保参与人及时修正错误，正确参与行政程序。”（注：应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第324页。）也有学者认为，“教示是指行政主体在作出行政决定后，应当书面或者口头告知行政相对人不服行政决定时，应当在什么时候，向什么机关，以什么方式表示不服，从而获得救济的一种法律制度。”（注：章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版，第127页。）
鉴于翻译或用语差异的原因，日本、我国台湾地区和大陆学者对于教示的这种狭义理解可在我国学理中的“告知”制度里找到相当的涵义，因此它不是真正意义上的教示。德、奥行政程序法中的规定具备教示制度的原始意义，但在规定该制度构成的同时，又把告知内容穿插其中，以致如今人们寻找到程序权利中受告知权的依据时，就不再深究下去，教示也因此被忽略或是被混同于告知。其实，教示是一项独立的程序制度，对它的单独考察更为我国行政实践所需。
（一）行政程序上的教示具有如下法律特征：
1.服务性。20世纪行政法的主题是服务行政理念的展开和不断发展。行政机关在行政过程中要确立服务行政的理念，对行政参与人尽到照顾、服务之职。教示是具体化了的服务性程序制度，它使行政机关在尊严本位的程序价值指引下，给予行政参与人程序知识方面的帮助，减少程序违反或其他失误而导致的不利后果。（注：尊严本位的程序价值是法律程序的过程价值之一，体现对人作为程序主体的尊重。参见陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第95页。）
2.过程性。教示贯穿于行政全过程。程序之始，教示的运用使行政参与人增强对行政机关及自己行为的预见性以便及时作出调整；程序之中，行政机关主动或就行政参与人咨询随机为行政参与人提供解释、说明，促使行政参与人对已成就的程序事实予以理解，并给予其它提醒服务；程序之末，通过教示提高行政参与人对行政行为的整体接受程度。
3.个别性。教示是具体行政行为过程中的教示，它与行政机关答复一般咨询的不同之处在于有个案存在。教示固然有密切行政机关与行政参与人关系的外部功能，但该制度设置的立意更重要的是为参与到具体行政行为程序中来的行政参与人提供辅导，而个案中行政参与人的范围是相对限定的。因此，所处程序的特定与教示对象的有限使教示制度具有鲜明的个别性特征。
4.灵活性。教示根据实际需要进行，在行政过程中穿针引线于各项阶段性的程序制度。因为各项制度本身又可成为教示的内容，所以与告知、说明理由这些强制性规定相比，教示的灵活运用使整个行政程序得到更为协调的内部环境。
（二）教示与相邻概念的区别
1.教示与告知
教示与告知是否等同？若两者意义重叠，有无再引入教示制度的必要？这是我们在作制度论证时不应回避的问题。从用语习惯上来说，告知侧重于信息的单向流动，教示则含有丰富的交流色彩。行政法学固然不是语言学，但是制度的设计仍需注意这方面的科学性。我国《行政处罚法》的有关规定标志着告知制度已渐趋成熟。（注：《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。）在此之前，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第35条中侧面点出了告知的必要性。（注：该试行意见第35条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。）就现在的通识而言，告知是以行政参与人行使权利需要和行政机关作出决定为前提的。也就是说，当行政机关引导程序进行到一定阶段，涉及到行政参与人法定权利实现或存在与之有利害攸关之事实与决定时，行政机关将这种权利、事实或决定告知行政参与人，以确保程序无瑕疵地继续推进。
教示具有较强的随机性，它可能因行政参与人咨询而启动，也可能由行政机关视情况主动引发。教示以纯粹的程序安排和行政参与人实施程序行为的可能后果为内容，给予行政参与人进行程序的辅导。它为行政机关和行政参与人提供了一个密切相互关系的机会，使行政机关对于法律的理解、执法思维甚至执法习惯能够比较轻松地为行政以参与人所领会；通过教示，行政机关对某些行政先例的阐释更能促使行政参与人在行政机关的劝告和建议中作出理性的选择。
2.教示与行政指导
教示与行政指导具有极为相似的外观。以权力行使非强制性为特征的行政指导通常也会表现出示范、建议、劝告等方式，似与教示有共通之处，但这种偶合尚不足以抹平两者本质上的区别。
有关行政指导的界定可谓纷繁复杂，能够被中国行政实践所吸纳的观点至少是以这样的共识为基础的：行政指导是指国家行政机关在其所管辖事务范围内，对于特定或不特定的行政相对方，运用柔性非强制性手段，为实现一定行政目的而为的非权力性行政行为。（注：参见包万超：《转型发展中的中国行政指导研究》，罗豪才主编：《行政法论丛》，法律出版社1999年第1卷，第283页。）不管如何，行政指导首先应是为实现行政目的而进行的一种行政过程。这一点已无疑问。也正因为这一点，使它与教示形成了层级与阶段上的分离。行政指导本身便是一个完整的行政过程，教示只是一种程序行为，必须依附于一个行政过程才能存在。因此，从某种意义上说，教示是一个下位概念。其次，行政指导的对象不限于特定的行政相对方。面向全局、针对不特定多数人制定的诱导性产业政策、计划、纲要及《乡镇企业法》之类的法律，即所谓“抽象行政指导”、“宏观行政指导”或“普通行政指导”的，（注：参见应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第571页；罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第275页。）也占了行政指导的半壁江山。相形之下，教示仅是行政机关在程序中向行政参与人作出的辅导，其对象是有限的、特定的。再次，行政指导诸多方式的运用是为了一个明确的行政目标的实现，教示的内容则相对独立，因为教示并不服务于一个既定的行政目标，它是作程序性的辅导以增强行政参与人的主体参与能力。因此，教示与获得教示成为行政机关与行政参与人在行政程序中所对应的一组义务与权利。尽管行政机关可自由裁量是否教示与如何教示，但原则上应对行政参与人提出的教示请求给予必要的回应。而行政指导在“行政机关和相对人之间不产生任何法律意义上的权利义务关系，不发生任何法律效果”，且行政机关作为行政主体，处于比相对人优越的地位，这种优越地位“是以事实上确保该行政指导实效性的法律上的权限为背景的。”（注：胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第413、414页。）总而言之，行政指导是行政机关为达到行政目的，运用指导方式，以获得相对人的协助和配合；教示更多的是赋权于行政参与人可主动向行政机关索要“程序辅导”的服务。这是考量两种现象不同的基点所在。
