论国家权力和公民权利的关系
孙律师 [1**********]
摘 要:为了深层次地认识国家权力和公民权利之间的关系,通过研究国家权力对公民权利形成压制的历史原因和摩擦冲突的现实状况,认为在二者各自的伸展空间内,国家权力与公民权利应该和谐相处,重点在国家机关要依法行政,同时要不断培养公民的法律意识和权利意识。
关键词: 公民权利 国家权力 权利产生权力 权力保障权利
一、保护公民合法权利和限制国家根本权力是现代社会的两个核心问题。
（一）保护公民合法权利
国家权力设臵的目的是为了保障公民权利，通过组建国家政权组织体系维护正常的社会秩序，从而达到保护保障公民权利和自由的目的。权力行使不当会侵犯公民权利。同样，权利过于膨胀，会影响权力行使，最终也会损害公民权利。公民权利强制性具有间接性和强制性,当公民权利遭到侵犯或发生争议之时,除少数场合采取的自救行为外,一般都是通过国家机关的强制力予以保护而司法机关则为其提供最终的救济手段。
公民实际上具有意志支配下的行为自由,是否行使权利,实现权利,则由公民自行决定,在某些情况下,公民可以放弃、转让权利,行使权利也不意味着必须马上承担责任。而对国家权力主体来说,国家权力必须依法行使,不得放弃或非法转让,并且行使权力即意味着必然要承担相应的法律责任。同时,对于公民权利来说,凡是法律未明文禁止的,公民都有权行使,不得受到非法阻扰。而国家权力的行使只限于法律明确规定的范围,法律无明文规定的,国家机关及其公职人员不得超范围行使。
国家权力保护公民权利。权利虽是权力的本源，但作为社会公众之间的相互许可和承诺，本身就十分脆弱，容易受到外界的侵害，就需要强有力的保障。而权力是国家强制力的象征，其构造和配臵本身就是为了保障和促进权利的。即如西塞罗所言：“没有权力，便不可能存在任何家庭、市民公民、种族、整个人类。”①“设立国家权力的目的，国家权力自身的价值，均在于为权利服务。”②保障公民权利和自由是现代民主和法治社会追求的核心价值目标，国家政治和法律实践的中心就围绕公民权利的保护和实现展开。公民权利一方面来源于权利,另一
方面更是权利的具体表现。由于这个公民权利具有社会性的特征及一定的政治色彩,因此对于它的理解必须要联系各方面的社会现实和政治状况。纵观人类历史的各个时期,无论文明的发展程度如何,人之所以选择进入社会,很多情况下是基于对自身权利需求的考虑。就如同我们现在对利益的需求一样,人们最初进入社会同样并不是要使自己的利益变得比以前更少或是状况变得比以前更坏,而是为了寻求更多的好处和依靠,所以无论任何时代,人们进入到社会生活中来,最终都是要使自己的权利与利益得到更好的保护。
具体表现在：为了便于国家确认权利和调整权利，把立法权交给国家；为了使国家有能力防止个人的暴力行为，保护人身自由、生命和财产的安全，控制自由和权利的滥用，赋予国家于司法权、刑罚权等；此外，为了保障公民的劳动权、受教育权、生命健康权等基本人权，国家也必须具有相应强大的行政权力，如制定社会经济发展计划，建立和发展完善的教育、社会保险和医疗保健体系等等。
总之，在现代无论何种模式的宪政体系下，国家权力都是为保障公民合法权利服务的，保护公民合法权利在现代社会显的尤为重要。
（二）限制国家根本权力
限制国家根本权力包含着两层意义：一切国家权力来源于法并受制于法现代法治社，法必须建筑在尊重人权的基础之上。集中体现在1959年发表的《德里宣言》中 。法治社会的标志是：社会生活的基本方面和主要社会关系都由法律调整，即法律的普遍化；体现公意的宪法和法律具有至上的效力和最高的权威，任何个人或者组织的意志都不得凌驾于法律之上；国家的一切权利来源于法律，必须依法行使；公民在法律面前人人平等；凡是法律没有禁止的，都是合法或者准许的，只要没有侵害他人权利或者公共秩序，就有权按照自己的意志从事一切活动；公民的权利自由非经合法正当的法律程序不受剥夺；遭受一切非法侵害，都有权获得救济或者补偿。法律调整的范围从着重于国家事务已经扩展到了社会生活的各个领域，因此，在法治社会中，法律的影子可谓无所不有、无所不在。 今天我们依法治国、建设社会主义法治国家，首先就要依宪治国，树立和维护宪法至高无上的权威和尊严，才能实行宪政，推行政治体制改革；而实行法治与推行民主政治实际是一个问题的两个侧面，不可偏废。由于我们全然没有民主和法治的传统和习惯，因而廓清法治的历史演进过程，明确认识其历史阶段性的
逻辑必然性，这对于我们完成法治近代化和现代化的双重梦想，具有历史的和现实的重要价值。从法治国理想到近代法治国家乃至现代法治社会，不仅是一个历史逻辑展开的递进过程，而且包含着一以贯之的基本精神和价值底蕴——控制规范国家权力、维护保障人权——这就是法治精神和宗旨。对此，若有较为明确的把握和正确的认识，在“与国际社会接轨”的口号响彻云霄的时候，尽可能避免法治建设（包括立法、执法、司法以及法学理论等各个方面）出现令人万分尴尬的“跟着饱汉子喝粥”的局面——这种担心绝非仅仅是杞人忧天式的庸人自扰。
我国实行的是社会主义市场经济,而且是从传统的计划经济转变而来的,市场发育程度较低,公民的权利意识的觉醒和成长还需一个较长的过程,在这一过程中,一方面,还离不开国家权力的强有力的推动和保护。制定市场运行的规则并消除那些对规则的阻碍和破坏因素。另外,国家权力在消除市场经济的弊端方面也是不能忽视的,在公平与效率之间寻找最佳的调节点,让所有的公民都共享经济、社会繁荣的成果。按照恩格斯对国家权力在经济发展中的定位,那就是国家权力只能沿着与市场经济发展的同一方向,加强对经济发展的宏观调控。但另一方面,为了适应现代市场经发展中国家权力扩张的必然趋势和公民权利日益扩大的客观要求,抑制国家权力有可能给公民权利带来的消极影响,法律不仅应赋予公民更为广泛的实体权利,而且更重要的是赋予公民更广泛的程序性的权利,使公民在国家权力行使的过程中可以直接对其进行监督。借鉴现代西方市场经济国家的经验,在政府权力扩大的同时,公民权利(主要是以受益权形式出现的社会经济权利)的范围也相应地扩大了。当国家权力特别是行政权膨胀的情况下,人民所享有的立法权不可能完全通过实体法对行政权进行消极的制约,应主要制定程序法规定行政机关程序性义务以及赋予公民程序性权利的方式,即公民主动行使权利的方式对行政权进行制约,这样,公民由消极、被动到积极、主动对待国家权力的运行及其后果。加之完善、公正的司法制度对行政权进行事后的监督,成为公民权利最后的最权威的保障。随着社会主义市场经济和民主政治的不断发展和完善,公民权利与国家权力的界限会适时进行调整,但其基本精神是国家权力与公民权利的紧张关系应在社会主义市场经和民主政治的制度变迁中逐步化解,国家权力与公民权利应是互相制约的,互相促进的,而不是简单的此削彼涨的关系。国家权力运行应当促进公共利益的增长,公民权利和利益是国家权力运行的宗旨,
