2012年第4期
No. 4，2012
EDUCATIONAL RESEARCH
General ，No.
387
（总第387期）
西部县域义务教育
均衡发展现状调研报告*
杨令平司晓宏
［摘
要］西部县域义务教育均衡发展是实现我国义务教育均衡发展战略任务的攻
坚重点。近年来，西部县域义务教育在均衡发展方面取得了显著成效。但由于种种因素的影响，县域内县城学校与乡村学校之间、平原学校与山区学校之间、经济发达乡镇学校与经济落后乡镇学校之间在办学水平和教育质量等方面仍存在着显著差距。促进西部县域内义务教育均衡发展，应从强化理念导向机制，完善经费保障机制，创新教师队伍建设机制，改进管理运行机制，健全督导评估机制等方面进行调整。
［关键词］西部县域；义务教育；均衡发展
［作者简介］杨令平，陕西师大学教育学院博士生，新疆喀什师范学院教育系讲师；司晓宏，陕西师范大学党委副书记、教授、博士、博士生导师（西安710062）《教育规划纲要》提出：均衡发展是义务教育的战略性任务。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。从我国东、中、西三大区域发展的实际状况来看，由于西部义务教育处于全国平均水平以下的低谷，因此，实现县域内义务教育均衡发展的攻坚重点应在西部。目前，西部县域内义务教育均衡发展的现状如何？面临哪些突出矛盾与问题？如何进一步推进西部县域义务教育均衡发展？对此，本文拟在深入调查①的基础上加以分析和研究。——————————
*
本文系教育部人文社会科学研究项目“优化教育资源配置政策，促进西部农村义务教育优
质发展的调查研究”（项目编号：09YJA880081）成果之一；项目得到“陕西师范大学研究生培养创新基金”（项目编号：2010CXB005）的资助。
①
2011年春季至秋季，笔者通过抽样的方法对西部一些省区教育厅和有代表性的县级教育行政部门及中小
学校长、教师、学生、家长等进行了调研、访谈，共访谈教育局长10位，发放校长问卷300余份，召开校长、教师座谈会30余场，走访西部农村中小学42所。调研的样本县有：新疆的莎车县，陕西的富平县、平利县、吴起县、旬邑县、洛川县、志丹县，甘肃的平凉市、宁夏的平罗县等。同时，笔者还对参加“国培计划”的青海省、甘肃省的部分农村中小学教师进行了访谈，获得了相关资料和数据。
一、西部县域义务教育
均衡发展取得的主要成效
近年来，西部各县以改革创新为动力，以促进公平为重点，以提高质量为核心，大力整合县域内教育资源，不断优化教育结构，积极转变教育教学方式，努力提高办学水平，县域义务教育均衡发展在以下方面取得了显著成效。
（一）县域义务教育均衡发展机制初步建立2011年7月，教育部与27个省（区、市）及新
疆生产建设兵团签署了义务教育均衡发展备忘录，明确了我国以省（区、市）为单位推进县域内义务教育均衡发展的时间表和路线图。调研中我们深切地感受到，推进义务教育均衡发展工作已经摆上了各县工作的重要议事日程，各地纷纷召开现场经验交流会，下发指导性文件，检查评估，初步建立起了推进县域义务教育均衡发展的体制机制，即：完善了领导和责任分担机制，形成了县政府统一领导、县教育局主要负责、其他部门相互协调配合的责任落实机制；健全相关的督导评估机制，把督导评估结果作为考核主要领导干部政绩的重要依据；完善激励机制。西部各地通过“评先表优、典型引路”等方式，调动基层政府推进义务教育均衡发展工作的积极性。
（二）县域义务教育投入力度不断加大充足的资金是推进县域义务教育均衡发展的物质保障。2006年以来，随着新机制的建立，西部县域内义务教育的投入力度明显加大。不仅学校基本建设经费投入大幅度增加，而且经常性事业经费也获得了基本保障，从而彻底改变了以往“无米之炊”的窘迫局面。以公用经费为例，各县均达到了国家规定的生均基本定额标准，即小学生均400元/年、初中生均600元/年。不仅如此，一些省区还相应地提高了定额标准，如新疆、甘肃从2011年秋季开始将这一标准提高到了小学生均600元/年，初中生均700元/年。陕西省已明确提出，2012年义务教育经费标准将提高到小学生均800元/年，初中生均1000元/年。与此同时，西部许多县还根据自身财力状况不同程度地加大了对义务教育的投入。如陕西的吴起县、志丹县均实施了12年免费教育；神木县则把学前教育和高中阶段教育全部纳入免费教育的范畴，实施15年免费教育。
（三）农村师资队伍建设取得较大进展缩小城乡师资水平差距是实现县域义务教育均衡发展发展的关键。近年来，西部各地将县域内教师支教、教师交流等制度化，引导教师向农村学校、边远地区学校和薄弱学校流动，促进教师资源公平合理的配置。具体来说，一是改革了农村教师编制制度。根据教育部、财政部、人事部、中央编办相关文件精神，西部许多省区将县镇、农村学校教职工编制标准提高到城市学校水平，新增
的编制指标均重点用于补充农村中小学紧缺学科。二是实施了教师特殊津贴制度。目前，西部各省区不仅积极地落实了教师绩效工资政策，而且在这一过程中许多区县均不同程度地给予边远贫困地区农村教师其他待遇倾斜政策。上述政策的推行，使农村中小学教师工资收入有了一定程度地提高。三是实施了城乡教师交流制度。为促进教师在城镇学校和农村学校之间合理流动，不少地方规定了每年交流人数要达到应交流人数的10%以上，有的地方还规定在同一所学校任职满两届的校长也要进行交流。上述措施在一定程度上促进了县域内教师的均衡配置。
（四）学校布局趋于合理，办学条件改善显著在经费投入不断加大的背景下，西部农村学校的办学条件得到了明显改善。一是学校的布局结构更趋合理。近年来，各县均开展了大规模的学校布局结构调整工作，一大批规模较小的农村教学点和村小被撤并。与此同时，政府加大了学校建设的力度，一所所崭新的、充满现代化气息的学校拔地而起。二是学校内部的教育教学设施不断改善。目前，西部各县大部分农村学校都建起了标准化的教室、微机室、实验室，信息技术课、实验课的开课率均达到国家课程标准的要求，演示
［1］实验能够全部开齐。三是学校的信息化程度进
一步提升。各县均高标准地建成了县级教育信息资源中心，硬件设施配备比较先进。一些县的基础教育资源库初具规模，“校校通工程”、“班班通工程”进展顺利，县域内优质教育资源共享机制初步形成。陕西、青海、宁夏等省区还建立了全省区基础教育资源信息中心，加速了全省区的优质教育资源向广大农村辐射。
二、西部县域义务教育
均衡发展面临的突出问题
西部县域义务教育均衡发展虽然取得了显著成效，但不同地区、不同学校由于认识思维、发展水平、师资保障、生源质量以及办学条件的差异等因素的影响，在落实义务教育均衡目标中仍存在突出的问题。
（一）对实现均衡发展目标缺乏共识
尽管促进义务教育均衡发展已成为《教育规
划纲要》提出的战略性任务，然而在调研中我们发现，在义务教育均衡发展目标任务落实上还存在一些实际问题。
第一，部分县级政府对促进义务教育均衡发展的重视不够，对承担促进本区域义务教育均衡发展的责任意识不强，认为西部地区经济社会发展和自然条件落后，县级财政薄弱，因而，促进均衡发展、实现教育公平，应主要靠中央和省级政府投资。导致了主动作为不够，落实行动迟缓。在区域规划中并未优先考虑义务教育发展，在财政分配上并未优先安排义务教育经费，在精力投入上未把义务教育发展当做头等大事来抓。在陕西某县就听到了校长和老师们有这样的抱怨：“县级领导经常来我们镇视察经济、新农村建设、苹果业发展、社会治安综合治理、生猪养殖等方面工作，并召开各类现场会，但却极少来视察学校工作，使我们有一种被遗忘的感觉。”
第二，部分乡村校长和教师对“率先在县（区）域内实现义务教育均衡发展目标”的信心不足。率先实现县域内义务教育均衡发展是实现全国义务教育均衡发展路线图的第一步。从我们对校长的问卷调查显示，只有38.6%的校长对这一目标选择“有信心，一定能实现”，27.7%的校长选择了“基本能实现”，另外还有33.7%的校长选择“不可能实现”。这表明西部中小学校长对实现县域义务教育均衡发展目标缺乏信心，这导致他们在推进义务教育均衡发展工作中主动性不强，落实相关政策的力度也不够。对教师的问卷也显示，有69%的农村教师认为义务教育均衡发展的目标“不可能实现”。访谈中农村教师对这一目标的实现也持悲观态度，认为农村学校与县城学校的差距是全方位的，尤其是在软件方面，要想短期内达到基本均衡是不可及的目标。
