农村义务教育发展调研报告
摘 要：造成农村义务教育发展滞后的原因，既有经济的，农村地区经济发展模式单一、速度迟缓；又有观念的，传统的惯性造成义务教育投资体制的城乡“二元性”局面长期难以改变；还有制度的，农村义务教育阶段教育经费投入法的缺失。加速农村义务教育的发展，促进城乡教育发展达到高水平均衡，一是加强立法，确立农村教育投入占各级财政支出的比例关系，完善、规范并落实教育财政转移支付制度；二是规范管理，重新确立农村义务教育办学条件的最低控制标准和农村教育政绩考评标准，建立同级监督和上级督查的有效机制；三是抓质量，以教育质量评价体制建设为突破口，切实提高农村义务教育学校的实际培养能力。
关键词：农村义务教育 制度缺失 标准重建 均衡发展
义务教育均衡发展是当今世界教育发展的基本理念和普遍趋势，而农村义务教育发展的滞后，则是阻碍教育均衡发展的一个坎。那么，形成这道坎的原因到底有哪些，其中最难破解的是什么?怎样才能越过这道坎，使省域范围内义务教育达到高水平的均衡发展?带着这些问题，我们深入到湖南省部分乡镇展开了调研。
一、调研意义、目标和过程
早在2000年，中国如期基本实现了普及九年义务教育的目标，普遍改善丁义务阶段教育的办学条件。但与发达国家相比，我国的“普九”仍只是处于初级阶段，城乡之间、不同的区域、学校和群体之间，义务教育水平和质量相差悬殊。特别是近年来，由于教育资源的有限性和优先发展战略的实施，城乡经济发展的高度不平衡性和地方政府财力的差距，我国义务教育的发展已严重失衡。从湖南情况看，“十五”前期，全省农村小学的生均教育经费支出不及城镇的1／3；专任教师中本科以上学历占的比例和生均设备值农村小学不到城镇的 20％，农村初中也只相当于城镇初中的一半。全省农村特别是经济相对落后的乡村，义务教育阶段“三差两低”的薄弱学校还较多，义务教育阶段学生按时毕业率长期难以提高。义务教育发展不平衡，不仅会因为教育不公平造成社会不公平，并引发许多社会问题，而且最终会影响国民素质整体水平的提高和区域经济社会的发展。在推进湖南省经济社会发展和教育现代化，全面建设小康社会，特别是在经济体制转型、农村城市化的推进和目前农村税费改革中，以农村义务教育的快速发展为重点研究省域义务教育的均衡发展问题，具有重要的理论价值和现实意义。
本调研旨在调查目前农村义务教育的发展状况，研究存在的主要问题及其原因，找出有效的破解办法。调研的具体指标，一是农村义务教育的实际投入水平和义务教育财政体制建设状况；二是农村学生享有的教育资源量；三是农村经济发展现状；四是农村义务教育发展过程中亟待解决的问题等。
调查范围以湖南省衡阳市为主；衡田地处湘中南腹地，辖5县2市5区，乡镇209个(包括城区街道)，面积1．5万平方公里，人口703万(其中农村人口占75％)。近几年来，全市GDP
在300亿左右徘徊，年人均收入也在3000元以下，昔日辉煌不再，已渐沦为全省经济欠发达地市。选择衡阳作为其中的一个调研区域。对于研究湖南农村义务教育的发展具有一定的代表性。 根据统计学相关理论，我们首先以近年来各种统计资料为基础，把全市所有乡镇按经济和教育发展的高、中、低水平分成三大类，继而从每类中随机抽出2个乡镇进行调查。最后定点的乡镇分别为耒阳市哲桥镇、坛下乡，常宁市塔山瑶族乡，衡东县白莲镇、珍珠乡和衡南县茶市镇。2004年4月16日至29日，我们先后考察了这6个乡镇近5年来的经济和教育发展的总的情况，并在每乡镇重点调查了初中、小学各1所，调查涉及在校学生18602人、在岗教师1162人。同时，还针对农村义务教育阶段教师情况，设计了一套调查问卷，发放 300份，回收有效问卷287份。
二、调研结果及分析
1998年，衡阳市提前2年实现“两基”目标。到 2000年，衡阳市小学在校学生708242人，适龄儿童入学率达99．24％；初中在校学生342787人，平均每万人口拥有在校学生488人；高中阶段教育快速发展，普高在校学生65650人，平均每万人口有在校学生93．4人。“九五”至“十五”期间，衡阳市共撤并初中63所，小学801所，中小学结构渐趋合理，其中，普通高中、初中、小学校均覆盖人口分别达13．32万人、1．95万和 2041人，分别高于湖南全省9．13万人、1．71万人和1883人的平均水平；校均规模分别达到1010人、910人和219人，分别高于全省878人、868人和192人的平均水平。而且，全市普通中，小学生均校舍面积分别达到7．9m2和6．1m2，图书、仪器、体育设施等条件也得到明显改善。但是，与城镇比较，农村义务教育的发展整体上还相当薄弱。
从教育质量和效益看，近年来，农村义务教育阶段学生辍学率一直居高不下。据初步估算，从小学四年级到初中毕业，1999年-2003年的5年间，累计辍学率达 30．7％，这与2003年全省农村从小学一年级起累计辍学率约37．8％基本吻合，说明衡阳市农村义务教育处于全省平均水平的位置。
