论农村承包土地使用权
（民法学科第57题）
摘要：随着《农村土地承包法》和《物权法》的颁布，农村土地承包经营权的相关问题再一次成为法学界争论的焦点。 本文坚持稳定和完善的宗旨，首先对现行中国农村土地使用权制度进行解析，然后就农村承包土地使用权的现状进行分析，最后提出改革农村承包土地使用权的策略，以期对现行农村承包土地使用权制度提出一些改革性建议。
关键词： 承包土地使用权 土地流转制度 稳定和完善
稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业可持续发展、保持农村稳定的制度基础。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。” ﹝1﹞现行农村土地承包经营权存在诸多弊病，当务之急对之加以改革。
一、现行中国农村土地使用权制度解析
（一）农地使用制度的历史演变
1、用革命的手段夺取土地所有权的阶段。国内革命战争时期到新中国成立后一段时期，中国共产党带领广大人民用革命的手段把土地从地主那里夺过来，也就是通常所说的“打土豪，分田地”。这是第一次解决农村土地的过程。通过这一阶段使广大人民成为土地的所有者。
2、互助组、合作社、公社化阶段。在那个时候，我国的人地关系比现在相对宽松，但是人民的生活水平普遍低下。人民公社的建立在某种意义上是为了实现国家对乡村一级的统一治理，提取农业的产业剩余，用于支持工业化进程，以便在国际竞争中获得主动地位。但是，人民公社不能长时间的鼓励农民的生产积极性。农村在长时间被提取产业剩余之后，人民公社的弊端逐渐暴露出来。所以看到这个问题后，国家肯定了农民自主发动的农村土地家庭联产承包责任制，这就进入了中国农村土地制度发展的第三个阶段。﹝2﹞
3、推行家庭联产承包责任制到《中华人民共和国农村土地承包经营法》颁布前。在宏观上撤销人民公社，选择从农村退出，土地开始发挥承担农民社会保障的作用，农村土地的福利化色彩逐渐加深，农村土地对集体成员一般采取“均分制+定额租”的方式承包给本集体成员。但国家、集体仍然延续了提取农业剩余的办法，正所谓“交足国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”。本质上，这种方式实现了土地利益在国家、集体、个人之间的重新分配，个人开始可以分享部分土地利益。中国当时的农村一下子就焕发了青春，农村的整体形势发生了巨大的转变。﹝3﹞
4、《中华人民共和国农村土地承包经营法》颁布开始到《中华人民共和国物权法》的颁布。在第三个阶段中，土地制度的优越性维持的时间也不是很长，农村土地承包经营权仅仅是一个债权性质权利，这样的权利就比较容易受到集体，乃至乡、镇行政人员的干预，甚至不断增加名目繁多的“税费”，土地承包经营权的活力逐渐削弱。如果确定土地承包经营权为债权性质，那么集体土地所有权对土地承包经营权的这种制约就具有了绝对性，集体土地所有权的权利人——通常不合理的表现为农村基层组织——可以通过正当或者不正当的手段比较容易的解除合同。反之，如果认定土地承包经营权为一种用益物权，那么土地承包经营权就可以在很大程度上限制集体土地所有权的干涉。正因为如此，我们农村的土地制度就开始进入第四个阶段，从《农村土地承包法》开始，农村土地承包经营权已经可以被认定为物权，但这个物权的权能并不健全。从第三个阶段开始，我国农村土地制度逐渐形成以集体土地所有权为基础，以宅基地使用权、土地承包经营权、四荒土地使用权、乡镇企业建设用地使用权、地役权、典权等为组成部分的农地权利体系。﹝4﹞在这种情况下，我国于2007年3月16日通过了《中华人民共和国物权法》，并于2007年10月1日起施行。《物权法》的颁布使农村土地使用权作为一种物权被正式得到保护。
（二）现行农村承包土地使用权的法律解读
所谓土地使用权是指自然人、法人或其它组织按照法律的规定，对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源享有的占有、使用、收益的权利，是用益物权的一种，是一种综合性、概括性的权利。我国现行民事立法中土地使用权制度，按使用目的的不同划分为：城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原使用权，农地承包经营权，宅基地使用权等。王利明教授的“民法典草案”中规定土地使用权制度为土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、空间利用权和特许物权；﹝5﹞ 梁慧星教授的“民法典草案”中规定的土地使用权制度为基地使用权、农地使用权、邻地利用权。农村土地承包经营权”，简称为“土地承包经营权”，这一概念名称产生于推行家庭联产承包责任制的实践之中，后经立法文件认可而成为了一通用之法律术语名称。﹝6﹞综上所述，农村承包土地使用权是土地使用权的一种，又被称为承包土地使用权。结合《中华人民共和国农村承包经营法》和《中华人民共和国物权法》对农村承包土地使用权作如下法律解读。
1、承包土地使用权的主体。《农村土地承包经营法》第十五条规定：家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。从这里可以看出承包土地使用权的主体只能是拥有该土地的集体经济组织内部的农户。