无论是个体或是整体的公民权利,不管是在制度安排还是制度运行过程中,都应当得到充分的尊重和保护。
二、国家权力和公民权利的关系分析
国家权力与公民权利是两个不同的概念，但又具有内在的密切联系。国家权力与公民权利的主要区别在于：（1）国家权力的主体是国家机关，在我国主要是全国人大和地方各级人大，而公民的权利的主体顾名思义是公民个人；（2）国家权力具有强制性和主权性，对方必须绝对服从，而公民权利则是一种行为资格或可能性，当义务人不不履行义务时，公民只能诉诸国家权力，请求国家迫使义务人履行义务。
国家权力与公民权利存在密切的联系。这种联系的主要表现是：（1）国家权力属于人民，而人民占公民中的绝大多数。（2）公民权利中的民主权利，尤其是参与政治的权利，实际上包含着国家权力的因素。比如，公民的选举权和被选举权，它就与我国人民掌握和行使国家权力有着直接的联系。广大人民群众行使民主选举权利是我国人民民主专政的国家政权基础，也是人民大家做主的体现和标志。（3）公民享有宪法和法律上规定的各种自由和权利，能否得到实现，也要依靠国家权力来保障。
正确把握和审视公民权利和国家权力的宪政关系，对于宪政建设是积富现实意义的。从根本上说是国家权力派生于和从属于公民权利，是公民权利的保障。公民权利是国家权力的基础。国家权力的存在和行使，应当以公民权利的保障为出发点和归宿。因此国家通过宪法设臵国家权力，首先是为了保障个人的自由和利益，出于保护大部分公民权利的考虑，国家权力有时候必须必要地不得已地发挥它的特性去限制公民的某些权利，但是，限制公民权利应有一个合理的界限，不能限制到违背权利本身的程度。对国家来说，政府的权力必须是有限的，任何一个政府都必须有所为，有所不为，而不能为所欲为，所有的政府都只不过是有限的政府。对政府来说，“法无授权即无权”，而对公民来说，“法无禁止即自由”。
但是在社会权利结构中，若国家权力比重过小，公民权利比重过大，就会导致政府失能的种种不良后果，如社会经济秩序混乱，各种形式的无政府主义行为等等；而如果公民权利比重太小，国家权力比重太大，则又会形成本末倒臵，公民权利无法有效约束国家权力，反而被国家权力所扼制的局面，其现实表现就是
不同程度、不同形式的专制主义。这两种情况都会损害客观的社会整体利益。在民主制下，这种损害往往表现为对现存宪政秩序的破坏。因此，应该让国家权力与公民权利保持平衡，从而创造出发展和保障社会整体利益的良好宪政条件。
权力乃是权利的一种衍生形态，国家权力的存在是以维护一定阶级、集团和人们的权利为前提的。国家是一定区域内人们的一种共同体，马克思曾把剥削阶级的国家形式称作“虚行的共同体”，国家如果离开了它的实体—人们的社会存在、社会活动和社会关系，那是不可想象的。国家权力决不会凭空产生，它是以公民的权利为中介对社会经济关系的集中反映，经济关系的人格化就是人们的利益和需要，利益和需要的意志化就是权利（首先是应有利)，权利要得到确认和保障就要靠权威和强制力，这种权威和强制力的最高形态就是国家权力。因此，权利之上升为法，实际上就把人们分散的权利集中化成为了国家权力，从而使权利具有了普遍性。所以权力的权威性和强制性不过是权利的集中化表现而已，即权力者具有支配和强迫他人的行为服从于自己的能力。这种能力也可视为一种权利，即在特定地位上的权利。
当前我国公民权利应高于国家权力，我国的国体性质在宪法中是这样规定的:中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民的利益高于一切是国家权力行使的目的，一切权力都是人民赋予的。所以，我国的国家权力究其性质来说是由人民赋予的，但这种权力在行使的过程中却未能得到有效的制约，以致权力高高凌驾于权利之上，权利受到侵犯的事屡有发生，原因就在于缺乏民主机制。民主，既是一种制度，又是一种力量，一种权力。民主，是一种以制度形式表现出来的，针对权力拥有者的另一种权力形式，是公民权利的真正体现。真正意义上的民主，既不是权力拥有者的所谓民主作风，更不是自上而下的民主方法，而是以权力拥有者为对立面的另一种制度化力量，它是制约权力的另一种权力，这是公民的一种权力。按“主权在民”理论，以选举制为表征的民主制度，实质是权力所有者与权力行使者的一种合同约定。如果权力行使者不能通过对权力的运作满足权力所有者的需求，那么，所有者就毫不客气地中止合同，通过民主方式，转而把权力委托给可信任的人。这样，无疑就能够制度化、程序化地遏制权力的恶性膨胀。具体而言，民主制度的选任制，通过优胜劣汰的竞争机制，把权力现象中的“恶”消灭在胚胎之中;民主制度之限
任制，每几年就把权力现象中的“恶萌芽”剔除一次;民主制度的公民知情权制，使权力运作中的“恶”见不得阳光;民主制度中的弹幼、质询制，使权力之恶行顾忌重重;民主制度中的引咎辞职制，使权力之“恶”无以为继。
任何权力，都有恶性膨胀的惯性。民主权力也不例外，尤其是在民众的素质还不太高的情况下更是如此。因此，民主权力也要有制度制约，否则，民主也会走向其反面。这个制度制约力量就是法治。实行民主，不能没有法治。没有法治，谁能保障民主权力不会成为另一种“恶权力”?当然，法治力量也是民主的保护神，它为民主提供法律支在法律框架持;同时，它又使民主内运作，使民主权力的行使不至于偏离制度轨道而走向情绪化、运动化，不至于使民主因无限制行使而致使民主权力从“善”蜕变为“恶”。
政治腐败，因权力之“恶”而生;消除腐败，必先对权力之“恶”性有清醒的认知，然后，通过积极的民主法治建设，抑权力之“恶”扬权力之“善”方能遏制腐败。而权力之“善”，只有通过对权力的限制才能实现。
然而，现实生活中权利并不能制约权力，反过来权力却在处处制约权利。原因还是由于对公民权利和国家权力之间的关系未能有正确态度。传统观点总是把国家的权力看得高于一切，执政者利用这种思想，往往轻视公民的权利，借着保护国家的权力，侵犯私权。至今为止，宪法中仍然未把公民的财产权神圣不可侵犯列入正式条文，这不能不说是一种遗憾。权利的非至上性，终究会导致国家权力的至上性和政治的非民主化，尽管在大力提倡权力制约，如果没有权利制约，权力的无限膨胀不会得到根本的遏制。
总之，公民权利和国家权力的关系是：公民权利产生国家权力，国家权力为公民权利服务，公民权利制约国家权力。