从教育经费投入水平看，农村义务教育经费短缺、学校债务沉重的现象还相当普遍。衡阳市虽然提前实现了“两基”目标，但由于受全市经济社会发展大环境的制约，各级政府办学热情和财力投入，特别是对农村教育的投入逐渐降低。在一些乡镇，拖欠农村中小学教师工资的问题仍有存在；农村中小学危房改造资金缺口较大，特别是突击“普九”达标后留下的借资兴建的低标准校舍和其他教学设施，如今又成为新的“危房”；农村中小学公用经费严重短缺，许多农村中小学甚至无力支付教师到县城参加培训的费用。而在县(市)级教育投入中，城乡差距越来越大，我们对所调查的乡镇学校与其县(市)城区学校相比，1999年小学极差率为4．9，初中为4．1，基尼系数小学为0．19，初中为0．15；到 2003年极差率分别提高到9．1和6．8，基尼系数分别提高到0．26和0．25。农村义务教育在这种状况持续下去，势必造成教育质量低下，无法满足农民对子女接受良好教育的需求。调查的6个乡镇1998年“普九”验收后，所欠债务平均达到56．62万元。
从生均拥有的教育资源看，农村义务教育阶段资源配置率还很低，办学条件严重不足。“普九”以后，村级小学和乡镇初中基本消除了“黑屋子、土台子”的现象，但农村中小学基本办学条件亟待改善。调查中发现，由于经费不足，有些学校还不具备义务教育的基本办学条件。学校危房比例仍然较高，有的乡镇达到 13％。6个乡镇中，课桌椅残缺不全的占41％，实验教学仪器不全的占59％，教室或办公室有危房的占21％，购买教具、墨水、纸张、粉笔所用资金不足的占37％。在现有教学设施中，初中有语音室2间、电脑27台，占28％，而小学几乎为零。6个
乡镇的小学、初中按新课程标准开出所有课程的占67．3％，这也是一部分家庭经济条件相对较好的农村子女从小学起就到城市重点小学就读的原因。
与此同时，农村义务教育阶段教师队伍基本状况也十分堪忧。近年来，随着我国农村教育事业的发展，农村教师队伍建设取得了一定的成绩，但长期困扰农村教师队伍建设的一些根本问题依然存在，有些情况甚至进一步恶化。其主要表现：一是有相当一部分农村教师教育观念陈旧、知识老化、方法落后，难以适应教育改革发展的需要。二是教师队伍总量偏高，生师比例偏低，师资使用效益不高。调查中发现，1995年6个乡镇的小学生师比值分别为22．4、23、11．8、28．8、27．9、23．7，初中分别为10、17．3、11．1、14．9、22．5、20．3；到 2003年，小学和初中的生师比值则分别只有17．3、 17．5、11．7、20．3、23．2、17．8和6、17．2、 13．4、
22、 23．3、17．7；虽然由于学校布局调整和学龄人口下降导致教师数有所减少，但生师比例明显偏低，其发展趋势越来越低(除衡东县因率先进行过农村税费改革，控制较好)，在末阳市哲桥镇初中竞出现了1：6的比例，严重地浪费了教育资源。三是学历达标与能力达标存在较大落差。第一学历合格率分别为22．7％和13．5％，尽管通过20世纪末大规模的学历补偿教育和在职培训，学历达标率分别提高到96．8％和88．7％，但由于培训质量低和其他多方面原因，不少教师实际教学能力和整体素质并没有得到同步提高。四是学科结构极不合理，大部分学校缺少音乐、体育、美术、计算机和外语教师。五是年龄结构不合理，层层拔高使用的多。特别是近年来，各县市区基本上控制教师的编制，没有录用大中专毕业生，以致造成教师队伍的严重老化。在调查中，我们被“爷爷奶奶教小学，伯伯阿姨教初中，哥哥姐姐教高中”的一句顺口溜所震撼。六是教师职业道德亟待提高。由于待遇低、工资拖欠、专业教育程度低、师资来源复杂、管理松散等多方面原因，造成一些农村教师工作责任心差、职业意识淡漠。
出现这些问题的原因是多种多样、错综复杂的，其中最主要的原因大致可以归纳为三个方面： 其一，经济原因：农村经济社会发展模式单一、速度迟缓，地方政府和居民家庭无力支撑教育发展和子女人学经费的重担。2003年，被调查的6个乡镇人均GDP平均为3154元，不及全省平均水平6962．13元的一半，且其中第一、二、三产业所占比例分别为85．3％；3．4％和11．3％，农业是农村经济收入的主要来源；乡镇财政收入人均仅83．2元，远低于2003年全省403元平均的水平，且主要是依靠农业收入，工业、商贸所占比重极低；农民人均年收入只有2310元，其中最低的乡镇仅 1200元。
1999年至2003年的5年时间，所调查乡镇GDP平均增长率只有5．70％，且乡镇财政收入连年减少，平均增长率为-5．84％。由于乡镇企业发展不景气，农村工业、商贸及其他产业对地方财政收入的贡献逐年降低，乡镇财政越来越依赖于农业的发展。但目前，面对市场经济条件下经济结构、产业结构调整的浪潮，衡阳市农业经济的发展尚缺乏积极、主动的应对策略，依然保持着传统的种养业，农业产业化和现代化程度低，农业生产效益低下。在所调查的6个乡镇中，只有衡东县白莲镇的瓷泥厂和茶叶加工厂能够为当地经济发展发挥一定的作用，但即使如此，其产品的科技含量仍然偏低，仅属一种耗能的简单产业。在这种情况下，乡镇政府特别是贫困乡镇政府是无力支撑农村义务教育的大规模发展的。同时，农村居民家庭收入很低，恩格尔系数仍然高达51.77％，确实有一部分农民家庭没有能力负担子女完成义务阶段教育的全部学业。 其二，观念因素：由于政府和社会对教育本质和功能认识的历史局限性，人们认识不到农村新生公民接受优质教育对于国家和民族的深远意义，因而没能把同步加速农村义务教育的发展摆到应有的位置，造成义务教育投资体制的城乡“二元性”结构迟迟得不到改变；多年来，在城市义务教育基本上做到由政府提供的同时．农村义务教育的发展则较多地依赖于学生学杂费收入的维持。1999年至2003年，所调查的6个乡镇，教育经费由114．15万元增加到132．17万元，而学生学杂费收入占教育经费总收入的比重则由17．19％逐年下降到 20，14％，这种状况是令人
