按：此文是我牵头的《政治经济学》课程期中论文小组于2009年年底完成的，作者为：王箐丰 杜洋 林致远 周夷 黄维 董悦（以姓氏笔画为序）
摘要：
本文旨在通过对现行农村土地实行的集体所有制进行分析，剖析其带来的三大问题：城乡土地不平权导致的征地过程中的二律背反；所有权和用益权分离给土地流转和入股造成的制度瓶颈；以及由此带来的乡村治理结构紊乱、权责失衡。针对这一土地制度带来的一系列问题，我们认为，农村土地所有制必须进行彻底的变革，这就是要废除农村集体土地所有制。针对废除农村集体土地所有制后农村土地政策的走向，我们从实行土地国有化和土地私有化两种路径进行分析，得出我们的结论：实行土地私有化，赋予农民完整的土地产权，应当是中国内地农村改革发展过程的必然选择。
一、理论研究背景与中国内地农村土地两权分离的现状
中国内地农村实行的是土地集体所有制。这一制度是通过1982年《宪法》、1988年《宪法修正案》、《土地法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等一系列法律确立的。我们进行本项研究的背景，就是中国内地现行的农村土地制度。
中国内地现行的农村土地制度是：以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制的中国农业的基本经济制度。《中华人民共和国宪法》第八条规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。《宪法》第十条规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。[1]
实行家庭联产承包责任制是1949年以后中国土地制度的第三次大变革，它来源于中国农民在实践中的创举。1986年，全国人大通过的《民法通则》确认了农民的土地承包经营权。1993年，中共中央指出：“在原来的耕地承包期到期之后，再延长三十年”。农村集体经济组织和村委会等作为农村集体土地的发包方，将集体土地授予村民经营（被称作中国农村的第二轮土地承包），从而奠定了中国内地农村的经济基本制度。2008年的十七届三中全会，又将原来的土地承包经营权长期不变，调整为“长久不变”。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第一章第三条之规定，中国土地承包方式为国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。此法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖（土地所有权不变）。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。土地承包原则是：农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。国家鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力，即承包后应合理利用。[2]
根据中国相关法规的规定。农村的土地归集体所有，土地承包经营权和宅基地的使用权归农民所有，这一现象就是中国内地农村土地的所有权和使用权的两权分离。中国内地实行土地所有权二级制度，集体作为所有者只享有不完全的土地处分权，因而出现了土地所有权“主体缺位”的现象，一方面，集体作为土地的所有权主体，对土地享有形式上的处分权，而另一方面，农户个人作为土地的用益权人，享有对土地占有、使用和收益的权利。
二、农村土地两权分离带来的乡村治理结构紊乱和权责失衡
中国内地集体土地的所有权人是村集体，在实际操作中，村集体代表村民行使土地所有权人职能，因此，“两权分离”的背后，是“两权之间”事实上的严重冲突。这带来乡村治理结构的紊乱和村集体的权责失衡。
中国内地农村集体土地的所有权，实际上掌握在村集体的“村官”们手中，而这些土地的所有权实际上由一个“集体”来掌握，“集体”由该村的全体村民组成，这个所谓的“集体”，在现实生活中没有任何行为能力。于是“村官”侵犯农民权利的事件就屡有发生。
具体到中国农村，农村的村集体面临涉及到国家、集体和农户三方复杂的权责问题，下面就对这一问题进行理论分析。
新中国建立之后，通过公社化运动，行政、经济、社区管理三位一体的正规组织在乡村建立起来，而这一体系直到今天仍然是农村地区法定体制的主体。依照“村民委员会组织法”的定义，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。与此相关的概念是“集体所有制”与“集体经济组织”。但在目前的法律规定中，对“集体经济组织”却没有准确的定义和界定，在相关法人或经济实体的注册登记中也没有“集体经济组织”这一项目。依照“村民委员会组织法”第五条规定：“村民委员会应尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权……”说明村委会并非“集体经济组织”，但随后的“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定似乎与前面陈述不一致，使“集体经济组织”究竟是什么更加模糊。《土地承包法》及《土地管理法》中也都使用了“集体经济组织”这一概念，但都没有给予明确的界定。“集体经济组织”在法定体制中的缺失，使村委会在现实中成为村庄中最重要和最关键的角色。农民对集体不能自由选择，也无法退出，土地的所有权和分配权掌握在村镇干部手中，造成干部对农民的控制，农民对干部的依赖。陈锡文也说村民对村民委员会的经济依赖关系太重，有点依附关系。[3]
从实际运行来看，“法定体制”定义为基层群众性自治组织的村委会，在事实体制中扮演着远比上述定义重要得多的角色，承担着更加复杂的功能：第一，政府代理人，承担政府所要求完成的所有行政工作；第二，集体财产法定代理人，履行包括土地资源在内的所有村庄集体财产的管理职责。而其最具代表性的代理所有者行使的权利是土地发包和土地调整；第三，公共事务管理者，协调和管理社区公共事务的职能。
三位一体的冲突角色使村委会陷入严重的治理结构紊乱。第一，“村委会究竟代表谁？”的代表性困境。三重角色和职能完全模糊了村委会的定位，谁也说不清楚村委会究竟代表着谁。正是这样的模糊角色使法律体系、行政体系对其权利、义务进行清楚界定存在非常大的困难，造成村干部滥用职权、违法乱纪、侵害农民利益的事件时有发生。每一个人都非常清楚村干部的官有多小，但是没有一级机构能够清楚地勾勒出村干部的权力究竟有多大，而村干部最简单而有效的做法就是根据需要来扮演不同的角色，这显然是农村基层政权建设中存在的隐痛和硬伤。第二，“谁让村委会作为村集体的实际代表？”由于由法律代替集体所有制的所有者成员选择了村委会作为法定的集体所有权代表，这就在法定体制和事实体制之间出现严重冲突。应该由村庄成员履行的产权权益却由法律强制性规定的代表代为行使。这样一来，虽然村委会获得了“法定体制”认可的权威性和合法性，但却缺乏集体所有制成员这一“事实体制”赋予的权威性和合法性，造成村民委员会成为由不相干的第三方（政府）指定的合法代理人，而真正的所有者成员却无法有效行使其权利。显然，法定体制和事实体制的分离是造成这一困境的直接原因。[4]
重庆九龙坡区所发生的博士农业科技园廉价租千亩良田建别墅事件，就是这一问题的典型体现。重庆九龙坡区白鹤村要求农民让渡土地使用权给集体，集体经济组织以一定的价格向农民支付租金，集体将土地转租出去，发展集约化经营，并承诺农民可以在博士园打工获取报酬。他们告知农民，要把稻田改造成大棚，让农民把土地租出去，结果，村集体却把其中500亩土地卖给了地产商，开发成了别墅。一幢别墅卖出25万，而农民得到的“租金”仅为每亩每年1000斤谷子，这个数量还是农民经过与镇政府的谈判得到的，在此之前，镇政府只给予每亩每年900斤谷子作为“租金”。[5]
珠三角农村“土地入股”改革的基本思路是：将农民承包的集体土地以承包权入股，组建社区股份合作经济组织，将土地统一发包给专业队或少数中标农户规模经营，或由集体统一开发和使用；农民依据土地股份分享经营收益；初期股权不得继承、转让、抵押和提取。这一改革最初由广东南海市(今佛山市南海区)于上世纪90年代初发起，后被总结为“南海模式”。那时，“土地入股”不但免交公粮，还有村委会承诺的年终分红，所以改革一开始很受农民欢迎。近年来，在各地纷纷效仿珠三角地区“土地入股”之举的时候，珠三角地区却出现了不少农民要求“分田退股”的现象。[6]