第三，家庭的教育观念的影响。受目前社会就业形势、城乡教育差距等因素的影响，农村学生家庭的教育观念呈现出两极倾向。一种是，一些经济状况较充裕的家庭，他们深谙“知识改变命运，教育成就未来”的道理，希望通过教育改变子女乃至整个家庭的命运。因此，千方百计通过各种手段“择校”，寻求更为优质的资源，甚至出现了为孩子就学举家迁徙的现象。另一种是，一些经济状况一般的家庭，认为自己的孩子可能不是上
学的材料，上了学也不一定能考上大学，考上了大学也不一定能找到满意的工作。与其如此，还不如让孩子早早回家干活以减轻家庭的经济负担。这部分农村家庭对孩子的教育期望不高，放任自流，甚至让孩子辍学务农或者外出打工。
（二）经费保障机制有待进一步完善
通过调研我们发现，目前，西部县域义务教育发展经费保障机制虽然已经建立，但要实现均衡发展的目标该机制尚需进一步调整与完善。
第一，经费投入的整体水平仍然较低且不平衡。从调研状况来看，一是各县之间义务教育投入水平相差较大。西部各县之间经济发展水平差异明显，因而“富县办富教育，穷县办穷教育”现象较为突出。从整体上看，西部大多数县经济发展落后，全国的贫困县主要集中在西部。这些贫困县主要靠上级财政转移支付过日子，县级财力薄弱，促进教育经费“三个增长的目标”难以落实到位。二是均等化的教育经费拨付政策难以满足县域内农村学校发展的需求。目前在生均公用经费投入方面，西部各省普遍实行的是生均拨款的办法，这种拨款方式并没有突出对农村学校的投资倾斜，只是把农村学校的生均公用经费与城市学校拉平。这种状况导致农村学校很难在教育质量上实现与城市学校或县城学校公平发展。因为农村学校一是历史欠账较多，二是师生生存条件差。因此，平等或同等的生均公用经费拨款并不能达到消除差距、促进均衡发展的目的。在问卷调查中，有83%的校长明确表示促进县域义务教育均衡发展首要的是要加大经费投入。
第二，经费分配使用尚不尽如人意。一是拨款方式有待完善。目前，各县普遍实行的是学校经费全部由县级核算中心按照学生人数分户设立账户、集中管理、集中报账的“校财局管校用”制度。这一制度在确保资金安全有序运行方面起到了较好的作用，但调查显示，有88%的校长对于现在的经费拨付方式不满意，82.8%的校长认为应改变现行拨付方式。调研中，校长们在回答“您认为理想的学校公用经费拨付方式”这一问题时，12%的校长选择了“按照实际的学生人数拨付”，45.6%的校长选择了“偏远的学校应该享受更高的拨付标准”，37.2%的校长选择了“基准定额＋生均拨款”，5.2%的校长选择“无法回答”。二是
拨付不够及时。在回答“您认为现在的学校经费拨付方式能否按时到位”的问题中，27.4%的校长认为“很好，能按时到位”，47.6%的校长选择了“还可以，基本能按时到位”，12.3%的校长选择了“不好，环节太多且不能按时到位”，12.3%的校长选择了“说不清楚”。这说明，在经费拨付过程中，一些地方还存在着不能按时拨付、不能及时到位的情况。不少校长反映，一些地方教育公用经费一般在学期中期到位，个别地方甚至到学期末才能拨付下来，这使得学校刚开学的经费开支出现断档，直接影响到了学校各项工作的正常运转。
（三）城乡教师队伍差异明显
从纵向比较，农村教师队伍建设取得了显著成效，但从横向比较，县域城乡教师队伍差异依然明显，乡村教师的生存状态依旧堪忧。
第一，县域师资分布不均，农村教师相对短缺。据我们统计，所有案例县中小学的特级教师均在城区学校和教研单位工作，县区级的教学能手、教学新秀、优秀教师、优秀班主任、学科带头人、教改骨干78%在城区学校工作；市级以上的各类先进和骨干教师92%在城区学校和教研单位工作。这种优质师资分布的不均衡是导致城乡教育质量差异的重要因素。第二，教师逆向流动现象突出。由于现在许多乡村教师在城区购房，在乡下教书，生活不方便且加大了交通费支出，因此，向城区学校流动的意愿较强烈。问卷中有将近84.6%的农村教师表明，如果有机会的话，会选择进城。第三，农村教师结构性缺编严重。从各县的教师总量上看，教师队伍编制已经达到甚至超过了要求。但从使用的状况来看，缺编情况较为严重。根据我们的调研，目前，各县均不同程度地存在着教师缺编状况。信息技术、英语、科学课程、心理健康教师缺乏是较为普遍的问题。我们在某案例县观察到，该县农村至今没有一名专门的专业计算机教师，以至于学生的信息技术课由数学或物理教师兼任，教师也没有授课计划和教案，导致信息技术课教学质量难以保证。
第二，城乡教师素质水平差异明显。一是从学历层面来看，县镇明显好于农村。以小学教师学历为例，所有案例县小学教师专科以上学历县镇占93%，农村占71%，两者相差22个百分点，且农村教师后取学历比例较高。究其原因，主要是
农村教师队伍大部分是由20世纪六七十年代参加工作的“民转公”教师构成，这批教师的学历层次起点往往都比较低。二是城乡教师职称结构差异显著。以案例县小学教师职称结构为例，县镇小学教师高级职称教师的比例高出农村23个百分点。三是城乡教师培训机会不均等。在某案例县了解到，2010年县城教师人均培训次数明显高于农村，城乡教师人均培训次数比高达4∶1。另外，从培训的效果来看，二者也存在很大的差距。县城承训人员培训理念先进，专业水平高，且采用现代化的教学手段，而农村地区承训人员的整体水平及培训条件则相对较差。我们在新疆调研时了解到，该地区各县的教师培训一般就是请当地的一些教师和领导进行培训，不仅培训的质量和效果难以保证，而且也挫伤了教师进一步接受培训的积极性。培训工作薄弱，影响了农村教师专业能力的发展，同时也制约了农村中小学教育教学质量的提高。
第三，城乡学校校长素质差异显著。“一个好校长就是一所好学校”。调研显示，多数县城学校校长的办学理念较新，视野较开阔，整体素质和管理水平较高。相比之下，乡村中小学校长在学历层次、知识素养和管理水平等方面明显逊色一些。城乡校长素质的差异，直接导致了城乡学校管理水平和办学质量的差距。这也是目前影响县域义务教育均衡发展的一个重要因素。
（四）城乡学校生源差异显著
第一，生源数量差异。县城学校生源众多、尤其是优秀生源充足，伴随出现的问题是班额过大，择校压力大；而农村学校学生数量不断萎缩，生源
普遍不足。以某案例县为例，该县县城初中近5年来各年级平均班额达到了82人，最大班额达到了96人，教学空间与场所面临严重不足。与此形成鲜明对比的是，该县县城以外的其他乡村初中的班额不断减小，最小的一个班竟只有7名学生。从调研整体状况来看，所有案例县县城小学的平均班额均在60人以上，最大班额有82人；而农村小学虽一再进行撤并，但仍赶不上学生流失的速度，小学平均班额在25人左右。
第二，学生入学起点差异。2008年，我国城镇学前三年毛入园率为55.6%，而农村仅为
［2］35.6%，两者相差20个百分点。调研结果统计表
明，所有案例县目前约80%的幼儿园集中在县城，85.9%的行政村没有幼儿园。这意味着县城学生入学前就受到了良好的学前教育，入学起点明显高于农村学生。这种状况是导致县域城乡义务教育质量差异的一个重要因素。
第三，家庭教育环境差异。通过调研，我们明显可以感觉到县城学生的家庭教育条件普遍比较优越，这对弥补学校教育不足、促进孩子健康成长发挥了重要作用；而农村学生的家庭教育环境相对较差，再加上近年来父母外出打工、隔代抚养等现象加剧，使城乡学生在接受家庭教育方面的差距明显拉大。同时，伴随着农村学校布局结构调整工作的推进，使农村的寄宿制学校越来越多。寄宿制一方面导致孩子的家庭教育缺失，使学生中孤僻、厌学、冷漠等心理问题频繁发生，另一方面也加重了家长的经济负担。笔者在某案例县的一所农村寄宿制学校了解到，该校72.1%的学生为留守儿童。由于附近学校被撤并，学生只能从周日下午到周五下午寄宿到学校。从寄宿生的费用来看，除了国家所给的寄宿生生活补贴外，一名小学生每周的生活成本大约为40元，初中大约为60元。依此计算，小学生每年仅生活费开支就需要1600元，初中生需要2400元。这对于西部贫困县的农村家庭来讲无疑是一笔巨大的开支。