欣慰的，但毕竟相见恨晚。
从义务教育投资情况看，1999-2003年。湖南全省财政性教育经费占财政支出的比重为
25．47％-21．57％，而所调查的6个乡镇教育投资占财政支出的比例却达到 10％-15％。这说明，尽管近年来乡镇财政承担义务教育的责任在削弱，但按照现代教育管理体制建设的要求，中央、省、市、县四级政府对农村义务教育发展所承担的责任仍然不够。
目前，农村教师对于如何推进义务教育质量提高的认识也是比较模糊的。以新课程改革而论，2002年秋季，衡阳市所辖的耒阳市率先进入新课程改革试点， 2003年全面推进新课程的实施。但到目前为止，新课程方案的实施状况并不乐观。现实中仍有相当一部分教师对新课程所倡导的理念缺乏正确的认识，认为新的课程改革只不过是国家又换了一套教材而已。至于校本课程、校本教材，以及教学中如何贯彻新课程理念等，不少教师感到陌生和茫然：我们对6个乡镇300名(小学 200名、初中100名)教师进行了问卷调查，从收回的 287份有效问卷的答案看，对新课程提出的理念和目标，认为暂不能实现和不能实现的教师占到51．1％，而认为完全能够实现的仅占5．3％；对新课程提倡的教学方式，教师认为暂时不能实现和做不到的则高达78．1％。有些教师竟问到：“我们现在用的教科书是不是校本教材?”、“我们为学生编的考试题算不算校本教材?”等问题。而且，绝大多数县市在考试评价上依然以学校升学率和学生考试成绩为主要参考指标。
其三，制度层面：由于义务教育投入法的缺失，以及民办教育实施细则的不完备，造成教育财政转移支付不能落实和农村义务教育阶段民办教育或民间投资的严重贫乏，延缓了农村义务教育的快速发展进程。在本次调查中，6个乡镇义务教育阶段竟无一所民办学校，也没有出现民间大宗的捐、投资款项。
三、思考与建议
促进农村义务教育的发展并以此推进省域范围内义务教育的高水平均衡发展，既是社会公平的重要领域，又是教育发展的本质要求，也是农村全面建设小康社会的一个重要目标。但目前，农村教育发展面临的问题还很多，其中有些问题可以一次性解决，有的则需要一个一个地、有步骤地多次处理。而要解决这些问题，需要遵循的一条基本原则是：一定要有利于提高农村教育质量。具体来说，重点应放在义务教育经费投入(事制建设、办学条件改善、教育质量评价标准重建，以及支持、鼓励和规范义务教育阶段民办教育的发展上。
第一，加强立法，确立农时教育投入占各级财政支出的比例关系，完善、规范并落实教育财政转移支付制度：
长期以来，我国农村义务教育经费投入短缺，主要是政府过分“重心下移”的投入体制所致。迫近10余年来，我国促进义务教育发展的相关法制陆续出台，确认了义务教育的公益性、强制性和免费特征，确定了举办义务教育是政府的法定责任，农村义务教育实行在国务院领导下，由“地方政府负责，分级管理，以县为主的体制”等等，农村义务教育发展的宏观环境正在得到优化，目前，从中央到地方都已经把农村义务教育乃至整个农村教育的发展作为教育发展的重中之重，可以说，建立规范的义务教育财政逐级转移支付制度并确保落实的有利时机已经出现并日渐成熟。关键是必须确立各级政府对农村教育投入努力程度的基本依据，以及对农村教育投入占本级财政支出的比例关系。在一定程度上讲，没有定量的指标，再好的制度也是难以落实的。所以，需要有一个刚性的制度，特别是以立法的形式，将各级政府对农村教育投入的比例确定下来。而事实也是如此，只有立法才可能使义务教育投入渠道常规化。否则，义务教育投资体制由“以乡镇为主”向“以县为主”转变。这一单方面改革也依然难解义务教育投入总量不足和结构失衡之结。
理论上讲，我国义务教育财政转移支付制度的基本目标，是保证经济落后地区“普九”的资金供给，并以此促进义务教育的均衡发展。但在实际操作中，却出现了一些模糊的概念。如有些地方把“校田地”收入、农民出工出料或以赈代劳、农民捐资助学等隐形投入都统统纳入了转移支付，有的甚至将转移支付用于偿还“普九”欠债等，从而使得转移支付偏离了目标。
要加速农村义务教育发展，提高教育公平性，就必须逐步将农村义务教育纳入公共财政体系。一方面，要尽快扭转义务教育投资体制的城乡“二元性”局面，加大政府特别是中央和省级政府对农村义务教育的预算内教育经费拨款数量。可以根据不同区域经济社会和教育发展的实际情况，汲取国外教育转移支付模式如“均一拨款”、“基础拨款”、“保证性税基拨款”等的合理成份，增加投入总量；另一方面，也不可否认，我国城乡“二元结构”的格局不可能短期内消失。因此，目前还有必要实行多元化投入体制，坚持“两条腿走路”、充分发挥农民群众对教育投入的积极性。同时，还必须进一步加快学校布局调整的步伐，并设立“农村学校布局调整专项基金”和“农村寄宿制中学建设资金”，以应对农村义务教育出现的新问题。
第二，规范管理，重新确立农村义务教育办学条件的最低控制标准和农村教育政绩考评标准，建立同级监督和上级督查的有效机制。