二、教示制度形成的社会背景
（一）服务行政理念的渗入
1938年德国法学家厄斯特·富斯多夫(Ernst Forsthoff,1902-1974)以代表作《当成是服务主体的行政》开启了德国行政法学重视“服务行政”之门，亦使全世界对国家行政任务的重心有了全新认识。（注：陈新民：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第55、56、103页。）但在当时，福斯多夫对服务行政的理解还仅限于对国民的“生存照顾”，“所谓生存照顾之概念，乃是要赋予行政权力积极作为之理论基础。”（注：汤德宗：《行政程序》，翁岳生编：《行政法》，台湾翰芦图书出版有限公司1998年版，第811、99页。）第二次世界大战结束后，德国社会经济的发展进一步要求行政投入到提供福祉之任务中。这种变化追随于从生存权到福利权的人权观念的发展这条主线。从70年代开始，公权力提供福祉的“辅助性理论”受到德国法学界的热烈讨论并成为学界之通说，（注：陈新民：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第55、56、103页。）关于人权的新发展从中露出端倪。因为福利权已突破了物质给付这一层面，转向更有积极意义的精神福利，即获得社会生活指导的内容。在“服务行政”理念进一步深化的影响下，德国成为最早确立教示制度的国家之一。教示被当作是对踏入行政程序的参与人作出的特别辅助，与个别程序之外面向全体公民的普遍性政策指导相链接，充实了福利权的内涵。
如今，人权不仅是人关于公共权力评价的道德标准，人权更是行政权等公权力运行所要维护的中心价值。行政程序法依此强调个人为本，让行政参与人摆脱被当成程序之客体来处理或支配的历史，而受尊重为程序之主体。因此，当现代国家及行政已经融入深厚的“服务”观念，公民无不认为国家应该是一种服务全民的服务国家之时，教示以其辅助行政参与人认识程序，更顺利地进行程序的宗旨，促使行政机关尽到照顾、服务之职，从而成为“服务行政”理念下的一个颇具生命力的程序制度。
（二）参与行政之落实
行政法是宪法的动态部分，（注：龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第5页。）其使命在于确保权力真正属于人民，为人民服务。一个国家仅仅声明人民当家作主是不够的，还必须设计和建立一套保证人民能够有效参与行政的程序制度；一个政府仅仅有民主的观念也是不够的，还必须让公民熟练地掌握参与行政的技术。在现代公民意识逐渐觉醒和服务行政、参与行政观念逐步确立的背景下，成为行政参与人的公民不能只处于接受决定的消极状态，他们更应在与行政机关相平等的基础之上，以自己的权利参与行政程序之决定，将认知、思想以及见解，在行政程序的参与中彻底表现出来。旧有公权力支配的色彩虽已逐渐从行政法减退，但要巩固行政程序上参与人之程序主体地位，加深主体尊重意识只是形式要件，提高参与能力才是根本。
参与能力的培养是个缓慢的社会过程，于是特定行政程序内参与能力的直接增强机制就更值得关注。行政作用的过程可以说是一个由行政机关依职权推进而与行政参与人达成理性合意的过程。“合意在大多数场合是在相互妥协的基础上形成的，而妥协的公正性主要以当事人各方地位平等为前提。因为现实中各方势均力敌的情况并不多见，所以通过程序规定保障当事人的对等性的制度安排就特别重要。”（注：季卫东：《法律秩序的架构》，中国政治大学出版社1999年版，第389页。）现实是行政机关对程序和实体的把握程度与参与个体的参与能力之间存在较大的落差，我们不可能在行政机关合法的前提下抑制、削减它的活动能量，那么个体参与能力的激活只存在两种可能：聘请代理人和赋予行政参与人获得教示的权利。
一般来说，代理人制度可以让行政参与人对程序看得更清楚，代其主张权利并辅助其进行相关程序，但同时又有高成本等特点。对大部分行政参与人来说，获得教示更为实在一些。这使得他们同样能在程序之初便具备足够的预见能力，不致由于对各种程序安排，诸如顺序之类的生疏招来本可避免的不利后果。换句话说，行政机关应尽早地将程序中可能出现的程序选择、顺序安排、部门职能、行政先例等，向行政参与人讲解行政行为相关内容，结合分析行政参与人在此特定程序中不同行为可能导致的结果，作出利于行政参与人的劝告、建议以及程度中的必要提醒，成为行政参与人不花钱的“代理人”。
（三）制度间之配合
教示具有提高公民参与技术的优势，因此其他一些制度皆需它的配合，获其协力而发挥实效，行政公开制度便是其一。参与要以公开为前提，但平面的信息公开与参与之间还存在一个认知的过程。这种认知能力的强弱在很大程度上决定了参与质量的高低。从我国状况来看，行政公开显得并不彻底，公开方式也十分薄弱。（注：日本已有公布处分基准的规定，将公开又往前推进了一大步，与此相比，我国还有很长的路要走。参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第75页和第193页。）即便行政规定完全明确公开了，普通公民仍可能如隔着窗纱往里望——看得见又似乎看不清。又何况，现代化带来了“议会主导”到“行政主导”的演变，促使行政必须对维护和发展社会所遇到的问题作出快速反应，行政复杂性与多样化在那一刻起即与行政的能动性合为现代行政的必然内容。公开现有规定的工作做得再及时，也不可能与实际行政完全同步，行政自身的操作习惯有它合理存在的余地。然而，行政或许有自身把握的能力，却不能苛求普通公民对各种公开的行政信息都有兴趣，并对诸项行政事务的操作都应付自如。事实上，只有当公民的角色转换为特定行政事件中的行政参与人时，它的主体意识才会真正到位，才会对如何参与以获取一个理想的结果抱有最为迫切的心情。这时公开要完成它制度设置的目标，便离不开行政机关程序中的具体教示。