（五）城乡间办学条件差距依然较大
目前，西部各县大多数农村学校虽然新建了校舍，校容校貌有了很大改观，但就其内部设施配备而言，仍与县城学校之间存在较大的差距，这主要体现在以下三个方面。
第一，教师临时性住房和集体宿舍严重短缺，教师办公住宿一间房的现象比较普遍，还有相当一部分农村中小学教师连一间房都不能保证。近年来，西部农村新聘任教师增多，异地交流任教教师、支教教师和特岗教师的人数也在不断增多，在这种状况下，教师住宿用房的供求矛盾十分突出，这在一定程度上也影响到了农村教师的积极性和稳定性。
第二，学生食宿条件较差。目前，偏远农村寄宿制学校学生的宿舍大部分由旧教室改造而成，——————————
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条件十分简陋，既拥挤不堪，又无取暖设施。有的学校没有就餐场所，学生经常雨天打伞吃饭。①同时，由于学生生活费补助较低，因而伙食标准低，一些地方学生常年吃着同样的饭菜，导致营养不良。被媒体披露的广西部分农村小学生顿顿吃“黄豆蒸饭”，贵州小学生“露天厨房”生火做饭，青海部分学生餐餐土豆干馍，云南部分学生土豆熬菜汤等，就是这种状况的真实写照。我们在一些偏远农村学校还看到，由于物价上涨，国家补贴的生活费难以保障学生的生活，因此，学校不得不变相向学生收取伙食费。如某县教育局就规定，每位寄宿生每学期要向学校交5斤菜油，150斤土豆作为伙食补贴；有的县区要求学生上学自带干粮（米和面），冬季取暖的煤炭也让学生从家里带。
第三，城乡信息化水平差异较大。近年来，西部农村信息化建设水平虽有了极大改善，但与城市和县城学校相比，仍存在较大的差距。一是城乡每百名学生拥有计算机台数差距较大。从所有案例县的整体状况来看，每百名学生拥有计算机台数县域内城乡小学的均值比最大的为7.2倍，初中最大的为2.9倍。二是信息技术课程开设情况差异较大。县城的学校一般均有1～2名科班出身的计算机教师任教，课程教学较为规范；而农村学校因缺乏专业课教师，课程教学质量难以保证。三是信息资源使用状况差异明显。受设施设备和教师能力水平等的影响，县城学校利用信息资源开展教学活动的状况明显好于乡村。我们在访谈中经常听到农村教师们有这样的反映：“由于经济因素制约，学校在软件和硬件上的花费还不能满足使用上的需要”；“学校网络教室设备陈旧”；“学校没有网络教室”；“学校多媒体教室有限”，“教师无法完成一些需要借助计算机或网络才能完成的课程”；“学校中硬件使用不方便，每次使用前后，教师就成了搬运工”。
三、促进西部县域义务
教育均衡发展的思路与对策
综上所述，西部县域在促进义务教育均衡发
其所以会出现这种状况，是因为国家虽然实行了农村寄宿学生困难补助，但只给了学生的生活补助费，并
未给学校建造食堂和聘请炊事员的钱，这样一些西部农村学校便无钱修建学生餐厅，而只能露天就餐。
展方面虽取得了一些成效，但离实现均衡发展目标还有较大差距。在这种情况下，如果不加倍努力，则会使中央实现义务教育均衡发展的既定目标难以如期实现。为此，我们提出以下建议。
（一）强化公平理念，营造县域义务教育均衡发展良好氛围
国内外义务教育发展的成功经验表明，政府及其教育行政部门是特定地区先进教育理念的引领者和示范者。因此，县域教育事业发展在很大程度上取决于当地党政领导的教育理念，取决于各相关主体对县域义务教育均衡发展认识的完整度和深度。对于西部县域来讲，首先，各级政府和教育行政部门应树立和强化以公平为核心的义务教育均衡发展理念，并坚持用这一理念来武装各级政府部门、教育行政部门、中小学校长及广大教师和学生家长的头脑，切实将义务教育均衡发展纳入县域经济社会发展的总体规划中，引导县域各部门形成财政资金优先安排教育、经济社会发展优先考虑教育、公共资源配置优先满足教育，在县域内形成人人关心义务教育均衡发展的良好氛围与机制。只有在价值观念上把“公平”置于最为重要的价值取向和追求，才能在工作方针和实践策略上统筹县域义务教育发展，才能对县域内义务教育最薄弱的环节予以更多的倾注和关怀，继而也才能促进整个县域义务教育均衡发展步伐。其次，应积极践行县级政府是促进义务教育均衡发展第一责任人理念。当务之急是应根据义务教育均衡发展备忘录的要求厘定促进县域内义务均衡发展的具体规划图和日程表，明确相关部门的责任，不断完善落实机制。
（二）完善经费保障机制，提高经费投入绩效义务教育均衡发展离不开充足的经费支持，从世界各国和我国部分地区的经验来看，凡义务教育均衡发展成效显著的地区，都非常重视教育投资。针对目前西部县域义务教育经费投入方面存在的问题，我们提出以下建议。一是中央政府应进一步完善教育投入机制，继续加大对西部经济发展落后县的财政转移支付力度。针对西部贫困县域的实际，在继续实施专项转移支付制度的同时，应增加一般性教育转移支付力度，给予贫困县以更大的经费支持。二是省级政府要加强省域内的教育经费统筹工作，适当向贫困县域的农村
地区倾斜。省级政府应全面统筹辖区内义务教育发展的整体状况，统筹省域内义务教育的财政拨款，特别是应重点扶持经济发展落后地区县域义务教育发展，统筹解决好因县域经济发展不均衡对全省义务教育均衡发展的影响。三是县级财政要千方百计增加本级财政的教育投入，并确保各项教育拨款要向乡村学校和边远地区倾斜。四是应加强经费监督管理，提高资金使用绩效。随着教育经费投入的不断增加，经费的管理和使用问题日益成为迫切的问题。因此，应认真贯彻落实《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发〔2011〕22号）文件精神，建立健全县域内教育经费使用和管理制度，加强教育经费的科学化、精细化管理，切实提高经费使用绩效。
（三）创新教师队伍建设机制，推进县域人事制度改革
师资是县域义务教育均衡发展不可或缺的重要保障，没有师资的均衡就不会有县域义务教育的均衡。对西部县域来讲，应始终把加强教师队伍建设作为均衡发展最重要的基础性工作来抓。一是完善工资待遇制度，以利益导向为手段吸引
［3］优秀师资。目前尤其要注意，在工资水平、福利
待遇、职称评审等方面适当向农村倾斜。同时，加大农村教师周转房建设力度，解决农村教师生活条件差的问题。二是完善城乡校长和教师的相互交流制度。现在大部分县都建立了城乡校长和教师交流制度，通过刚性制度安排来促成城乡校长和教师交流，以达到均衡配置资源的目的。但实施的效果并不理想。建议县级政府建立交流补偿机制，对流动教师和校长进行相应的经济补偿。同时，还应建立城乡教师交流质量评估机制，并将结果与交流教师的绩效工资和职称职务晋升相联系。三是抓好教师的县本培训和校本培训，为教师创造良好的学习条件和进修机会。在完成上级相关教师培训任务的基础上，有效开展县本培训和校本培训是提升县域师资队伍水平的有效举措。因此，应采取措施，抓好县级教师培训机构建设，整合县域教师培训资源，将县级教师培训机构建成上联高校、下联中小学的区域性教师学习与
［4］培训中心。当前培训工作应着力加强和提高农
村教师使用现代教育技术的水平和能力。四是完善教师准入与退出制度，建立正常的新陈代谢机
制，解决目前县域既超编又缺人的突出矛盾。
（四）改进管理运行机制，实现义务教育服务均等化
导致目前西部县域义务教育发展失衡的根源在于县域义务教育供给结构与教育需求结构之间的不匹配，其实质是对优质义务教育的需求与供给不足之间的矛盾。解决这一问题的根本措施是改进管理运行机制，提升优质义务教育供给的能力和水平，满足家长的教育需求。
一是改革完善县域教育管理体制，明确和理顺办学权责。依照“政事分开、引入竞争、适度干预、规范监管”原则，明确县、乡两级政府在促进义务教育均衡发展中的责任分担。理顺县级政府决策机构与教育行政部门、教育行政部门与政府其他相关部门的关系。推进教育行政部门的效能建设，理顺其与学校之间的关系。同时，还应理顺农村学前教育办园体制，规范幼儿教育管理，提升农村幼儿教育质量和水平，缩小因入学起点造成的城乡生源差异状况。