谈及为什么要退股，佛山市南海区夏西村一位黎姓阿姨告诉《半月谈》记者，她家9口人10年来共分红10万元左右，“我们这边的位置这么好，合作社肯定不止赚这么点钱，但分红就这些。” 南海区统计数据显示，2007年该区农村经济总收入比1992年增长了26.7倍，而农民人均纯收入却只增长4.17倍，股红分配额也仅增长9.91倍。一些要求“退股分田”的农民说：“自己搞，收益至少比村委会发的口粮钱多。”这也反映出，虽然存在保证农民参与以及监督等权利的制度设计，但农民的知情权、监督权、参与权并没有得到落实。事实上还是村官说了算。例如，在1995年南庄镇堤田村推行农村土地股份合作制改革时，一位刘姓农民的描述是，“只从干部那里收到一份简单的通知，说要把地收回去，成立股份公司，没有真正地征求意见，也没有投票表决，我们就在一夜之间成了股民。”[7]
由于当前这些地方农村土地规模经营依然是政社不分，村党组织、村委会和股份经济合作社董事会，三套班子一套人马，村党组织书记一般兼任股份合作社董事长。从上面的例子我们可以看出，“股田制”实验中农民和“村官”之间的权责失衡问题十分突出。
三、对土地所有权“虚位”导致悖论的图示
“两权分离”还带来了许多其他相关问题，土地所有权“虚位”和国家造成的农村土地“严重产权残缺”使得农村土地使用权的创新运用面临瓶颈，土地流转、入股遭遇诸多障碍。
简单地用下图来表示中国内地农村土地所有权缺位所导致的严重悖论：
农民组成村集体，享有集体土地所有权。农民个体却分别享有土地使用权。整体的所有权绝不等于右侧的土地使用权算数相加。事实上，这种悖论正是中国农村土地流转以及“土地入股”实验面临种种制度障碍的关键原因。
四、农村土地集体所有制导致的征地过程中的二律背反和农民权益受损问题
现行《中华人民共和国宪法》中土地所有制与征地制度的规定之间存在着二律背反。一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；而另一方面，《宪法》又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。要满足前一种要求，就会违反后一种规定；要坚持后一种规定，就不能满足前一种要求。[8]有人大概统计过，在这些年所征的土地当中，80%都是商业用途。这显然就反映出中国现行征地制度的悖论。[9]
现行农村征地制度导致农民权益严重受损。最关键的就在于征地过程。农民和村集体都没有讨价还价的权力，政府从他的手中把这块土地征走之后，再批租给商人，不管土地要增值多少钱，农民拿到的都只是一个固定的数字。中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文用一句话就说清了农民的处境：“给农民的不是价格，是补偿。”按照国务院发展研究中心课题组的数据，这是征地之后土地增值部分的收益分配：投资者拿走大头，占40%到50%，城市政府拿走20%到30%，村级组织留下25%到30%，而最多，农民拿到的补偿款，只占整个土地增值收益的5%到10%。陈锡文说，地拿过来了你去发展市场经济，拿地的时候你是计划经济，这事儿农民就吃亏了。[10]
五、对中国内地农村土地集体所有制的历史分析
中国内地农村土地的集体所有制，开始于1953年的农业合作化运动，在1956年社会主义改造完成时，农村土地的农民个人所有制被改造为集体所有制，这确立了中国内地农村土地的集体所有制。从1958年开始的农村公社化运动，将农村集体经济组织确立为人民公社，农业集体化程度达到顶峰。
如何看待改革开放前中国农村的集体化经济？我们认为，集体化经济实质是国家控制农村经济权利的一种形式。“国家通过指令性生产计划，产品统购统销，严禁长途贩运和限制自由商业贸易（哪怕由集体从事的商业），关闭农村要素市场，以及隔绝城乡人口流动，事实上早已使自己成为集体所有制配置其经济要素（土地、劳力和资本）的第一位决策者、支配者和收益者。集体在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。它至多只是占有着经济资源，并且常常无力抑制国家对这种集体占有权的侵入。”[11]事实上，早在1958年中共中央关于在农村建立人民公社决议中已经写明，人民公社带有全民所有制成分，并且这种成分“将在不断发展中继续增长，逐渐代替集体所有制”。农村集体公有制经济在一开始就处在国家的控制之下。
“国家在这里已经不再作为一个外在的对所有权及其交易予以保护和仲裁的角色，它早已侵入并控制着农村所有权。有趣的是，当国家以全民的名义来做这一点时，它不仅消灭了传统的农民家庭私有权，而且消灭了一般意义上的所有权。”[12]“就这一体制特征而言，农村集体所有制与国家所有制是一致的。并且，集体所有制并非注定意味着是一种较为宽松的国家控制形式。集体所有制与全民所有制的真正区别，在于国家支配和控制前者但并不对其控制后果负直接的财务责任。”[13]
改革开放的经验是什么呢？
包产到户的合法化和长期化，在农户手中累积起日益增多的归属他们自己的经济资源。这部分缴完国家和集体“定额税”之后的剩余，最初只够用来满足农民的温饱，但随着时间的推移，在一些地区的部分农民那里，拥有了可以投资的经济资源。整个20世纪80年代，国家在确认了包产到户体制之后，农村经济政策的基本走向，就是在农民自发的制度创新推动下承认农民自有资源的私产制度。此期间，国家一再缩减计划收购的品种和数量（1983—1984年），改统派购为合同收购（1985—1987年），宣布农副产品完成国家收购后可以自由交易（1979—1985年），允许私人长途贩运（1980年）、期货交易和农民进城经商（1984—1985年）；国家宣布改革农村供销社和信用社体制，恢复其民营性质，并重新实行股份分红制（1983年）；国家允许私人投资大型生产资料和创办个体资本（1983年），默许并进而正式承认雇工超过8人以上的私人企业的合法地位（1981—1987年）；国家鼓励农民从事非农业活动（1979—1984年）、开放小集镇和中小城市的就业和创业（1984—1985年），进而改革了大中城市国营企业的招工制度，对农民工开放城市劳动力市场（1986—1987年）。[14]进入20世纪90年代以后，国家对农村进行了大量财政支持。从1998年开始的农村税费改革到2006年农业税的全面废除，政府采取一系列措施减轻农民负担，加大支农惠农力度，实际上更进一步强化了农民对自己生产成果的占有和处分权利。
由上面的分析，我们可以看到，农村土地集体所有制本身是当时强大的计划经济体制的组成部分。而农村改革的经验，其实质就是确立农民个人的私人财产权利。更直接地说，农村土地的集体所有制是计划经济体制的产物，是同高度集中的计划经济体制相适应的。
农村改革的全过程，其本质是减少国家对农户的干预，减少集体对农户生产活动限制的过程，这一过程实质上意味着旧有的农村集体化经济的瓦解。在当前，集体化经济的运行模式，亦即农村经济的计划体制已经被废除。但是，在农村经济体制发生变化的同时，以集体所有制为基础的农村经济制度没有发生根本性的变化。
六、解决农村土地问题的一种探索——试水赋予农民永佃权的“成都模式”
十七届三中全会决定提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这表明中国农村土地管理制度迈向“永佃化”。
永佃权作为一种概念，原是指以支付地租为条件而在地主所有的土地上进行的没有期限的耕作和防护的权利。也就是说，永佃权是指长期或永久地对他人不动产土地行使充分权利而以每年向土地所有人给付租金为条件者。（由于中国内地已经废除农业税，在中国内地实行永佃制，不涉及到农民向国家缴纳租金或者向集体缴纳地租的问题，以下同）
越南就是实行“永佃制”的社会主义国家。2003年越南通过新土地法，宣布农业用地和居住用地可进行转换、转让、继承、抵押、出租等。相对于中国物权法规定的农民对集体土地的占有、使用、收益，越南在土地法中不仅更加清楚明确地将流转权界定为一种权利，更从法律层面上肯定了对土地使用权进行继承、抵押的合法性。这是一种完整的“永佃权”。中国内地农村土地的“永佃化”，应当也必须包括流转权利，乃至于抵押农地的权利。
周其仁认为，保护农民利益的关键是确立农民的权利。他指出，“城市居民拥有的清晰的土地使用权与合法的流转权，能有效地帮助他们分享城市化人口积聚带来的土地收益增值。”[15]城乡居民之间的收入差别，至少一部分是由城乡居民拥有的财产权利的差别造成的。拥有较多土地资源的农民，由于得不到“流转”的阳光普照，所以不能充分释放他们拥有的土地的市场增值潜能。这实际上是强调土地流转权利应当成为农民的一项基本权利。
我们下面来看“成都模式”。成都的做法是在土地的集体所有权证之外，普遍地为所有农民办理农地承包经营证、山林承包经营证、房产证所有权和宅基地使用权证。[16]
在成都最早进行确权改革的都江堰柳街，为了解决土地分配的麻烦，柳街镇在村民同意的基础上把土地的使用权固定、硬化下来。以确权的人数为基础，从此不再调地，取消农地无偿分配制度并允许各村组之间有偿流转。新增的集体经济组织成员只能通过继承、购买的方式获得土地的使用权，集体经济组织之外的成员也只能有偿购买农地的使用权。柳街的实验，具有非常鲜明的“永佃制”色彩。明确了农民的土地权利，为实行土地流转、降低交易成本创造了条件。