同理，说明理由制度若得以教示之辅佐，将会进行得更为彻底。如果说教示是将一些程序中可能出现的情况，通过说明等方式预告、暗示给行政参与人的话，说明理由可称得上是程序接近尾声时一个实实在在的验证。说明理由必须随附于一个行政行为同时作出，就事论事，分析事理，对个案形成的合法性与正当性作出说明。“就行政主体而言，说明行政行为理由的根本目的在于说服相对人，减轻他的对抗情绪；就行政相对人而言，有助于他以同意的态度，接受行政行为。”（注：章剑生：《论行政行为说明理由》，《法学研究》1998年第3期。）但人的认识往往是一个从个性到共性，再由共性到个性的流动过程。所以，离开了程序前期对于各种普遍可能性的分析、辅导，说明理由所体现的个案主义恐怕难以达到十分理想的效果，而运用教示，就意味着说明理由可以获得一个良好的载体。
从另一个角度来讲，听证类似于司法审判，说明理由就相当于司法判决书上“本院认为”字样以下的论理部分。大多数行政决定的最后作出，其理由的说明也是以“精练”和“书面”为要求。因客观条件的限制，不管是判决理由或行政行为说明理由，都要筛选事实、选择法律，最后仅对主要矛盾、焦点问题作出论证。这并不能让正式听证或非正式听证阶段提出了诸多细节和意见的行政参与人感到满意，并且以书面形式陈述理由有时可能还不能让行政参与人充分理解行政机关的论证过程。而此时，行政程序却在行政参与人无法再次反馈意见，尚未充分作好心理准备的情形下戛然而止，并将问题推向行政复议或司法审查。这就多少让人生出一些遗憾和猝不及防的感慨。前已述及，“说明”意在“说服”，是为了让对方接受，所以说明理由的首要任务，并不是让行政参与人无条件接受决定，而是给他一个行政程序内最后认识整个事件的机会。对于主要事实及理由的说明自然有它法定的功效，但对于次要事实及因果关系的说明，从正当程序的理念和对行政参与人主体尊重的观念出发，也是不该遗漏的。这一部分不能被说明理由制度所包容的，却能在教示制度里找到依据。行政机关可以通过口头教示将书面的理由具体化、通俗化，对行政参与人关心而说明理由部分又未提及的问题作出阐释或解答。司法实践中，司法工作人员将判决书送达当事人后，往往会附带询问一下当事人有无意见，以便解除当事人关于案件程序或实体上的疑问。既然司法判决与行政决定有着相似性，这种事后的解释、说明也就有了借鉴的价值。行政决定的作出并不意味着行政程序的彻底终结，贯彻于行政程序始末的教示制度又在这里留下了双方缓冲的余地。
三、教示制度的主要内容
（一）教示主体
研究教示主体，就是要研究教示主体资格的内容，研究教示主体所应具备的法定条件。所有行使行政职权的主体都应负有教示的义务，因此，教示主体与行政主体能基本上重合。也就是说，具备行政主体资格的必定也具备教示主体资格，但也只有处在一个具体行政行为过程中，并承担教示义务时，所谓的行政主体，才可称得上是教示主体。从这个意义上讲，教示主体与行政主体一样，是组织而非个人。不同的是，一定的组织因处于行政过程中行政主体的地位，才被赋予动态的行政权，而成为教示主体的组织却因此才承担起教示义务。
行政机关是最普通、最重要的一种教示主体。教示主体不仅包括行政机关，还包括法律、法规授权组织，以及受委托从事公务的组织。（注：本文均采“行政机关”进行说明是出于通识上方便理解起见，并不代表教示仅限于国家行政机关作出。）教示同样会碰到主体不适格的问题。主体不合格自然导致教示无效，因此，这里还需强调教示制度与表明身份制度的匹配。教示本来就是服务行政的表现，公务员是代表教示主体履行教示义务。如果该公务员不及时表明身份，行政参与人就可能因缺乏针对性而造成获取教示这项权利的失落。当然，这并不意味着行政参与人只能向负责该行政行为的公务员提出教示请求，相反，凡该教示主体内所有公务员均有义务解答个别行政参与人的询问。对于无法解答或把握不准的问题，公务员应合理引导其向负责此事的公务员或其他专业业务人员询问，不能一口回绝。
（二）教示行为
从理论上说，教示与行政程序的启动是同步的，但事实上，教示一定要视情况而定。教示制度出于服务行政参与人、润滑行政全过程的考虑，形成两种启动机制：行政机关应行政参与人申请而作出教示，以及行政机关视情况主动进行教示，这两者各有自身的特点和要求。在前一种情况下，由于行政参与人教示申请的提出，使原实体关系中的义务主体——参与程序的当事人马上转化为程序法律关系中的权利主体；而实体关系中的权力主体——行政机关转化为程序法律关系中的义务主体。据此，行政机关应对行政参与人的申请迅速作出回应，并让对方充分理解教示的内容。因此，这种教示应当及时、有效。后一种情况下，行政参与人与行政机关的程序权利义务关系虽也存在，但行政参与人并没有积极地行使这项权利。此时，行政机关既要努力联络对方，以便掌握对方的思想动态，通过教示互相沟通和协调可能出现的问题，为其提供一些建议、提醒等服务，同时要避免过度干涉对方自由，给行政参与人留下“强加意见”的阴影。所以，对这种教示来说，适时、恰当更应值得我们关注。
教示方式是教示行为中另一个不可忽略的环节。教示是一种灵活的程序行为，口头、书面形式都可完成。从制度本意来看，教示时应围绕参与关系，多考虑公民行使权利的方便和公民文化、素质的普遍状况，尽量作利于行政参与人的选择。我国的《行政复议法》确立了便民原则。虽然它没有明示与教示制度有无渊源，但并不妨碍我们对行政机关也要求在教示中参透便民精神。一般来说，口头方式的教示更受欢迎，但如果行政参与人是以书面形式提出申请，或是鉴于教示内容的特殊性，行政机关认为有必要，或行政参与人有此倾向的话，采用书面教示就更为适宜。
（三）不教示或教示有误的行为后果