二是大力推进学校标准化建设，扩大优质教育资源范围。办学标准化是均衡发展的重要标志，也是国家推进义务教育均衡发展的重要措施。目前，国家和省级的义务教育办学标准已经相继颁布。各县应根据国家和省级办学基本标准的要求，因地制宜地制定本县实施方案。学校标准化的推进应坚持“硬件”和“软件”两手抓，两手都要硬的工作方针。“硬件”改善应重点放在改进教学设施和实验设备、健全校园网络建设以及建好、管好、用好（音乐、体育、美术、卫生、综合实践、科技活动）“六大功能室”上；“软件”提升重点放在转变办学理念，加强师资队伍建设，深化教育教学改革、提高学校管理水平，丰富校园文化等方面。需要指出的是，中央和省级政府规定的办学基本标准是“底线标准”、“温饱”水平的标准，是所有学校必须达到的水平。各县在落实好这些标准的同时，还应该根据县域教育发展的实际状况，可以适当提高。
三是抓好留守儿童和外来务工人员随迁子女教育工作。留守儿童多和县城外来务工人员随迁子女多是西部县域义务教育阶段学生的显著特征。针对这种状况，必须不断创新其教育方式和方法，有针对性地对其进行教育，力争做到让每一
位学生健康快乐成长。在留守儿童教育方面，应继续健全以政府为主导的关爱服务体系，动员全社会力量，加大对农村留守儿童的关爱和服务工作力度。同时，做好农村寄宿学校建设工作，配齐配好生活和心理教师以及必要的管理人员。还可以通过“代理家长”、“爱心妈妈”、“托管中心”等方式，不断加强留守儿童心理健康教育。要建设好农村乡镇青少年活动中心，丰富农村留守儿童的课外、校外生活。在外来务工人员随迁子女教育方面，继续落实“两为主”政策，给予他们与县城学
［5］生同等待遇。县级教育行政部门和学校应注重
对外来务工人员随迁子女在心理、文化、习俗等方面的关心和引导，使他们更好地融入输入地的学习和生活中。
四是探索多样化的县域义务教育均衡发展模式。近年来，我国涌现了“名校集团化模式”、“学区管理模式”、“捆绑发展模式”、“学校托管模式”、“城乡一体化模式”、“寿光模式”和“铜陵模式”等一批促进义务教育均衡发展行之有效的模式，为我们提供了鲜活的实践范本，值得西部各县认真学习和借鉴。在此基础上，西部各县还应不断拓宽发展思路，积极探索多样化的义务教育均衡发展模式。在当前西部大部分县因经济发展滞后而导致的教育投入不足的情况下，适当引入民办教育力量促进义务教育均衡发展不失为一条有效路径。调研中，我们也发现了在一些“穷县富民”的县区中，民办教育在缓解政府办学资金不足，缓解县城大班额现象，满足群众追求优质教育资源等方面发挥了重要的作用。如陕北某县的初中阶段民办学校生源占到了全县初中阶段学生总数的23.3%。因此，一些县域经济落后地区可以借鉴这一做法，尝试进行办学体制改革，适当引进民办教育资源发展义务教育。可以尝试采取公办民助或者委托管理的办法进行。但需注意的是，这种尝试比例不宜过大，在政府有能力的状况下还是应该以政府为主。毕竟义务教育的本质属性决定了政府是义务教育均衡发展的主体，也是通过法律予以明确的基本责任。
（五）健全县域督导评估机制，保障县域义务教育均衡发展
科学完善的督导评估机制是促进县域义务教育均衡发展的重要保障。为此，一是建立相对独
立的县域教育督导机构和专业化督导队伍。当前，教育督导机构隶属于县级政府和教育部门的现实决定了教育督导的独立性和有效性难以保证。因此，应建立独立的县域教育督导机构，将县级督导机构人员的人事任免权交由上级教育管理部门的选拔和任用，推进教育督导人员专业化。二是完善教育督导工作机制。结合西部县域特色，积极探索新的教育督导工作机制，坚持监督与指导、督政与督学的统一，将监督、检查、评估和指导结合起来，保证督导内容与形式的统一。三是健全督导信息公开制度。有效的义务教育均衡发展信息公开制度是用好监测成果、改进政府工作和促进均衡发展的重要环节。各地应健全这一制度，通过公告、通报等形式，公开或非公开地向社
会、学校报告义务教育均衡发展督导评估结果，以便各级政府、教育行政部门、学校能够根据督导评估结果了解自己的成绩和差距、优势和劣势，调整
［6］和改进自己的行为。
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参考文献：
［1］［5］司晓宏，杨令平.当前我国西部地区农村义务教育形势分析［J ］. 教育研究，2010，（8）.
［2］《教育规划纲要》工作小组办公室.教育规划纲要学习辅导百问［M ］. 北京：教育科学出版社，2010. 60.
［3］［4］杨令平，司晓宏.完善西部农村教师保障机制的思考［J ］. 陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2011，（5）.
［6］中央教育科学研究所教育督导评估研究中心.义务教育均衡发展报告（2010）［M ］. 北京：教育科学出版社，2010. 261.
Research on the Status Quo of Balanced Development of
Compulsory Education in West Counties
Yang Lingping &Si Xiaohong
Abstract ：The balanced development of compulsory education in west counties is the crucial issue in realizing the
strategic task of balanced development of education in China. In recent years ，significant achievements of balanced development have been achieved in these areas. However ，due to the influence of various factors ，there still exists a significant gap on education levels and quality between county schools and rural schools ，schools in the plain areas and mountainous areas ，schools in the developed towns and backward towns. To promote the balanced development of as well as to improve the mechanism of supervision and evaluation ，etc.
compulsory education in west counties ，it is urgent to strengthen the concept-oriented mechanism ，to improve the funds
safeguard mechanism ，to innovate teachers team construction mechanism ，to improve the management operation system ，
Key words ：west counties ，compulsory education ，balanced development
Authors ：Yang Lingping ，doctoral student of School of Education ，Shaanxi Normal University ，lecturer of
Department of Education ，Kashi Teacher College of Xinjiang ；Si Xiaohong ，Vice Party Committee Secretary ，professor ，Ph.D. and doctoral supervisor of Shaanxi Normal University （Xi'an 710062）
［责任编辑：张平］
2012年第4期
No. 4，2012
EDUCATIONAL RESEARCH
General ，No.