三、我国国家权力和公民权利的关系现状和建议
（一）国家权力与公民权利关系的现状
我国是一个有着两千多年专制主义历史的古老国家，封建社会的“官本位”文化影响深远，它不会伴随着封建制度的消灭而立即消失。因此长期以来我国宪法对国家机关的权力极少制约，而对公民的权利和自由过多干预和任意限制，乃至于侵犯，形成本末倒臵的局面。现行宪法第51条明确规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公
民的合法的自由和权利。”《宪法》修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”正如孟德斯鸠所言“没有绝对的自由”，这些条款为了防止公民个人权利的滥用倒也无可质疑。但结果似乎有点矫枉过正。什么是“公共利益”，我国现行法并没有对此予以明确。所以面对一些地区的“土地寻租”演变成官商联手牟取暴利的公开掠夺，以“土地开发”为名的征地热潮触发了农村社会一系列的矛盾。尽管宪法修正案在强调依法征地的同时，明确了“给予补偿”的原则，但“公共利益”的不确定性、征地的随意性、补偿的象征性对于难以抵抗权力和资本力量的中国公民，所起的作用微乎其微。面对强大的国家权力机关，作为个体的公民几无反抗之力。
另一方面则是极其淡漠的公民意识、权利意识过于浓烈的权力崇拜意识。如一些领导干部仍然把自己当做主人，把应该为群众办事看作是对群众的恩施，心安理得的接受老百姓“为民做主”的赞颂；而老百姓却将干部为自己办几件实事、好事，看作干部对自己开恩，对他们感恩戴德，甚至磕头下跪，表示敬意。因而有学者指出“在未来一定时期内，中国的宪法学者的主要任务是研究如何才能让中国人真正成为宪政下的合格公民”。
我国从实行计划经济体制转变到实行社会主义市场经济,与此相应必须建立和完善有关公民权利与国家权力关系的一系列制度,促动政府职能的转变,实现政企分开,推进政府的机构改革,有的放矢地对国家权力的行使方式、行使内容和行使的目的进行整合。首先,国家权力应从整个社会领域中逐步退至一个合理的范围。当然这个界限不可能是相当精确的,在制度变迁中,国家权力特别是政府的权力应大体被界定在制定经济政策、经济法规;规范和监督市场,维护公平的竟争秩序;提供公共产品;调节收入分配,保障社会基本权利等方面。这样既有利于国家和政府从琐碎的管理事务中解脱出来,更好为市场主体追求自身利益最大化保驾护航;也有利于公民权利意识的培育和增强。其次,应建立和完善保护私权利的法律制度。不仅要把传统的民主、自由等权利制度化、法律化;而且要把广泛的社会受益权,如生存权、发展权、劳动权、文化教育权、社会保障权、请求国家赔偿权等社会与经济权利作为公民的基本权利。市场经济是权利经济,市场机制在资源配臵中起着基础性的作用,在权利配臵中也起着基础性的作用。公民在市场经济条件下追求正当利益的动机应得到广泛的承认,市场主体(也是权利主
体)具有不可忽视的重要性和独立性,他必然要求排除国家对经济、社会的高度控制,使经济、社会领域的权利从国家权力的高压下解放出来。社会主义市场经济的法律制度应充分保护公民的经济、文化和社会权利,保护在市场经济下的自由竞争,协调各种利益之间的冲突,只要利益冲突、权利冲突被控制在法律的理性框架之内,国家权力就不应该过多地干预。利益与权利的冲突在一定的框架内有利于社会的整合,也有利于法律对利益和权利冲突的规范与控制。第三,公民权利与国家权力在我国社会主义市场经济条件下的协调发展。在公民权利与国家权力的关系上,既不能像传统计划经济体制下以国家权力去限制,甚至剥夺公民的权利;也不能像早期自由资本主义采取的以公民权利严格限制国家权力的作用方式与作用范围,使国家权力无所作为,使公民权利放任自流。我国实行的是社会主义市场经济,而且是从传统的计划经济转变而来的,市场发育程度较低,公民的权利意识的觉醒和成长还需一个较长的过程。在这一过程中,一方面,还离不开国家权力的强有力的推动和保护。制定市场运行的规则并消除那些对规则的阻碍和破坏因素。另外,国家权力在消除市场经济的弊端方面也是不能忽视的,在公平与效率之间寻找最佳的调节点,让所有的公民都共享经济、社会繁荣的成果。按照恩格斯对国家权力在经济发展中的定位,那就是国家权力只能沿着与市场经济发展的同一方向,加强对经济发展的宏观调控。但另一方面,为了适应现代市场经发展中国家权力扩张的必然趋势和公民权利日益扩大的客观要求,抑制国家权力有可能给公民权利带来的消极影响,法律不仅应赋予公民更为广泛的实体权利,而且更重要的是赋予公民更广泛的程序性的权利,使公民在国家权力行使的过程中可以直接对其进行监督。借鉴现代西方市场经济国家的经验,在政府权力扩大的同时,公民权利(主要是以受益权形式出现的社会经济权利)的范围也相应地扩大了。当国家权力特别是行政权膨胀的情况下,人民所享有的立法权不可能完全通过实体法对行政权进行消极的制约,应主要制定程序法规定行政机关程序性义务以及赋予公民程序性权利的方式,即公民主动行使权利的方式对行政权进行制约,这样,公民由消极、被动到积极、主动对待国家权力的运行及其后果。加之完善、公正的司法制度对行政权进行事后的监督,成为公民权利最后的最权威的保障。随着社会主义市场经济和民主政治的不断发展和完善,公民权利与国家权力的界限会适时进行调整,但其基本精神是国家权力与公民权利的紧张关系应在社会主义市
场经和民主政治的制度变迁中逐步化解,国家权力与公民权利应是互相制约的,互相促进的,而不是简单的此削彼涨的关系。国家权力运行应当促进公共利益的增长,公民权利和利益是国家权力运行的宗旨,无论是个体或是整体的公民权利,不管是在制度安排还是制度运行过程中,都应当得到充分的尊重和保护。
目前，我国正处在社会转型期，从公民权利意识发展的角度来看，社会转型期也是公民权利意识的觉醒期，是公民(民间)维权活动的活跃期。我国公民权利意识正在觉醒，权利时代正在向我们走来。但我们在看到公民权利意识觉醒的同时，还应该看到，公民权利意识启蒙的任务还相当繁重。
（二）国家权力与公民权利关系的制衡
公民权利制约国家权力的现实表现:首先是公民权利是国家权力的来源,宪法宣布一切权力属于人民,并规定了人民行使权力的方式与途径。其次,国家机关对公民权利的保护,有直接和间接两种方式,前者是国家机关通过主动行使权力来保护公民权利,后者是为公民权利行使创造条件。但不管采用何种方式,都必须与公民的价值观念和需要相一致,必须受到公民权利要求的制约。再次,国家机关及其公职人员侵犯公民权利,必须承担相应的法律责任。第四,人民行使选举权选出代表组成的国家机关,制定宪法和法律,对国家权力的范围以及国家行使权力的原则,作出了规定,国家机关及其公职人员只能在宪法和法律规定的范围内行使权力,否则是滥用权力,是对公民权利的侵犯。