前已述及，教示原则上不触及具体利益交涉，只限于解释、说明、指导，纯程序的技术性色彩较重，一般不会发生纠葛。但既然是一种程序行为，还不能完全排除行政机关作“恶意”的阐释或无意中出现失误，致使行政参与人的实际权益受损的情况。不教示或教示有误也属行政程序违法，那么它在行政法上的效力又是如何呢？迄今为止，“教示”作为一项制度尚未在我国行政程序法制建设中获得“提名”，它对行政效力的影响，仍有较大的探讨余地。如果作一乐观估计的话，教示会随着行政程序法典化的进程而被提升为一个宣示性的规定，即声明行政参与人有受教示权。纵观我国行政法渊源，从宪法到法律、法规，宣示性规定随处可见，但对于行政机关违反这些规定，如何处理却再无说明。（注：前面提到的公开制度，也只有宣示条款，没有处罚条款。）这一方面反映出我国行政法理论不尽发达，但另一方面也承认了宣示性规定对于行政机关某些非强制性义务来说，还是有其单独存在的合理性，教示制度就属于这类情况。
教示就性质而言，是一种程序性裁量行为，行政机关原则上有义务作出教示，也有权裁量是否教示、何时教示以及如何教示。因此，不教示并不能直接引起行政行为无效、撤销、变更的后果，更无强制履行的必要。同样，教示有时可能是行政机关出于主观恶意而作出，这种不道德的动机和目的有可能与其他行为联结，使当事人能以“滥用职权”的理由，向复议机关或法院提起撤销之诉，并对造成的损害请求国家赔偿。（注：参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1998年版，第243页。）有时行政机关主观上并无恶意，这种教示错误，如果造成行政参与人实际损害的话，应允许其通过国家赔偿诉讼获得救济。但不管是不教示还是教示有误，它的程序违法性都不足以达到成为提出复议或诉讼的独立理由，只能借助在对整个行政决定表示不服时附带提出，以期获得行政或司法的确认，并依此获得国家赔偿。
四、确立我国教示制度的现实意义
首先，它使“服务行政”不再只是一句口号，行政机关与公民间的沟通得到了制度支持。经济腾飞、社会发展离不开政府主导作用，政府权力虽大若威信不足也难以承担现代化的任务。较之西方国家，我国公民仍对国家行政抱有朴素的信任，这为树立行政威信提供了良好契机。程序中的教示与其他一些制度若能适时出现，当有密切行政机关与公民间联系，促进沟通渠道顺畅之功效。
其次，教示为程序主体提供了反思机会。行政法是以公民与国家行政机关间的法律上来往为主题，从而有别于私人间的互动。行政机关在作成各式各样决定时，受到一定的人力、物力、时间、经验或其他客观条件之限制，且其所作之决定基本上是以公共利益为考量。很多时候，行政程序的启动并不是行政机关与公民之间有什么利益冲突，而是目标一致但认识有分歧而引起的。行政机关通过教示能够激发作为社会个体的行政参与人对自己的行为及利益在公共利益的参照下作出认真审视。程序具有反思性整合的特征。（注：参见季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。）这种反思不仅仅行政机关要做，作为行政程序另一方主体的参与人同样需要具备这种意识。这也是公民意识的重要内容。即便有利益冲突的情况，教示过程也能为最终妥协创造条件。它的高明之处就在于双方都能清楚地知道各种程序行为最终有可能走向哪一步，从而更为明智地形成一个妥协结果。
再次，教示有助于提高行政效能。行政业务、行政组织、行政行为效率效能之提升，应该已成为当代行政法的一项主流价值。但这并不是行政机关的单方负担，而需建立在行政机关与行政参与人合作的基础之上。教示一方面促使参与方熟练程序，增强对行政机关的配合，排除不必要的内耗；另一方面增强行政参与人对行为结果的可预知性，在教示中获得一个良好的心理适应过程，从而提高对最后决定的可接受性。“合法地行使法定权力最终取决于被管理者的同意……对于行政程序的评估，不仅应该根据它们的实际作用，还应该根据受到影响的利益集团所理解的方式来进行。”（注：[美]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德·M·利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第4页。）教示制度的形成，使程序法制建设更趋合理、科学。
此外，由于教示可以随机灵活运用，因此它能够在近期弥补行政依据公开不足、透明度不够、说明理由不充分这些缺憾，并且由于它简捷、易于操作，更符合民众的行为心理，有助于消除行政机关与公民之间的对话障碍。
作者介绍：方洁，女，1974年生，浙江大学法学院宪法与行政法学硕士研究生。（杭州 310028）
作者：方洁
《浙江社会科学》 2001年02期
一、教示界说
当以好讼闻名的西方人在法庭上唇枪舌剑时，中国公民仍来回奔波于向行政长官“讨个说法”。形成此差距的原因是，西方国家的这种传统形成于它们对司法的信任和对行政的不信任的历史过程中；而中国近现代史给予我们的启示是，司法与行政的腐化经常成为民众抱怨的内容，但即使在行政威信下滑的势态下，公民仍对行政寄予厚望。这固然不是理想公民的法律意识，但今天它确实让行政机关认识到：如何在行政程序中弥息可能产生的行政争议，已成为现代行政所面临的更为现实的问题。当教示制度成为行政程序“作茧自缚”的第一步，（注：参见季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。）同时成为拉近行政机关与公民间距离的有效步骤时，其独立存在的价值也随即凸现出来。
