关于城市居住区公共服务设施配套的研究与思考
摘要：通过对相关规定规范的分析与研究，结合公共服务设施的实际建设情况及部分城市的公建配套规定，本文从控制性详细规划编制及城市规划部门审批管理的角度，对居住区教育设施配套与公共服务设施配套标准提出了建议。
关键词：居住区 ； 公共服务设施； 教育设施 ； 配套标准 ；
1引言
随着城市建设的发展，城市建设面积及人口不断增加，但与之相配套的公共服务设施往往增长速度不成正比，在各地新闻报道中也常见市民抱怨教育设施缺少、医疗设施缺少、文化娱乐设施缺少等等，公共服务设施建设日益成为政府和市民高度关心的问题。
政府由于资金有限等原因，主要负责投资建设市级、区级公共服务设施，社区级公共服务设施则大部分由市场来配套。而在实际工作中，《居住区规划设计规范》对社区的建设指导面临着许多挑战，既不能有效指导控制性详细规划编制，也不能指导市城乡规划局在核发规划条件时对配套设施提出明确而严格的要求，导致后期开发报建的居住区规划方案往往配套公共服务设施较少。
因此各城市制定一个符合当地实际且有前瞻性的居住区公共服务设施配套标准及管理体制，作为地方标准去管理或指引社区建设，是十分重要的。本文通过对相关规定规范、各城市经验、规划管理部门的实际需求进行调查分析，提出相应的实施建议。
2相关规定规范的分析与研究
2.1《 城市居住区规划设计规范（GB 50180—93）》2002版
居住区按人口规模可分为居住区（10000-16000户）、居住小区（3000-5000户）、居住组团（300-1000户）。在《城市居住区规划设计规范》采用千人指标和分类指标控制公共服务设施规模，其中居住区为建筑面积1668-3293 m2/千人，用地面积2172-5559 m2/千人；居住小区为建筑面积968~2397 m2/千人，用地面积1097~3835 m2/千人；居住组团为建筑面积362~856 m2/千人，用地面积488~1058 m2/千人。
“公共服务设施项目分级配建表”及“公共服务设施各项目的设置规定”中确定了各级居住区需相应配套的公共服务设施，如居住小区要配套幼儿园、小学、卫生站、文化活动站（含青少年、老年活动站）、居民健身设施（含老年户外活动场地）、社区服务中心；居住区还要配套中学、医院、门诊所、文化活动中心（含青少年活动中心、老年活动中心）、街道办事处、派出所等。
该规范存在的欠缺之处：①千人指标数据较为繁杂，且指标跨度较大（既包
括各级居住区本身的数据跨度大，也包括三级居住区之间的控制规模相差大），不便于指导控制性详细规划的公共服务设施总量统筹计算及控制单元的公共服务设施量计算，也不具有很强的指导城乡规划局进行具体建设项目审批的意义。同时千人指标控制的公建用地面积与用地平衡控制指标中的公建用地比例（居住区15~25%，小区12~22%，组团6~12%）也不完全一致。
②公建分级配建表及设置规定的部分内容，已不符合实际发展需求。以教育设施为例，规范将其分为“托儿所”、“幼儿园”、“小学”、“中学”四类，与我国目前实行的九年义务教育体制不相符，高中并不在义务教育范畴内，其就读具有更多的选择性，建议教育设施配套与九年义务教育相衔接，中学分“初中”和“高中”分别控制；托儿所负责保教3周岁以下的儿童，以看护照顾为主，不承担教育职能，在实际操作中一般不独立设置，而是在幼儿园设托儿班，所以规范中要求其独立占地，不符合市场实际。
2.2 《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》
根据《城市用地分类与规划建设用地标准》，公共服务设施用地分为“居住区公共服务设施（R12/R22/R32）”和“公共管理与公共服务用地（A）”两类。R12/R22/R32类用地包括幼托、文化体育设施、商业金融、社区卫生服务站、公用设施等用地，不包括中小学用地；A类用地包括行政、文化、教育、体育、卫生等机构和设施的用地，不包括居住用地中的服务设施用地。
按照该标准，属于R12/R22/R32类的公共服务设施由房地产开发单位在投资建设居住区时予以配套建设，属于A类的公共设施不在居住区中配套，由政府另外负责统筹安排建设，也可以引入市场机制提供或运营。
2.3 两者存在的冲突
前者要求按居住区人口规模配套中、小学；后者明确居住区公共服务设施不包括中、小学用地，两者存在矛盾。
3 关于居住区教育设施配套的建议