中共十七届三中全会指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”，正反映了对农民作为用益物权主体的利益的保障，也反映出国家、集体、农民的三重结构中的集体这一结构被进一步虚化，而更进一步强化农民主体地位的政策构想。而成都的土地流转实验，充分地体现了这一点。2009年上半年，成都市新流转土地产权44897宗。[17]因此，我们得出一个结论：永佃制是解决中国内地农村经济面临的现实问题的一个途径。
七、废除农村土地集体所有制的必要性
农村土地集体所有制存在着以下一些严重弊端。
1）集体所有权的性质难以界定，成为中国内地农村改革过程中的一大难题。这严重制约了农村土地的流转，也限制了农村经济制度的活力，成为束缚农村生产力发展的因素。
2）经济学上有一个著名的规律，叫“巴泽尔困境”，说的是，如果没有清楚界定的产权，人们必将争着攫取稀缺的资源。土地产权不清晰，导致交易成本的上升，损害的不仅是农民的利益，也是整个中国经济社会的全面协调发展。
3）集体所有权的存在，使中国内地农村土地政策面临大量不能逾越的制度障碍。同时也导致了乡村治理结构的紊乱和村集体的权责失衡。
4）农村土地和城市土地不平权，反映出宪法中征地体制的二律背反问题，也严重损害了失地农民的权益。
5）集体所有制和永佃制之间存在着较大的矛盾。“永佃制”的基本要求是，所有权人主体和永佃权主体都是清晰、明确、可界定的，农村集体经济组织不能不是一个明确、清晰的所有权人主体。
农村土地集体所有制本身就是计划经济体制的遗留产物，带有浓厚的计划经济色彩，从第五部分的历史分析可以看出，它早已和改革开放以后的中国创新公有制实现形式并允许多种所有制并存的经济制度产生了现实冲突。今天，实行集体土地所有制，已经越来越不适应中国经济现实状况的要求。
所以我们认为，集体所有制从长远来看，应当被废除。它是发展农村经济，增强农村经济体制活力的必要条件；是改革征地制度，保障农民权益的必然选择，是建立统一的城乡建设用地市场，实现城乡土地平权的客观要求。
八、取代农村土地集体所有制的两种方案——对国有化和私有化路径的探讨
实现城乡土地平权，建立统一的城乡建设用地市场，最佳的途径是实现城乡土地所有制的统一，也就是实行土地国有下的永佃制，或者让土地像其他生产要素一样，可以实行国家、集体和私人所有，国家平等保护不同主体的土地产权。
如果实行土地国有，就使土地所有权由“集体经济组织”转移到国家；如果允许土地私有制，就使农村土地所有权从“集体经济组织”转移到农民个人。无论实行哪一种变革，事实上都使得村集体不再具备土地所有权人的性质，这就彻底解决了当前的乡村治理结构紊乱和村集体权责失衡问题。
下面分析农村土地国有化和农村土地私有化两种改革路径的实践。
国有化方案
首先，国有制是实行完全的“永佃制”的基本制度前提。越南实行“永佃制”，也就是实行所有土地归国家所有，任何人都从国家取得土地使用权。[18]上面我们提到，“永佃制”的基本要求是，所有权人主体和永佃权主体都是清晰、明确、可界定的，在中国，除了国家以外，很难有其他组织能成为永佃制条件下的所有权主体。在集体经济组织掌握所有权的情况下，事实上的双层结构，使得农民的土地权利难以得到完全实现，尤其是最重要的土地处分权掌握在村集体手中，更成为普通村民利益屡屡受到侵犯的一个原因。[19]
第二，实行国有制，实际上使得城市建设用地和农村建设用地完全同价同权，可以立即建立起统一的城乡建设用地交易市场，建设用地需要扩张的时候，只要政府收回农民的永佃权并给予补偿，或者开发商从农民手中购买永佃权即可。
第三，实行土地国有制，永佃权不是一种所有权，而只是一种用益物权，这为使用另一种经济权利置换永佃权创造了条件。在事实上就可以推动永佃权换社会保障，或者永佃权换经济机遇等等。比如成都在统筹城乡发展过程中所实行的失地农民社会保障和再就业服务机制，就是成功的典范。
但是这中间存在的问题也显而易见。
1）从某种程度上，土地国有制削弱了经济体制的灵活性，比如原有的“小产权房”，可以给农民相当可观的收益。一旦全面实行土地国有制以后，除了国家没有任何所有权主体，全国所有土地都是通过一定方式向国家取得的使用权，这就导致使用权的任何流转，尤其是出租流转，都成为对一种事实上的“转租”，这就加大了土地流转的难度。即使在全球最自由的经济体香港，由于实行的是土地国有制，土地使用权流转也是极不自由的，基本上全港的土地使用权转让都是经过政府进行的。
2）永佃权相对于所有权，不那么硬，相对要软一些，因此农民的产权保障不如所有权稳定。
3）在现实操作中，如果国家直接收回农民的永佃权，农民和国家双方在博弈中处于极不对等的地位，难免会出现地方政府直接用公权力侵犯农民利益。[20]
4）实行土地国有制和私有制，都存在着一个现实问题，就是这进一步加大了耕地保护的难度，增加了耕地转化为建设用地所导致的种种风险。而实行国有制，农民没有土地所有权，地方政府又不需要再进行“征地”，就可以扩张城市建设用地，这对于保护18亿亩耕地红线造成较大威胁。
私有化方案
实行土地私有化，有以下几点明显的好处：
1）允许土地私有可以创新土地利用方式，增强农村经济体制的活力。制约土地入股、流转、出租的各种因素都会得到解决，[21]中国农村土地将会成为和其他经济资源一样的完全市场化的生产要素。[22]比如土地开发商也可以变买地为租地，以向土地所有权人支付租金的形式来取得对土地的使用权，甚至构建起以农民为所有权人的另一种类似“永佃权”的经济形式。
2）土地私有以后，农民能够从土地增值中获得更大的收益，从而分享改革发展的成果。[23]中国经济快速发展带来了急剧扩张的用地需求，如果农村土地完全私有化，当国家出于公共利益需要征地，开发商出于经济发展的目标买地的时候，面对的将不再是虚化的所谓“农村集体经济组织”，而是每一个具体的农户。根据中国《宪法》，公民合法的私有财产是不受侵犯的，这也就意味着，农户和国家、开发商之间的博弈一定会加大扩张城市建设用地的成本。这种成本不单单是金钱上的成本，还有可能是时间上的成本。这虽然对开发商和政府的短期利益造成一定冲击，但是给农民带来利益和好处却是显而易见的。
有的人担心，实行土地私有制，会使失去土地的农民在获得一次性的收入之后面临社会保障的缺失，影响社会稳定，危害社会和谐。陈锡文认为：“中国的资源禀赋在全世界来说是非常独特的一个国家。土地人均只有一亩三分八这个状态，小私有是非常快就会分化的，很小的私有制规模，这点土地只能维护温饱，刚过温饱，所以不能有任何风险，遭遇一点风险就得卖地卖房子。一旦农民无家可归，流离失所，只有两种选择，一种选择就是政府你必须管，第二种选择就是农民把地卖掉了，那就进城了。进城就两种办法，要不政府管起来，要不他自己有就业，有好的机会，否则走第三条这个社会就毁了，就是贫民窟，大城市的贫民窟就一定会造成非常大的社会问题。”[24]
因此，我们认为实行土地私有化的重要前提是要剥离农村土地承包经营权在现实经济生活中所承担的社会保障职能，[25]因此，要实行土地私有化，必须建立城乡统一的社会保障制度，真正给予农民和城市居民平等的社会保障。[26]而当前，建立这样一套完善的社会保障制度在可操作性上还存在着较大的困难，这是土地私有化改革难以在短时间内推进的制度瓶颈。
在当前，实行土地私有化极为敏感，存在着极大的意识形态障碍。土地作为最重要、最基础的生产资料，其全面私有制必然触动一部分人紧绷的意识形态神经。实行土地私有化，是不是会动摇中国社会制度的经济基础，进而影响到上层建筑，并导致社会性质的变化，一直是一个存在较大争议的问题。这是实行土地私有化改革最大的不利因素。
考量东欧转轨国家的私有化经验，由于许多国家实行的是单一的公有制计划经济，如捷克斯洛伐克、东德等国都实行了高度集中的农村集体经济体制，这种体制在整个社会主义阶段都没有发生过任何大的变化，直到东欧剧变后，这种排斥私有权的农村经济制度才瓦解。由于东欧的改革是一种对原有的社会主义体制的彻底反动，因此在恢复农村土地私有制的时候，出现了大量的“历史诉求”，也就是要求土地回归到集体化之前乃至于共产党执政以前的“原始状态”，这给东欧的土地私有化进程造成了不少麻烦。[27]在中国内地实行土地私有化，虽有强有力的政治力量作为后盾，但是也不能避免对农村经济集体化进程的评价问题，也就不可避免地存在是不是要否定农业集体化进程的问题，进而可能产生针对土地所有权的历史问题。这成为进行土地私有化在实践层面的重大阻碍。
九、结语
集体所有权的存在，使中国农村土地政策面临大量不能逾越的制度障碍。集体所有权的性质难以界定，成为中国内地农村改革过程中的一大难题。土地国有化和私有化都可以有效解决当前中国内地农村土地产权结构不清晰以及由此产生的乡村治理结构紊乱和村集体权责失衡问题、征地过程中面临“二律背反”等诸多制度性难题。但是在现实操作上有着不同的特点。