2﹑承包土地使用权的客体。《农村土地承包经营法》第二条规定：本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。可以清楚地看出土地使用权的客体非常广泛，包括所有农用土地。
3﹑承包土地使用权的经营方式。《农村土地承包经营法》第三条规定：农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩
等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。《物权法》第一百二十四条规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。不难看出农村集体经济组织内部的家庭承包方式是承包土地使用权的主要经营方式。
4﹑承包土地使用权的内容。《农村土地承包经营法》第十六条规定：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；（二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；（三）法律、行政法规规定的其他权利。《物权法》第一百二十五条规定土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。从以上法律条文来看，我认为承包土地的主体对承包的土地所有的权利是一种用特殊的益物权，权利相对来说比较广泛。
5﹑承包土地使用权的期限。《土地承包经营法》第二十条规定： 耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。
二﹑农村承包土地使用权的现状分析：成功与缺陷并存。
（一）农村土地承包经营制度成功之处在于：
1﹑适应了当时农业发展的客观要求，促进了农业生产力的发展。人民公社时期，当时的公有化形式农民生产积极性不高，以至于农业生产效率极低。土地承包经营权制度在一定程度上解决了土地的归属与使用的问题。抛弃了过去立法完全重视财产的归属问题而忽略财产使用增殖问题的“所有权本位”观念。而通过承包经营合同把农地交到能积极从事农业生产经营的农民个人手中，使农地在一定时期充分发挥了其生产的潜力，实现了土地巨大的增殖，为整个国民经济建设做出过重大的贡献。这一制度在我国物权立法史上本就是一个突破。﹝7﹞
2﹑实现了“耕者有其田”，解决了农民就业问题，实现了国家的长治久安。土地承包经营权制度基本上实现了“耕者有其田”，在特定时期调动起农民极大的生产积极性，为解决农业大国中占人口总数量绝对比例的农业人口的就业问题以致维持整个国家、社会秩序的稳定发挥着极端重要的作用。
3﹑解放了农业的劳动力，为工业的发展提供了大量的劳动力。由于承包经营制度的实行，农业生产效率得到了提高，农村有了剩余劳动力。这些剩余劳动力可以到城市去务工，一方面为我国高速发展的工业提供了急需的劳动力，另一方面增加了农民的收入同时也促进了农业的发展。
4﹑仍保持了社会主义公有的特点。土地承包经营权制度中有不少反映公有制特色的具体内容，如土地用途不可擅自改变、及时使用土地、减免承包费到现在不交任何费用、法定最长
承包期限及土地承包经营权消灭后的再生或补偿等，适当的体现着一定的国家或集体职能，即保障耕地资源的有效维护和充分利用、农民的劳动就业和基本生活、新生农民将来获得土地承包经营权的平等机会等。如今国家对种粮棉油的农户更是实行补贴。
5﹑最成功的地方是“因地制宜”，适应了不同用地制度的客观要求。我国土地承包经营权制度最成功的地方，正在于其产生大体上符合了农业用地与工业等其他行业用地需要不同土地制度调整的客观生产规律。农村土地承包经营权与其他类似土地使用权相区别的根本标准就在于是否以农业生产经营为其本旨目的。这在一定程度上是继承了传统民法中永佃权与地上权的划分理论。﹝8﹞
（二）农村土地承包经营制度缺陷之处在于：
1﹑制度本身上的缺陷。法律法规不系统，不完善，较多的是靠政府的政策和行政措施加以调整。这根源于家庭联产承包责任制的推行，本身就是一场自下而上的制度革新活动。政府的政策和措施在其过程中起着直接作用；而法律法规则一直处于对农村基层的一系列制度创新活动进行认可和规范的被动地位，不可避免表现出严重的滞后性。
（1）政府用行政手段征地，导致征地补偿标准过低，失地农民问题严重。根据现行的法律法规，被征地农民所得到的补偿金的标准是很低的。加之有些地方政府为了能招商引资，擅自压低征地补偿标准，甚至零地价供地，还有些国家大型项目和地方基础建设项目，征地补偿标准低于法定标准，给农民造成巨大损失。《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”政府是征地的主体，把双方争议的事项交由其中一方来裁决，显然是不公正的，被征地的农民完全处于被动的弱势地位。该条款同时规定：“征地补偿，安置争议不影响征用土地方案的实施。”这显示了征用土地的强制性，也就是不管被征地农民同意不同意，征用土地的方案都照样执行。由于在土地资源利用管理中公权的过度运用，造成了一系列严重问题。第一，.耕地资源锐减，粮食安全受到威胁。第二，被征地农民失地失业无保障，有失社会公正，社会稳定受到威胁。据估计，全国失地和部分失地农民的数量近5000万人。他们中的一部分人成为失去耕地、没有工作岗位、又无基本社会保障的三无人员，成为弱势群体。﹝9﹞因征地引发的农村群体性事件一直居高不下。征用农民土地引发的矛盾，已经是一些地方不稳定的因素。