必要的规模是教学质量的重要保证要素之一, 中小学应具备一定规模,不鼓励分散布局。而规模的扩大必然伴随着服务人口和服务半径的同步提高，例如24班以上的小学,其占地面积较大,选址需权衡多方面因素,服务半径和服务人口超出将居住小区范畴。且中小学作为九年义务教育，属于纯公共服务设施，其建设成本和运行成本均由国家公共财政提供。如果作为居住区配套设施由开发商实现，其规模和办学质量必将受到很大限制：①首先是用地规模难以保证，容易出现所谓的“麻雀小学”；②还有部分开发商采取化整为零分次报建的办法，逃避教育设施的配建；③其次是区位普遍偏差，中小学和幼儿园被置于小区中不利居住的地段，如交通噪声干扰区或高层日照阴影区；④此外，设施建设往往滞后于商品房的开发，难以保证”同时建设、同时交付使用”，同时这种建设方式在一定程度上将导致城市教育设施布局零散无序、各自为政。
《城市居住区规划设计规范》将小学作为小区级必设设施，主要是考虑其服务半径要求。但是随着人们对教育越来越重视，对学校的选择不再局限于居住区范围内，教学质量的高低成为家长对学校选择的决定性因素。因此，小学的布点和规模设置也不应只局限于小区的范畴之内，而应在更大的空间范围内进行统筹协调，实现教育资源的合理配置。
综上所述，建议政府作为教育设施的建设主体，以单独占地形式建设，其用地选址与规模在城市分区规划和控制性详细规划层面统筹协调。对于按《城市居住区规划设计规范》应配套小学的居住楼盘，可以采用向政府缴纳教育配套费的方式。但外围大型郊区楼盘因周边城市建设用地缺少，相应的公共设施配套也较少，需要开发单位按居住区人口规模配套初中、小学。
同时各地应根据当地的人口结构合理确立教育设施的千人控制指标（或采用标准户的概念）及建筑、用地面要求，以指导各级教育设施的分布数量及建设规模。如广州市采取80学位/千人控制小学服务规模，40学位/千人控制初中及幼儿园服务规模，考虑到高中不属于义务教育范畴，按照30学位/千人控制其服务规模。
4 关于居住区公共服务设施配套标准的建议
通过参考广州市、上海市、武汉市的公共服务设施配套标准，本文提出按照刚性与弹性相结合，必配和选配相结合，分散与集中相结合的原则制定城市社区公共服务设施标准。
4.1 刚性与弹性相结合，必配和选配相结合
为公平协调各楼盘的开发利益，建议统一标准，无论居住区、小区、组团，均需按住宅建筑面积的一定比例配套公共服务设施，这样既便于计算，也容易形成一个固定概念去推广。各城市可以根据当地实际并结合居住区规范，合理确定比例，如以广州为例，则要求每100m2住宅建筑面积配置不少于6 m2的公共服务设施。
在编制控制性详细规划时，可以按照该标准计算公共服务设施总量要求，并结合服务半径合理布局。在设定出让土地的规划条件时，宜要求按每100 m2住宅建筑面积不少于6 m2 的标准配置公共服务设施，如控规配套的公共服务设施面积低于6 m2/每100 m2住宅建筑面积的标准，则以控规配套设施为必配，其余可由开发单位结合市场及自身需求选配；如控规配套的公共服务设施面积高于6 m2/每100 m2住宅建筑面积的标准，则以控规为准。
4.2 分散与集中相结合
《城市居住区规划设计规范》里明确了各级居住区的公共服务设施用地面积比例要求，市城乡规划局在核发规划条件时应将此纳入其中，并要求居住区主要
公共服务设施宜相对集中布置，独立占地，形成既为小区居民服务、也对外开放的社区公共中心，这样既保证公共服务设施的使用效率高， 也减缓了城市公共服务设施不足的问题。
5 结语
本文重点对教育设施及居住区公共服务设施配套标准提出可操作性的建议，但同时还需在控制性详细规划编制阶段，注重公共服务设施的统筹布局，避免各居住区配置设施重复单一，无法满足多元化需求，或空间分布不均衡、服务半径过大等问题。今后随着经济的持续发展，人民生活水平的不断提高，对公共服务设施的需求也会出现新的动向和特点，如何应对这种变化还需继续研究与思考。
参考文献：
1.《城市居住区规划设计规范（GB 50180-93）》 2002年版
2.《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》
3.《广州市居住区（社区）公共服务设施设置标准》2005年
4.《广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设移交管理规定》（穗府办〔2010〕15号）
5.《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》 2002年
6.费 彦.王世福. 城市居住区教育配套设施的建设标准研究——以广州为例2008年