加速农村义务教育的发展必须从小学入学阶段抓起，强化村级小学和乡镇一般初中的建设。目前，最紧要的，一是抓好农村学校的布局调整。村级小学布点过多，规模太小，制约着村小的发展，也不利于教师水平的提高。因此，要进行学校布局调整，确保学校和班级都有一定规模。争取农民的支持，采取适当建立部分寄宿学校、开通班车等办法，解决布局调整后上学远的困难。二是实施“标准化建设工程”，逐步改善办学条件，缩小校际差异。为了便于操作，各地应根据当地实际情况，制定实现义务教育学校标准化的具体条件，引导县、乡、村和学校为实现教育均衡发展而努力。三是加快农村小学人事制度改革的步伐。从实际出发，适当增加村小教师的编制，同时采取提前有条件退养等办法，合理分流部分不称职的教师，使新的师范毕业生能及时补充到学校。
规范管理还包括积极发展非公立学校，大力开发民间教育资源。在民办教育法及其实施细则相继出台后，关键是执法问题，其中着重点就是如何管理。一方面，政府部门必须为民办教育搭建良好的发展平台，多途径发展壮大民办教育。建议成立由教育、劳动、人事、物价、税务、财政、公安、工商等部门负责同志组成的民办教育工作领导小组，由政府分管教育的领导担任组长。领导小组下设办公室，挂靠教育行政部门。而且，应建立健全民办教育办学过程监管机制。教育行政部门应按照管理所属公办学校的范围，规范相应的民办学校资格准入、清退、注销等方面的审批和管理，以及对民办学校办学评估和财务监控。要根据社会主义市场经济体制建设的要求，进一步解放思想．拓宽思路，扩大民办教育优质资源。另一方面，应积极创新投融资机制，畅通民间资金集聚渠道，突破民办教育发展的瓶颈制约。包括落实税收优惠政策；允许民办学校依法取得投资回报，依法保护投资者的权益和办学积极性；建立健全民办学校贷款制度，采取校产抵押、担保贷款和信用贷款等形式，鼓励支持民办学校获得银行贷款；推行教育券制度，改革国家教育投资机制。把政府直接投资公办学校的一部分经费和扶持贫困学生的经费，改为通过教育券的形式直接向受教育者投资，民办学校和公办学校一样凭教育券获得政府资助；设立民办教育专项资金。县级以上政府应设立民办教育专项经费，并根据各地民办学校的学生和教师数在各教育层次和类别中所占的比例，确定对民办优秀学校和办学者个人实行奖励，等等。
同时，要加强对省级以下各级政府相关领导和全体工作人员对于发展农村义务教育，以及农村义务教育阶段学校领导的问责制和责任追究制建设，强化教育经费管理和对学校杂费的收支管理，提高教育投入效益。
第三，狠抓质量，以教育质量评价体制建设为突破口，切实提高农村义务教育学校的实际培
养能力。
重新确立中小学教育质量评价指标，对于全面推进素质教育，有效提高农村义务教育质量和水平具有十分重要的意义。自90年代初期《中国教育改革和发展纲要》颁布以来，素质教育成了一个使用频率很高的时髦用语。但从多年来中小学校素质教育推行情况看，还存在着种种偏差。一是不少教育行政部门工作人员、学校领导和教师对素质教育的理解不够透彻和全面。一说到素质教育，就只知道加课程和科目，“只做加法、不做减法”，无形中增加了学生的课业负担。实际上，素质教育是一个动态的、发展的概念．并非对传统教育的全盘否定。素质教育的实质，就是适应时代要求，符合个体发展需要，并贯穿于整个教育过程中的先进的教育观念、教育思想和教育手段。所处历史时期的不同，素质教育就会有不同的内涵和实现方式。事实上，我们今天的素质教育，也是对传统教育的扬弃，是面向全体学生，提高学生全面素质为宗旨的教育观念、思想、方法，甚至过程，但并不能算作任何一种固定的教育模式。二是把素质教育作为摆设，或者作为一种运动来搞，会议在讲、标语在贴，但实际教育教学过程中很少实施，而应试教育仍然是学校教育教学的主流，或叫做压轴戏。从学校教育现状看，即便是小学，也在把学生的几门“主课”成绩作为评价学校和教师工作成绩和教学水平的唯一标准。由此可见，我国中小学学校教育中全面素质教育的实施还有相当长的路要走。近些年来，人们在反思现行教育的功过、探索素质教育的途径与方法的过程中，往往以对考试的批判作为由应试教育向素质教育转轨的突破口。但实际上，素质教育的实施并不是不要考试，素质教育中的考试恰恰是检验教育教学效果的重要手段。目前更重要的，是要突出考试评价范畴的多元性、尽可能体现新的人才观和教育观；突出考试方式方法的多样化，增长教育评价的客观性；突出教育结果的功能，加强评价反馈。
与此同时，一方面应根据新的社会需求调整课程结构，加速课程形式和内容的改革，不断丰富农村义务教育阶段学校教育的内涵，整体推进包括身体素质、心理素质、文化素质、技能素质等在内的全面素质教育。课程和教材体系的重构，是新时期农村中小学义务教育质量提高的关键。另一方面，应全面提升农村中小学教师队伍的整体素质。从学校教育的特点看，所有的课程计划、教学方案都必须通过教师集体合作实施。可以说，没有教师队伍整体素质的提高，就不会出现真正意义上的农村义务教育高质量、高水平发展。目前，重点是加大农村小学教师培训的力度，落实校本教研制度的建设。各级教育行政部门应设立专款用于村小教师培训，确保培训工作落到实处。要特别重视发挥乡镇中心小学的带动作用，可由中心小学牵头同年级、同学科的村小教师定期集体备课，还可采用在县城范围内几个乡镇一片，定期开展教学研究。和培训活动，由县教研室直接管理，既保证教研和培训质量，又使多数教师能就近参加。