国家权力制约公民权利,首先是公民通过一定方式让渡自己的权利,而形成的国家权力,具有独立性和自身的运作规律,公民必须服从国家权力,遵守国家权力机关制定的法律法规和公共政策。公民所代表的是个人或小团体的权利,而国家机关是维护公共利益,实现与保障公民权利为目的的。由于公民行使权利所追求的权益最大化很可能违背法律法规,侵害国家、集体、他人的合法权益。为此,国家权力有必要对公民权利进行制约。同时,国家为了公共利益及特殊情况的需要也必然对公民权利的享有与行使给予必要限制。
法律是统治阶级意志的体现,是社会关系的调整器。在实际社会生活中,其他工具比如道德和习惯是在实现社会目标的过程中用以补充或部分替代法律的手段。毫无疑问,法律是全体社会成员都必须遵守的行为准则,国家权力只有在依法行政受法治约束时,才能做到合理和高效。由于法律对无限社会均衡,所以,在
很多方面我们都必须把法律视为社会生活中的一种限制力量。法律与赤裸裸的权力所具有的那些侵略性、扩张性趋向大相径庭,因为它所寻求的乃是政治和社会领域中的妥协、和平与一致。在法律的统治地位已牢固确立的地方,法律都将竭力避免不分青红皂白的、毫无秩序的和持续的变化,并力求用具有连续性和恒久性的某些保护措施去保护现行的社会制度。法律制度最重要的意义之一,就是作为一种限制和约束人们专横权力的工具而存在。
综上所述,公民权利与国家权力这一对基本矛盾,相互区别,相互联系,相互制约,又相互依存,时常发生冲撞,又必须在一个矛盾统一体中求得一种动态的平衡,平衡的最终获得是公民权利的切实保障及国家权力的有效制约,而平衡获得的过程则构筑了最基本最主要的宪法现象。毫不夸张地说,从宪法的产生、发展,到宪法的基础,从宪法的调整对象到宪法的实施目的,无一不是围绕着这对矛盾的平衡展开。
（三）改善国家权力与公民权利关系的建议
1、加强行政控制
为了在当今复杂的工业社会里能高效地管理共事务,国家有必要而且必须加强行政控制。在个复杂的社会中,有许多相互冲突的利益需要调整, 公共福祉也必须加以保护,以使其免受社会的破坏性行为的侵害,因此,由政府直接采取行动进行管理也就成了势在必行之事了。能否真正将国家权力控制在合理的范围内,既有利于保护公共利益,增进全社会的福祉,又能限制权力的过度扩张和侵害权利,关键还是在于政府能否依法行政。我国是人民当家作主的国家,国家制定的各项法律都体现了人民的意志,并维护人民的利益。目前,法律中有相当比例的法规涉及到政府机关如何依法履行其行政职能。法律确立和维护国家机关的组织和活动的准则,把国家机关的组织和活动确定为法定的权力和义务,这样可以约束国家机关及其工作人员的行为,保证他们正确行使权力,使国家权力发挥最大程度的积极作用,尽量避免对公民权利造成压制或侵犯。
(二)培养公民的法律意识和权利意识
公民权利的正确行使与实现,个人义务的履行都取决于公民自己的意志,并不能表面上鼓励或简单地倡导公民积极对待自己的权利,而应该从更深层次的权利意识的层面来努力培养公民的法律意识、权利意识。商品经济孕育的社会契约
观念、政治观念、思想观念、主体意识、权利意识等是法治的社会文化基础,商品经济的发展与成就也是市民社会形成与完善的物质基础。市场经济的发展与民主、法治实践的推进,有利于促进我国社会公民的权利意识的普遍形成,同时,也应该把公民的权利意识纳入意识形态构建工程。具体而言,在宏观上应加强公民教育,培养公民人格。而公民教育的直接目的是培养健全的公民人格。为此,应改革义务教育投资体制,增加国家对教育事业的财政扶持,确保“九年义务教育”得以贯彻实施,这是公民教育的基础性条件。因此,首先,我国可以在中小学开设专门的“公民”课程,借助某些公民人格典范,强化对中小学生公民意识的培养;通过民主活动,克服公民对民主、法制的淡漠和厌倦心理,引导他们正确行使权利,认真履行义务,使公民意识得到理性升华。其次,通过公民民主实践,培育“公民文化”③。“公民文化”是传播公民经验的中介,也是公民感受、认识、评价民主法制体系的依据和背景,它是公民权利意识形成的自动机制。“公民民主实践”是培养“公民文化”的实现途径和方式,通过司法改革和行政改革加强对公民权利的保护,拓宽对公民权利的救济渠道,这是培育、发展公民文化的必要条件。
（三）建立有效的权力制约机制和以服务为导向的政府
权力天然具有扩张的性质,如果对权力不加以限制,就会滋生腐败。我国有着2000多年的封建历史,传统政治中的中央集权管理体制会对我国政治结构的影响深远。在当代社会中如何尽量避免和消除这一消极影响,首先就是建立权力的制约机制。有效约束公共权力是现代法治的宗旨,也是依法治国的价值取向。在我国的传统社会,政府主要是承担政治统治的职能,现代社会要求政府更多的承担社会管理的职能。以服务为导向的政府,将个人的权利放在首位,从服务大众的角度出发,为社会成员提供更为有效和高质量的服务,满足了经济和社会发展的要求。
（四）健全权利救济制度和政治参与机制
有效的权利救济制度和政治参与机制对于维护公民权利,制约国家权力的可能的不正当行使都是十分重要的。我国的宪法规定,中华人民共和国的所有权力都属于人民,我国是人民当家作主的社会主义国家。人民是国家的主人,享有广泛的民主权利和自由。而人民参与政治活动的途径,只有通过健全和完善政治参与机制才能实现。在此基础上,一旦出现损害公民权利的事件,完善的权力救济制
度可以对公民权利予以及时补救。实现公民权利和国家权力的理性平衡,才能承认公民权利对国家权力的先在性,从而在观念上根除人们固有的漠视权利的观念,强化公民的权利意识④。意识先于行动。有了权利意识,公民才会积极而有效的维护自身的权利不受损害,在某种程度上监督公共权力或国家权力的行使。
依法治国,建立法治国家,这是人类社会文明进步的显著标志之一,也是人类历史发展的必然趋势。在当今社会,法治已成为现代国家的一个基本特征。在我国,经过二十几年改革开放的实践探索,特别是在确立了建立社会主义市场经济的改革目标,并围绕这一目标进行了一系列社会改革之后,终于确立了依法治国的治国方略。实行法治,已成为社会共识。
依法治国方略的实现是一个庞大而复杂的工程,它包括多方面内容,国家依法行使权力,公民依法享有权利,这是依法治国的应有之义,惟有这样才能正确处理国家权力与公民权利的关系,使两者和谐地处于法律的系统中。