我们认为，从成都经验看来，确权是迈向稳定的“永佃制”的第一步，因此土地国有化可能成为土地制度改革的可能选项。
土地国有制在短时间内有利于解决农村改革发展中的问题，可以较快地稳定土地承包经营权，促进土地流转。而且把解决农村社会保障问题放在一个循序渐进的时间窗口，在资金上的压力能够得到舒缓，比较从容，也能够应对当前建设用地大量增加的现实经济要求。
但是，土地国有制存在的种种弊端，从长远来看会对中国经济社会的可持续发展构成严重的负面影响，因此即使实行土地国有制，也应该只是一个过渡方案。从长远来看，“耕者有其田”的体制应该是中国内地农村土地改革的终极目标。
确立地权，稳定农村土地承包经营权是第一步，这一步探索的步伐，成都已经迈出。进一步深化改革，建立城乡统一的土地市场是第二步，农村土地国有制是实现这一目标的可能途径。在建设完成社会保障安全网之后，中国经济发展进入新阶段，能够为土地私有化创造必要的前提，此时进行“耕者有其田”的土地私有化改革，应该是中国经济发展的必由之路。
附录、参考文献资料：
《中华人民共和国宪法》，来源人民网，网址http://www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html，取用日期2004年3月14日 《中华人民共和国农村土地承包法》2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过。来源于新华网，网址http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2002-08/30/content_543847.htm 《中华人民共和国土地管理法》，来源于中央政府门户网，网址：http://www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989.htm，取用日期：2005年05月26日 央视《新闻调查》《征地破局》脚本http://news.cctv.com/china/20081122/103418_5.shtml 《经济研究》2006年第7期(总第459期第41卷)7月20日出版《农地制度:所有权问题还是委托—代理问题》陈剑波 国务院发展研究中心农村部 《重庆博士农业科技园廉价租千亩良田建别墅》，来源《新京报》，链接http://news.cctv.com/society/20071217/100110_3.shtml 取用时间为2007年12月17日 《冯善书：广东"土地入股"遭遇变局》，来源《中国改革》2008年第五期，文件来自网络，链接 http://blog.ifeng.com/article/1471857.html#。取用时间为2008年5月23日 《喧哗与骚动：珠三角“土地入股”变局启示录》，来源《半月谈》，文件来自网络。链接http://env.people.com.cn/GB/7578234.html。取用时间2008年7月29日 蔡继明 惠江《从中共十七届三中全会决定谈中国相关土地法规修订》，《农村土地制度改革：国际比较研究》，社会科学文献出版社，北京，2009 周其仁《中国农村改革——国家和所有权关系的变化》，载《中国社会科学季刊》，1994夏季卷 参见2009年6月30日《中国经济时报》文章《周其仁：土地流转权利平等才是改革的最高纲领》 参见2009年9月22日《成都商报》文章《首张农村土地承包经营权证背后的难事和好事》 越南河内农业大学，潘万黄：《维护越南土地改革过程中的平等》《农村土地制度改革：国际比较研究》，社会科学文献出版社，北京，2009 中国人民大学法学院，高圣平，《“稳定并长久不变”的土地承包经营权的权利构造与制度重塑——基于党的十七届三中全会文件的思考》《农村土地制度改革：国际比较研究》，社会科学文献出版社，北京，2009 国务院发展研究中心，刘守英《中国的土地产权与土地发展》《农村土地制度改革：国际比较研究》，社会科学文献出版社，北京，2009 《农村土地制度改革：国际比较研究》《农村地权制度建设面临的挑战》中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室 编
xviii. 《经济研究参考》2006年第83期（总第2043期）《关于中国土地市场化的思考》张琦 北京师范大学经济与资源管理研究所
《农村土地制度改革：国际比较研究》文贯中 许迎春《市场制度和法制框架下的美国农地征收、征用经验》中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室 编 《农村土地社会保障功能研究——以山东省为例》孙战文 《农村土地制度改革：国际比较研究》王小映《统筹城乡土地改革和制度建设》中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室 编 《农村土地制度改革：国际比较研究》《东欧转型国家中的土地产权改革问题与前景》中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室 编
《中华人民共和国土地管理法》，来源于中央政府门户网，网址：http://www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989.htm，取用日期：2005年05月26日
[1] 《中华人民共和国宪法》，来源人民网，网址http://www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html，取用日期2004年3月14日
[2] 参见《中华人民共和国农村土地承包法》2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过。来源于新华网，网址http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2002-08/30/content_543847.htm
《中华人民共和国土地管理法》，来源于中央政府门户网，网址：http://www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989.htm，取用日期：2005年05月26日
[3] 央视《新闻调查》《征地破局》脚本http://news.cctv.com/china/20081122/103418_5.shtml
[4]有参见《经济研究》2006年第7期(总第459期第41卷)7月20日出版P83-P91《农地制度:所有权问题还是委托—代理问题》陈剑波 国务院发展研究中心农村部 注：笔者不赞成陈剑波对农村土地制度是委托—代理问题的分析，只借用该文章对乡村治理结构紊乱的相关分析。
[5]《重庆博士农业科技园廉价租千亩良田建别墅》，来源《新京报》，链接http://news.cctv.com/society/20071217/100110_3.shtml 取用时间为2007年12月17日
[6] 《冯善书：广东"土地入股"遭遇变局》，来源《中国改革》2008年第五期，文件来自网络，链接
http://blog.ifeng.com/article/1471857.html#。取用时间为2008年5月23日
[7] 《喧哗与骚动：珠三角“土地入股”变局启示录》，来源《半月谈》，文件来自网络。链接http://env.people.com.cn/GB/7578234.html。取用时间2008年7月29日
[8] 蔡继明 惠江《从中共十七届三中全会决定谈中国相关土地法规修订》，《农村土地制度改革：国际比较研究》P189-P190，社会科学文献出版社，北京，2009
[9] 央视《新闻调查》《征地破局》脚本http://news.cctv.com/china/20081122/103418_5.shtml
[10] 央视《新闻调查》《征地破局》脚本http://news.cctv.com/china/20081122/103418_5.shtml
[11] 周其仁《中国农村改革——国家和所有权关系的变化》，载《中国社会科学季刊》，1994夏季卷
[12] 周其仁《中国农村改革——国家和所有权关系的变化》，载《中国社会科学季刊》，1994夏季卷
[13] 周其仁《中国农村改革——国家和所有权关系的变化》，载《中国社会科学季刊》，1994夏季卷
[14] 周其仁《中国农村改革——国家和所有权关系的变化》，载《中国社会科学季刊》，1994夏季卷
[15] 参见2009年6月30日《中国经济时报》文章《周其仁：土地流转权利平等才是改革的最高纲领》
[16] 参见2009年9月22日《成都商报》文章《首张农村土地承包经营权证背后的难事和好事》