教示是指由行政机关就行政程序所涉事项，向行政参与人作出辅导的方式、步骤等所构成的一项法律制度。教示早在国外尤其是大陆法系国家立法上获得肯定。奥地利在1925年通过了包括《普通行政程序法》在内的四个有关行政程序的立法，对教示作了明确的规定。（注：为了使《普通行政程序法》得以较好的实施，1925年与《普通行政程序法》同时通过的还有《行政罚法》、《行政执行法》、《行政程序法施行法》，从而构成了奥地利严密的行政程序法体系。参见杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第12页。）它要求行政机关对于未有专业人士为代理人之当事人一般应以口头方式，指导其进行必要之行政程序并告知作为或不作为的直接法律效果。亦即，行政机关在行政程序中，负有法律教导的义务。（注：汤德宗：《行政程序》，翁岳生编：《行政法》，台湾翰芦图书出版有限公司1998年版，第811、99页。）德国联邦《行政程序法》（1976年）规定，如果公民提出申请显然错误或者因为不知而没有提出申请，或者所作的声明或者请求明显错误，行政机关当及时告知参加人并且建议其改正。除此之外，行政机关在必要时应当告知参加人的权利义务。（注：参见德国联邦《行政程序法》第25条。）当我们将目光转向日本时，可以发现：德、奥两国对教示的理解略显宽泛，相比之下，日本行政程序上教示的涵义要窄得多。（注：日本《行政不服审查法》第57条规定：行政机关对基于法令得声明不服之书面处分（包括以书面确认之情形在内）应教示处分相对人得对该处分声明不服，与声明不服之行政机关与提起声明不服之期限。参见章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版，第128页。）值得一提的是，我国台湾地区新近出台的《行政程序法》中也体现了类似的精神，（注：该法96条第1项第六款规定行政处分以书面为之者应记载：“表明其为行政处分之意旨及不服行政处分之救济方法、期间及受理机关，”被学者们认同为“救济途径之教示。”参见汤德宗：《行政程序法评析》，海峡两岸1999年9月行政法研讨会（西安）提交论文。）国内学者对教示的见解也有一定的分歧。有学者认为，教示是指“行政机关应当随时告知参与人的程序权利及有关规定，以确保参与人及时修正错误，正确参与行政程序。”（注：应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第324页。）也有学者认为，“教示是指行政主体在作出行政决定后，应当书面或者口头告知行政相对人不服行政决定时，应当在什么时候，向什么机关，以什么方式表示不服，从而获得救济的一种法律制度。”（注：章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版，第127页。）
鉴于翻译或用语差异的原因，日本、我国台湾地区和大陆学者对于教示的这种狭义理解可在我国学理中的“告知”制度里找到相当的涵义，因此它不是真正意义上的教示。德、奥行政程序法中的规定具备教示制度的原始意义，但在规定该制度构成的同时，又把告知内容穿插其中，以致如今人们寻找到程序权利中受告知权的依据时，就不再深究下去，教示也因此被忽略或是被混同于告知。其实，教示是一项独立的程序制度，对它的单独考察更为我国行政实践所需。
（一）行政程序上的教示具有如下法律特征：
1.服务性。20世纪行政法的主题是服务行政理念的展开和不断发展。行政机关在行政过程中要确立服务行政的理念，对行政参与人尽到照顾、服务之职。教示是具体化了的服务性程序制度，它使行政机关在尊严本位的程序价值指引下，给予行政参与人程序知识方面的帮助，减少程序违反或其他失误而导致的不利后果。（注：尊严本位的程序价值是法律程序的过程价值之一，体现对人作为程序主体的尊重。参见陈端洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第95页。）
2.过程性。教示贯穿于行政全过程。程序之始，教示的运用使行政参与人增强对行政机关及自己行为的预见性以便及时作出调整；程序之中，行政机关主动或就行政参与人咨询随机为行政参与人提供解释、说明，促使行政参与人对已成就的程序事实予以理解，并给予其它提醒服务；程序之末，通过教示提高行政参与人对行政行为的整体接受程度。
3.个别性。教示是具体行政行为过程中的教示，它与行政机关答复一般咨询的不同之处在于有个案存在。教示固然有密切行政机关与行政参与人关系的外部功能，但该制度设置的立意更重要的是为参与到具体行政行为程序中来的行政参与人提供辅导，而个案中行政参与人的范围是相对限定的。因此，所处程序的特定与教示对象的有限使教示制度具有鲜明的个别性特征。
4.灵活性。教示根据实际需要进行，在行政过程中穿针引线于各项阶段性的程序制度。因为各项制度本身又可成为教示的内容，所以与告知、说明理由这些强制性规定相比，教示的灵活运用使整个行政程序得到更为协调的内部环境。
（二）教示与相邻概念的区别
1.教示与告知
教示与告知是否等同？若两者意义重叠，有无再引入教示制度的必要？这是我们在作制度论证时不应回避的问题。从用语习惯上来说，告知侧重于信息的单向流动，教示则含有丰富的交流色彩。行政法学固然不是语言学，但是制度的设计仍需注意这方面的科学性。我国《行政处罚法》的有关规定标志着告知制度已渐趋成熟。（注：《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。）在此之前，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第35条中侧面点出了告知的必要性。（注：该试行意见第35条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。）就现在的通识而言，告知是以行政参与人行使权利需要和行政机关作出决定为前提的。也就是说，当行政机关引导程序进行到一定阶段，涉及到行政参与人法定权利实现或存在与之有利害攸关之事实与决定时，行政机关将这种权利、事实或决定告知行政参与人，以确保程序无瑕疵地继续推进。
教示具有较强的随机性，它可能因行政参与人咨询而启动，也可能由行政机关视情况主动引发。教示以纯粹的程序安排和行政参与人实施程序行为的可能后果为内容，给予行政参与人进行程序的辅导。它为行政机关和行政参与人提供了一个密切相互关系的机会，使行政机关对于法律的理解、执法思维甚至执法习惯能够比较轻松地为行政以参与人所领会；通过教示，行政机关对某些行政先例的阐释更能促使行政参与人在行政机关的劝告和建议中作出理性的选择。
2.教示与行政指导
教示与行政指导具有极为相似的外观。以权力行使非强制性为特征的行政指导通常也会表现出示范、建议、劝告等方式，似与教示有共通之处，但这种偶合尚不足以抹平两者本质上的区别。