论国家权力和公民权利的关系
孙律师 [1**********]
摘 要:为了深层次地认识国家权力和公民权利之间的关系,通过研究国家权力对公民权利形成压制的历史原因和摩擦冲突的现实状况,认为在二者各自的伸展空间内,国家权力与公民权利应该和谐相处,重点在国家机关要依法行政,同时要不断培养公民的法律意识和权利意识。
关键词: 公民权利 国家权力 权利产生权力 权力保障权利
一、保护公民合法权利和限制国家根本权力是现代社会的两个核心问题。
（一）保护公民合法权利
国家权力设臵的目的是为了保障公民权利，通过组建国家政权组织体系维护正常的社会秩序，从而达到保护保障公民权利和自由的目的。权力行使不当会侵犯公民权利。同样，权利过于膨胀，会影响权力行使，最终也会损害公民权利。公民权利强制性具有间接性和强制性,当公民权利遭到侵犯或发生争议之时,除少数场合采取的自救行为外,一般都是通过国家机关的强制力予以保护而司法机关则为其提供最终的救济手段。
公民实际上具有意志支配下的行为自由,是否行使权利,实现权利,则由公民自行决定,在某些情况下,公民可以放弃、转让权利,行使权利也不意味着必须马上承担责任。而对国家权力主体来说,国家权力必须依法行使,不得放弃或非法转让,并且行使权力即意味着必然要承担相应的法律责任。同时,对于公民权利来说,凡是法律未明文禁止的,公民都有权行使,不得受到非法阻扰。而国家权力的行使只限于法律明确规定的范围,法律无明文规定的,国家机关及其公职人员不得超范围行使。
国家权力保护公民权利。权利虽是权力的本源，但作为社会公众之间的相互许可和承诺，本身就十分脆弱，容易受到外界的侵害，就需要强有力的保障。而权力是国家强制力的象征，其构造和配臵本身就是为了保障和促进权利的。即如西塞罗所言：“没有权力，便不可能存在任何家庭、市民公民、种族、整个人类。”①“设立国家权力的目的，国家权力自身的价值，均在于为权利服务。”②保障公民权利和自由是现代民主和法治社会追求的核心价值目标，国家政治和法律实践的中心就围绕公民权利的保护和实现展开。公民权利一方面来源于权利,另一
方面更是权利的具体表现。由于这个公民权利具有社会性的特征及一定的政治色彩,因此对于它的理解必须要联系各方面的社会现实和政治状况。纵观人类历史的各个时期,无论文明的发展程度如何,人之所以选择进入社会,很多情况下是基于对自身权利需求的考虑。就如同我们现在对利益的需求一样,人们最初进入社会同样并不是要使自己的利益变得比以前更少或是状况变得比以前更坏,而是为了寻求更多的好处和依靠,所以无论任何时代,人们进入到社会生活中来,最终都是要使自己的权利与利益得到更好的保护。
具体表现在：为了便于国家确认权利和调整权利，把立法权交给国家；为了使国家有能力防止个人的暴力行为，保护人身自由、生命和财产的安全，控制自由和权利的滥用，赋予国家于司法权、刑罚权等；此外，为了保障公民的劳动权、受教育权、生命健康权等基本人权，国家也必须具有相应强大的行政权力，如制定社会经济发展计划，建立和发展完善的教育、社会保险和医疗保健体系等等。
总之，在现代无论何种模式的宪政体系下，国家权力都是为保障公民合法权利服务的，保护公民合法权利在现代社会显的尤为重要。
（二）限制国家根本权力
限制国家根本权力包含着两层意义：一切国家权力来源于法并受制于法现代法治社，法必须建筑在尊重人权的基础之上。集中体现在1959年发表的《德里宣言》中 。法治社会的标志是：社会生活的基本方面和主要社会关系都由法律调整，即法律的普遍化；体现公意的宪法和法律具有至上的效力和最高的权威，任何个人或者组织的意志都不得凌驾于法律之上；国家的一切权利来源于法律，必须依法行使；公民在法律面前人人平等；凡是法律没有禁止的，都是合法或者准许的，只要没有侵害他人权利或者公共秩序，就有权按照自己的意志从事一切活动；公民的权利自由非经合法正当的法律程序不受剥夺；遭受一切非法侵害，都有权获得救济或者补偿。法律调整的范围从着重于国家事务已经扩展到了社会生活的各个领域，因此，在法治社会中，法律的影子可谓无所不有、无所不在。 今天我们依法治国、建设社会主义法治国家，首先就要依宪治国，树立和维护宪法至高无上的权威和尊严，才能实行宪政，推行政治体制改革；而实行法治与推行民主政治实际是一个问题的两个侧面，不可偏废。由于我们全然没有民主和法治的传统和习惯，因而廓清法治的历史演进过程，明确认识其历史阶段性的
逻辑必然性，这对于我们完成法治近代化和现代化的双重梦想，具有历史的和现实的重要价值。从法治国理想到近代法治国家乃至现代法治社会，不仅是一个历史逻辑展开的递进过程，而且包含着一以贯之的基本精神和价值底蕴——控制规范国家权力、维护保障人权——这就是法治精神和宗旨。对此，若有较为明确的把握和正确的认识，在“与国际社会接轨”的口号响彻云霄的时候，尽可能避免法治建设（包括立法、执法、司法以及法学理论等各个方面）出现令人万分尴尬的“跟着饱汉子喝粥”的局面——这种担心绝非仅仅是杞人忧天式的庸人自扰。
我国实行的是社会主义市场经济,而且是从传统的计划经济转变而来的,市场发育程度较低,公民的权利意识的觉醒和成长还需一个较长的过程,在这一过程中,一方面,还离不开国家权力的强有力的推动和保护。制定市场运行的规则并消除那些对规则的阻碍和破坏因素。另外,国家权力在消除市场经济的弊端方面也是不能忽视的,在公平与效率之间寻找最佳的调节点,让所有的公民都共享经济、社会繁荣的成果。按照恩格斯对国家权力在经济发展中的定位,那就是国家权力只能沿着与市场经济发展的同一方向,加强对经济发展的宏观调控。但另一方面,为了适应现代市场经发展中国家权力扩张的必然趋势和公民权利日益扩大的客观要求,抑制国家权力有可能给公民权利带来的消极影响,法律不仅应赋予公民更为广泛的实体权利,而且更重要的是赋予公民更广泛的程序性的权利,使公民在国家权力行使的过程中可以直接对其进行监督。借鉴现代西方市场经济国家的经验,在政府权力扩大的同时,公民权利(主要是以受益权形式出现的社会经济权利)的范围也相应地扩大了。当国家权力特别是行政权膨胀的情况下,人民所享有的立法权不可能完全通过实体法对行政权进行消极的制约,应主要制定程序法规定行政机关程序性义务以及赋予公民程序性权利的方式,即公民主动行使权利的方式对行政权进行制约,这样,公民由消极、被动到积极、主动对待国家权力的运行及其后果。加之完善、公正的司法制度对行政权进行事后的监督,成为公民权利最后的最权威的保障。随着社会主义市场经济和民主政治的不断发展和完善,公民权利与国家权力的界限会适时进行调整,但其基本精神是国家权力与公民权利的紧张关系应在社会主义市场经和民主政治的制度变迁中逐步化解,国家权力与公民权利应是互相制约的,互相促进的,而不是简单的此削彼涨的关系。国家权力运行应当促进公共利益的增长,公民权利和利益是国家权力运行的宗旨,
