建设工程招投标监管的法律思考
摘要：早在1999年我国就对招投标活动进行了规范，并通过了《中华人民共和国招标投标法》，招投标制度在我国推出和应用不过30年时间，在如此短的时间里确立、实施该制度殊为不易，但暴露出来的问题也非常突出。建设招标过程中存在着监管制度不健全，事前监管不足，过程中监管不到位，事后又缺乏监督，而且相关的执法部门无相关的处罚条例。文章分析了我国当前建筑工程招投标制度缺陷所反映出的问题与不足，探讨并提出了改进与完善的建设工程招投标监管措施。
关键词：建筑工程；招标投标；制度缺陷；法律
引言
工程招投标制度作为工程建设的“四制”之一，在工程建设中发挥着重要的作用。工程招投标在扩大业主选择范围，加强市场对资源的优化配置方面起到了积极地作用。但是，在招投标工作的发展过程中也出现了一些问题，招投标的核心本质是“竞争”，在一些地方存在的“一亩三分地”的思想是当前束缚工程招投标发挥市场调节、市场竞争作用的最大的绊脚石。由此衍生一系列陪标、围标、串标等违反招投标法的现象。同时，招投标阶段也是工程腐败高发期，这也是政府严厉监督和打击的领域,我国许多地方对招投标工作进行了创新和改进，从制度上杜绝在工程招投标阶段出现问题。
一、招投标制度缺陷反映出的问题与不足
1、制度漏洞给违规非法行为以可乘之机
与发达国家招投标制度相比，我国现行招投标法律法规制度不仅数量少，而且不少规定原则性强而缺乏操作细节，这就给违规非法行为以可乘之机。招投标现行法律仅有《建筑法》、《合同法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《仲裁法》及建设部门相关法规条例，与美欧等国相比差距较大。违规非法行为，如规避招标与“明招暗定”、分拆肢解工程、假借资质中标、招投标当事人与代理机构串通定标、利用投标掮客撒网投标、非法买标卖标、非法转包、层层分包等行径，可以逃避法律的制裁而屡试不爽。
2、权力缺少有效制约，监督管理作用有限
我国法律制度尚未健全，政府管理体制还需完善，工程项目建设组织和招投标管理工作不统一，监督管理环节单一，只有内部监督，缺乏外部约束，这种情况导致招投标监督管理作用十分有限。由于计划经济体制下的投资管理、建设组织管理、工程监管和工程使用“四位一体”现象仍然没有消除，除了“概算超估算、预算超概算、结算超预算”的“三超”难以根治以外，管理缺乏透明度和公正性，权力缺少有效制约，也使得监督管理很难落到实处。现行招投标体制允许招标方自行或委托中介代理机构单方面对投标企业资格进行预审，不需要来自第三方监
督审查，因而串标、陪标等行为难以抑制。
3、招标标准不统一，评标方法不规范
目前，一部分项目采用《招标投标法》、《政府采购法》等相关法律规定的招标、竞争性谈判、单一来源采购等形式进行发包，另一些项目采用直接发包、议标、自行采购等方式，还有一些项目虽然采用公开招标、竞争性谈判等方式，但运行的程序、操作方式均不符合相关法律法规精神，甚至某些项目不经过招标申请批复就擅自开展招标，这些问题反映出招投标、发包缺乏统一的标准，随意性很强。尽管经过多年评标实践，但在评标方法制定、评标专家组成等方面仍然欠缺规范和严谨，例如公开招标时，招标人选择投标人的依据往往不是事先制定的评标标准，而是招标价格，并以此确定中标企业和施工单位，相应的一些代理机构也迎合招标方这种需求。投标人投其所好，通过打动某些“领导”、“专家”中标。个别专家私相授受、违规交易，不惜泄密使人情标大行其道。
4、招投标形式较单一，人员素质参差不齐