387
（总第387期）
西部县域义务教育
均衡发展现状调研报告*
杨令平司晓宏
［摘
要］西部县域义务教育均衡发展是实现我国义务教育均衡发展战略任务的攻
坚重点。近年来，西部县域义务教育在均衡发展方面取得了显著成效。但由于种种因素的影响，县域内县城学校与乡村学校之间、平原学校与山区学校之间、经济发达乡镇学校与经济落后乡镇学校之间在办学水平和教育质量等方面仍存在着显著差距。促进西部县域内义务教育均衡发展，应从强化理念导向机制，完善经费保障机制，创新教师队伍建设机制，改进管理运行机制，健全督导评估机制等方面进行调整。
［关键词］西部县域；义务教育；均衡发展
［作者简介］杨令平，陕西师大学教育学院博士生，新疆喀什师范学院教育系讲师；司晓宏，陕西师范大学党委副书记、教授、博士、博士生导师（西安710062）《教育规划纲要》提出：均衡发展是义务教育的战略性任务。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。从我国东、中、西三大区域发展的实际状况来看，由于西部义务教育处于全国平均水平以下的低谷，因此，实现县域内义务教育均衡发展的攻坚重点应在西部。目前，西部县域内义务教育均衡发展的现状如何？面临哪些突出矛盾与问题？如何进一步推进西部县域义务教育均衡发展？对此，本文拟在深入调查①的基础上加以分析和研究。——————————
*
本文系教育部人文社会科学研究项目“优化教育资源配置政策，促进西部农村义务教育优
质发展的调查研究”（项目编号：09YJA880081）成果之一；项目得到“陕西师范大学研究生培养创新基金”（项目编号：2010CXB005）的资助。
①
2011年春季至秋季，笔者通过抽样的方法对西部一些省区教育厅和有代表性的县级教育行政部门及中小
学校长、教师、学生、家长等进行了调研、访谈，共访谈教育局长10位，发放校长问卷300余份，召开校长、教师座谈会30余场，走访西部农村中小学42所。调研的样本县有：新疆的莎车县，陕西的富平县、平利县、吴起县、旬邑县、洛川县、志丹县，甘肃的平凉市、宁夏的平罗县等。同时，笔者还对参加“国培计划”的青海省、甘肃省的部分农村中小学教师进行了访谈，获得了相关资料和数据。
一、西部县域义务教育
均衡发展取得的主要成效
近年来，西部各县以改革创新为动力，以促进公平为重点，以提高质量为核心，大力整合县域内教育资源，不断优化教育结构，积极转变教育教学方式，努力提高办学水平，县域义务教育均衡发展在以下方面取得了显著成效。
（一）县域义务教育均衡发展机制初步建立2011年7月，教育部与27个省（区、市）及新
疆生产建设兵团签署了义务教育均衡发展备忘录，明确了我国以省（区、市）为单位推进县域内义务教育均衡发展的时间表和路线图。调研中我们深切地感受到，推进义务教育均衡发展工作已经摆上了各县工作的重要议事日程，各地纷纷召开现场经验交流会，下发指导性文件，检查评估，初步建立起了推进县域义务教育均衡发展的体制机制，即：完善了领导和责任分担机制，形成了县政府统一领导、县教育局主要负责、其他部门相互协调配合的责任落实机制；健全相关的督导评估机制，把督导评估结果作为考核主要领导干部政绩的重要依据；完善激励机制。西部各地通过“评先表优、典型引路”等方式，调动基层政府推进义务教育均衡发展工作的积极性。
（二）县域义务教育投入力度不断加大充足的资金是推进县域义务教育均衡发展的物质保障。2006年以来，随着新机制的建立，西部县域内义务教育的投入力度明显加大。不仅学校基本建设经费投入大幅度增加，而且经常性事业经费也获得了基本保障，从而彻底改变了以往“无米之炊”的窘迫局面。以公用经费为例，各县均达到了国家规定的生均基本定额标准，即小学生均400元/年、初中生均600元/年。不仅如此，一些省区还相应地提高了定额标准，如新疆、甘肃从2011年秋季开始将这一标准提高到了小学生均600元/年，初中生均700元/年。陕西省已明确提出，2012年义务教育经费标准将提高到小学生均800元/年，初中生均1000元/年。与此同时，西部许多县还根据自身财力状况不同程度地加大了对义务教育的投入。如陕西的吴起县、志丹县均实施了12年免费教育；神木县则把学前教育和高中阶段教育全部纳入免费教育的范畴，实施15年免费教育。
（三）农村师资队伍建设取得较大进展缩小城乡师资水平差距是实现县域义务教育均衡发展发展的关键。近年来，西部各地将县域内教师支教、教师交流等制度化，引导教师向农村学校、边远地区学校和薄弱学校流动，促进教师资源公平合理的配置。具体来说，一是改革了农村教师编制制度。根据教育部、财政部、人事部、中央编办相关文件精神，西部许多省区将县镇、农村学校教职工编制标准提高到城市学校水平，新增
的编制指标均重点用于补充农村中小学紧缺学科。二是实施了教师特殊津贴制度。目前，西部各省区不仅积极地落实了教师绩效工资政策，而且在这一过程中许多区县均不同程度地给予边远贫困地区农村教师其他待遇倾斜政策。上述政策的推行，使农村中小学教师工资收入有了一定程度地提高。三是实施了城乡教师交流制度。为促进教师在城镇学校和农村学校之间合理流动，不少地方规定了每年交流人数要达到应交流人数的10%以上，有的地方还规定在同一所学校任职满两届的校长也要进行交流。上述措施在一定程度上促进了县域内教师的均衡配置。
（四）学校布局趋于合理，办学条件改善显著在经费投入不断加大的背景下，西部农村学校的办学条件得到了明显改善。一是学校的布局结构更趋合理。近年来，各县均开展了大规模的学校布局结构调整工作，一大批规模较小的农村教学点和村小被撤并。与此同时，政府加大了学校建设的力度，一所所崭新的、充满现代化气息的学校拔地而起。二是学校内部的教育教学设施不断改善。目前，西部各县大部分农村学校都建起了标准化的教室、微机室、实验室，信息技术课、实验课的开课率均达到国家课程标准的要求，演示
［1］实验能够全部开齐。三是学校的信息化程度进
一步提升。各县均高标准地建成了县级教育信息资源中心，硬件设施配备比较先进。一些县的基础教育资源库初具规模，“校校通工程”、“班班通工程”进展顺利，县域内优质教育资源共享机制初步形成。陕西、青海、宁夏等省区还建立了全省区基础教育资源信息中心，加速了全省区的优质教育资源向广大农村辐射。
二、西部县域义务教育
均衡发展面临的突出问题
西部县域义务教育均衡发展虽然取得了显著成效，但不同地区、不同学校由于认识思维、发展水平、师资保障、生源质量以及办学条件的差异等因素的影响，在落实义务教育均衡目标中仍存在突出的问题。
（一）对实现均衡发展目标缺乏共识
尽管促进义务教育均衡发展已成为《教育规
划纲要》提出的战略性任务，然而在调研中我们发现，在义务教育均衡发展目标任务落实上还存在一些实际问题。
第一，部分县级政府对促进义务教育均衡发展的重视不够，对承担促进本区域义务教育均衡发展的责任意识不强，认为西部地区经济社会发展和自然条件落后，县级财政薄弱，因而，促进均衡发展、实现教育公平，应主要靠中央和省级政府投资。导致了主动作为不够，落实行动迟缓。在区域规划中并未优先考虑义务教育发展，在财政分配上并未优先安排义务教育经费，在精力投入上未把义务教育发展当做头等大事来抓。在陕西某县就听到了校长和老师们有这样的抱怨：“县级领导经常来我们镇视察经济、新农村建设、苹果业发展、社会治安综合治理、生猪养殖等方面工作，并召开各类现场会，但却极少来视察学校工作，使我们有一种被遗忘的感觉。”
第二，部分乡村校长和教师对“率先在县（区）域内实现义务教育均衡发展目标”的信心不足。率先实现县域内义务教育均衡发展是实现全国义务教育均衡发展路线图的第一步。从我们对校长的问卷调查显示，只有38.6%的校长对这一目标选择“有信心，一定能实现”，27.7%的校长选择了“基本能实现”，另外还有33.7%的校长选择“不可能实现”。这表明西部中小学校长对实现县域义务教育均衡发展目标缺乏信心，这导致他们在推进义务教育均衡发展工作中主动性不强，落实相关政策的力度也不够。对教师的问卷也显示，有69%的农村教师认为义务教育均衡发展的目标“不可能实现”。访谈中农村教师对这一目标的实现也持悲观态度，认为农村学校与县城学校的差距是全方位的，尤其是在软件方面，要想短期内达到基本均衡是不可及的目标。