农村义务教育发展调研报告
摘 要：造成农村义务教育发展滞后的原因，既有经济的，农村地区经济发展模式单一、速度迟缓；又有观念的，传统的惯性造成义务教育投资体制的城乡“二元性”局面长期难以改变；还有制度的，农村义务教育阶段教育经费投入法的缺失。加速农村义务教育的发展，促进城乡教育发展达到高水平均衡，一是加强立法，确立农村教育投入占各级财政支出的比例关系，完善、规范并落实教育财政转移支付制度；二是规范管理，重新确立农村义务教育办学条件的最低控制标准和农村教育政绩考评标准，建立同级监督和上级督查的有效机制；三是抓质量，以教育质量评价体制建设为突破口，切实提高农村义务教育学校的实际培养能力。
关键词：农村义务教育 制度缺失 标准重建 均衡发展
义务教育均衡发展是当今世界教育发展的基本理念和普遍趋势，而农村义务教育发展的滞后，则是阻碍教育均衡发展的一个坎。那么，形成这道坎的原因到底有哪些，其中最难破解的是什么?怎样才能越过这道坎，使省域范围内义务教育达到高水平的均衡发展?带着这些问题，我们深入到湖南省部分乡镇展开了调研。
一、调研意义、目标和过程
早在2000年，中国如期基本实现了普及九年义务教育的目标，普遍改善丁义务阶段教育的办学条件。但与发达国家相比，我国的“普九”仍只是处于初级阶段，城乡之间、不同的区域、学校和群体之间，义务教育水平和质量相差悬殊。特别是近年来，由于教育资源的有限性和优先发展战略的实施，城乡经济发展的高度不平衡性和地方政府财力的差距，我国义务教育的发展已严重失衡。从湖南情况看，“十五”前期，全省农村小学的生均教育经费支出不及城镇的1／3；专任教师中本科以上学历占的比例和生均设备值农村小学不到城镇的 20％，农村初中也只相当于城镇初中的一半。全省农村特别是经济相对落后的乡村，义务教育阶段“三差两低”的薄弱学校还较多，义务教育阶段学生按时毕业率长期难以提高。义务教育发展不平衡，不仅会因为教育不公平造成社会不公平，并引发许多社会问题，而且最终会影响国民素质整体水平的提高和区域经济社会的发展。在推进湖南省经济社会发展和教育现代化，全面建设小康社会，特别是在经济体制转型、农村城市化的推进和目前农村税费改革中，以农村义务教育的快速发展为重点研究省域义务教育的均衡发展问题，具有重要的理论价值和现实意义。
本调研旨在调查目前农村义务教育的发展状况，研究存在的主要问题及其原因，找出有效的破解办法。调研的具体指标，一是农村义务教育的实际投入水平和义务教育财政体制建设状况；二是农村学生享有的教育资源量；三是农村经济发展现状；四是农村义务教育发展过程中亟待解决的问题等。
调查范围以湖南省衡阳市为主；衡田地处湘中南腹地，辖5县2市5区，乡镇209个(包括城区街道)，面积1．5万平方公里，人口703万(其中农村人口占75％)。近几年来，全市GDP
在300亿左右徘徊，年人均收入也在3000元以下，昔日辉煌不再，已渐沦为全省经济欠发达地市。选择衡阳作为其中的一个调研区域。对于研究湖南农村义务教育的发展具有一定的代表性。 根据统计学相关理论，我们首先以近年来各种统计资料为基础，把全市所有乡镇按经济和教育发展的高、中、低水平分成三大类，继而从每类中随机抽出2个乡镇进行调查。最后定点的乡镇分别为耒阳市哲桥镇、坛下乡，常宁市塔山瑶族乡，衡东县白莲镇、珍珠乡和衡南县茶市镇。2004年4月16日至29日，我们先后考察了这6个乡镇近5年来的经济和教育发展的总的情况，并在每乡镇重点调查了初中、小学各1所，调查涉及在校学生18602人、在岗教师1162人。同时，还针对农村义务教育阶段教师情况，设计了一套调查问卷，发放 300份，回收有效问卷287份。
二、调研结果及分析
1998年，衡阳市提前2年实现“两基”目标。到 2000年，衡阳市小学在校学生708242人，适龄儿童入学率达99．24％；初中在校学生342787人，平均每万人口拥有在校学生488人；高中阶段教育快速发展，普高在校学生65650人，平均每万人口有在校学生93．4人。“九五”至“十五”期间，衡阳市共撤并初中63所，小学801所，中小学结构渐趋合理，其中，普通高中、初中、小学校均覆盖人口分别达13．32万人、1．95万和 2041人，分别高于湖南全省9．13万人、1．71万人和1883人的平均水平；校均规模分别达到1010人、910人和219人，分别高于全省878人、868人和192人的平均水平。而且，全市普通中，小学生均校舍面积分别达到7．9m2和6．1m2，图书、仪器、体育设施等条件也得到明显改善。但是，与城镇比较，农村义务教育的发展整体上还相当薄弱。
从教育质量和效益看，近年来，农村义务教育阶段学生辍学率一直居高不下。据初步估算，从小学四年级到初中毕业，1999年-2003年的5年间，累计辍学率达 30．7％，这与2003年全省农村从小学一年级起累计辍学率约37．8％基本吻合，说明衡阳市农村义务教育处于全省平均水平的位置。