（2）政府与农民争利，把农民的土地利益抢给了开发商，导致地产开发的暴利。在征地中支付补偿费用是几万元的一亩地，在有偿出让时价格可达十几万元、几十万元、甚至上百万元。巨大的价差使得地方政府热衷于“以地生财”，这也导致了一系列的政府官员腐败案。土地高度垄断经营是导致房价快速上涨的重要原因。目前，我国的房价已经达到很不正常的高价位。多数老百姓无力购买住房。其主要原因就是房地产的过高暴利。房地产暴利的原因是多方面的，但土地出让制度无疑是主要原因之一。当前土地由地方政府所掌控，而地方政
府近年来采取价高者得之的招拍挂方式来向开发商出让土地，造成土地价格高涨，进而推动房产价格上涨。﹝10﹞
2﹑权利内容上的缺陷。
(1)承包主体的限定性,不利于吸收集体以外的资本,从而阻碍了农业的规模发展. 如前所述承包土地使用权的主体只能是拥有该土地的集体经济组织内部的农户。要发展农业其中最重要的因素是要加大投入，集体经济组织内部的农户的资金必定有限，其他资金雄厚的主体又很难承包到土地，从而严重阻碍了农业的发展。
(2)权利的狭隘理解,不少农民为了个人权利,导致农业机耕道和水利设施等集体公共用地征地困难。现在不少农民对农地的承包经营权缺乏正确的法律理解，他们认为承包的土地就是他们的私有财产。进行农业基础设施建设时，农民不愿自己承包的土地被占用，导致农业机耕道和水利设施等集体公共用地征地困难。
3﹑承包方式上的缺陷。以家庭联产承包责任制为主要经营方式，导致土地零散，条块分割,经营规模小，不利于农业的科学发展。由于农地承包经营制开始于“均田大包干”，各地在实行家庭经营时大都以平等为原则，按人口或劳动力平均分包土地，使土地依照好坏、远近、水旱田等搭配，一家农户拥有若干块土地、一块土地又被若干农户种植的现象非常普遍，造成土地地块分割零碎、农户经营规模过小、效益不高、机械化作业难以展开等问题。并且农地承包经营制其土地按人口平均分包、优劣搭配，具有明显的计划经济“平均主义”色彩。这也与我国建立社会主义市场经济体制的目标相背离。
（1）不利于推广农业机械化。大多数地方在土地承包时为了照顾肥沃程度的均衡，因此不是按片承包，而是一户农户承包若干块土地，这样不利于农业机械化操作，同时农户以家庭为经营单位也不利于购买农机。
（2）不利于农业生产技术的革新。农业要发展就必须推广先进的生产技术，以家庭为经营单位缺乏资金的投入，不利于推广先进的生产技术和引进高科技的农作物品种。
（3）不利于农业产业化经营。随着社会的进步，社会化的大生产对农业提出了产业化的要求。家庭联产承包责任制保留了一部分自给自足的自然经济成分，个体农村土地承包经营市场竞争力低下，很容易挫伤农户种植的积极性，加上农产品储存期短，加剧了买方市场的特点，使得农户个体经营势单力薄，阻碍了农业向产业化发展的进程。这种农业经济以家庭为自我，盲目发展，农业生产效率很难得到更大的提高。
（4）缺乏对自然灾害的抵御能力。随着全球经济的发展，对自然环境的破坏日趋严重，导致近年来自然灾害频发，对农业的破坏非常严重。以家庭为生产单位缺乏对自然灾害的抵御能力。
4﹑土地流转上的缺陷。
（1）由于外出务工人员的增多，土地流转缺乏灵活机制，导致农村土地荒芜现象严重。进城务工成为当前农民发展的一条重要途径，进城务工的农民中，一部分发展起来的农民工，凭借自己的能力在城市安居乐业后，并没有彻底转变身份，土地没有交还给发包方，土地又缺乏灵活的流转机制，致使农村大量土地撂荒或粗放经营。
（2）现行法律对流转过于放任，不利于农业产业化进程，不利于城乡统筹发展。因为《土地承包经营法》第五十七条规定：任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效。对承包地的分割转让过于放任，易造成农地在转让过程中越分越细，不利农村稀缺资源优化配置，不符合农业现代化、产业化趋势。
（3）流转方式只有法律规定的几种。《土地承包经营法》第三十二条许可的农地使用权流转的方式仅限于转包、出租、互换、转让等几种，流转方式单一，对于现实生活中常见的入股、抵押等未予以详细确认和规范，表现出了一定的滞后性。
（4）法律对于流转登记制度没做强行规定。《土地承包经营法》第三十七条规定：土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。如果把农地使用权的流转这样一个重大实际问题仅系于当事人的合意，则易产生农地使用权的享有与物的现实支配脱节的弊端。不利于维护交易安全和稳定现实的财产占有关系。登记生效主义则可以克服这一弊端。
5﹑期限上的缺陷。现行法律对承包期限规定得较断，会打击投资人的积极性，不利于农业的可持续发展。现行法确定的土地承包经营权的期限偏短，加上土地承包经营权又不可自主流通，这必然会打击承包人对土地进行长期性投资和稳定性经营的积极性；而且这还会使农民投资利益的回报得不到保障，从而使土地经营活动短期利益化，如掠夺性耕种。这与土地改良和生产效益的提高势不两立。实践中，已有很多地区形成了土地使用效益低与农地贫缺之间的恶性循环，其原因就在于农民对土地改良的长期投资过少。﹝11﹞