第三，家庭的教育观念的影响。受目前社会就业形势、城乡教育差距等因素的影响，农村学生家庭的教育观念呈现出两极倾向。一种是，一些经济状况较充裕的家庭，他们深谙“知识改变命运，教育成就未来”的道理，希望通过教育改变子女乃至整个家庭的命运。因此，千方百计通过各种手段“择校”，寻求更为优质的资源，甚至出现了为孩子就学举家迁徙的现象。另一种是，一些经济状况一般的家庭，认为自己的孩子可能不是上
学的材料，上了学也不一定能考上大学，考上了大学也不一定能找到满意的工作。与其如此，还不如让孩子早早回家干活以减轻家庭的经济负担。这部分农村家庭对孩子的教育期望不高，放任自流，甚至让孩子辍学务农或者外出打工。
（二）经费保障机制有待进一步完善
通过调研我们发现，目前，西部县域义务教育发展经费保障机制虽然已经建立，但要实现均衡发展的目标该机制尚需进一步调整与完善。
第一，经费投入的整体水平仍然较低且不平衡。从调研状况来看，一是各县之间义务教育投入水平相差较大。西部各县之间经济发展水平差异明显，因而“富县办富教育，穷县办穷教育”现象较为突出。从整体上看，西部大多数县经济发展落后，全国的贫困县主要集中在西部。这些贫困县主要靠上级财政转移支付过日子，县级财力薄弱，促进教育经费“三个增长的目标”难以落实到位。二是均等化的教育经费拨付政策难以满足县域内农村学校发展的需求。目前在生均公用经费投入方面，西部各省普遍实行的是生均拨款的办法，这种拨款方式并没有突出对农村学校的投资倾斜，只是把农村学校的生均公用经费与城市学校拉平。这种状况导致农村学校很难在教育质量上实现与城市学校或县城学校公平发展。因为农村学校一是历史欠账较多，二是师生生存条件差。因此，平等或同等的生均公用经费拨款并不能达到消除差距、促进均衡发展的目的。在问卷调查中，有83%的校长明确表示促进县域义务教育均衡发展首要的是要加大经费投入。
第二，经费分配使用尚不尽如人意。一是拨款方式有待完善。目前，各县普遍实行的是学校经费全部由县级核算中心按照学生人数分户设立账户、集中管理、集中报账的“校财局管校用”制度。这一制度在确保资金安全有序运行方面起到了较好的作用，但调查显示，有88%的校长对于现在的经费拨付方式不满意，82.8%的校长认为应改变现行拨付方式。调研中，校长们在回答“您认为理想的学校公用经费拨付方式”这一问题时，12%的校长选择了“按照实际的学生人数拨付”，45.6%的校长选择了“偏远的学校应该享受更高的拨付标准”，37.2%的校长选择了“基准定额＋生均拨款”，5.2%的校长选择“无法回答”。二是
拨付不够及时。在回答“您认为现在的学校经费拨付方式能否按时到位”的问题中，27.4%的校长认为“很好，能按时到位”，47.6%的校长选择了“还可以，基本能按时到位”，12.3%的校长选择了“不好，环节太多且不能按时到位”，12.3%的校长选择了“说不清楚”。这说明，在经费拨付过程中，一些地方还存在着不能按时拨付、不能及时到位的情况。不少校长反映，一些地方教育公用经费一般在学期中期到位，个别地方甚至到学期末才能拨付下来，这使得学校刚开学的经费开支出现断档，直接影响到了学校各项工作的正常运转。
（三）城乡教师队伍差异明显
从纵向比较，农村教师队伍建设取得了显著成效，但从横向比较，县域城乡教师队伍差异依然明显，乡村教师的生存状态依旧堪忧。
第一，县域师资分布不均，农村教师相对短缺。据我们统计，所有案例县中小学的特级教师均在城区学校和教研单位工作，县区级的教学能手、教学新秀、优秀教师、优秀班主任、学科带头人、教改骨干78%在城区学校工作；市级以上的各类先进和骨干教师92%在城区学校和教研单位工作。这种优质师资分布的不均衡是导致城乡教育质量差异的重要因素。第二，教师逆向流动现象突出。由于现在许多乡村教师在城区购房，在乡下教书，生活不方便且加大了交通费支出，因此，向城区学校流动的意愿较强烈。问卷中有将近84.6%的农村教师表明，如果有机会的话，会选择进城。第三，农村教师结构性缺编严重。从各县的教师总量上看，教师队伍编制已经达到甚至超过了要求。但从使用的状况来看，缺编情况较为严重。根据我们的调研，目前，各县均不同程度地存在着教师缺编状况。信息技术、英语、科学课程、心理健康教师缺乏是较为普遍的问题。我们在某案例县观察到，该县农村至今没有一名专门的专业计算机教师，以至于学生的信息技术课由数学或物理教师兼任，教师也没有授课计划和教案，导致信息技术课教学质量难以保证。
第二，城乡教师素质水平差异明显。一是从学历层面来看，县镇明显好于农村。以小学教师学历为例，所有案例县小学教师专科以上学历县镇占93%，农村占71%，两者相差22个百分点，且农村教师后取学历比例较高。究其原因，主要是
农村教师队伍大部分是由20世纪六七十年代参加工作的“民转公”教师构成，这批教师的学历层次起点往往都比较低。二是城乡教师职称结构差异显著。以案例县小学教师职称结构为例，县镇小学教师高级职称教师的比例高出农村23个百分点。三是城乡教师培训机会不均等。在某案例县了解到，2010年县城教师人均培训次数明显高于农村，城乡教师人均培训次数比高达4∶1。另外，从培训的效果来看，二者也存在很大的差距。县城承训人员培训理念先进，专业水平高，且采用现代化的教学手段，而农村地区承训人员的整体水平及培训条件则相对较差。我们在新疆调研时了解到，该地区各县的教师培训一般就是请当地的一些教师和领导进行培训，不仅培训的质量和效果难以保证，而且也挫伤了教师进一步接受培训的积极性。培训工作薄弱，影响了农村教师专业能力的发展，同时也制约了农村中小学教育教学质量的提高。
第三，城乡学校校长素质差异显著。“一个好校长就是一所好学校”。调研显示，多数县城学校校长的办学理念较新，视野较开阔，整体素质和管理水平较高。相比之下，乡村中小学校长在学历层次、知识素养和管理水平等方面明显逊色一些。城乡校长素质的差异，直接导致了城乡学校管理水平和办学质量的差距。这也是目前影响县域义务教育均衡发展的一个重要因素。
（四）城乡学校生源差异显著
第一，生源数量差异。县城学校生源众多、尤其是优秀生源充足，伴随出现的问题是班额过大，择校压力大；而农村学校学生数量不断萎缩，生源
普遍不足。以某案例县为例，该县县城初中近5年来各年级平均班额达到了82人，最大班额达到了96人，教学空间与场所面临严重不足。与此形成鲜明对比的是，该县县城以外的其他乡村初中的班额不断减小，最小的一个班竟只有7名学生。从调研整体状况来看，所有案例县县城小学的平均班额均在60人以上，最大班额有82人；而农村小学虽一再进行撤并，但仍赶不上学生流失的速度，小学平均班额在25人左右。
第二，学生入学起点差异。2008年，我国城镇学前三年毛入园率为55.6%，而农村仅为
［2］35.6%，两者相差20个百分点。调研结果统计表
明，所有案例县目前约80%的幼儿园集中在县城，85.9%的行政村没有幼儿园。这意味着县城学生入学前就受到了良好的学前教育，入学起点明显高于农村学生。这种状况是导致县域城乡义务教育质量差异的一个重要因素。
第三，家庭教育环境差异。通过调研，我们明显可以感觉到县城学生的家庭教育条件普遍比较优越，这对弥补学校教育不足、促进孩子健康成长发挥了重要作用；而农村学生的家庭教育环境相对较差，再加上近年来父母外出打工、隔代抚养等现象加剧，使城乡学生在接受家庭教育方面的差距明显拉大。同时，伴随着农村学校布局结构调整工作的推进，使农村的寄宿制学校越来越多。寄宿制一方面导致孩子的家庭教育缺失，使学生中孤僻、厌学、冷漠等心理问题频繁发生，另一方面也加重了家长的经济负担。笔者在某案例县的一所农村寄宿制学校了解到，该校72.1%的学生为留守儿童。由于附近学校被撤并，学生只能从周日下午到周五下午寄宿到学校。从寄宿生的费用来看，除了国家所给的寄宿生生活补贴外，一名小学生每周的生活成本大约为40元，初中大约为60元。依此计算，小学生每年仅生活费开支就需要1600元，初中生需要2400元。这对于西部贫困县的农村家庭来讲无疑是一笔巨大的开支。