国际工程市场有多种招标方式，如无限竞争性招标、有限竞争性招标、非竞争性招标及其他招标方式等，而我国招投标形式较为单一，主要以公开招标和邀请招标为主，既难以适应多种多样的招投标实际和需求，也不利于我国建筑企业参与国际竞争。在招投标各个环节中，人的因素不仅贯穿于招投标全过程，而且始终影响招投标工作专业性、公正性和公平性，因此人员素质决定了招投标工作的质量。现阶段，人员素质参差不齐，造成无论招投标本身各环节，还是监督管理环节，容易产生各种问题。
二、现阶段建设工程招投标监管存在的问题
1、招标过程中地方保护主义严重
现阶段，许多国家投资的项目的业主与政府部门存在隶属关系，或是某政府机构的下属单位或派出单位，与政府部门存在许多联系，不是一个独立的项目法人。加之现阶段不同程度存在的地方保护主义，对外来投标人进行或明或暗的限制，对招投标的本质意义有一定的影响，同时会衍生诸多问题。由于保护主义的存在，业主就会寻找借口规避招标，或将应公开招标的项目转变为邀请招标。而被保护的投标人则会利用围标、串标来抬高中标价，以期获得利润最大化。
2、评标专家数量偏少
一个省级的专家库内专家数量较多，但是有一部分专家被抽中后，经常以各种理由不去参加评标活动，久而久之，在一个行业领域内的专家数量相对就较少，导致部分专家经常到同一个地方进行评标，与业主、甚至投标企业相识、相熟，或多或少会对评标产生一些影响。
3、招标后期监管不严
在工程招标前，管理部门和监督部门监管较多，但是对招标后跟踪管理的较少。如果开标程序加一个标后评标情况的说明，面向所有投标人，对评标情况以及各投标人得分情况做一个较为详细的说明，将在很大程度上杜绝乱评分的现象。如投标人对评标结果有异议，可向项目主管部门申请对评标工作的公正性进行检查，项目主管部门应受理并组织包括投标人在内的有关人员进行复查，复查结果应该公示。在双方合同签订之后，在工程建设过程中，合同双方的履约情况是工程招投标本质作用的体现。只有工程招投标工作做好了，正规了，工程的建设才能正常顺利地进行，如果在招投标阶段出现这样那样的问题，必将反映到工程的建设中去，最终受到损害的是工程的质量和群众的利益。在工程建设中对招投标工作进行后评价，总结经验、汲取教训，对以后的招投标工作进行持续的改进。
三、建设工程招投标监管措施
1、完善法律制度，依法依规管理
随着《招投标法实施条例》施行，细化了《招标投标法》中的一些具体要求，有助于解决当前比较突出的一些问题。但这些还不够，需要继续完善招投标法律制度，才能保证有法可依，依法依规管理。发达国家和国际组织针对招投标监管体系的法律制度比较完善，使政府官员没有机会干预招投标过程，这样有助于促进招投标管理过程的完整和规范。如招标人违规，投标人可以要求招标人改正或作出合理的解释，还可以申请仲裁、要求审计部门进行独立审计及向法院起诉。这就从法律制度上限制了我国现行招投标管理中很多违规行为的出现。
2、规范运行机制，落实全面监督
招投标管理运行机制的规范化是保障招投标工作健康有序进行的基础，当前重点应简化招投标过于冗长、复杂的运行方式和程序，量化评标、定标方法，改进现有资格审查制度，规范其程序与内容等。建设有形建筑市场——建设工程交易中心，是解决招投标领域的各种矛盾和问题的有效措施之一。落实招投标管理监督，应从内部监督和外部监督两方面加强。内部监督是部门内部的自我监督，通过职能分离提高监督效果。外部监督也就是社会监督，应通过招投标信息公开化，实现社会监督。推动网上电子化平台建设是完善外部监督的重要渠道。
3、加强“两库”建设，创新招标管理
“两库”即评标专家库和招投标中介库。加强“两库”建设，可以对现有“专家库”资源进行整合，将分散于各个系统或部门的专家资源统一调配和使用；对登记注册的中介代理机构实行统一、动态管理，并按其服务质量、业务能力及规范、廉洁从业情况进行考核，实行劣质淘汰机制，有利于形成规范、合理、有效的评标系统。
4、丰富招标投标方式，加强监督管理人员队伍建设