（三）缺陷产生的原因简析。
1﹑我国农村经济发展的历史原因。“经济基础决定上层建筑”，法律制度“根源于物质的生活关系”。同样，土地承包经营权制度也不是立法者凭空而设，而是在我国对农村经济进行改革，推行家庭联产承包现任制后，为记载和调整产生的各种新型的农村经济关系而被确立的。这一制度在当时不仅没有暴露出如此多的不足，而且还很好地切合了农村经济发展的要求，保障和推动着家庭联产承包责任制这一改革措施的贯彻和实施。只不过，时至今日，农村生产力得到了极大的发展，对农村土地制度不断提出新的要求，使得土地承包经营权制度产生时就被历史背景打下的烙印凸现，而现行法对旧的土地承包经营权制度的改革又只是零散修补，甚至过分依赖于政策的颁布，显然难以满足农村经济发展的新要求，弊端由此而
生。由此可见，农村经济的不断向前发展，是使现行土地承包经营权制度表现出诸多局限的最主要、最根本的原因。﹝12﹞
2﹑方法理论和技术上的原因。农村土地承包经营权制度是我国特有的法律制度，在其确立之时，没有任何已有立法模式可以借鉴，而当时我国自有的整个法学研究领域就不发达，关于土地承包经营权制度的研究更不成熟。由于立法技术上缺乏充足的理论指导，必然导致一系列的失误，最集中体现在当初立法在确立土地承包经营权制度时，没有为其以后的自我完善发展留下足够的余地，缺乏前瞻性。从而其自身的毛病积少成多，积小成大，最终导致彻底加以修整的必要。例如，“农村土地承包经营权”这一名称的使用，便是当初立法技术上的失败，现已成为土地承包经营权物权化的一个障碍。﹝13﹞
三﹑改革农村承包土地使用权的策略：稳定和完善。
1﹑从法律制度本身上加以完善。
（1）严格限制公权征地，提高征地补偿标准，搞“造血”式补偿。由于我国现有法律规定的征地补偿标准低，失地农民所获得的补偿不足以创业，政府又没有为他们建立合理的安置和社会保障制度，失地农民大都成为了流民。因此应该制定法律限制政府的公权征地行为，同时提高征地补偿标准，或者对农民的金钱补偿变工作安置或产业开发。
（2）建立市场化的征地运作机制，政府还利于民，遏止地产开发的暴利。政府公权存在于农村征地制度之中，政府垄断了土地交易，不少地方政府为了获取政绩不惜降低土地出让金，农民的利益受到侵害。要保障承包农户的权益，就要开放土地交易市场，让农民直接进入土地交易市场，同时要采取一些措施遏止地产开发的暴利。
2﹑权利内容上的完善。
（1）变承包经营主体多样化。完善后的土地承包经营权制度应明确规定土地承包经营权主体不仅限于集体和本集体农民，可以是集体以外任何从事农业经营的自然人、法人或社会团体。这样有利于吸引先进的技术和雄厚的资金来开发农业，提高农业经济效率。
（2）调节好农户个体承包经营权和集体公共用地间的关系。完善后的土地承包经营权制度应明确规定在进行农业基础设施建设发生征地纠纷时，在不损害农户利益的前提下，可以采取调剂土地方法，农户利益要服从集体利益。
3﹑承包方式上进行变革：以家庭联产承包责任制为基础，同时建立农业互助组和农村合作社。农业互助组是一种松散型的合作组织，他的优点是建立灵活，可以实现互助互帮，缺点是不固定长久。农村合作社可以参照股份合作制，农民与集体的委托—代理关系应该在农民与经济合作组织之间建立，而不是在农民与行政性的村民委员会之间建立。通过建立农村经济合作组织，有利于解决农村土地产权主体分散产生的土地资源整合摩擦问题，有利于提高
土地资源的流动性和配置效率。建立农村集体经济组织还有利于解决分散的农民经营能力较低对土地权益实现的制约问题，通过经济合作组织中所有权与经营权的分离，农民将经营权交给专门的经营管理者，以实现其资产的最大化利用效率，通过适时地资产监管保证其资产所有权益的实现。﹝14﹞
4﹑创新土地流转思路，建立良好的土地流转体制。
（1）强制回收撂荒地，建立土地租赁制。结合当前农地荒芜严重的实际情况，完善后的法律明确规定集体经济组织有权强制回收撂荒地。为了防止农地荒芜，允许土地使用权出让﹑入股﹑联营等。
（2）培育土地流转市场，按照市场化规则搭建土地流转交易平台。通过建立土地流转中心﹑土地评估机构﹑土地信托公司﹑土地供求信息库，搭建桥梁，挖掘潜力，使土地流转更灵活。﹝15﹞
（3）在坚持依法自愿原则的基础上，以互利有偿为重，创新并确认多种流转方式。农地使用权流转的形式应由单一化向多样化发展，具体形式应包括转让、出租、抵押、入股等。法律不仅应对现行的农地使用权的流转方式予以确认规范使之有章可循，并且在未来土地立法中应对农地使用权的流转形式规定一个弹性条款，使法律具有前瞻性和灵活性。
（4）土地流转客体应扩大化。农村土地流转的眼光不应仅限于农用地的流转，还应注意到许多农村建设性用地的流转。
（5）建立土地流转的登记制度。完善后的法律制度应明确规定土地流转应采取登记制度，依靠登记来监督和保护土地的流转，建立正常的流转秩序。土地权利流转登记除了明确权利变更效果外，还应包括资产登记的内容应由土地管理部门建立专门档案﹑簿册，将转让的土地使用权资产价值予以记载，形成制度。
5﹑适当延长土地承包经营期限。结合当前土地承包期限过短的弊端，照顾到承包人的利益，适当延长土地承包经营期限。
综上所述，我国农村土地承包经营权制度有得有失，得是主要的。我们要改革现行土地制度不适应农业生产力发展要求的地方，建立具有中国特色的农村土地使用制度，促进我国农业经济又好又快的发展。