从教育经费投入水平看，农村义务教育经费短缺、学校债务沉重的现象还相当普遍。衡阳市虽然提前实现了“两基”目标，但由于受全市经济社会发展大环境的制约，各级政府办学热情和财力投入，特别是对农村教育的投入逐渐降低。在一些乡镇，拖欠农村中小学教师工资的问题仍有存在；农村中小学危房改造资金缺口较大，特别是突击“普九”达标后留下的借资兴建的低标准校舍和其他教学设施，如今又成为新的“危房”；农村中小学公用经费严重短缺，许多农村中小学甚至无力支付教师到县城参加培训的费用。而在县(市)级教育投入中，城乡差距越来越大，我们对所调查的乡镇学校与其县(市)城区学校相比，1999年小学极差率为4．9，初中为4．1，基尼系数小学为0．19，初中为0．15；到 2003年极差率分别提高到9．1和6．8，基尼系数分别提高到0．26和0．25。农村义务教育在这种状况持续下去，势必造成教育质量低下，无法满足农民对子女接受良好教育的需求。调查的6个乡镇1998年“普九”验收后，所欠债务平均达到56．62万元。
从生均拥有的教育资源看，农村义务教育阶段资源配置率还很低，办学条件严重不足。“普九”以后，村级小学和乡镇初中基本消除了“黑屋子、土台子”的现象，但农村中小学基本办学条件亟待改善。调查中发现，由于经费不足，有些学校还不具备义务教育的基本办学条件。学校危房比例仍然较高，有的乡镇达到 13％。6个乡镇中，课桌椅残缺不全的占41％，实验教学仪器不全的占59％，教室或办公室有危房的占21％，购买教具、墨水、纸张、粉笔所用资金不足的占37％。在现有教学设施中，初中有语音室2间、电脑27台，占28％，而小学几乎为零。6个
乡镇的小学、初中按新课程标准开出所有课程的占67．3％，这也是一部分家庭经济条件相对较好的农村子女从小学起就到城市重点小学就读的原因。
与此同时，农村义务教育阶段教师队伍基本状况也十分堪忧。近年来，随着我国农村教育事业的发展，农村教师队伍建设取得了一定的成绩，但长期困扰农村教师队伍建设的一些根本问题依然存在，有些情况甚至进一步恶化。其主要表现：一是有相当一部分农村教师教育观念陈旧、知识老化、方法落后，难以适应教育改革发展的需要。二是教师队伍总量偏高，生师比例偏低，师资使用效益不高。调查中发现，1995年6个乡镇的小学生师比值分别为22．4、23、11．8、28．8、27．9、23．7，初中分别为10、17．3、11．1、14．9、22．5、20．3；到 2003年，小学和初中的生师比值则分别只有17．3、 17．5、11．7、20．3、23．2、17．8和6、17．2、 13．4、
22、 23．3、17．7；虽然由于学校布局调整和学龄人口下降导致教师数有所减少，但生师比例明显偏低，其发展趋势越来越低(除衡东县因率先进行过农村税费改革，控制较好)，在末阳市哲桥镇初中竞出现了1：6的比例，严重地浪费了教育资源。三是学历达标与能力达标存在较大落差。第一学历合格率分别为22．7％和13．5％，尽管通过20世纪末大规模的学历补偿教育和在职培训，学历达标率分别提高到96．8％和88．7％，但由于培训质量低和其他多方面原因，不少教师实际教学能力和整体素质并没有得到同步提高。四是学科结构极不合理，大部分学校缺少音乐、体育、美术、计算机和外语教师。五是年龄结构不合理，层层拔高使用的多。特别是近年来，各县市区基本上控制教师的编制，没有录用大中专毕业生，以致造成教师队伍的严重老化。在调查中，我们被“爷爷奶奶教小学，伯伯阿姨教初中，哥哥姐姐教高中”的一句顺口溜所震撼。六是教师职业道德亟待提高。由于待遇低、工资拖欠、专业教育程度低、师资来源复杂、管理松散等多方面原因，造成一些农村教师工作责任心差、职业意识淡漠。
出现这些问题的原因是多种多样、错综复杂的，其中最主要的原因大致可以归纳为三个方面： 其一，经济原因：农村经济社会发展模式单一、速度迟缓，地方政府和居民家庭无力支撑教育发展和子女人学经费的重担。2003年，被调查的6个乡镇人均GDP平均为3154元，不及全省平均水平6962．13元的一半，且其中第一、二、三产业所占比例分别为85．3％；3．4％和11．3％，农业是农村经济收入的主要来源；乡镇财政收入人均仅83．2元，远低于2003年全省403元平均的水平，且主要是依靠农业收入，工业、商贸所占比重极低；农民人均年收入只有2310元，其中最低的乡镇仅 1200元。
1999年至2003年的5年时间，所调查乡镇GDP平均增长率只有5．70％，且乡镇财政收入连年减少，平均增长率为-5．84％。由于乡镇企业发展不景气，农村工业、商贸及其他产业对地方财政收入的贡献逐年降低，乡镇财政越来越依赖于农业的发展。但目前，面对市场经济条件下经济结构、产业结构调整的浪潮，衡阳市农业经济的发展尚缺乏积极、主动的应对策略，依然保持着传统的种养业，农业产业化和现代化程度低，农业生产效益低下。在所调查的6个乡镇中，只有衡东县白莲镇的瓷泥厂和茶叶加工厂能够为当地经济发展发挥一定的作用，但即使如此，其产品的科技含量仍然偏低，仅属一种耗能的简单产业。在这种情况下，乡镇政府特别是贫困乡镇政府是无力支撑农村义务教育的大规模发展的。同时，农村居民家庭收入很低，恩格尔系数仍然高达51.77％，确实有一部分农民家庭没有能力负担子女完成义务阶段教育的全部学业。 其二，观念因素：由于政府和社会对教育本质和功能认识的历史局限性，人们认识不到农村新生公民接受优质教育对于国家和民族的深远意义，因而没能把同步加速农村义务教育的发展摆到应有的位置，造成义务教育投资体制的城乡“二元性”结构迟迟得不到改变；多年来，在城市义务教育基本上做到由政府提供的同时．农村义务教育的发展则较多地依赖于学生学杂费收入的维持。1999年至2003年，所调查的6个乡镇，教育经费由114．15万元增加到132．17万元，而学生学杂费收入占教育经费总收入的比重则由17．19％逐年下降到 20，14％，这种状况是令人