有关行政指导的界定可谓纷繁复杂，能够被中国行政实践所吸纳的观点至少是以这样的共识为基础的：行政指导是指国家行政机关在其所管辖事务范围内，对于特定或不特定的行政相对方，运用柔性非强制性手段，为实现一定行政目的而为的非权力性行政行为。（注：参见包万超：《转型发展中的中国行政指导研究》，罗豪才主编：《行政法论丛》，法律出版社1999年第1卷，第283页。）不管如何，行政指导首先应是为实现行政目的而进行的一种行政过程。这一点已无疑问。也正因为这一点，使它与教示形成了层级与阶段上的分离。行政指导本身便是一个完整的行政过程，教示只是一种程序行为，必须依附于一个行政过程才能存在。因此，从某种意义上说，教示是一个下位概念。其次，行政指导的对象不限于特定的行政相对方。面向全局、针对不特定多数人制定的诱导性产业政策、计划、纲要及《乡镇企业法》之类的法律，即所谓“抽象行政指导”、“宏观行政指导”或“普通行政指导”的，（注：参见应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第571页；罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第275页。）也占了行政指导的半壁江山。相形之下，教示仅是行政机关在程序中向行政参与人作出的辅导，其对象是有限的、特定的。再次，行政指导诸多方式的运用是为了一个明确的行政目标的实现，教示的内容则相对独立，因为教示并不服务于一个既定的行政目标，它是作程序性的辅导以增强行政参与人的主体参与能力。因此，教示与获得教示成为行政机关与行政参与人在行政程序中所对应的一组义务与权利。尽管行政机关可自由裁量是否教示与如何教示，但原则上应对行政参与人提出的教示请求给予必要的回应。而行政指导在“行政机关和相对人之间不产生任何法律意义上的权利义务关系，不发生任何法律效果”，且行政机关作为行政主体，处于比相对人优越的地位，这种优越地位“是以事实上确保该行政指导实效性的法律上的权限为背景的。”（注：胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第413、414页。）总而言之，行政指导是行政机关为达到行政目的，运用指导方式，以获得相对人的协助和配合；教示更多的是赋权于行政参与人可主动向行政机关索要“程序辅导”的服务。这是考量两种现象不同的基点所在。
二、教示制度形成的社会背景
（一）服务行政理念的渗入
1938年德国法学家厄斯特·富斯多夫(Ernst Forsthoff,1902-1974)以代表作《当成是服务主体的行政》开启了德国行政法学重视“服务行政”之门，亦使全世界对国家行政任务的重心有了全新认识。（注：陈新民：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第55、56、103页。）但在当时，福斯多夫对服务行政的理解还仅限于对国民的“生存照顾”，“所谓生存照顾之概念，乃是要赋予行政权力积极作为之理论基础。”（注：汤德宗：《行政程序》，翁岳生编：《行政法》，台湾翰芦图书出版有限公司1998年版，第811、99页。）第二次世界大战结束后，德国社会经济的发展进一步要求行政投入到提供福祉之任务中。这种变化追随于从生存权到福利权的人权观念的发展这条主线。从70年代开始，公权力提供福祉的“辅助性理论”受到德国法学界的热烈讨论并成为学界之通说，（注：陈新民：《公法学札记》，台湾三民书局1993年版，第55、56、103页。）关于人权的新发展从中露出端倪。因为福利权已突破了物质给付这一层面，转向更有积极意义的精神福利，即获得社会生活指导的内容。在“服务行政”理念进一步深化的影响下，德国成为最早确立教示制度的国家之一。教示被当作是对踏入行政程序的参与人作出的特别辅助，与个别程序之外面向全体公民的普遍性政策指导相链接，充实了福利权的内涵。
如今，人权不仅是人关于公共权力评价的道德标准，人权更是行政权等公权力运行所要维护的中心价值。行政程序法依此强调个人为本，让行政参与人摆脱被当成程序之客体来处理或支配的历史，而受尊重为程序之主体。因此，当现代国家及行政已经融入深厚的“服务”观念，公民无不认为国家应该是一种服务全民的服务国家之时，教示以其辅助行政参与人认识程序，更顺利地进行程序的宗旨，促使行政机关尽到照顾、服务之职，从而成为“服务行政”理念下的一个颇具生命力的程序制度。
（二）参与行政之落实
行政法是宪法的动态部分，（注：龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第5页。）其使命在于确保权力真正属于人民，为人民服务。一个国家仅仅声明人民当家作主是不够的，还必须设计和建立一套保证人民能够有效参与行政的程序制度；一个政府仅仅有民主的观念也是不够的，还必须让公民熟练地掌握参与行政的技术。在现代公民意识逐渐觉醒和服务行政、参与行政观念逐步确立的背景下，成为行政参与人的公民不能只处于接受决定的消极状态，他们更应在与行政机关相平等的基础之上，以自己的权利参与行政程序之决定，将认知、思想以及见解，在行政程序的参与中彻底表现出来。旧有公权力支配的色彩虽已逐渐从行政法减退，但要巩固行政程序上参与人之程序主体地位，加深主体尊重意识只是形式要件，提高参与能力才是根本。
参与能力的培养是个缓慢的社会过程，于是特定行政程序内参与能力的直接增强机制就更值得关注。行政作用的过程可以说是一个由行政机关依职权推进而与行政参与人达成理性合意的过程。“合意在大多数场合是在相互妥协的基础上形成的，而妥协的公正性主要以当事人各方地位平等为前提。因为现实中各方势均力敌的情况并不多见，所以通过程序规定保障当事人的对等性的制度安排就特别重要。”（注：季卫东：《法律秩序的架构》，中国政治大学出版社1999年版，第389页。）现实是行政机关对程序和实体的把握程度与参与个体的参与能力之间存在较大的落差，我们不可能在行政机关合法的前提下抑制、削减它的活动能量，那么个体参与能力的激活只存在两种可能：聘请代理人和赋予行政参与人获得教示的权利。