论农村承包土地使用权
（民法学科第57题）
摘要：随着《农村土地承包法》和《物权法》的颁布，农村土地承包经营权的相关问题再一次成为法学界争论的焦点。 本文坚持稳定和完善的宗旨，首先对现行中国农村土地使用权制度进行解析，然后就农村承包土地使用权的现状进行分析，最后提出改革农村承包土地使用权的策略，以期对现行农村承包土地使用权制度提出一些改革性建议。
关键词： 承包土地使用权 土地流转制度 稳定和完善
稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业可持续发展、保持农村稳定的制度基础。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。” ﹝1﹞现行农村土地承包经营权存在诸多弊病，当务之急对之加以改革。
一、现行中国农村土地使用权制度解析
（一）农地使用制度的历史演变
1、用革命的手段夺取土地所有权的阶段。国内革命战争时期到新中国成立后一段时期，中国共产党带领广大人民用革命的手段把土地从地主那里夺过来，也就是通常所说的“打土豪，分田地”。这是第一次解决农村土地的过程。通过这一阶段使广大人民成为土地的所有者。
2、互助组、合作社、公社化阶段。在那个时候，我国的人地关系比现在相对宽松，但是人民的生活水平普遍低下。人民公社的建立在某种意义上是为了实现国家对乡村一级的统一治理，提取农业的产业剩余，用于支持工业化进程，以便在国际竞争中获得主动地位。但是，人民公社不能长时间的鼓励农民的生产积极性。农村在长时间被提取产业剩余之后，人民公社的弊端逐渐暴露出来。所以看到这个问题后，国家肯定了农民自主发动的农村土地家庭联产承包责任制，这就进入了中国农村土地制度发展的第三个阶段。﹝2﹞
3、推行家庭联产承包责任制到《中华人民共和国农村土地承包经营法》颁布前。在宏观上撤销人民公社，选择从农村退出，土地开始发挥承担农民社会保障的作用，农村土地的福利化色彩逐渐加深，农村土地对集体成员一般采取“均分制+定额租”的方式承包给本集体成员。但国家、集体仍然延续了提取农业剩余的办法，正所谓“交足国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”。本质上，这种方式实现了土地利益在国家、集体、个人之间的重新分配，个人开始可以分享部分土地利益。中国当时的农村一下子就焕发了青春，农村的整体形势发生了巨大的转变。﹝3﹞
4、《中华人民共和国农村土地承包经营法》颁布开始到《中华人民共和国物权法》的颁布。在第三个阶段中，土地制度的优越性维持的时间也不是很长，农村土地承包经营权仅仅是一个债权性质权利，这样的权利就比较容易受到集体，乃至乡、镇行政人员的干预，甚至不断增加名目繁多的“税费”，土地承包经营权的活力逐渐削弱。如果确定土地承包经营权为债权性质，那么集体土地所有权对土地承包经营权的这种制约就具有了绝对性，集体土地所有权的权利人——通常不合理的表现为农村基层组织——可以通过正当或者不正当的手段比较容易的解除合同。反之，如果认定土地承包经营权为一种用益物权，那么土地承包经营权就可以在很大程度上限制集体土地所有权的干涉。正因为如此，我们农村的土地制度就开始进入第四个阶段，从《农村土地承包法》开始，农村土地承包经营权已经可以被认定为物权，但这个物权的权能并不健全。从第三个阶段开始，我国农村土地制度逐渐形成以集体土地所有权为基础，以宅基地使用权、土地承包经营权、四荒土地使用权、乡镇企业建设用地使用权、地役权、典权等为组成部分的农地权利体系。﹝4﹞在这种情况下，我国于2007年3月16日通过了《中华人民共和国物权法》，并于2007年10月1日起施行。《物权法》的颁布使农村土地使用权作为一种物权被正式得到保护。
（二）现行农村承包土地使用权的法律解读
所谓土地使用权是指自然人、法人或其它组织按照法律的规定，对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源享有的占有、使用、收益的权利，是用益物权的一种，是一种综合性、概括性的权利。我国现行民事立法中土地使用权制度，按使用目的的不同划分为：城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原使用权，农地承包经营权，宅基地使用权等。王利明教授的“民法典草案”中规定土地使用权制度为土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、空间利用权和特许物权；﹝5﹞ 梁慧星教授的“民法典草案”中规定的土地使用权制度为基地使用权、农地使用权、邻地利用权。农村土地承包经营权”，简称为“土地承包经营权”，这一概念名称产生于推行家庭联产承包责任制的实践之中，后经立法文件认可而成为了一通用之法律术语名称。﹝6﹞综上所述，农村承包土地使用权是土地使用权的一种，又被称为承包土地使用权。结合《中华人民共和国农村承包经营法》和《中华人民共和国物权法》对农村承包土地使用权作如下法律解读。
1、承包土地使用权的主体。《农村土地承包经营法》第十五条规定：家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。从这里可以看出承包土地使用权的主体只能是拥有该土地的集体经济组织内部的农户。