我国招投标方式较为单一，可以借鉴世界先进的招投标方式，再加上推陈出新，可以丰富我国现有的招投标方式。通过建立工程建设招投标不良行为公示制度、招投标保证金统一收退制度、电子化招投标管理系统等，进一步完善建筑工程招投标制度。另外，应加强招投标人才队伍建设，通过培训、人才管理制度建设提高人才素质和管理水平。
5、规范管理，强化监督，促进预防职务犯罪工作向纵深层次发展
一是统一招标公告及招标文件格式。要执行《标准施工招标文件》格式文本，供招标人编制招标文件时参考，谨防招标人“量身定做”，在招标文件中设置限制性条款，以排斥或限制潜在投标人，从而最大限度地降低人为因素的干扰。
二是强化对投标人身份的审查。对投标人提供的企业资质、业绩、技术装备、财务状况和拟派出的项目经理以及主要技术人员的简历、业绩等证明材料，坚持做到齐全、真实。落实“八个一致”，即要求投标人名称与单位营业执照名称、企业资质证书名称、安全生产许可证名称、项目经理及项目部人员所在单位名称、企业与职工签订的劳动合同中的甲方名称、社会养老保险单位名称以及投标保证金出票单位名必须全部一致，并对中标企业的项目经理资格证书采取押证管理，至工程竣工验收完成后退还，以遏制和杜绝项目经理“多处负责、处处负不了责”现象的发生。
结束语
在现阶段，虽然在工程招投标工作中出现了一些问题，但随着工程建设的发展和有关制度的不断完善，工程招投标工作将会愈来愈完善，也将会在工程建设中发挥越来越重要的作用。
参考文献
[1]陈波宇．建设工程招标投标制度比较研究[J]．学理论，2011，（26）：69-71．
[2]孙艳华．建筑行业招投标制度的实践与思考[J]．中国高新技术企业，2012，
（4）：15-16．
[3]谭亮．关于完善工程建设招投标制度的几点思考[J]．低温建筑技术，2012，34（4）：113-114．
建设工程招投标监管的法律思考
摘要：早在1999年我国就对招投标活动进行了规范，并通过了《中华人民共和国招标投标法》，招投标制度在我国推出和应用不过30年时间，在如此短的时间里确立、实施该制度殊为不易，但暴露出来的问题也非常突出。建设招标过程中存在着监管制度不健全，事前监管不足，过程中监管不到位，事后又缺乏监督，而且相关的执法部门无相关的处罚条例。文章分析了我国当前建筑工程招投标制度缺陷所反映出的问题与不足，探讨并提出了改进与完善的建设工程招投标监管措施。
关键词：建筑工程；招标投标；制度缺陷；法律
引言
工程招投标制度作为工程建设的“四制”之一，在工程建设中发挥着重要的作用。工程招投标在扩大业主选择范围，加强市场对资源的优化配置方面起到了积极地作用。但是，在招投标工作的发展过程中也出现了一些问题，招投标的核心本质是“竞争”，在一些地方存在的“一亩三分地”的思想是当前束缚工程招投标发挥市场调节、市场竞争作用的最大的绊脚石。由此衍生一系列陪标、围标、串标等违反招投标法的现象。同时，招投标阶段也是工程腐败高发期，这也是政府严厉监督和打击的领域,我国许多地方对招投标工作进行了创新和改进，从制度上杜绝在工程招投标阶段出现问题。
一、招投标制度缺陷反映出的问题与不足
1、制度漏洞给违规非法行为以可乘之机
与发达国家招投标制度相比，我国现行招投标法律法规制度不仅数量少，而且不少规定原则性强而缺乏操作细节，这就给违规非法行为以可乘之机。招投标现行法律仅有《建筑法》、《合同法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《仲裁法》及建设部门相关法规条例，与美欧等国相比差距较大。违规非法行为，如规避招标与“明招暗定”、分拆肢解工程、假借资质中标、招投标当事人与代理机构串通定标、利用投标掮客撒网投标、非法买标卖标、非法转包、层层分包等行径，可以逃避法律的制裁而屡试不爽。