一般来说，代理人制度可以让行政参与人对程序看得更清楚，代其主张权利并辅助其进行相关程序，但同时又有高成本等特点。对大部分行政参与人来说，获得教示更为实在一些。这使得他们同样能在程序之初便具备足够的预见能力，不致由于对各种程序安排，诸如顺序之类的生疏招来本可避免的不利后果。换句话说，行政机关应尽早地将程序中可能出现的程序选择、顺序安排、部门职能、行政先例等，向行政参与人讲解行政行为相关内容，结合分析行政参与人在此特定程序中不同行为可能导致的结果，作出利于行政参与人的劝告、建议以及程度中的必要提醒，成为行政参与人不花钱的“代理人”。
（三）制度间之配合
教示具有提高公民参与技术的优势，因此其他一些制度皆需它的配合，获其协力而发挥实效，行政公开制度便是其一。参与要以公开为前提，但平面的信息公开与参与之间还存在一个认知的过程。这种认知能力的强弱在很大程度上决定了参与质量的高低。从我国状况来看，行政公开显得并不彻底，公开方式也十分薄弱。（注：日本已有公布处分基准的规定，将公开又往前推进了一大步，与此相比，我国还有很长的路要走。参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第75页和第193页。）即便行政规定完全明确公开了，普通公民仍可能如隔着窗纱往里望——看得见又似乎看不清。又何况，现代化带来了“议会主导”到“行政主导”的演变，促使行政必须对维护和发展社会所遇到的问题作出快速反应，行政复杂性与多样化在那一刻起即与行政的能动性合为现代行政的必然内容。公开现有规定的工作做得再及时，也不可能与实际行政完全同步，行政自身的操作习惯有它合理存在的余地。然而，行政或许有自身把握的能力，却不能苛求普通公民对各种公开的行政信息都有兴趣，并对诸项行政事务的操作都应付自如。事实上，只有当公民的角色转换为特定行政事件中的行政参与人时，它的主体意识才会真正到位，才会对如何参与以获取一个理想的结果抱有最为迫切的心情。这时公开要完成它制度设置的目标，便离不开行政机关程序中的具体教示。
同理，说明理由制度若得以教示之辅佐，将会进行得更为彻底。如果说教示是将一些程序中可能出现的情况，通过说明等方式预告、暗示给行政参与人的话，说明理由可称得上是程序接近尾声时一个实实在在的验证。说明理由必须随附于一个行政行为同时作出，就事论事，分析事理，对个案形成的合法性与正当性作出说明。“就行政主体而言，说明行政行为理由的根本目的在于说服相对人，减轻他的对抗情绪；就行政相对人而言，有助于他以同意的态度，接受行政行为。”（注：章剑生：《论行政行为说明理由》，《法学研究》1998年第3期。）但人的认识往往是一个从个性到共性，再由共性到个性的流动过程。所以，离开了程序前期对于各种普遍可能性的分析、辅导，说明理由所体现的个案主义恐怕难以达到十分理想的效果，而运用教示，就意味着说明理由可以获得一个良好的载体。
从另一个角度来讲，听证类似于司法审判，说明理由就相当于司法判决书上“本院认为”字样以下的论理部分。大多数行政决定的最后作出，其理由的说明也是以“精练”和“书面”为要求。因客观条件的限制，不管是判决理由或行政行为说明理由，都要筛选事实、选择法律，最后仅对主要矛盾、焦点问题作出论证。这并不能让正式听证或非正式听证阶段提出了诸多细节和意见的行政参与人感到满意，并且以书面形式陈述理由有时可能还不能让行政参与人充分理解行政机关的论证过程。而此时，行政程序却在行政参与人无法再次反馈意见，尚未充分作好心理准备的情形下戛然而止，并将问题推向行政复议或司法审查。这就多少让人生出一些遗憾和猝不及防的感慨。前已述及，“说明”意在“说服”，是为了让对方接受，所以说明理由的首要任务，并不是让行政参与人无条件接受决定，而是给他一个行政程序内最后认识整个事件的机会。对于主要事实及理由的说明自然有它法定的功效，但对于次要事实及因果关系的说明，从正当程序的理念和对行政参与人主体尊重的观念出发，也是不该遗漏的。这一部分不能被说明理由制度所包容的，却能在教示制度里找到依据。行政机关可以通过口头教示将书面的理由具体化、通俗化，对行政参与人关心而说明理由部分又未提及的问题作出阐释或解答。司法实践中，司法工作人员将判决书送达当事人后，往往会附带询问一下当事人有无意见，以便解除当事人关于案件程序或实体上的疑问。既然司法判决与行政决定有着相似性，这种事后的解释、说明也就有了借鉴的价值。行政决定的作出并不意味着行政程序的彻底终结，贯彻于行政程序始末的教示制度又在这里留下了双方缓冲的余地。
三、教示制度的主要内容
（一）教示主体
研究教示主体，就是要研究教示主体资格的内容，研究教示主体所应具备的法定条件。所有行使行政职权的主体都应负有教示的义务，因此，教示主体与行政主体能基本上重合。也就是说，具备行政主体资格的必定也具备教示主体资格，但也只有处在一个具体行政行为过程中，并承担教示义务时，所谓的行政主体，才可称得上是教示主体。从这个意义上讲，教示主体与行政主体一样，是组织而非个人。不同的是，一定的组织因处于行政过程中行政主体的地位，才被赋予动态的行政权，而成为教示主体的组织却因此才承担起教示义务。
行政机关是最普通、最重要的一种教示主体。教示主体不仅包括行政机关，还包括法律、法规授权组织，以及受委托从事公务的组织。（注：本文均采“行政机关”进行说明是出于通识上方便理解起见，并不代表教示仅限于国家行政机关作出。）教示同样会碰到主体不适格的问题。主体不合格自然导致教示无效，因此，这里还需强调教示制度与表明身份制度的匹配。教示本来就是服务行政的表现，公务员是代表教示主体履行教示义务。如果该公务员不及时表明身份，行政参与人就可能因缺乏针对性而造成获取教示这项权利的失落。当然，这并不意味着行政参与人只能向负责该行政行为的公务员提出教示请求，相反，凡该教示主体内所有公务员均有义务解答个别行政参与人的询问。对于无法解答或把握不准的问题，公务员应合理引导其向负责此事的公务员或其他专业业务人员询问，不能一口回绝。
（二）教示行为