2﹑承包土地使用权的客体。《农村土地承包经营法》第二条规定：本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。可以清楚地看出土地使用权的客体非常广泛，包括所有农用土地。
3﹑承包土地使用权的经营方式。《农村土地承包经营法》第三条规定：农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩
等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。《物权法》第一百二十四条规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。不难看出农村集体经济组织内部的家庭承包方式是承包土地使用权的主要经营方式。
4﹑承包土地使用权的内容。《农村土地承包经营法》第十六条规定：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；（二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；（三）法律、行政法规规定的其他权利。《物权法》第一百二十五条规定土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。从以上法律条文来看，我认为承包土地的主体对承包的土地所有的权利是一种用特殊的益物权，权利相对来说比较广泛。
5﹑承包土地使用权的期限。《土地承包经营法》第二十条规定： 耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。
二﹑农村承包土地使用权的现状分析：成功与缺陷并存。
（一）农村土地承包经营制度成功之处在于：
1﹑适应了当时农业发展的客观要求，促进了农业生产力的发展。人民公社时期，当时的公有化形式农民生产积极性不高，以至于农业生产效率极低。土地承包经营权制度在一定程度上解决了土地的归属与使用的问题。抛弃了过去立法完全重视财产的归属问题而忽略财产使用增殖问题的“所有权本位”观念。而通过承包经营合同把农地交到能积极从事农业生产经营的农民个人手中，使农地在一定时期充分发挥了其生产的潜力，实现了土地巨大的增殖，为整个国民经济建设做出过重大的贡献。这一制度在我国物权立法史上本就是一个突破。﹝7﹞
2﹑实现了“耕者有其田”，解决了农民就业问题，实现了国家的长治久安。土地承包经营权制度基本上实现了“耕者有其田”，在特定时期调动起农民极大的生产积极性，为解决农业大国中占人口总数量绝对比例的农业人口的就业问题以致维持整个国家、社会秩序的稳定发挥着极端重要的作用。
3﹑解放了农业的劳动力，为工业的发展提供了大量的劳动力。由于承包经营制度的实行，农业生产效率得到了提高，农村有了剩余劳动力。这些剩余劳动力可以到城市去务工，一方面为我国高速发展的工业提供了急需的劳动力，另一方面增加了农民的收入同时也促进了农业的发展。
4﹑仍保持了社会主义公有的特点。土地承包经营权制度中有不少反映公有制特色的具体内容，如土地用途不可擅自改变、及时使用土地、减免承包费到现在不交任何费用、法定最长
承包期限及土地承包经营权消灭后的再生或补偿等，适当的体现着一定的国家或集体职能，即保障耕地资源的有效维护和充分利用、农民的劳动就业和基本生活、新生农民将来获得土地承包经营权的平等机会等。如今国家对种粮棉油的农户更是实行补贴。
5﹑最成功的地方是“因地制宜”，适应了不同用地制度的客观要求。我国土地承包经营权制度最成功的地方，正在于其产生大体上符合了农业用地与工业等其他行业用地需要不同土地制度调整的客观生产规律。农村土地承包经营权与其他类似土地使用权相区别的根本标准就在于是否以农业生产经营为其本旨目的。这在一定程度上是继承了传统民法中永佃权与地上权的划分理论。﹝8﹞
（二）农村土地承包经营制度缺陷之处在于：
1﹑制度本身上的缺陷。法律法规不系统，不完善，较多的是靠政府的政策和行政措施加以调整。这根源于家庭联产承包责任制的推行，本身就是一场自下而上的制度革新活动。政府的政策和措施在其过程中起着直接作用；而法律法规则一直处于对农村基层的一系列制度创新活动进行认可和规范的被动地位，不可避免表现出严重的滞后性。
（1）政府用行政手段征地，导致征地补偿标准过低，失地农民问题严重。根据现行的法律法规，被征地农民所得到的补偿金的标准是很低的。加之有些地方政府为了能招商引资，擅自压低征地补偿标准，甚至零地价供地，还有些国家大型项目和地方基础建设项目，征地补偿标准低于法定标准，给农民造成巨大损失。《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”政府是征地的主体，把双方争议的事项交由其中一方来裁决，显然是不公正的，被征地的农民完全处于被动的弱势地位。该条款同时规定：“征地补偿，安置争议不影响征用土地方案的实施。”这显示了征用土地的强制性，也就是不管被征地农民同意不同意，征用土地的方案都照样执行。由于在土地资源利用管理中公权的过度运用，造成了一系列严重问题。第一，.耕地资源锐减，粮食安全受到威胁。第二，被征地农民失地失业无保障，有失社会公正，社会稳定受到威胁。据估计，全国失地和部分失地农民的数量近5000万人。他们中的一部分人成为失去耕地、没有工作岗位、又无基本社会保障的三无人员，成为弱势群体。﹝9﹞因征地引发的农村群体性事件一直居高不下。征用农民土地引发的矛盾，已经是一些地方不稳定的因素。