无论是个体或是整体的公民权利,不管是在制度安排还是制度运行过程中,都应当得到充分的尊重和保护。
二、国家权力和公民权利的关系分析
国家权力与公民权利是两个不同的概念，但又具有内在的密切联系。国家权力与公民权利的主要区别在于：（1）国家权力的主体是国家机关，在我国主要是全国人大和地方各级人大，而公民的权利的主体顾名思义是公民个人；（2）国家权力具有强制性和主权性，对方必须绝对服从，而公民权利则是一种行为资格或可能性，当义务人不不履行义务时，公民只能诉诸国家权力，请求国家迫使义务人履行义务。
国家权力与公民权利存在密切的联系。这种联系的主要表现是：（1）国家权力属于人民，而人民占公民中的绝大多数。（2）公民权利中的民主权利，尤其是参与政治的权利，实际上包含着国家权力的因素。比如，公民的选举权和被选举权，它就与我国人民掌握和行使国家权力有着直接的联系。广大人民群众行使民主选举权利是我国人民民主专政的国家政权基础，也是人民大家做主的体现和标志。（3）公民享有宪法和法律上规定的各种自由和权利，能否得到实现，也要依靠国家权力来保障。
正确把握和审视公民权利和国家权力的宪政关系，对于宪政建设是积富现实意义的。从根本上说是国家权力派生于和从属于公民权利，是公民权利的保障。公民权利是国家权力的基础。国家权力的存在和行使，应当以公民权利的保障为出发点和归宿。因此国家通过宪法设臵国家权力，首先是为了保障个人的自由和利益，出于保护大部分公民权利的考虑，国家权力有时候必须必要地不得已地发挥它的特性去限制公民的某些权利，但是，限制公民权利应有一个合理的界限，不能限制到违背权利本身的程度。对国家来说，政府的权力必须是有限的，任何一个政府都必须有所为，有所不为，而不能为所欲为，所有的政府都只不过是有限的政府。对政府来说，“法无授权即无权”，而对公民来说，“法无禁止即自由”。
但是在社会权利结构中，若国家权力比重过小，公民权利比重过大，就会导致政府失能的种种不良后果，如社会经济秩序混乱，各种形式的无政府主义行为等等；而如果公民权利比重太小，国家权力比重太大，则又会形成本末倒臵，公民权利无法有效约束国家权力，反而被国家权力所扼制的局面，其现实表现就是
不同程度、不同形式的专制主义。这两种情况都会损害客观的社会整体利益。在民主制下，这种损害往往表现为对现存宪政秩序的破坏。因此，应该让国家权力与公民权利保持平衡，从而创造出发展和保障社会整体利益的良好宪政条件。
权力乃是权利的一种衍生形态，国家权力的存在是以维护一定阶级、集团和人们的权利为前提的。国家是一定区域内人们的一种共同体，马克思曾把剥削阶级的国家形式称作“虚行的共同体”，国家如果离开了它的实体—人们的社会存在、社会活动和社会关系，那是不可想象的。国家权力决不会凭空产生，它是以公民的权利为中介对社会经济关系的集中反映，经济关系的人格化就是人们的利益和需要，利益和需要的意志化就是权利（首先是应有利)，权利要得到确认和保障就要靠权威和强制力，这种权威和强制力的最高形态就是国家权力。因此，权利之上升为法，实际上就把人们分散的权利集中化成为了国家权力，从而使权利具有了普遍性。所以权力的权威性和强制性不过是权利的集中化表现而已，即权力者具有支配和强迫他人的行为服从于自己的能力。这种能力也可视为一种权利，即在特定地位上的权利。
当前我国公民权利应高于国家权力，我国的国体性质在宪法中是这样规定的:中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民的利益高于一切是国家权力行使的目的，一切权力都是人民赋予的。所以，我国的国家权力究其性质来说是由人民赋予的，但这种权力在行使的过程中却未能得到有效的制约，以致权力高高凌驾于权利之上，权利受到侵犯的事屡有发生，原因就在于缺乏民主机制。民主，既是一种制度，又是一种力量，一种权力。民主，是一种以制度形式表现出来的，针对权力拥有者的另一种权力形式，是公民权利的真正体现。真正意义上的民主，既不是权力拥有者的所谓民主作风，更不是自上而下的民主方法，而是以权力拥有者为对立面的另一种制度化力量，它是制约权力的另一种权力，这是公民的一种权力。按“主权在民”理论，以选举制为表征的民主制度，实质是权力所有者与权力行使者的一种合同约定。如果权力行使者不能通过对权力的运作满足权力所有者的需求，那么，所有者就毫不客气地中止合同，通过民主方式，转而把权力委托给可信任的人。这样，无疑就能够制度化、程序化地遏制权力的恶性膨胀。具体而言，民主制度的选任制，通过优胜劣汰的竞争机制，把权力现象中的“恶”消灭在胚胎之中;民主制度之限
任制，每几年就把权力现象中的“恶萌芽”剔除一次;民主制度的公民知情权制，使权力运作中的“恶”见不得阳光;民主制度中的弹幼、质询制，使权力之恶行顾忌重重;民主制度中的引咎辞职制，使权力之“恶”无以为继。
任何权力，都有恶性膨胀的惯性。民主权力也不例外，尤其是在民众的素质还不太高的情况下更是如此。因此，民主权力也要有制度制约，否则，民主也会走向其反面。这个制度制约力量就是法治。实行民主，不能没有法治。没有法治，谁能保障民主权力不会成为另一种“恶权力”?当然，法治力量也是民主的保护神，它为民主提供法律支在法律框架持;同时，它又使民主内运作，使民主权力的行使不至于偏离制度轨道而走向情绪化、运动化，不至于使民主因无限制行使而致使民主权力从“善”蜕变为“恶”。
政治腐败，因权力之“恶”而生;消除腐败，必先对权力之“恶”性有清醒的认知，然后，通过积极的民主法治建设，抑权力之“恶”扬权力之“善”方能遏制腐败。而权力之“善”，只有通过对权力的限制才能实现。
然而，现实生活中权利并不能制约权力，反过来权力却在处处制约权利。原因还是由于对公民权利和国家权力之间的关系未能有正确态度。传统观点总是把国家的权力看得高于一切，执政者利用这种思想，往往轻视公民的权利，借着保护国家的权力，侵犯私权。至今为止，宪法中仍然未把公民的财产权神圣不可侵犯列入正式条文，这不能不说是一种遗憾。权利的非至上性，终究会导致国家权力的至上性和政治的非民主化，尽管在大力提倡权力制约，如果没有权利制约，权力的无限膨胀不会得到根本的遏制。
总之，公民权利和国家权力的关系是：公民权利产生国家权力，国家权力为公民权利服务，公民权利制约国家权力。