欣慰的，但毕竟相见恨晚。
从义务教育投资情况看，1999-2003年。湖南全省财政性教育经费占财政支出的比重为
25．47％-21．57％，而所调查的6个乡镇教育投资占财政支出的比例却达到 10％-15％。这说明，尽管近年来乡镇财政承担义务教育的责任在削弱，但按照现代教育管理体制建设的要求，中央、省、市、县四级政府对农村义务教育发展所承担的责任仍然不够。
目前，农村教师对于如何推进义务教育质量提高的认识也是比较模糊的。以新课程改革而论，2002年秋季，衡阳市所辖的耒阳市率先进入新课程改革试点， 2003年全面推进新课程的实施。但到目前为止，新课程方案的实施状况并不乐观。现实中仍有相当一部分教师对新课程所倡导的理念缺乏正确的认识，认为新的课程改革只不过是国家又换了一套教材而已。至于校本课程、校本教材，以及教学中如何贯彻新课程理念等，不少教师感到陌生和茫然：我们对6个乡镇300名(小学 200名、初中100名)教师进行了问卷调查，从收回的 287份有效问卷的答案看，对新课程提出的理念和目标，认为暂不能实现和不能实现的教师占到51．1％，而认为完全能够实现的仅占5．3％；对新课程提倡的教学方式，教师认为暂时不能实现和做不到的则高达78．1％。有些教师竟问到：“我们现在用的教科书是不是校本教材?”、“我们为学生编的考试题算不算校本教材?”等问题。而且，绝大多数县市在考试评价上依然以学校升学率和学生考试成绩为主要参考指标。
其三，制度层面：由于义务教育投入法的缺失，以及民办教育实施细则的不完备，造成教育财政转移支付不能落实和农村义务教育阶段民办教育或民间投资的严重贫乏，延缓了农村义务教育的快速发展进程。在本次调查中，6个乡镇义务教育阶段竟无一所民办学校，也没有出现民间大宗的捐、投资款项。
三、思考与建议
促进农村义务教育的发展并以此推进省域范围内义务教育的高水平均衡发展，既是社会公平的重要领域，又是教育发展的本质要求，也是农村全面建设小康社会的一个重要目标。但目前，农村教育发展面临的问题还很多，其中有些问题可以一次性解决，有的则需要一个一个地、有步骤地多次处理。而要解决这些问题，需要遵循的一条基本原则是：一定要有利于提高农村教育质量。具体来说，重点应放在义务教育经费投入(事制建设、办学条件改善、教育质量评价标准重建，以及支持、鼓励和规范义务教育阶段民办教育的发展上。
第一，加强立法，确立农时教育投入占各级财政支出的比例关系，完善、规范并落实教育财政转移支付制度：
长期以来，我国农村义务教育经费投入短缺，主要是政府过分“重心下移”的投入体制所致。迫近10余年来，我国促进义务教育发展的相关法制陆续出台，确认了义务教育的公益性、强制性和免费特征，确定了举办义务教育是政府的法定责任，农村义务教育实行在国务院领导下，由“地方政府负责，分级管理，以县为主的体制”等等，农村义务教育发展的宏观环境正在得到优化，目前，从中央到地方都已经把农村义务教育乃至整个农村教育的发展作为教育发展的重中之重，可以说，建立规范的义务教育财政逐级转移支付制度并确保落实的有利时机已经出现并日渐成熟。关键是必须确立各级政府对农村教育投入努力程度的基本依据，以及对农村教育投入占本级财政支出的比例关系。在一定程度上讲，没有定量的指标，再好的制度也是难以落实的。所以，需要有一个刚性的制度，特别是以立法的形式，将各级政府对农村教育投入的比例确定下来。而事实也是如此，只有立法才可能使义务教育投入渠道常规化。否则，义务教育投资体制由“以乡镇为主”向“以县为主”转变。这一单方面改革也依然难解义务教育投入总量不足和结构失衡之结。
理论上讲，我国义务教育财政转移支付制度的基本目标，是保证经济落后地区“普九”的资金供给，并以此促进义务教育的均衡发展。但在实际操作中，却出现了一些模糊的概念。如有些地方把“校田地”收入、农民出工出料或以赈代劳、农民捐资助学等隐形投入都统统纳入了转移支付，有的甚至将转移支付用于偿还“普九”欠债等，从而使得转移支付偏离了目标。
要加速农村义务教育发展，提高教育公平性，就必须逐步将农村义务教育纳入公共财政体系。一方面，要尽快扭转义务教育投资体制的城乡“二元性”局面，加大政府特别是中央和省级政府对农村义务教育的预算内教育经费拨款数量。可以根据不同区域经济社会和教育发展的实际情况，汲取国外教育转移支付模式如“均一拨款”、“基础拨款”、“保证性税基拨款”等的合理成份，增加投入总量；另一方面，也不可否认，我国城乡“二元结构”的格局不可能短期内消失。因此，目前还有必要实行多元化投入体制，坚持“两条腿走路”、充分发挥农民群众对教育投入的积极性。同时，还必须进一步加快学校布局调整的步伐，并设立“农村学校布局调整专项基金”和“农村寄宿制中学建设资金”，以应对农村义务教育出现的新问题。
第二，规范管理，重新确立农村义务教育办学条件的最低控制标准和农村教育政绩考评标准，建立同级监督和上级督查的有效机制。