[17] 参见2009年9月22日《成都商报》文章《首张农村土地承包经营权证背后的难事和好事》
[18] 越南河内农业大学，潘万黄，《维护越南土地改革过程中的平等》《农村土地制度改革：国际比较研究》P189-P190，社会科学文献出版社，北京，2009
[19] 中国人民大学法学院，高圣平，《“稳定并长久不变”的土地承包经营权的权利构造与制度重塑——基于党的十七届三中全会文件的思考》《农村土地制度改革：国际比较研究》P189-P190，社会科学文献出版社，北京，2009
[20] 国务院发展研究中心，刘守英《中国的土地产权与土地发展》《农村土地制度改革：国际比较研究》P189-P190，社会科学文献出版社，北京，2009
[21] 《农村土地制度改革：国际比较研究》P294《农村地权制度建设面临的挑战》中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室 编
[22] 《经济研究参考》2006年第83期（总第2043期）P36-P38《关于中国土地市场化的思考》张琦 北京师范大学经济与资源管理研究所
[23] 《农村土地制度改革：国际比较研究》P41文贯中 许迎春《市场制度和法制框架下的美国农地征收、征用经验》中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室 编
[24] 央视《新闻调查》《征地破局》脚本http://news.cctv.com/china/20081122/103418_5.shtml
[25] 《农村土地社会保障功能研究——以山东省为例》P33-P40孙战文
[26] 《农村土地制度改革：国际比较研究》P213-P215王小映《统筹城乡土地改革和制度建设》中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室 编
[27] 《农村土地制度改革：国际比较研究》P5-P10《东欧转型国家中的土地产权改革问题与前景》中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室 编
按：此文是我牵头的《政治经济学》课程期中论文小组于2009年年底完成的，作者为：王箐丰 杜洋 林致远 周夷 黄维 董悦（以姓氏笔画为序）
摘要：
本文旨在通过对现行农村土地实行的集体所有制进行分析，剖析其带来的三大问题：城乡土地不平权导致的征地过程中的二律背反；所有权和用益权分离给土地流转和入股造成的制度瓶颈；以及由此带来的乡村治理结构紊乱、权责失衡。针对这一土地制度带来的一系列问题，我们认为，农村土地所有制必须进行彻底的变革，这就是要废除农村集体土地所有制。针对废除农村集体土地所有制后农村土地政策的走向，我们从实行土地国有化和土地私有化两种路径进行分析，得出我们的结论：实行土地私有化，赋予农民完整的土地产权，应当是中国内地农村改革发展过程的必然选择。
一、理论研究背景与中国内地农村土地两权分离的现状
中国内地农村实行的是土地集体所有制。这一制度是通过1982年《宪法》、1988年《宪法修正案》、《土地法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等一系列法律确立的。我们进行本项研究的背景，就是中国内地现行的农村土地制度。
中国内地现行的农村土地制度是：以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制的中国农业的基本经济制度。《中华人民共和国宪法》第八条规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。《宪法》第十条规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。[1]
实行家庭联产承包责任制是1949年以后中国土地制度的第三次大变革，它来源于中国农民在实践中的创举。1986年，全国人大通过的《民法通则》确认了农民的土地承包经营权。1993年，中共中央指出：“在原来的耕地承包期到期之后，再延长三十年”。农村集体经济组织和村委会等作为农村集体土地的发包方，将集体土地授予村民经营（被称作中国农村的第二轮土地承包），从而奠定了中国内地农村的经济基本制度。2008年的十七届三中全会，又将原来的土地承包经营权长期不变，调整为“长久不变”。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第一章第三条之规定，中国土地承包方式为国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。此法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖（土地所有权不变）。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。土地承包原则是：农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。国家鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力，即承包后应合理利用。[2]
根据中国相关法规的规定。农村的土地归集体所有，土地承包经营权和宅基地的使用权归农民所有，这一现象就是中国内地农村土地的所有权和使用权的两权分离。中国内地实行土地所有权二级制度，集体作为所有者只享有不完全的土地处分权，因而出现了土地所有权“主体缺位”的现象，一方面，集体作为土地的所有权主体，对土地享有形式上的处分权，而另一方面，农户个人作为土地的用益权人，享有对土地占有、使用和收益的权利。
二、农村土地两权分离带来的乡村治理结构紊乱和权责失衡
中国内地集体土地的所有权人是村集体，在实际操作中，村集体代表村民行使土地所有权人职能，因此，“两权分离”的背后，是“两权之间”事实上的严重冲突。这带来乡村治理结构的紊乱和村集体的权责失衡。
中国内地农村集体土地的所有权，实际上掌握在村集体的“村官”们手中，而这些土地的所有权实际上由一个“集体”来掌握，“集体”由该村的全体村民组成，这个所谓的“集体”，在现实生活中没有任何行为能力。于是“村官”侵犯农民权利的事件就屡有发生。
具体到中国农村，农村的村集体面临涉及到国家、集体和农户三方复杂的权责问题，下面就对这一问题进行理论分析。
新中国建立之后，通过公社化运动，行政、经济、社区管理三位一体的正规组织在乡村建立起来，而这一体系直到今天仍然是农村地区法定体制的主体。依照“村民委员会组织法”的定义，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。与此相关的概念是“集体所有制”与“集体经济组织”。但在目前的法律规定中，对“集体经济组织”却没有准确的定义和界定，在相关法人或经济实体的注册登记中也没有“集体经济组织”这一项目。依照“村民委员会组织法”第五条规定：“村民委员会应尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权……”说明村委会并非“集体经济组织”，但随后的“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定似乎与前面陈述不一致，使“集体经济组织”究竟是什么更加模糊。《土地承包法》及《土地管理法》中也都使用了“集体经济组织”这一概念，但都没有给予明确的界定。“集体经济组织”在法定体制中的缺失，使村委会在现实中成为村庄中最重要和最关键的角色。农民对集体不能自由选择，也无法退出，土地的所有权和分配权掌握在村镇干部手中，造成干部对农民的控制，农民对干部的依赖。陈锡文也说村民对村民委员会的经济依赖关系太重，有点依附关系。[3]
从实际运行来看，“法定体制”定义为基层群众性自治组织的村委会，在事实体制中扮演着远比上述定义重要得多的角色，承担着更加复杂的功能：第一，政府代理人，承担政府所要求完成的所有行政工作；第二，集体财产法定代理人，履行包括土地资源在内的所有村庄集体财产的管理职责。而其最具代表性的代理所有者行使的权利是土地发包和土地调整；第三，公共事务管理者，协调和管理社区公共事务的职能。