（五）城乡间办学条件差距依然较大
目前，西部各县大多数农村学校虽然新建了校舍，校容校貌有了很大改观，但就其内部设施配备而言，仍与县城学校之间存在较大的差距，这主要体现在以下三个方面。
第一，教师临时性住房和集体宿舍严重短缺，教师办公住宿一间房的现象比较普遍，还有相当一部分农村中小学教师连一间房都不能保证。近年来，西部农村新聘任教师增多，异地交流任教教师、支教教师和特岗教师的人数也在不断增多，在这种状况下，教师住宿用房的供求矛盾十分突出，这在一定程度上也影响到了农村教师的积极性和稳定性。
第二，学生食宿条件较差。目前，偏远农村寄宿制学校学生的宿舍大部分由旧教室改造而成，——————————
①
条件十分简陋，既拥挤不堪，又无取暖设施。有的学校没有就餐场所，学生经常雨天打伞吃饭。①同时，由于学生生活费补助较低，因而伙食标准低，一些地方学生常年吃着同样的饭菜，导致营养不良。被媒体披露的广西部分农村小学生顿顿吃“黄豆蒸饭”，贵州小学生“露天厨房”生火做饭，青海部分学生餐餐土豆干馍，云南部分学生土豆熬菜汤等，就是这种状况的真实写照。我们在一些偏远农村学校还看到，由于物价上涨，国家补贴的生活费难以保障学生的生活，因此，学校不得不变相向学生收取伙食费。如某县教育局就规定，每位寄宿生每学期要向学校交5斤菜油，150斤土豆作为伙食补贴；有的县区要求学生上学自带干粮（米和面），冬季取暖的煤炭也让学生从家里带。
第三，城乡信息化水平差异较大。近年来，西部农村信息化建设水平虽有了极大改善，但与城市和县城学校相比，仍存在较大的差距。一是城乡每百名学生拥有计算机台数差距较大。从所有案例县的整体状况来看，每百名学生拥有计算机台数县域内城乡小学的均值比最大的为7.2倍，初中最大的为2.9倍。二是信息技术课程开设情况差异较大。县城的学校一般均有1～2名科班出身的计算机教师任教，课程教学较为规范；而农村学校因缺乏专业课教师，课程教学质量难以保证。三是信息资源使用状况差异明显。受设施设备和教师能力水平等的影响，县城学校利用信息资源开展教学活动的状况明显好于乡村。我们在访谈中经常听到农村教师们有这样的反映：“由于经济因素制约，学校在软件和硬件上的花费还不能满足使用上的需要”；“学校网络教室设备陈旧”；“学校没有网络教室”；“学校多媒体教室有限”，“教师无法完成一些需要借助计算机或网络才能完成的课程”；“学校中硬件使用不方便，每次使用前后，教师就成了搬运工”。
三、促进西部县域义务
教育均衡发展的思路与对策
综上所述，西部县域在促进义务教育均衡发
其所以会出现这种状况，是因为国家虽然实行了农村寄宿学生困难补助，但只给了学生的生活补助费，并
未给学校建造食堂和聘请炊事员的钱，这样一些西部农村学校便无钱修建学生餐厅，而只能露天就餐。
展方面虽取得了一些成效，但离实现均衡发展目标还有较大差距。在这种情况下，如果不加倍努力，则会使中央实现义务教育均衡发展的既定目标难以如期实现。为此，我们提出以下建议。
（一）强化公平理念，营造县域义务教育均衡发展良好氛围
国内外义务教育发展的成功经验表明，政府及其教育行政部门是特定地区先进教育理念的引领者和示范者。因此，县域教育事业发展在很大程度上取决于当地党政领导的教育理念，取决于各相关主体对县域义务教育均衡发展认识的完整度和深度。对于西部县域来讲，首先，各级政府和教育行政部门应树立和强化以公平为核心的义务教育均衡发展理念，并坚持用这一理念来武装各级政府部门、教育行政部门、中小学校长及广大教师和学生家长的头脑，切实将义务教育均衡发展纳入县域经济社会发展的总体规划中，引导县域各部门形成财政资金优先安排教育、经济社会发展优先考虑教育、公共资源配置优先满足教育，在县域内形成人人关心义务教育均衡发展的良好氛围与机制。只有在价值观念上把“公平”置于最为重要的价值取向和追求，才能在工作方针和实践策略上统筹县域义务教育发展，才能对县域内义务教育最薄弱的环节予以更多的倾注和关怀，继而也才能促进整个县域义务教育均衡发展步伐。其次，应积极践行县级政府是促进义务教育均衡发展第一责任人理念。当务之急是应根据义务教育均衡发展备忘录的要求厘定促进县域内义务均衡发展的具体规划图和日程表，明确相关部门的责任，不断完善落实机制。
（二）完善经费保障机制，提高经费投入绩效义务教育均衡发展离不开充足的经费支持，从世界各国和我国部分地区的经验来看，凡义务教育均衡发展成效显著的地区，都非常重视教育投资。针对目前西部县域义务教育经费投入方面存在的问题，我们提出以下建议。一是中央政府应进一步完善教育投入机制，继续加大对西部经济发展落后县的财政转移支付力度。针对西部贫困县域的实际，在继续实施专项转移支付制度的同时，应增加一般性教育转移支付力度，给予贫困县以更大的经费支持。二是省级政府要加强省域内的教育经费统筹工作，适当向贫困县域的农村
地区倾斜。省级政府应全面统筹辖区内义务教育发展的整体状况，统筹省域内义务教育的财政拨款，特别是应重点扶持经济发展落后地区县域义务教育发展，统筹解决好因县域经济发展不均衡对全省义务教育均衡发展的影响。三是县级财政要千方百计增加本级财政的教育投入，并确保各项教育拨款要向乡村学校和边远地区倾斜。四是应加强经费监督管理，提高资金使用绩效。随着教育经费投入的不断增加，经费的管理和使用问题日益成为迫切的问题。因此，应认真贯彻落实《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发〔2011〕22号）文件精神，建立健全县域内教育经费使用和管理制度，加强教育经费的科学化、精细化管理，切实提高经费使用绩效。
（三）创新教师队伍建设机制，推进县域人事制度改革
师资是县域义务教育均衡发展不可或缺的重要保障，没有师资的均衡就不会有县域义务教育的均衡。对西部县域来讲，应始终把加强教师队伍建设作为均衡发展最重要的基础性工作来抓。一是完善工资待遇制度，以利益导向为手段吸引
［3］优秀师资。目前尤其要注意，在工资水平、福利
待遇、职称评审等方面适当向农村倾斜。同时，加大农村教师周转房建设力度，解决农村教师生活条件差的问题。二是完善城乡校长和教师的相互交流制度。现在大部分县都建立了城乡校长和教师交流制度，通过刚性制度安排来促成城乡校长和教师交流，以达到均衡配置资源的目的。但实施的效果并不理想。建议县级政府建立交流补偿机制，对流动教师和校长进行相应的经济补偿。同时，还应建立城乡教师交流质量评估机制，并将结果与交流教师的绩效工资和职称职务晋升相联系。三是抓好教师的县本培训和校本培训，为教师创造良好的学习条件和进修机会。在完成上级相关教师培训任务的基础上，有效开展县本培训和校本培训是提升县域师资队伍水平的有效举措。因此，应采取措施，抓好县级教师培训机构建设，整合县域教师培训资源，将县级教师培训机构建成上联高校、下联中小学的区域性教师学习与
［4］培训中心。当前培训工作应着力加强和提高农
村教师使用现代教育技术的水平和能力。四是完善教师准入与退出制度，建立正常的新陈代谢机
制，解决目前县域既超编又缺人的突出矛盾。
（四）改进管理运行机制，实现义务教育服务均等化
导致目前西部县域义务教育发展失衡的根源在于县域义务教育供给结构与教育需求结构之间的不匹配，其实质是对优质义务教育的需求与供给不足之间的矛盾。解决这一问题的根本措施是改进管理运行机制，提升优质义务教育供给的能力和水平，满足家长的教育需求。
一是改革完善县域教育管理体制，明确和理顺办学权责。依照“政事分开、引入竞争、适度干预、规范监管”原则，明确县、乡两级政府在促进义务教育均衡发展中的责任分担。理顺县级政府决策机构与教育行政部门、教育行政部门与政府其他相关部门的关系。推进教育行政部门的效能建设，理顺其与学校之间的关系。同时，还应理顺农村学前教育办园体制，规范幼儿教育管理，提升农村幼儿教育质量和水平，缩小因入学起点造成的城乡生源差异状况。