三、我国国家权力和公民权利的关系现状和建议
（一）国家权力与公民权利关系的现状
我国是一个有着两千多年专制主义历史的古老国家，封建社会的“官本位”文化影响深远，它不会伴随着封建制度的消灭而立即消失。因此长期以来我国宪法对国家机关的权力极少制约，而对公民的权利和自由过多干预和任意限制，乃至于侵犯，形成本末倒臵的局面。现行宪法第51条明确规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公
民的合法的自由和权利。”《宪法》修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”正如孟德斯鸠所言“没有绝对的自由”，这些条款为了防止公民个人权利的滥用倒也无可质疑。但结果似乎有点矫枉过正。什么是“公共利益”，我国现行法并没有对此予以明确。所以面对一些地区的“土地寻租”演变成官商联手牟取暴利的公开掠夺，以“土地开发”为名的征地热潮触发了农村社会一系列的矛盾。尽管宪法修正案在强调依法征地的同时，明确了“给予补偿”的原则，但“公共利益”的不确定性、征地的随意性、补偿的象征性对于难以抵抗权力和资本力量的中国公民，所起的作用微乎其微。面对强大的国家权力机关，作为个体的公民几无反抗之力。
另一方面则是极其淡漠的公民意识、权利意识过于浓烈的权力崇拜意识。如一些领导干部仍然把自己当做主人，把应该为群众办事看作是对群众的恩施，心安理得的接受老百姓“为民做主”的赞颂；而老百姓却将干部为自己办几件实事、好事，看作干部对自己开恩，对他们感恩戴德，甚至磕头下跪，表示敬意。因而有学者指出“在未来一定时期内，中国的宪法学者的主要任务是研究如何才能让中国人真正成为宪政下的合格公民”。
我国从实行计划经济体制转变到实行社会主义市场经济,与此相应必须建立和完善有关公民权利与国家权力关系的一系列制度,促动政府职能的转变,实现政企分开,推进政府的机构改革,有的放矢地对国家权力的行使方式、行使内容和行使的目的进行整合。首先,国家权力应从整个社会领域中逐步退至一个合理的范围。当然这个界限不可能是相当精确的,在制度变迁中,国家权力特别是政府的权力应大体被界定在制定经济政策、经济法规;规范和监督市场,维护公平的竟争秩序;提供公共产品;调节收入分配,保障社会基本权利等方面。这样既有利于国家和政府从琐碎的管理事务中解脱出来,更好为市场主体追求自身利益最大化保驾护航;也有利于公民权利意识的培育和增强。其次,应建立和完善保护私权利的法律制度。不仅要把传统的民主、自由等权利制度化、法律化;而且要把广泛的社会受益权,如生存权、发展权、劳动权、文化教育权、社会保障权、请求国家赔偿权等社会与经济权利作为公民的基本权利。市场经济是权利经济,市场机制在资源配臵中起着基础性的作用,在权利配臵中也起着基础性的作用。公民在市场经济条件下追求正当利益的动机应得到广泛的承认,市场主体(也是权利主
体)具有不可忽视的重要性和独立性,他必然要求排除国家对经济、社会的高度控制,使经济、社会领域的权利从国家权力的高压下解放出来。社会主义市场经济的法律制度应充分保护公民的经济、文化和社会权利,保护在市场经济下的自由竞争,协调各种利益之间的冲突,只要利益冲突、权利冲突被控制在法律的理性框架之内,国家权力就不应该过多地干预。利益与权利的冲突在一定的框架内有利于社会的整合,也有利于法律对利益和权利冲突的规范与控制。第三,公民权利与国家权力在我国社会主义市场经济条件下的协调发展。在公民权利与国家权力的关系上,既不能像传统计划经济体制下以国家权力去限制,甚至剥夺公民的权利;也不能像早期自由资本主义采取的以公民权利严格限制国家权力的作用方式与作用范围,使国家权力无所作为,使公民权利放任自流。我国实行的是社会主义市场经济,而且是从传统的计划经济转变而来的,市场发育程度较低,公民的权利意识的觉醒和成长还需一个较长的过程。在这一过程中,一方面,还离不开国家权力的强有力的推动和保护。制定市场运行的规则并消除那些对规则的阻碍和破坏因素。另外,国家权力在消除市场经济的弊端方面也是不能忽视的,在公平与效率之间寻找最佳的调节点,让所有的公民都共享经济、社会繁荣的成果。按照恩格斯对国家权力在经济发展中的定位,那就是国家权力只能沿着与市场经济发展的同一方向,加强对经济发展的宏观调控。但另一方面,为了适应现代市场经发展中国家权力扩张的必然趋势和公民权利日益扩大的客观要求,抑制国家权力有可能给公民权利带来的消极影响,法律不仅应赋予公民更为广泛的实体权利,而且更重要的是赋予公民更广泛的程序性的权利,使公民在国家权力行使的过程中可以直接对其进行监督。借鉴现代西方市场经济国家的经验,在政府权力扩大的同时,公民权利(主要是以受益权形式出现的社会经济权利)的范围也相应地扩大了。当国家权力特别是行政权膨胀的情况下,人民所享有的立法权不可能完全通过实体法对行政权进行消极的制约,应主要制定程序法规定行政机关程序性义务以及赋予公民程序性权利的方式,即公民主动行使权利的方式对行政权进行制约,这样,公民由消极、被动到积极、主动对待国家权力的运行及其后果。加之完善、公正的司法制度对行政权进行事后的监督,成为公民权利最后的最权威的保障。随着社会主义市场经济和民主政治的不断发展和完善,公民权利与国家权力的界限会适时进行调整,但其基本精神是国家权力与公民权利的紧张关系应在社会主义市
场经和民主政治的制度变迁中逐步化解,国家权力与公民权利应是互相制约的,互相促进的,而不是简单的此削彼涨的关系。国家权力运行应当促进公共利益的增长,公民权利和利益是国家权力运行的宗旨,无论是个体或是整体的公民权利,不管是在制度安排还是制度运行过程中,都应当得到充分的尊重和保护。
目前，我国正处在社会转型期，从公民权利意识发展的角度来看，社会转型期也是公民权利意识的觉醒期，是公民(民间)维权活动的活跃期。我国公民权利意识正在觉醒，权利时代正在向我们走来。但我们在看到公民权利意识觉醒的同时，还应该看到，公民权利意识启蒙的任务还相当繁重。
（二）国家权力与公民权利关系的制衡
公民权利制约国家权力的现实表现:首先是公民权利是国家权力的来源,宪法宣布一切权力属于人民,并规定了人民行使权力的方式与途径。其次,国家机关对公民权利的保护,有直接和间接两种方式,前者是国家机关通过主动行使权力来保护公民权利,后者是为公民权利行使创造条件。但不管采用何种方式,都必须与公民的价值观念和需要相一致,必须受到公民权利要求的制约。再次,国家机关及其公职人员侵犯公民权利,必须承担相应的法律责任。第四,人民行使选举权选出代表组成的国家机关,制定宪法和法律,对国家权力的范围以及国家行使权力的原则,作出了规定,国家机关及其公职人员只能在宪法和法律规定的范围内行使权力,否则是滥用权力,是对公民权利的侵犯。