关于城市居住区公共服务设施配套的研究与思考
摘要：通过对相关规定规范的分析与研究，结合公共服务设施的实际建设情况及部分城市的公建配套规定，本文从控制性详细规划编制及城市规划部门审批管理的角度，对居住区教育设施配套与公共服务设施配套标准提出了建议。
关键词：居住区 ； 公共服务设施； 教育设施 ； 配套标准 ；
1引言
随着城市建设的发展，城市建设面积及人口不断增加，但与之相配套的公共服务设施往往增长速度不成正比，在各地新闻报道中也常见市民抱怨教育设施缺少、医疗设施缺少、文化娱乐设施缺少等等，公共服务设施建设日益成为政府和市民高度关心的问题。
政府由于资金有限等原因，主要负责投资建设市级、区级公共服务设施，社区级公共服务设施则大部分由市场来配套。而在实际工作中，《居住区规划设计规范》对社区的建设指导面临着许多挑战，既不能有效指导控制性详细规划编制，也不能指导市城乡规划局在核发规划条件时对配套设施提出明确而严格的要求，导致后期开发报建的居住区规划方案往往配套公共服务设施较少。
因此各城市制定一个符合当地实际且有前瞻性的居住区公共服务设施配套标准及管理体制，作为地方标准去管理或指引社区建设，是十分重要的。本文通过对相关规定规范、各城市经验、规划管理部门的实际需求进行调查分析，提出相应的实施建议。
2相关规定规范的分析与研究
2.1《 城市居住区规划设计规范（GB 50180—93）》2002版
居住区按人口规模可分为居住区（10000-16000户）、居住小区（3000-5000户）、居住组团（300-1000户）。在《城市居住区规划设计规范》采用千人指标和分类指标控制公共服务设施规模，其中居住区为建筑面积1668-3293 m2/千人，用地面积2172-5559 m2/千人；居住小区为建筑面积968~2397 m2/千人，用地面积1097~3835 m2/千人；居住组团为建筑面积362~856 m2/千人，用地面积488~1058 m2/千人。
“公共服务设施项目分级配建表”及“公共服务设施各项目的设置规定”中确定了各级居住区需相应配套的公共服务设施，如居住小区要配套幼儿园、小学、卫生站、文化活动站（含青少年、老年活动站）、居民健身设施（含老年户外活动场地）、社区服务中心；居住区还要配套中学、医院、门诊所、文化活动中心（含青少年活动中心、老年活动中心）、街道办事处、派出所等。
该规范存在的欠缺之处：①千人指标数据较为繁杂，且指标跨度较大（既包
括各级居住区本身的数据跨度大，也包括三级居住区之间的控制规模相差大），不便于指导控制性详细规划的公共服务设施总量统筹计算及控制单元的公共服务设施量计算，也不具有很强的指导城乡规划局进行具体建设项目审批的意义。同时千人指标控制的公建用地面积与用地平衡控制指标中的公建用地比例（居住区15~25%，小区12~22%，组团6~12%）也不完全一致。
②公建分级配建表及设置规定的部分内容，已不符合实际发展需求。以教育设施为例，规范将其分为“托儿所”、“幼儿园”、“小学”、“中学”四类，与我国目前实行的九年义务教育体制不相符，高中并不在义务教育范畴内，其就读具有更多的选择性，建议教育设施配套与九年义务教育相衔接，中学分“初中”和“高中”分别控制；托儿所负责保教3周岁以下的儿童，以看护照顾为主，不承担教育职能，在实际操作中一般不独立设置，而是在幼儿园设托儿班，所以规范中要求其独立占地，不符合市场实际。
2.2 《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》
根据《城市用地分类与规划建设用地标准》，公共服务设施用地分为“居住区公共服务设施（R12/R22/R32）”和“公共管理与公共服务用地（A）”两类。R12/R22/R32类用地包括幼托、文化体育设施、商业金融、社区卫生服务站、公用设施等用地，不包括中小学用地；A类用地包括行政、文化、教育、体育、卫生等机构和设施的用地，不包括居住用地中的服务设施用地。
按照该标准，属于R12/R22/R32类的公共服务设施由房地产开发单位在投资建设居住区时予以配套建设，属于A类的公共设施不在居住区中配套，由政府另外负责统筹安排建设，也可以引入市场机制提供或运营。
2.3 两者存在的冲突
前者要求按居住区人口规模配套中、小学；后者明确居住区公共服务设施不包括中、小学用地，两者存在矛盾。
3 关于居住区教育设施配套的建议