从理论上说，教示与行政程序的启动是同步的，但事实上，教示一定要视情况而定。教示制度出于服务行政参与人、润滑行政全过程的考虑，形成两种启动机制：行政机关应行政参与人申请而作出教示，以及行政机关视情况主动进行教示，这两者各有自身的特点和要求。在前一种情况下，由于行政参与人教示申请的提出，使原实体关系中的义务主体——参与程序的当事人马上转化为程序法律关系中的权利主体；而实体关系中的权力主体——行政机关转化为程序法律关系中的义务主体。据此，行政机关应对行政参与人的申请迅速作出回应，并让对方充分理解教示的内容。因此，这种教示应当及时、有效。后一种情况下，行政参与人与行政机关的程序权利义务关系虽也存在，但行政参与人并没有积极地行使这项权利。此时，行政机关既要努力联络对方，以便掌握对方的思想动态，通过教示互相沟通和协调可能出现的问题，为其提供一些建议、提醒等服务，同时要避免过度干涉对方自由，给行政参与人留下“强加意见”的阴影。所以，对这种教示来说，适时、恰当更应值得我们关注。
教示方式是教示行为中另一个不可忽略的环节。教示是一种灵活的程序行为，口头、书面形式都可完成。从制度本意来看，教示时应围绕参与关系，多考虑公民行使权利的方便和公民文化、素质的普遍状况，尽量作利于行政参与人的选择。我国的《行政复议法》确立了便民原则。虽然它没有明示与教示制度有无渊源，但并不妨碍我们对行政机关也要求在教示中参透便民精神。一般来说，口头方式的教示更受欢迎，但如果行政参与人是以书面形式提出申请，或是鉴于教示内容的特殊性，行政机关认为有必要，或行政参与人有此倾向的话，采用书面教示就更为适宜。
（三）不教示或教示有误的行为后果
前已述及，教示原则上不触及具体利益交涉，只限于解释、说明、指导，纯程序的技术性色彩较重，一般不会发生纠葛。但既然是一种程序行为，还不能完全排除行政机关作“恶意”的阐释或无意中出现失误，致使行政参与人的实际权益受损的情况。不教示或教示有误也属行政程序违法，那么它在行政法上的效力又是如何呢？迄今为止，“教示”作为一项制度尚未在我国行政程序法制建设中获得“提名”，它对行政效力的影响，仍有较大的探讨余地。如果作一乐观估计的话，教示会随着行政程序法典化的进程而被提升为一个宣示性的规定，即声明行政参与人有受教示权。纵观我国行政法渊源，从宪法到法律、法规，宣示性规定随处可见，但对于行政机关违反这些规定，如何处理却再无说明。（注：前面提到的公开制度，也只有宣示条款，没有处罚条款。）这一方面反映出我国行政法理论不尽发达，但另一方面也承认了宣示性规定对于行政机关某些非强制性义务来说，还是有其单独存在的合理性，教示制度就属于这类情况。
教示就性质而言，是一种程序性裁量行为，行政机关原则上有义务作出教示，也有权裁量是否教示、何时教示以及如何教示。因此，不教示并不能直接引起行政行为无效、撤销、变更的后果，更无强制履行的必要。同样，教示有时可能是行政机关出于主观恶意而作出，这种不道德的动机和目的有可能与其他行为联结，使当事人能以“滥用职权”的理由，向复议机关或法院提起撤销之诉，并对造成的损害请求国家赔偿。（注：参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1998年版，第243页。）有时行政机关主观上并无恶意，这种教示错误，如果造成行政参与人实际损害的话，应允许其通过国家赔偿诉讼获得救济。但不管是不教示还是教示有误，它的程序违法性都不足以达到成为提出复议或诉讼的独立理由，只能借助在对整个行政决定表示不服时附带提出，以期获得行政或司法的确认，并依此获得国家赔偿。
四、确立我国教示制度的现实意义
首先，它使“服务行政”不再只是一句口号，行政机关与公民间的沟通得到了制度支持。经济腾飞、社会发展离不开政府主导作用，政府权力虽大若威信不足也难以承担现代化的任务。较之西方国家，我国公民仍对国家行政抱有朴素的信任，这为树立行政威信提供了良好契机。程序中的教示与其他一些制度若能适时出现，当有密切行政机关与公民间联系，促进沟通渠道顺畅之功效。
其次，教示为程序主体提供了反思机会。行政法是以公民与国家行政机关间的法律上来往为主题，从而有别于私人间的互动。行政机关在作成各式各样决定时，受到一定的人力、物力、时间、经验或其他客观条件之限制，且其所作之决定基本上是以公共利益为考量。很多时候，行政程序的启动并不是行政机关与公民之间有什么利益冲突，而是目标一致但认识有分歧而引起的。行政机关通过教示能够激发作为社会个体的行政参与人对自己的行为及利益在公共利益的参照下作出认真审视。程序具有反思性整合的特征。（注：参见季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。）这种反思不仅仅行政机关要做，作为行政程序另一方主体的参与人同样需要具备这种意识。这也是公民意识的重要内容。即便有利益冲突的情况，教示过程也能为最终妥协创造条件。它的高明之处就在于双方都能清楚地知道各种程序行为最终有可能走向哪一步，从而更为明智地形成一个妥协结果。
再次，教示有助于提高行政效能。行政业务、行政组织、行政行为效率效能之提升，应该已成为当代行政法的一项主流价值。但这并不是行政机关的单方负担，而需建立在行政机关与行政参与人合作的基础之上。教示一方面促使参与方熟练程序，增强对行政机关的配合，排除不必要的内耗；另一方面增强行政参与人对行为结果的可预知性，在教示中获得一个良好的心理适应过程，从而提高对最后决定的可接受性。“合法地行使法定权力最终取决于被管理者的同意……对于行政程序的评估，不仅应该根据它们的实际作用，还应该根据受到影响的利益集团所理解的方式来进行。”（注：[美]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德·M·利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第4页。）教示制度的形成，使程序法制建设更趋合理、科学。
此外，由于教示可以随机灵活运用，因此它能够在近期弥补行政依据公开不足、透明度不够、说明理由不充分这些缺憾，并且由于它简捷、易于操作，更符合民众的行为心理，有助于消除行政机关与公民之间的对话障碍。
作者介绍：方洁，女，1974年生，浙江大学法学院宪法与行政法学硕士研究生。（杭州 310028）