国家权力制约公民权利,首先是公民通过一定方式让渡自己的权利,而形成的国家权力,具有独立性和自身的运作规律,公民必须服从国家权力,遵守国家权力机关制定的法律法规和公共政策。公民所代表的是个人或小团体的权利,而国家机关是维护公共利益,实现与保障公民权利为目的的。由于公民行使权利所追求的权益最大化很可能违背法律法规,侵害国家、集体、他人的合法权益。为此,国家权力有必要对公民权利进行制约。同时,国家为了公共利益及特殊情况的需要也必然对公民权利的享有与行使给予必要限制。
法律是统治阶级意志的体现,是社会关系的调整器。在实际社会生活中,其他工具比如道德和习惯是在实现社会目标的过程中用以补充或部分替代法律的手段。毫无疑问,法律是全体社会成员都必须遵守的行为准则,国家权力只有在依法行政受法治约束时,才能做到合理和高效。由于法律对无限社会均衡,所以,在
很多方面我们都必须把法律视为社会生活中的一种限制力量。法律与赤裸裸的权力所具有的那些侵略性、扩张性趋向大相径庭,因为它所寻求的乃是政治和社会领域中的妥协、和平与一致。在法律的统治地位已牢固确立的地方,法律都将竭力避免不分青红皂白的、毫无秩序的和持续的变化,并力求用具有连续性和恒久性的某些保护措施去保护现行的社会制度。法律制度最重要的意义之一,就是作为一种限制和约束人们专横权力的工具而存在。
综上所述,公民权利与国家权力这一对基本矛盾,相互区别,相互联系,相互制约,又相互依存,时常发生冲撞,又必须在一个矛盾统一体中求得一种动态的平衡,平衡的最终获得是公民权利的切实保障及国家权力的有效制约,而平衡获得的过程则构筑了最基本最主要的宪法现象。毫不夸张地说,从宪法的产生、发展,到宪法的基础,从宪法的调整对象到宪法的实施目的,无一不是围绕着这对矛盾的平衡展开。
（三）改善国家权力与公民权利关系的建议
1、加强行政控制
为了在当今复杂的工业社会里能高效地管理共事务,国家有必要而且必须加强行政控制。在个复杂的社会中,有许多相互冲突的利益需要调整, 公共福祉也必须加以保护,以使其免受社会的破坏性行为的侵害,因此,由政府直接采取行动进行管理也就成了势在必行之事了。能否真正将国家权力控制在合理的范围内,既有利于保护公共利益,增进全社会的福祉,又能限制权力的过度扩张和侵害权利,关键还是在于政府能否依法行政。我国是人民当家作主的国家,国家制定的各项法律都体现了人民的意志,并维护人民的利益。目前,法律中有相当比例的法规涉及到政府机关如何依法履行其行政职能。法律确立和维护国家机关的组织和活动的准则,把国家机关的组织和活动确定为法定的权力和义务,这样可以约束国家机关及其工作人员的行为,保证他们正确行使权力,使国家权力发挥最大程度的积极作用,尽量避免对公民权利造成压制或侵犯。
(二)培养公民的法律意识和权利意识
公民权利的正确行使与实现,个人义务的履行都取决于公民自己的意志,并不能表面上鼓励或简单地倡导公民积极对待自己的权利,而应该从更深层次的权利意识的层面来努力培养公民的法律意识、权利意识。商品经济孕育的社会契约
观念、政治观念、思想观念、主体意识、权利意识等是法治的社会文化基础,商品经济的发展与成就也是市民社会形成与完善的物质基础。市场经济的发展与民主、法治实践的推进,有利于促进我国社会公民的权利意识的普遍形成,同时,也应该把公民的权利意识纳入意识形态构建工程。具体而言,在宏观上应加强公民教育,培养公民人格。而公民教育的直接目的是培养健全的公民人格。为此,应改革义务教育投资体制,增加国家对教育事业的财政扶持,确保“九年义务教育”得以贯彻实施,这是公民教育的基础性条件。因此,首先,我国可以在中小学开设专门的“公民”课程,借助某些公民人格典范,强化对中小学生公民意识的培养;通过民主活动,克服公民对民主、法制的淡漠和厌倦心理,引导他们正确行使权利,认真履行义务,使公民意识得到理性升华。其次,通过公民民主实践,培育“公民文化”③。“公民文化”是传播公民经验的中介,也是公民感受、认识、评价民主法制体系的依据和背景,它是公民权利意识形成的自动机制。“公民民主实践”是培养“公民文化”的实现途径和方式,通过司法改革和行政改革加强对公民权利的保护,拓宽对公民权利的救济渠道,这是培育、发展公民文化的必要条件。
（三）建立有效的权力制约机制和以服务为导向的政府
权力天然具有扩张的性质,如果对权力不加以限制,就会滋生腐败。我国有着2000多年的封建历史,传统政治中的中央集权管理体制会对我国政治结构的影响深远。在当代社会中如何尽量避免和消除这一消极影响,首先就是建立权力的制约机制。有效约束公共权力是现代法治的宗旨,也是依法治国的价值取向。在我国的传统社会,政府主要是承担政治统治的职能,现代社会要求政府更多的承担社会管理的职能。以服务为导向的政府,将个人的权利放在首位,从服务大众的角度出发,为社会成员提供更为有效和高质量的服务,满足了经济和社会发展的要求。
（四）健全权利救济制度和政治参与机制
有效的权利救济制度和政治参与机制对于维护公民权利,制约国家权力的可能的不正当行使都是十分重要的。我国的宪法规定,中华人民共和国的所有权力都属于人民,我国是人民当家作主的社会主义国家。人民是国家的主人,享有广泛的民主权利和自由。而人民参与政治活动的途径,只有通过健全和完善政治参与机制才能实现。在此基础上,一旦出现损害公民权利的事件,完善的权力救济制
度可以对公民权利予以及时补救。实现公民权利和国家权力的理性平衡,才能承认公民权利对国家权力的先在性,从而在观念上根除人们固有的漠视权利的观念,强化公民的权利意识④。意识先于行动。有了权利意识,公民才会积极而有效的维护自身的权利不受损害,在某种程度上监督公共权力或国家权力的行使。
依法治国,建立法治国家,这是人类社会文明进步的显著标志之一,也是人类历史发展的必然趋势。在当今社会,法治已成为现代国家的一个基本特征。在我国,经过二十几年改革开放的实践探索,特别是在确立了建立社会主义市场经济的改革目标,并围绕这一目标进行了一系列社会改革之后,终于确立了依法治国的治国方略。实行法治,已成为社会共识。
依法治国方略的实现是一个庞大而复杂的工程,它包括多方面内容,国家依法行使权力,公民依法享有权利,这是依法治国的应有之义,惟有这样才能正确处理国家权力与公民权利的关系,使两者和谐地处于法律的系统中。