2、权力缺少有效制约，监督管理作用有限
我国法律制度尚未健全，政府管理体制还需完善，工程项目建设组织和招投标管理工作不统一，监督管理环节单一，只有内部监督，缺乏外部约束，这种情况导致招投标监督管理作用十分有限。由于计划经济体制下的投资管理、建设组织管理、工程监管和工程使用“四位一体”现象仍然没有消除，除了“概算超估算、预算超概算、结算超预算”的“三超”难以根治以外，管理缺乏透明度和公正性，权力缺少有效制约，也使得监督管理很难落到实处。现行招投标体制允许招标方自行或委托中介代理机构单方面对投标企业资格进行预审，不需要来自第三方监
督审查，因而串标、陪标等行为难以抑制。
3、招标标准不统一，评标方法不规范
目前，一部分项目采用《招标投标法》、《政府采购法》等相关法律规定的招标、竞争性谈判、单一来源采购等形式进行发包，另一些项目采用直接发包、议标、自行采购等方式，还有一些项目虽然采用公开招标、竞争性谈判等方式，但运行的程序、操作方式均不符合相关法律法规精神，甚至某些项目不经过招标申请批复就擅自开展招标，这些问题反映出招投标、发包缺乏统一的标准，随意性很强。尽管经过多年评标实践，但在评标方法制定、评标专家组成等方面仍然欠缺规范和严谨，例如公开招标时，招标人选择投标人的依据往往不是事先制定的评标标准，而是招标价格，并以此确定中标企业和施工单位，相应的一些代理机构也迎合招标方这种需求。投标人投其所好，通过打动某些“领导”、“专家”中标。个别专家私相授受、违规交易，不惜泄密使人情标大行其道。
4、招投标形式较单一，人员素质参差不齐
国际工程市场有多种招标方式，如无限竞争性招标、有限竞争性招标、非竞争性招标及其他招标方式等，而我国招投标形式较为单一，主要以公开招标和邀请招标为主，既难以适应多种多样的招投标实际和需求，也不利于我国建筑企业参与国际竞争。在招投标各个环节中，人的因素不仅贯穿于招投标全过程，而且始终影响招投标工作专业性、公正性和公平性，因此人员素质决定了招投标工作的质量。现阶段，人员素质参差不齐，造成无论招投标本身各环节，还是监督管理环节，容易产生各种问题。
二、现阶段建设工程招投标监管存在的问题
1、招标过程中地方保护主义严重
现阶段，许多国家投资的项目的业主与政府部门存在隶属关系，或是某政府机构的下属单位或派出单位，与政府部门存在许多联系，不是一个独立的项目法人。加之现阶段不同程度存在的地方保护主义，对外来投标人进行或明或暗的限制，对招投标的本质意义有一定的影响，同时会衍生诸多问题。由于保护主义的存在，业主就会寻找借口规避招标，或将应公开招标的项目转变为邀请招标。而被保护的投标人则会利用围标、串标来抬高中标价，以期获得利润最大化。
2、评标专家数量偏少
一个省级的专家库内专家数量较多，但是有一部分专家被抽中后，经常以各种理由不去参加评标活动，久而久之，在一个行业领域内的专家数量相对就较少，导致部分专家经常到同一个地方进行评标，与业主、甚至投标企业相识、相熟，或多或少会对评标产生一些影响。
3、招标后期监管不严
在工程招标前，管理部门和监督部门监管较多，但是对招标后跟踪管理的较少。如果开标程序加一个标后评标情况的说明，面向所有投标人，对评标情况以及各投标人得分情况做一个较为详细的说明，将在很大程度上杜绝乱评分的现象。如投标人对评标结果有异议，可向项目主管部门申请对评标工作的公正性进行检查，项目主管部门应受理并组织包括投标人在内的有关人员进行复查，复查结果应该公示。在双方合同签订之后，在工程建设过程中，合同双方的履约情况是工程招投标本质作用的体现。只有工程招投标工作做好了，正规了，工程的建设才能正常顺利地进行，如果在招投标阶段出现这样那样的问题，必将反映到工程的建设中去，最终受到损害的是工程的质量和群众的利益。在工程建设中对招投标工作进行后评价，总结经验、汲取教训，对以后的招投标工作进行持续的改进。