必要的规模是教学质量的重要保证要素之一, 中小学应具备一定规模,不鼓励分散布局。而规模的扩大必然伴随着服务人口和服务半径的同步提高，例如24班以上的小学,其占地面积较大,选址需权衡多方面因素,服务半径和服务人口超出将居住小区范畴。且中小学作为九年义务教育，属于纯公共服务设施，其建设成本和运行成本均由国家公共财政提供。如果作为居住区配套设施由开发商实现，其规模和办学质量必将受到很大限制：①首先是用地规模难以保证，容易出现所谓的“麻雀小学”；②还有部分开发商采取化整为零分次报建的办法，逃避教育设施的配建；③其次是区位普遍偏差，中小学和幼儿园被置于小区中不利居住的地段，如交通噪声干扰区或高层日照阴影区；④此外，设施建设往往滞后于商品房的开发，难以保证”同时建设、同时交付使用”，同时这种建设方式在一定程度上将导致城市教育设施布局零散无序、各自为政。
《城市居住区规划设计规范》将小学作为小区级必设设施，主要是考虑其服务半径要求。但是随着人们对教育越来越重视，对学校的选择不再局限于居住区范围内，教学质量的高低成为家长对学校选择的决定性因素。因此，小学的布点和规模设置也不应只局限于小区的范畴之内，而应在更大的空间范围内进行统筹协调，实现教育资源的合理配置。
综上所述，建议政府作为教育设施的建设主体，以单独占地形式建设，其用地选址与规模在城市分区规划和控制性详细规划层面统筹协调。对于按《城市居住区规划设计规范》应配套小学的居住楼盘，可以采用向政府缴纳教育配套费的方式。但外围大型郊区楼盘因周边城市建设用地缺少，相应的公共设施配套也较少，需要开发单位按居住区人口规模配套初中、小学。
同时各地应根据当地的人口结构合理确立教育设施的千人控制指标（或采用标准户的概念）及建筑、用地面要求，以指导各级教育设施的分布数量及建设规模。如广州市采取80学位/千人控制小学服务规模，40学位/千人控制初中及幼儿园服务规模，考虑到高中不属于义务教育范畴，按照30学位/千人控制其服务规模。
4 关于居住区公共服务设施配套标准的建议
通过参考广州市、上海市、武汉市的公共服务设施配套标准，本文提出按照刚性与弹性相结合，必配和选配相结合，分散与集中相结合的原则制定城市社区公共服务设施标准。
4.1 刚性与弹性相结合，必配和选配相结合
为公平协调各楼盘的开发利益，建议统一标准，无论居住区、小区、组团，均需按住宅建筑面积的一定比例配套公共服务设施，这样既便于计算，也容易形成一个固定概念去推广。各城市可以根据当地实际并结合居住区规范，合理确定比例，如以广州为例，则要求每100m2住宅建筑面积配置不少于6 m2的公共服务设施。
在编制控制性详细规划时，可以按照该标准计算公共服务设施总量要求，并结合服务半径合理布局。在设定出让土地的规划条件时，宜要求按每100 m2住宅建筑面积不少于6 m2 的标准配置公共服务设施，如控规配套的公共服务设施面积低于6 m2/每100 m2住宅建筑面积的标准，则以控规配套设施为必配，其余可由开发单位结合市场及自身需求选配；如控规配套的公共服务设施面积高于6 m2/每100 m2住宅建筑面积的标准，则以控规为准。
4.2 分散与集中相结合
《城市居住区规划设计规范》里明确了各级居住区的公共服务设施用地面积比例要求，市城乡规划局在核发规划条件时应将此纳入其中，并要求居住区主要
公共服务设施宜相对集中布置，独立占地，形成既为小区居民服务、也对外开放的社区公共中心，这样既保证公共服务设施的使用效率高， 也减缓了城市公共服务设施不足的问题。
5 结语
本文重点对教育设施及居住区公共服务设施配套标准提出可操作性的建议，但同时还需在控制性详细规划编制阶段，注重公共服务设施的统筹布局，避免各居住区配置设施重复单一，无法满足多元化需求，或空间分布不均衡、服务半径过大等问题。今后随着经济的持续发展，人民生活水平的不断提高，对公共服务设施的需求也会出现新的动向和特点，如何应对这种变化还需继续研究与思考。
参考文献：
1.《城市居住区规划设计规范（GB 50180-93）》 2002年版
2.《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》
3.《广州市居住区（社区）公共服务设施设置标准》2005年
4.《广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设移交管理规定》（穗府办〔2010〕15号）
5.《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》 2002年
6.费 彦.王世福. 城市居住区教育配套设施的建设标准研究——以广州为例2008年