二是大力推进学校标准化建设，扩大优质教育资源范围。办学标准化是均衡发展的重要标志，也是国家推进义务教育均衡发展的重要措施。目前，国家和省级的义务教育办学标准已经相继颁布。各县应根据国家和省级办学基本标准的要求，因地制宜地制定本县实施方案。学校标准化的推进应坚持“硬件”和“软件”两手抓，两手都要硬的工作方针。“硬件”改善应重点放在改进教学设施和实验设备、健全校园网络建设以及建好、管好、用好（音乐、体育、美术、卫生、综合实践、科技活动）“六大功能室”上；“软件”提升重点放在转变办学理念，加强师资队伍建设，深化教育教学改革、提高学校管理水平，丰富校园文化等方面。需要指出的是，中央和省级政府规定的办学基本标准是“底线标准”、“温饱”水平的标准，是所有学校必须达到的水平。各县在落实好这些标准的同时，还应该根据县域教育发展的实际状况，可以适当提高。
三是抓好留守儿童和外来务工人员随迁子女教育工作。留守儿童多和县城外来务工人员随迁子女多是西部县域义务教育阶段学生的显著特征。针对这种状况，必须不断创新其教育方式和方法，有针对性地对其进行教育，力争做到让每一
位学生健康快乐成长。在留守儿童教育方面，应继续健全以政府为主导的关爱服务体系，动员全社会力量，加大对农村留守儿童的关爱和服务工作力度。同时，做好农村寄宿学校建设工作，配齐配好生活和心理教师以及必要的管理人员。还可以通过“代理家长”、“爱心妈妈”、“托管中心”等方式，不断加强留守儿童心理健康教育。要建设好农村乡镇青少年活动中心，丰富农村留守儿童的课外、校外生活。在外来务工人员随迁子女教育方面，继续落实“两为主”政策，给予他们与县城学
［5］生同等待遇。县级教育行政部门和学校应注重
对外来务工人员随迁子女在心理、文化、习俗等方面的关心和引导，使他们更好地融入输入地的学习和生活中。
四是探索多样化的县域义务教育均衡发展模式。近年来，我国涌现了“名校集团化模式”、“学区管理模式”、“捆绑发展模式”、“学校托管模式”、“城乡一体化模式”、“寿光模式”和“铜陵模式”等一批促进义务教育均衡发展行之有效的模式，为我们提供了鲜活的实践范本，值得西部各县认真学习和借鉴。在此基础上，西部各县还应不断拓宽发展思路，积极探索多样化的义务教育均衡发展模式。在当前西部大部分县因经济发展滞后而导致的教育投入不足的情况下，适当引入民办教育力量促进义务教育均衡发展不失为一条有效路径。调研中，我们也发现了在一些“穷县富民”的县区中，民办教育在缓解政府办学资金不足，缓解县城大班额现象，满足群众追求优质教育资源等方面发挥了重要的作用。如陕北某县的初中阶段民办学校生源占到了全县初中阶段学生总数的23.3%。因此，一些县域经济落后地区可以借鉴这一做法，尝试进行办学体制改革，适当引进民办教育资源发展义务教育。可以尝试采取公办民助或者委托管理的办法进行。但需注意的是，这种尝试比例不宜过大，在政府有能力的状况下还是应该以政府为主。毕竟义务教育的本质属性决定了政府是义务教育均衡发展的主体，也是通过法律予以明确的基本责任。
（五）健全县域督导评估机制，保障县域义务教育均衡发展
科学完善的督导评估机制是促进县域义务教育均衡发展的重要保障。为此，一是建立相对独
立的县域教育督导机构和专业化督导队伍。当前，教育督导机构隶属于县级政府和教育部门的现实决定了教育督导的独立性和有效性难以保证。因此，应建立独立的县域教育督导机构，将县级督导机构人员的人事任免权交由上级教育管理部门的选拔和任用，推进教育督导人员专业化。二是完善教育督导工作机制。结合西部县域特色，积极探索新的教育督导工作机制，坚持监督与指导、督政与督学的统一，将监督、检查、评估和指导结合起来，保证督导内容与形式的统一。三是健全督导信息公开制度。有效的义务教育均衡发展信息公开制度是用好监测成果、改进政府工作和促进均衡发展的重要环节。各地应健全这一制度，通过公告、通报等形式，公开或非公开地向社
会、学校报告义务教育均衡发展督导评估结果，以便各级政府、教育行政部门、学校能够根据督导评估结果了解自己的成绩和差距、优势和劣势，调整
［6］和改进自己的行为。
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参考文献：
［1］［5］司晓宏，杨令平.当前我国西部地区农村义务教育形势分析［J ］. 教育研究，2010，（8）.
［2］《教育规划纲要》工作小组办公室.教育规划纲要学习辅导百问［M ］. 北京：教育科学出版社，2010. 60.
［3］［4］杨令平，司晓宏.完善西部农村教师保障机制的思考［J ］. 陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2011，（5）.
［6］中央教育科学研究所教育督导评估研究中心.义务教育均衡发展报告（2010）［M ］. 北京：教育科学出版社，2010. 261.
Research on the Status Quo of Balanced Development of
Compulsory Education in West Counties
Yang Lingping &Si Xiaohong
Abstract ：The balanced development of compulsory education in west counties is the crucial issue in realizing the
strategic task of balanced development of education in China. In recent years ，significant achievements of balanced development have been achieved in these areas. However ，due to the influence of various factors ，there still exists a significant gap on education levels and quality between county schools and rural schools ，schools in the plain areas and mountainous areas ，schools in the developed towns and backward towns. To promote the balanced development of as well as to improve the mechanism of supervision and evaluation ，etc.
compulsory education in west counties ，it is urgent to strengthen the concept-oriented mechanism ，to improve the funds
safeguard mechanism ，to innovate teachers team construction mechanism ，to improve the management operation system ，
Key words ：west counties ，compulsory education ，balanced development
Authors ：Yang Lingping ，doctoral student of School of Education ，Shaanxi Normal University ，lecturer of
Department of Education ，Kashi Teacher College of Xinjiang ；Si Xiaohong ，Vice Party Committee Secretary ，professor ，Ph.D. and doctoral supervisor of Shaanxi Normal University （Xi'an 710062）
［责任编辑：张平］