三、建设工程招投标监管措施
1、完善法律制度，依法依规管理
随着《招投标法实施条例》施行，细化了《招标投标法》中的一些具体要求，有助于解决当前比较突出的一些问题。但这些还不够，需要继续完善招投标法律制度，才能保证有法可依，依法依规管理。发达国家和国际组织针对招投标监管体系的法律制度比较完善，使政府官员没有机会干预招投标过程，这样有助于促进招投标管理过程的完整和规范。如招标人违规，投标人可以要求招标人改正或作出合理的解释，还可以申请仲裁、要求审计部门进行独立审计及向法院起诉。这就从法律制度上限制了我国现行招投标管理中很多违规行为的出现。
2、规范运行机制，落实全面监督
招投标管理运行机制的规范化是保障招投标工作健康有序进行的基础，当前重点应简化招投标过于冗长、复杂的运行方式和程序，量化评标、定标方法，改进现有资格审查制度，规范其程序与内容等。建设有形建筑市场——建设工程交易中心，是解决招投标领域的各种矛盾和问题的有效措施之一。落实招投标管理监督，应从内部监督和外部监督两方面加强。内部监督是部门内部的自我监督，通过职能分离提高监督效果。外部监督也就是社会监督，应通过招投标信息公开化，实现社会监督。推动网上电子化平台建设是完善外部监督的重要渠道。
3、加强“两库”建设，创新招标管理
“两库”即评标专家库和招投标中介库。加强“两库”建设，可以对现有“专家库”资源进行整合，将分散于各个系统或部门的专家资源统一调配和使用；对登记注册的中介代理机构实行统一、动态管理，并按其服务质量、业务能力及规范、廉洁从业情况进行考核，实行劣质淘汰机制，有利于形成规范、合理、有效的评标系统。
4、丰富招标投标方式，加强监督管理人员队伍建设
我国招投标方式较为单一，可以借鉴世界先进的招投标方式，再加上推陈出新，可以丰富我国现有的招投标方式。通过建立工程建设招投标不良行为公示制度、招投标保证金统一收退制度、电子化招投标管理系统等，进一步完善建筑工程招投标制度。另外，应加强招投标人才队伍建设，通过培训、人才管理制度建设提高人才素质和管理水平。
5、规范管理，强化监督，促进预防职务犯罪工作向纵深层次发展
一是统一招标公告及招标文件格式。要执行《标准施工招标文件》格式文本，供招标人编制招标文件时参考，谨防招标人“量身定做”，在招标文件中设置限制性条款，以排斥或限制潜在投标人，从而最大限度地降低人为因素的干扰。
二是强化对投标人身份的审查。对投标人提供的企业资质、业绩、技术装备、财务状况和拟派出的项目经理以及主要技术人员的简历、业绩等证明材料，坚持做到齐全、真实。落实“八个一致”，即要求投标人名称与单位营业执照名称、企业资质证书名称、安全生产许可证名称、项目经理及项目部人员所在单位名称、企业与职工签订的劳动合同中的甲方名称、社会养老保险单位名称以及投标保证金出票单位名必须全部一致，并对中标企业的项目经理资格证书采取押证管理，至工程竣工验收完成后退还，以遏制和杜绝项目经理“多处负责、处处负不了责”现象的发生。
结束语
在现阶段，虽然在工程招投标工作中出现了一些问题，但随着工程建设的发展和有关制度的不断完善，工程招投标工作将会愈来愈完善，也将会在工程建设中发挥越来越重要的作用。
参考文献
[1]陈波宇．建设工程招标投标制度比较研究[J]．学理论，2011，（26）：69-71．
[2]孙艳华．建筑行业招投标制度的实践与思考[J]．中国高新技术企业，2012，
（4）：15-16．
[3]谭亮．关于完善工程建设招投标制度的几点思考[J]．低温建筑技术，2012，34（4）：113-114．