三位一体的冲突角色使村委会陷入严重的治理结构紊乱。第一，“村委会究竟代表谁？”的代表性困境。三重角色和职能完全模糊了村委会的定位，谁也说不清楚村委会究竟代表着谁。正是这样的模糊角色使法律体系、行政体系对其权利、义务进行清楚界定存在非常大的困难，造成村干部滥用职权、违法乱纪、侵害农民利益的事件时有发生。每一个人都非常清楚村干部的官有多小，但是没有一级机构能够清楚地勾勒出村干部的权力究竟有多大，而村干部最简单而有效的做法就是根据需要来扮演不同的角色，这显然是农村基层政权建设中存在的隐痛和硬伤。第二，“谁让村委会作为村集体的实际代表？”由于由法律代替集体所有制的所有者成员选择了村委会作为法定的集体所有权代表，这就在法定体制和事实体制之间出现严重冲突。应该由村庄成员履行的产权权益却由法律强制性规定的代表代为行使。这样一来，虽然村委会获得了“法定体制”认可的权威性和合法性，但却缺乏集体所有制成员这一“事实体制”赋予的权威性和合法性，造成村民委员会成为由不相干的第三方（政府）指定的合法代理人，而真正的所有者成员却无法有效行使其权利。显然，法定体制和事实体制的分离是造成这一困境的直接原因。[4]
重庆九龙坡区所发生的博士农业科技园廉价租千亩良田建别墅事件，就是这一问题的典型体现。重庆九龙坡区白鹤村要求农民让渡土地使用权给集体，集体经济组织以一定的价格向农民支付租金，集体将土地转租出去，发展集约化经营，并承诺农民可以在博士园打工获取报酬。他们告知农民，要把稻田改造成大棚，让农民把土地租出去，结果，村集体却把其中500亩土地卖给了地产商，开发成了别墅。一幢别墅卖出25万，而农民得到的“租金”仅为每亩每年1000斤谷子，这个数量还是农民经过与镇政府的谈判得到的，在此之前，镇政府只给予每亩每年900斤谷子作为“租金”。[5]
珠三角农村“土地入股”改革的基本思路是：将农民承包的集体土地以承包权入股，组建社区股份合作经济组织，将土地统一发包给专业队或少数中标农户规模经营，或由集体统一开发和使用；农民依据土地股份分享经营收益；初期股权不得继承、转让、抵押和提取。这一改革最初由广东南海市(今佛山市南海区)于上世纪90年代初发起，后被总结为“南海模式”。那时，“土地入股”不但免交公粮，还有村委会承诺的年终分红，所以改革一开始很受农民欢迎。近年来，在各地纷纷效仿珠三角地区“土地入股”之举的时候，珠三角地区却出现了不少农民要求“分田退股”的现象。[6]
谈及为什么要退股，佛山市南海区夏西村一位黎姓阿姨告诉《半月谈》记者，她家9口人10年来共分红10万元左右，“我们这边的位置这么好，合作社肯定不止赚这么点钱，但分红就这些。” 南海区统计数据显示，2007年该区农村经济总收入比1992年增长了26.7倍，而农民人均纯收入却只增长4.17倍，股红分配额也仅增长9.91倍。一些要求“退股分田”的农民说：“自己搞，收益至少比村委会发的口粮钱多。”这也反映出，虽然存在保证农民参与以及监督等权利的制度设计，但农民的知情权、监督权、参与权并没有得到落实。事实上还是村官说了算。例如，在1995年南庄镇堤田村推行农村土地股份合作制改革时，一位刘姓农民的描述是，“只从干部那里收到一份简单的通知，说要把地收回去，成立股份公司，没有真正地征求意见，也没有投票表决，我们就在一夜之间成了股民。”[7]
由于当前这些地方农村土地规模经营依然是政社不分，村党组织、村委会和股份经济合作社董事会，三套班子一套人马，村党组织书记一般兼任股份合作社董事长。从上面的例子我们可以看出，“股田制”实验中农民和“村官”之间的权责失衡问题十分突出。
三、对土地所有权“虚位”导致悖论的图示
“两权分离”还带来了许多其他相关问题，土地所有权“虚位”和国家造成的农村土地“严重产权残缺”使得农村土地使用权的创新运用面临瓶颈，土地流转、入股遭遇诸多障碍。
简单地用下图来表示中国内地农村土地所有权缺位所导致的严重悖论：
农民组成村集体，享有集体土地所有权。农民个体却分别享有土地使用权。整体的所有权绝不等于右侧的土地使用权算数相加。事实上，这种悖论正是中国农村土地流转以及“土地入股”实验面临种种制度障碍的关键原因。
四、农村土地集体所有制导致的征地过程中的二律背反和农民权益受损问题
现行《中华人民共和国宪法》中土地所有制与征地制度的规定之间存在着二律背反。一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；而另一方面，《宪法》又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。要满足前一种要求，就会违反后一种规定；要坚持后一种规定，就不能满足前一种要求。[8]有人大概统计过，在这些年所征的土地当中，80%都是商业用途。这显然就反映出中国现行征地制度的悖论。[9]
现行农村征地制度导致农民权益严重受损。最关键的就在于征地过程。农民和村集体都没有讨价还价的权力，政府从他的手中把这块土地征走之后，再批租给商人，不管土地要增值多少钱，农民拿到的都只是一个固定的数字。中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文用一句话就说清了农民的处境：“给农民的不是价格，是补偿。”按照国务院发展研究中心课题组的数据，这是征地之后土地增值部分的收益分配：投资者拿走大头，占40%到50%，城市政府拿走20%到30%，村级组织留下25%到30%，而最多，农民拿到的补偿款，只占整个土地增值收益的5%到10%。陈锡文说，地拿过来了你去发展市场经济，拿地的时候你是计划经济，这事儿农民就吃亏了。[10]
五、对中国内地农村土地集体所有制的历史分析
中国内地农村土地的集体所有制，开始于1953年的农业合作化运动，在1956年社会主义改造完成时，农村土地的农民个人所有制被改造为集体所有制，这确立了中国内地农村土地的集体所有制。从1958年开始的农村公社化运动，将农村集体经济组织确立为人民公社，农业集体化程度达到顶峰。
如何看待改革开放前中国农村的集体化经济？我们认为，集体化经济实质是国家控制农村经济权利的一种形式。“国家通过指令性生产计划，产品统购统销，严禁长途贩运和限制自由商业贸易（哪怕由集体从事的商业），关闭农村要素市场，以及隔绝城乡人口流动，事实上早已使自己成为集体所有制配置其经济要素（土地、劳力和资本）的第一位决策者、支配者和收益者。集体在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。它至多只是占有着经济资源，并且常常无力抑制国家对这种集体占有权的侵入。”[11]事实上，早在1958年中共中央关于在农村建立人民公社决议中已经写明，人民公社带有全民所有制成分，并且这种成分“将在不断发展中继续增长，逐渐代替集体所有制”。农村集体公有制经济在一开始就处在国家的控制之下。
“国家在这里已经不再作为一个外在的对所有权及其交易予以保护和仲裁的角色，它早已侵入并控制着农村所有权。有趣的是，当国家以全民的名义来做这一点时，它不仅消灭了传统的农民家庭私有权，而且消灭了一般意义上的所有权。”[12]“就这一体制特征而言，农村集体所有制与国家所有制是一致的。并且，集体所有制并非注定意味着是一种较为宽松的国家控制形式。集体所有制与全民所有制的真正区别，在于国家支配和控制前者但并不对其控制后果负直接的财务责任。”[13]
改革开放的经验是什么呢？
包产到户的合法化和长期化，在农户手中累积起日益增多的归属他们自己的经济资源。这部分缴完国家和集体“定额税”之后的剩余，最初只够用来满足农民的温饱，但随着时间的推移，在一些地区的部分农民那里，拥有了可以投资的经济资源。整个20世纪80年代，国家在确认了包产到户体制之后，农村经济政策的基本走向，就是在农民自发的制度创新推动下承认农民自有资源的私产制度。此期间，国家一再缩减计划收购的品种和数量（1983—1984年），改统派购为合同收购（1985—1987年），宣布农副产品完成国家收购后可以自由交易（1979—1985年），允许私人长途贩运（1980年）、期货交易和农民进城经商（1984—1985年）；国家宣布改革农村供销社和信用社体制，恢复其民营性质，并重新实行股份分红制（1983年）；国家允许私人投资大型生产资料和创办个体资本（1983年），默许并进而正式承认雇工超过8人以上的私人企业的合法地位（1981—1987年）；国家鼓励农民从事非农业活动（1979—1984年）、开放小集镇和中小城市的就业和创业（1984—1985年），进而改革了大中城市国营企业的招工制度，对农民工开放城市劳动力市场（1986—1987年）。[14]进入20世纪90年代以后，国家对农村进行了大量财政支持。从1998年开始的农村税费改革到2006年农业税的全面废除，政府采取一系列措施减轻农民负担，加大支农惠农力度，实际上更进一步强化了农民对自己生产成果的占有和处分权利。
由上面的分析，我们可以看到，农村土地集体所有制本身是当时强大的计划经济体制的组成部分。而农村改革的经验，其实质就是确立农民个人的私人财产权利。更直接地说，农村土地的集体所有制是计划经济体制的产物，是同高度集中的计划经济体制相适应的。
农村改革的全过程，其本质是减少国家对农户的干预，减少集体对农户生产活动限制的过程，这一过程实质上意味着旧有的农村集体化经济的瓦解。在当前，集体化经济的运行模式，亦即农村经济的计划体制已经被废除。但是，在农村经济体制发生变化的同时，以集体所有制为基础的农村经济制度没有发生根本性的变化。