（2）政府与农民争利，把农民的土地利益抢给了开发商，导致地产开发的暴利。在征地中支付补偿费用是几万元的一亩地，在有偿出让时价格可达十几万元、几十万元、甚至上百万元。巨大的价差使得地方政府热衷于“以地生财”，这也导致了一系列的政府官员腐败案。土地高度垄断经营是导致房价快速上涨的重要原因。目前，我国的房价已经达到很不正常的高价位。多数老百姓无力购买住房。其主要原因就是房地产的过高暴利。房地产暴利的原因是多方面的，但土地出让制度无疑是主要原因之一。当前土地由地方政府所掌控，而地方政
府近年来采取价高者得之的招拍挂方式来向开发商出让土地，造成土地价格高涨，进而推动房产价格上涨。﹝10﹞
2﹑权利内容上的缺陷。
(1)承包主体的限定性,不利于吸收集体以外的资本,从而阻碍了农业的规模发展. 如前所述承包土地使用权的主体只能是拥有该土地的集体经济组织内部的农户。要发展农业其中最重要的因素是要加大投入，集体经济组织内部的农户的资金必定有限，其他资金雄厚的主体又很难承包到土地，从而严重阻碍了农业的发展。
(2)权利的狭隘理解,不少农民为了个人权利,导致农业机耕道和水利设施等集体公共用地征地困难。现在不少农民对农地的承包经营权缺乏正确的法律理解，他们认为承包的土地就是他们的私有财产。进行农业基础设施建设时，农民不愿自己承包的土地被占用，导致农业机耕道和水利设施等集体公共用地征地困难。
3﹑承包方式上的缺陷。以家庭联产承包责任制为主要经营方式，导致土地零散，条块分割,经营规模小，不利于农业的科学发展。由于农地承包经营制开始于“均田大包干”，各地在实行家庭经营时大都以平等为原则，按人口或劳动力平均分包土地，使土地依照好坏、远近、水旱田等搭配，一家农户拥有若干块土地、一块土地又被若干农户种植的现象非常普遍，造成土地地块分割零碎、农户经营规模过小、效益不高、机械化作业难以展开等问题。并且农地承包经营制其土地按人口平均分包、优劣搭配，具有明显的计划经济“平均主义”色彩。这也与我国建立社会主义市场经济体制的目标相背离。
（1）不利于推广农业机械化。大多数地方在土地承包时为了照顾肥沃程度的均衡，因此不是按片承包，而是一户农户承包若干块土地，这样不利于农业机械化操作，同时农户以家庭为经营单位也不利于购买农机。
（2）不利于农业生产技术的革新。农业要发展就必须推广先进的生产技术，以家庭为经营单位缺乏资金的投入，不利于推广先进的生产技术和引进高科技的农作物品种。
（3）不利于农业产业化经营。随着社会的进步，社会化的大生产对农业提出了产业化的要求。家庭联产承包责任制保留了一部分自给自足的自然经济成分，个体农村土地承包经营市场竞争力低下，很容易挫伤农户种植的积极性，加上农产品储存期短，加剧了买方市场的特点，使得农户个体经营势单力薄，阻碍了农业向产业化发展的进程。这种农业经济以家庭为自我，盲目发展，农业生产效率很难得到更大的提高。
（4）缺乏对自然灾害的抵御能力。随着全球经济的发展，对自然环境的破坏日趋严重，导致近年来自然灾害频发，对农业的破坏非常严重。以家庭为生产单位缺乏对自然灾害的抵御能力。
4﹑土地流转上的缺陷。
（1）由于外出务工人员的增多，土地流转缺乏灵活机制，导致农村土地荒芜现象严重。进城务工成为当前农民发展的一条重要途径，进城务工的农民中，一部分发展起来的农民工，凭借自己的能力在城市安居乐业后，并没有彻底转变身份，土地没有交还给发包方，土地又缺乏灵活的流转机制，致使农村大量土地撂荒或粗放经营。
（2）现行法律对流转过于放任，不利于农业产业化进程，不利于城乡统筹发展。因为《土地承包经营法》第五十七条规定：任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效。对承包地的分割转让过于放任，易造成农地在转让过程中越分越细，不利农村稀缺资源优化配置，不符合农业现代化、产业化趋势。
（3）流转方式只有法律规定的几种。《土地承包经营法》第三十二条许可的农地使用权流转的方式仅限于转包、出租、互换、转让等几种，流转方式单一，对于现实生活中常见的入股、抵押等未予以详细确认和规范，表现出了一定的滞后性。
（4）法律对于流转登记制度没做强行规定。《土地承包经营法》第三十七条规定：土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。如果把农地使用权的流转这样一个重大实际问题仅系于当事人的合意，则易产生农地使用权的享有与物的现实支配脱节的弊端。不利于维护交易安全和稳定现实的财产占有关系。登记生效主义则可以克服这一弊端。
5﹑期限上的缺陷。现行法律对承包期限规定得较断，会打击投资人的积极性，不利于农业的可持续发展。现行法确定的土地承包经营权的期限偏短，加上土地承包经营权又不可自主流通，这必然会打击承包人对土地进行长期性投资和稳定性经营的积极性；而且这还会使农民投资利益的回报得不到保障，从而使土地经营活动短期利益化，如掠夺性耕种。这与土地改良和生产效益的提高势不两立。实践中，已有很多地区形成了土地使用效益低与农地贫缺之间的恶性循环，其原因就在于农民对土地改良的长期投资过少。﹝11﹞