加速农村义务教育的发展必须从小学入学阶段抓起，强化村级小学和乡镇一般初中的建设。目前，最紧要的，一是抓好农村学校的布局调整。村级小学布点过多，规模太小，制约着村小的发展，也不利于教师水平的提高。因此，要进行学校布局调整，确保学校和班级都有一定规模。争取农民的支持，采取适当建立部分寄宿学校、开通班车等办法，解决布局调整后上学远的困难。二是实施“标准化建设工程”，逐步改善办学条件，缩小校际差异。为了便于操作，各地应根据当地实际情况，制定实现义务教育学校标准化的具体条件，引导县、乡、村和学校为实现教育均衡发展而努力。三是加快农村小学人事制度改革的步伐。从实际出发，适当增加村小教师的编制，同时采取提前有条件退养等办法，合理分流部分不称职的教师，使新的师范毕业生能及时补充到学校。
规范管理还包括积极发展非公立学校，大力开发民间教育资源。在民办教育法及其实施细则相继出台后，关键是执法问题，其中着重点就是如何管理。一方面，政府部门必须为民办教育搭建良好的发展平台，多途径发展壮大民办教育。建议成立由教育、劳动、人事、物价、税务、财政、公安、工商等部门负责同志组成的民办教育工作领导小组，由政府分管教育的领导担任组长。领导小组下设办公室，挂靠教育行政部门。而且，应建立健全民办教育办学过程监管机制。教育行政部门应按照管理所属公办学校的范围，规范相应的民办学校资格准入、清退、注销等方面的审批和管理，以及对民办学校办学评估和财务监控。要根据社会主义市场经济体制建设的要求，进一步解放思想．拓宽思路，扩大民办教育优质资源。另一方面，应积极创新投融资机制，畅通民间资金集聚渠道，突破民办教育发展的瓶颈制约。包括落实税收优惠政策；允许民办学校依法取得投资回报，依法保护投资者的权益和办学积极性；建立健全民办学校贷款制度，采取校产抵押、担保贷款和信用贷款等形式，鼓励支持民办学校获得银行贷款；推行教育券制度，改革国家教育投资机制。把政府直接投资公办学校的一部分经费和扶持贫困学生的经费，改为通过教育券的形式直接向受教育者投资，民办学校和公办学校一样凭教育券获得政府资助；设立民办教育专项资金。县级以上政府应设立民办教育专项经费，并根据各地民办学校的学生和教师数在各教育层次和类别中所占的比例，确定对民办优秀学校和办学者个人实行奖励，等等。
同时，要加强对省级以下各级政府相关领导和全体工作人员对于发展农村义务教育，以及农村义务教育阶段学校领导的问责制和责任追究制建设，强化教育经费管理和对学校杂费的收支管理，提高教育投入效益。
第三，狠抓质量，以教育质量评价体制建设为突破口，切实提高农村义务教育学校的实际培
养能力。
重新确立中小学教育质量评价指标，对于全面推进素质教育，有效提高农村义务教育质量和水平具有十分重要的意义。自90年代初期《中国教育改革和发展纲要》颁布以来，素质教育成了一个使用频率很高的时髦用语。但从多年来中小学校素质教育推行情况看，还存在着种种偏差。一是不少教育行政部门工作人员、学校领导和教师对素质教育的理解不够透彻和全面。一说到素质教育，就只知道加课程和科目，“只做加法、不做减法”，无形中增加了学生的课业负担。实际上，素质教育是一个动态的、发展的概念．并非对传统教育的全盘否定。素质教育的实质，就是适应时代要求，符合个体发展需要，并贯穿于整个教育过程中的先进的教育观念、教育思想和教育手段。所处历史时期的不同，素质教育就会有不同的内涵和实现方式。事实上，我们今天的素质教育，也是对传统教育的扬弃，是面向全体学生，提高学生全面素质为宗旨的教育观念、思想、方法，甚至过程，但并不能算作任何一种固定的教育模式。二是把素质教育作为摆设，或者作为一种运动来搞，会议在讲、标语在贴，但实际教育教学过程中很少实施，而应试教育仍然是学校教育教学的主流，或叫做压轴戏。从学校教育现状看，即便是小学，也在把学生的几门“主课”成绩作为评价学校和教师工作成绩和教学水平的唯一标准。由此可见，我国中小学学校教育中全面素质教育的实施还有相当长的路要走。近些年来，人们在反思现行教育的功过、探索素质教育的途径与方法的过程中，往往以对考试的批判作为由应试教育向素质教育转轨的突破口。但实际上，素质教育的实施并不是不要考试，素质教育中的考试恰恰是检验教育教学效果的重要手段。目前更重要的，是要突出考试评价范畴的多元性、尽可能体现新的人才观和教育观；突出考试方式方法的多样化，增长教育评价的客观性；突出教育结果的功能，加强评价反馈。
与此同时，一方面应根据新的社会需求调整课程结构，加速课程形式和内容的改革，不断丰富农村义务教育阶段学校教育的内涵，整体推进包括身体素质、心理素质、文化素质、技能素质等在内的全面素质教育。课程和教材体系的重构，是新时期农村中小学义务教育质量提高的关键。另一方面，应全面提升农村中小学教师队伍的整体素质。从学校教育的特点看，所有的课程计划、教学方案都必须通过教师集体合作实施。可以说，没有教师队伍整体素质的提高，就不会出现真正意义上的农村义务教育高质量、高水平发展。目前，重点是加大农村小学教师培训的力度，落实校本教研制度的建设。各级教育行政部门应设立专款用于村小教师培训，确保培训工作落到实处。要特别重视发挥乡镇中心小学的带动作用，可由中心小学牵头同年级、同学科的村小教师定期集体备课，还可采用在县城范围内几个乡镇一片，定期开展教学研究。和培训活动，由县教研室直接管理，既保证教研和培训质量，又使多数教师能就近参加。