六、解决农村土地问题的一种探索——试水赋予农民永佃权的“成都模式”
十七届三中全会决定提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这表明中国农村土地管理制度迈向“永佃化”。
永佃权作为一种概念，原是指以支付地租为条件而在地主所有的土地上进行的没有期限的耕作和防护的权利。也就是说，永佃权是指长期或永久地对他人不动产土地行使充分权利而以每年向土地所有人给付租金为条件者。（由于中国内地已经废除农业税，在中国内地实行永佃制，不涉及到农民向国家缴纳租金或者向集体缴纳地租的问题，以下同）
越南就是实行“永佃制”的社会主义国家。2003年越南通过新土地法，宣布农业用地和居住用地可进行转换、转让、继承、抵押、出租等。相对于中国物权法规定的农民对集体土地的占有、使用、收益，越南在土地法中不仅更加清楚明确地将流转权界定为一种权利，更从法律层面上肯定了对土地使用权进行继承、抵押的合法性。这是一种完整的“永佃权”。中国内地农村土地的“永佃化”，应当也必须包括流转权利，乃至于抵押农地的权利。
周其仁认为，保护农民利益的关键是确立农民的权利。他指出，“城市居民拥有的清晰的土地使用权与合法的流转权，能有效地帮助他们分享城市化人口积聚带来的土地收益增值。”[15]城乡居民之间的收入差别，至少一部分是由城乡居民拥有的财产权利的差别造成的。拥有较多土地资源的农民，由于得不到“流转”的阳光普照，所以不能充分释放他们拥有的土地的市场增值潜能。这实际上是强调土地流转权利应当成为农民的一项基本权利。
我们下面来看“成都模式”。成都的做法是在土地的集体所有权证之外，普遍地为所有农民办理农地承包经营证、山林承包经营证、房产证所有权和宅基地使用权证。[16]
在成都最早进行确权改革的都江堰柳街，为了解决土地分配的麻烦，柳街镇在村民同意的基础上把土地的使用权固定、硬化下来。以确权的人数为基础，从此不再调地，取消农地无偿分配制度并允许各村组之间有偿流转。新增的集体经济组织成员只能通过继承、购买的方式获得土地的使用权，集体经济组织之外的成员也只能有偿购买农地的使用权。柳街的实验，具有非常鲜明的“永佃制”色彩。明确了农民的土地权利，为实行土地流转、降低交易成本创造了条件。
中共十七届三中全会指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”，正反映了对农民作为用益物权主体的利益的保障，也反映出国家、集体、农民的三重结构中的集体这一结构被进一步虚化，而更进一步强化农民主体地位的政策构想。而成都的土地流转实验，充分地体现了这一点。2009年上半年，成都市新流转土地产权44897宗。[17]因此，我们得出一个结论：永佃制是解决中国内地农村经济面临的现实问题的一个途径。
七、废除农村土地集体所有制的必要性
农村土地集体所有制存在着以下一些严重弊端。
1）集体所有权的性质难以界定，成为中国内地农村改革过程中的一大难题。这严重制约了农村土地的流转，也限制了农村经济制度的活力，成为束缚农村生产力发展的因素。
2）经济学上有一个著名的规律，叫“巴泽尔困境”，说的是，如果没有清楚界定的产权，人们必将争着攫取稀缺的资源。土地产权不清晰，导致交易成本的上升，损害的不仅是农民的利益，也是整个中国经济社会的全面协调发展。
3）集体所有权的存在，使中国内地农村土地政策面临大量不能逾越的制度障碍。同时也导致了乡村治理结构的紊乱和村集体的权责失衡。
4）农村土地和城市土地不平权，反映出宪法中征地体制的二律背反问题，也严重损害了失地农民的权益。
5）集体所有制和永佃制之间存在着较大的矛盾。“永佃制”的基本要求是，所有权人主体和永佃权主体都是清晰、明确、可界定的，农村集体经济组织不能不是一个明确、清晰的所有权人主体。
农村土地集体所有制本身就是计划经济体制的遗留产物，带有浓厚的计划经济色彩，从第五部分的历史分析可以看出，它早已和改革开放以后的中国创新公有制实现形式并允许多种所有制并存的经济制度产生了现实冲突。今天，实行集体土地所有制，已经越来越不适应中国经济现实状况的要求。
所以我们认为，集体所有制从长远来看，应当被废除。它是发展农村经济，增强农村经济体制活力的必要条件；是改革征地制度，保障农民权益的必然选择，是建立统一的城乡建设用地市场，实现城乡土地平权的客观要求。
八、取代农村土地集体所有制的两种方案——对国有化和私有化路径的探讨
实现城乡土地平权，建立统一的城乡建设用地市场，最佳的途径是实现城乡土地所有制的统一，也就是实行土地国有下的永佃制，或者让土地像其他生产要素一样，可以实行国家、集体和私人所有，国家平等保护不同主体的土地产权。
如果实行土地国有，就使土地所有权由“集体经济组织”转移到国家；如果允许土地私有制，就使农村土地所有权从“集体经济组织”转移到农民个人。无论实行哪一种变革，事实上都使得村集体不再具备土地所有权人的性质，这就彻底解决了当前的乡村治理结构紊乱和村集体权责失衡问题。
下面分析农村土地国有化和农村土地私有化两种改革路径的实践。
国有化方案
首先，国有制是实行完全的“永佃制”的基本制度前提。越南实行“永佃制”，也就是实行所有土地归国家所有，任何人都从国家取得土地使用权。[18]上面我们提到，“永佃制”的基本要求是，所有权人主体和永佃权主体都是清晰、明确、可界定的，在中国，除了国家以外，很难有其他组织能成为永佃制条件下的所有权主体。在集体经济组织掌握所有权的情况下，事实上的双层结构，使得农民的土地权利难以得到完全实现，尤其是最重要的土地处分权掌握在村集体手中，更成为普通村民利益屡屡受到侵犯的一个原因。[19]
第二，实行国有制，实际上使得城市建设用地和农村建设用地完全同价同权，可以立即建立起统一的城乡建设用地交易市场，建设用地需要扩张的时候，只要政府收回农民的永佃权并给予补偿，或者开发商从农民手中购买永佃权即可。
第三，实行土地国有制，永佃权不是一种所有权，而只是一种用益物权，这为使用另一种经济权利置换永佃权创造了条件。在事实上就可以推动永佃权换社会保障，或者永佃权换经济机遇等等。比如成都在统筹城乡发展过程中所实行的失地农民社会保障和再就业服务机制，就是成功的典范。
但是这中间存在的问题也显而易见。
1）从某种程度上，土地国有制削弱了经济体制的灵活性，比如原有的“小产权房”，可以给农民相当可观的收益。一旦全面实行土地国有制以后，除了国家没有任何所有权主体，全国所有土地都是通过一定方式向国家取得的使用权，这就导致使用权的任何流转，尤其是出租流转，都成为对一种事实上的“转租”，这就加大了土地流转的难度。即使在全球最自由的经济体香港，由于实行的是土地国有制，土地使用权流转也是极不自由的，基本上全港的土地使用权转让都是经过政府进行的。
2）永佃权相对于所有权，不那么硬，相对要软一些，因此农民的产权保障不如所有权稳定。
3）在现实操作中，如果国家直接收回农民的永佃权，农民和国家双方在博弈中处于极不对等的地位，难免会出现地方政府直接用公权力侵犯农民利益。[20]
4）实行土地国有制和私有制，都存在着一个现实问题，就是这进一步加大了耕地保护的难度，增加了耕地转化为建设用地所导致的种种风险。而实行国有制，农民没有土地所有权，地方政府又不需要再进行“征地”，就可以扩张城市建设用地，这对于保护18亿亩耕地红线造成较大威胁。
私有化方案
实行土地私有化，有以下几点明显的好处：
1）允许土地私有可以创新土地利用方式，增强农村经济体制的活力。制约土地入股、流转、出租的各种因素都会得到解决，[21]中国农村土地将会成为和其他经济资源一样的完全市场化的生产要素。[22]比如土地开发商也可以变买地为租地，以向土地所有权人支付租金的形式来取得对土地的使用权，甚至构建起以农民为所有权人的另一种类似“永佃权”的经济形式。
2）土地私有以后，农民能够从土地增值中获得更大的收益，从而分享改革发展的成果。[23]中国经济快速发展带来了急剧扩张的用地需求，如果农村土地完全私有化，当国家出于公共利益需要征地，开发商出于经济发展的目标买地的时候，面对的将不再是虚化的所谓“农村集体经济组织”，而是每一个具体的农户。根据中国《宪法》，公民合法的私有财产是不受侵犯的，这也就意味着，农户和国家、开发商之间的博弈一定会加大扩张城市建设用地的成本。这种成本不单单是金钱上的成本，还有可能是时间上的成本。这虽然对开发商和政府的短期利益造成一定冲击，但是给农民带来利益和好处却是显而易见的。
有的人担心，实行土地私有制，会使失去土地的农民在获得一次性的收入之后面临社会保障的缺失，影响社会稳定，危害社会和谐。陈锡文认为：“中国的资源禀赋在全世界来说是非常独特的一个国家。土地人均只有一亩三分八这个状态，小私有是非常快就会分化的，很小的私有制规模，这点土地只能维护温饱，刚过温饱，所以不能有任何风险，遭遇一点风险就得卖地卖房子。一旦农民无家可归，流离失所，只有两种选择，一种选择就是政府你必须管，第二种选择就是农民把地卖掉了，那就进城了。进城就两种办法，要不政府管起来，要不他自己有就业，有好的机会，否则走第三条这个社会就毁了，就是贫民窟，大城市的贫民窟就一定会造成非常大的社会问题。”[24]