（三）缺陷产生的原因简析。
1﹑我国农村经济发展的历史原因。“经济基础决定上层建筑”，法律制度“根源于物质的生活关系”。同样，土地承包经营权制度也不是立法者凭空而设，而是在我国对农村经济进行改革，推行家庭联产承包现任制后，为记载和调整产生的各种新型的农村经济关系而被确立的。这一制度在当时不仅没有暴露出如此多的不足，而且还很好地切合了农村经济发展的要求，保障和推动着家庭联产承包责任制这一改革措施的贯彻和实施。只不过，时至今日，农村生产力得到了极大的发展，对农村土地制度不断提出新的要求，使得土地承包经营权制度产生时就被历史背景打下的烙印凸现，而现行法对旧的土地承包经营权制度的改革又只是零散修补，甚至过分依赖于政策的颁布，显然难以满足农村经济发展的新要求，弊端由此而
生。由此可见，农村经济的不断向前发展，是使现行土地承包经营权制度表现出诸多局限的最主要、最根本的原因。﹝12﹞
2﹑方法理论和技术上的原因。农村土地承包经营权制度是我国特有的法律制度，在其确立之时，没有任何已有立法模式可以借鉴，而当时我国自有的整个法学研究领域就不发达，关于土地承包经营权制度的研究更不成熟。由于立法技术上缺乏充足的理论指导，必然导致一系列的失误，最集中体现在当初立法在确立土地承包经营权制度时，没有为其以后的自我完善发展留下足够的余地，缺乏前瞻性。从而其自身的毛病积少成多，积小成大，最终导致彻底加以修整的必要。例如，“农村土地承包经营权”这一名称的使用，便是当初立法技术上的失败，现已成为土地承包经营权物权化的一个障碍。﹝13﹞
三﹑改革农村承包土地使用权的策略：稳定和完善。
1﹑从法律制度本身上加以完善。
（1）严格限制公权征地，提高征地补偿标准，搞“造血”式补偿。由于我国现有法律规定的征地补偿标准低，失地农民所获得的补偿不足以创业，政府又没有为他们建立合理的安置和社会保障制度，失地农民大都成为了流民。因此应该制定法律限制政府的公权征地行为，同时提高征地补偿标准，或者对农民的金钱补偿变工作安置或产业开发。
（2）建立市场化的征地运作机制，政府还利于民，遏止地产开发的暴利。政府公权存在于农村征地制度之中，政府垄断了土地交易，不少地方政府为了获取政绩不惜降低土地出让金，农民的利益受到侵害。要保障承包农户的权益，就要开放土地交易市场，让农民直接进入土地交易市场，同时要采取一些措施遏止地产开发的暴利。
2﹑权利内容上的完善。
（1）变承包经营主体多样化。完善后的土地承包经营权制度应明确规定土地承包经营权主体不仅限于集体和本集体农民，可以是集体以外任何从事农业经营的自然人、法人或社会团体。这样有利于吸引先进的技术和雄厚的资金来开发农业，提高农业经济效率。
（2）调节好农户个体承包经营权和集体公共用地间的关系。完善后的土地承包经营权制度应明确规定在进行农业基础设施建设发生征地纠纷时，在不损害农户利益的前提下，可以采取调剂土地方法，农户利益要服从集体利益。
3﹑承包方式上进行变革：以家庭联产承包责任制为基础，同时建立农业互助组和农村合作社。农业互助组是一种松散型的合作组织，他的优点是建立灵活，可以实现互助互帮，缺点是不固定长久。农村合作社可以参照股份合作制，农民与集体的委托—代理关系应该在农民与经济合作组织之间建立，而不是在农民与行政性的村民委员会之间建立。通过建立农村经济合作组织，有利于解决农村土地产权主体分散产生的土地资源整合摩擦问题，有利于提高
土地资源的流动性和配置效率。建立农村集体经济组织还有利于解决分散的农民经营能力较低对土地权益实现的制约问题，通过经济合作组织中所有权与经营权的分离，农民将经营权交给专门的经营管理者，以实现其资产的最大化利用效率，通过适时地资产监管保证其资产所有权益的实现。﹝14﹞
4﹑创新土地流转思路，建立良好的土地流转体制。
（1）强制回收撂荒地，建立土地租赁制。结合当前农地荒芜严重的实际情况，完善后的法律明确规定集体经济组织有权强制回收撂荒地。为了防止农地荒芜，允许土地使用权出让﹑入股﹑联营等。
（2）培育土地流转市场，按照市场化规则搭建土地流转交易平台。通过建立土地流转中心﹑土地评估机构﹑土地信托公司﹑土地供求信息库，搭建桥梁，挖掘潜力，使土地流转更灵活。﹝15﹞
（3）在坚持依法自愿原则的基础上，以互利有偿为重，创新并确认多种流转方式。农地使用权流转的形式应由单一化向多样化发展，具体形式应包括转让、出租、抵押、入股等。法律不仅应对现行的农地使用权的流转方式予以确认规范使之有章可循，并且在未来土地立法中应对农地使用权的流转形式规定一个弹性条款，使法律具有前瞻性和灵活性。
（4）土地流转客体应扩大化。农村土地流转的眼光不应仅限于农用地的流转，还应注意到许多农村建设性用地的流转。
（5）建立土地流转的登记制度。完善后的法律制度应明确规定土地流转应采取登记制度，依靠登记来监督和保护土地的流转，建立正常的流转秩序。土地权利流转登记除了明确权利变更效果外，还应包括资产登记的内容应由土地管理部门建立专门档案﹑簿册，将转让的土地使用权资产价值予以记载，形成制度。
5﹑适当延长土地承包经营期限。结合当前土地承包期限过短的弊端，照顾到承包人的利益，适当延长土地承包经营期限。
综上所述，我国农村土地承包经营权制度有得有失，得是主要的。我们要改革现行土地制度不适应农业生产力发展要求的地方，建立具有中国特色的农村土地使用制度，促进我国农业经济又好又快的发展。