因此，我们认为实行土地私有化的重要前提是要剥离农村土地承包经营权在现实经济生活中所承担的社会保障职能，[25]因此，要实行土地私有化，必须建立城乡统一的社会保障制度，真正给予农民和城市居民平等的社会保障。[26]而当前，建立这样一套完善的社会保障制度在可操作性上还存在着较大的困难，这是土地私有化改革难以在短时间内推进的制度瓶颈。
在当前，实行土地私有化极为敏感，存在着极大的意识形态障碍。土地作为最重要、最基础的生产资料，其全面私有制必然触动一部分人紧绷的意识形态神经。实行土地私有化，是不是会动摇中国社会制度的经济基础，进而影响到上层建筑，并导致社会性质的变化，一直是一个存在较大争议的问题。这是实行土地私有化改革最大的不利因素。
考量东欧转轨国家的私有化经验，由于许多国家实行的是单一的公有制计划经济，如捷克斯洛伐克、东德等国都实行了高度集中的农村集体经济体制，这种体制在整个社会主义阶段都没有发生过任何大的变化，直到东欧剧变后，这种排斥私有权的农村经济制度才瓦解。由于东欧的改革是一种对原有的社会主义体制的彻底反动，因此在恢复农村土地私有制的时候，出现了大量的“历史诉求”，也就是要求土地回归到集体化之前乃至于共产党执政以前的“原始状态”，这给东欧的土地私有化进程造成了不少麻烦。[27]在中国内地实行土地私有化，虽有强有力的政治力量作为后盾，但是也不能避免对农村经济集体化进程的评价问题，也就不可避免地存在是不是要否定农业集体化进程的问题，进而可能产生针对土地所有权的历史问题。这成为进行土地私有化在实践层面的重大阻碍。
九、结语
集体所有权的存在，使中国农村土地政策面临大量不能逾越的制度障碍。集体所有权的性质难以界定，成为中国内地农村改革过程中的一大难题。土地国有化和私有化都可以有效解决当前中国内地农村土地产权结构不清晰以及由此产生的乡村治理结构紊乱和村集体权责失衡问题、征地过程中面临“二律背反”等诸多制度性难题。但是在现实操作上有着不同的特点。
我们认为，从成都经验看来，确权是迈向稳定的“永佃制”的第一步，因此土地国有化可能成为土地制度改革的可能选项。
土地国有制在短时间内有利于解决农村改革发展中的问题，可以较快地稳定土地承包经营权，促进土地流转。而且把解决农村社会保障问题放在一个循序渐进的时间窗口，在资金上的压力能够得到舒缓，比较从容，也能够应对当前建设用地大量增加的现实经济要求。
但是，土地国有制存在的种种弊端，从长远来看会对中国经济社会的可持续发展构成严重的负面影响，因此即使实行土地国有制，也应该只是一个过渡方案。从长远来看，“耕者有其田”的体制应该是中国内地农村土地改革的终极目标。
确立地权，稳定农村土地承包经营权是第一步，这一步探索的步伐，成都已经迈出。进一步深化改革，建立城乡统一的土地市场是第二步，农村土地国有制是实现这一目标的可能途径。在建设完成社会保障安全网之后，中国经济发展进入新阶段，能够为土地私有化创造必要的前提，此时进行“耕者有其田”的土地私有化改革，应该是中国经济发展的必由之路。
附录、参考文献资料：
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[1] 《中华人民共和国宪法》，来源人民网，网址http://www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html，取用日期2004年3月14日
[2] 参见《中华人民共和国农村土地承包法》2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过。来源于新华网，网址http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2002-08/30/content_543847.htm
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[3] 央视《新闻调查》《征地破局》脚本http://news.cctv.com/china/20081122/103418_5.shtml
[4]有参见《经济研究》2006年第7期(总第459期第41卷)7月20日出版P83-P91《农地制度:所有权问题还是委托—代理问题》陈剑波 国务院发展研究中心农村部 注：笔者不赞成陈剑波对农村土地制度是委托—代理问题的分析，只借用该文章对乡村治理结构紊乱的相关分析。
[5]《重庆博士农业科技园廉价租千亩良田建别墅》，来源《新京报》，链接http://news.cctv.com/society/20071217/100110_3.shtml 取用时间为2007年12月17日
[6] 《冯善书：广东"土地入股"遭遇变局》，来源《中国改革》2008年第五期，文件来自网络，链接
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[7] 《喧哗与骚动：珠三角“土地入股”变局启示录》，来源《半月谈》，文件来自网络。链接http://env.people.com.cn/GB/7578234.html。取用时间2008年7月29日
[8] 蔡继明 惠江《从中共十七届三中全会决定谈中国相关土地法规修订》，《农村土地制度改革：国际比较研究》P189-P190，社会科学文献出版社，北京，2009
[9] 央视《新闻调查》《征地破局》脚本http://news.cctv.com/china/20081122/103418_5.shtml
[10] 央视《新闻调查》《征地破局》脚本http://news.cctv.com/china/20081122/103418_5.shtml
[11] 周其仁《中国农村改革——国家和所有权关系的变化》，载《中国社会科学季刊》，1994夏季卷
[12] 周其仁《中国农村改革——国家和所有权关系的变化》，载《中国社会科学季刊》，1994夏季卷
[13] 周其仁《中国农村改革——国家和所有权关系的变化》，载《中国社会科学季刊》，1994夏季卷
[14] 周其仁《中国农村改革——国家和所有权关系的变化》，载《中国社会科学季刊》，1994夏季卷
[15] 参见2009年6月30日《中国经济时报》文章《周其仁：土地流转权利平等才是改革的最高纲领》
[16] 参见2009年9月22日《成都商报》文章《首张农村土地承包经营权证背后的难事和好事》
[17] 参见2009年9月22日《成都商报》文章《首张农村土地承包经营权证背后的难事和好事》
[18] 越南河内农业大学，潘万黄，《维护越南土地改革过程中的平等》《农村土地制度改革：国际比较研究》P189-P190，社会科学文献出版社，北京，2009
[19] 中国人民大学法学院，高圣平，《“稳定并长久不变”的土地承包经营权的权利构造与制度重塑——基于党的十七届三中全会文件的思考》《农村土地制度改革：国际比较研究》P189-P190，社会科学文献出版社，北京，2009
[20] 国务院发展研究中心，刘守英《中国的土地产权与土地发展》《农村土地制度改革：国际比较研究》P189-P190，社会科学文献出版社，北京，2009
[21] 《农村土地制度改革：国际比较研究》P294《农村地权制度建设面临的挑战》中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室 编
[22] 《经济研究参考》2006年第83期（总第2043期）P36-P38《关于中国土地市场化的思考》张琦 北京师范大学经济与资源管理研究所
[23] 《农村土地制度改革：国际比较研究》P41文贯中 许迎春《市场制度和法制框架下的美国农地征收、征用经验》中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室 编
[24] 央视《新闻调查》《征地破局》脚本http://news.cctv.com/china/20081122/103418_5.shtml
[25] 《农村土地社会保障功能研究——以山东省为例》P33-P40孙战文
[26] 《农村土地制度改革：国际比较研究》P213-P215王小映《统筹城乡土地改革和制度建设》中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室 编
[27] 《农村土地制度改革：国际比较研究》P5-P10《东欧转型国家中的土地产权改革问题与前景》中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室 编