目录
一、社会组织的困境和现状„„„„„„„„„„„„„„„„„2
（一）合法性不足„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
（二）资金匮乏„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
（三）内部治理欠缺„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
（四）人员培养与管理不到位„„„„„„„„„„„„„„„„4
二、社会组织困境的原因分析„„„„„„„„„„„„„„„„4
（一）数量不足多„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
（二）发展不平衡„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
（三）行为不规范„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
（四）能力不到位„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
三、社会组织走出困境的对策„„„„„„„„„„„„„„„„6
（一）加强社会组织法律建设„„„„„„„„„„„„„„„„6
（二) 加强社会组织体制建设„„„„„„„„„„„„„„„„7
（三）加强社会组织能力建设„„„„„„„„„„„„„„„„7
（四）加强社会组织人才建设„„„„„„„„„„„„„„„„8
四、结束语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8
社会组织运作的困境和对策
【内容提要】在我国社会转型进入新的历史时期以后，社会利益主体和社会需求开始呈现多元化取向，从而也需要社会管理和服务的多元化。加快发展以改善民生为重点的社会公益组织，将为我国社会的良性运行与和谐社会的建设注入新的活力和动力。
社会组织致力于社会公益事业，具有民间性、非营利性、公益性、自主性等特点，在参与社会保障、解决民生问题、调节社会分配、推动社会文明建设等方面发挥着不可替代的重要作用。近年来，由于对外开放和政府的推动，我国社会公益事业稳步发展，在经济社会 油泵发展中的作用越来越明显，从社会历史发展的幕后走向前台，扮演着新的重要的时代角色。但当前社会公益组织的发展仍然面临着各种制约因素，亟待对症下药，予以解决。
【关键词】社会组织 困境 对策
随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，越来越多的单位人变成社会人，大量人口处于非组织化状态、流动状态，人民群众的价值取向、道德观念、行为方式以及利益诉求、意见表达等呈现多元化特征。在新形势下，政府部门唱“独角戏”的社会管理模式已难以维持，大量社会管理和服务事务需要转移给社会组织。然而，目前社会组织发展还面临一些困难，主要是：社会组织的法律地位不够明确，制约社会组织加快发展；政府职能转变不到位，还承担许多本应由社会组织承担的职能，政府购买社会组织服务的制度尚未建立起来，影响社会组织发挥功能和作用；国家扶持社会组织发展的政策措施还没有得到完全落实。其中，资金不足是社会组织面临困难的集中表现，是困扰社会组织发展的主要问题。
一、社会组织的困境和现状
社会组织的出现是社会组织发展到一定程度的产物，迫切需要我国政府转变职能，加强引导，及时将其纳入规范管理的范畴，为其提供财政资助，创设有利环境，将其当作一支建设中国特色社会主义和
谐社会的积极力量来加以支持和引导。上述新型社会组织在发挥促进社会和谐和进步作用的同时，在法律地位、经济能力、运作模式、方向把握等方面，还存在很多问题和障碍，需要我们正视。 （一）合法性不足
就我国社会组织的发展现状来看，由于没有相关法律法规的调整，被排除在现行的法律法规之外；或者因无法满足现行的相关法律法规的要求，达不到正式注册登记的标准、无法取得正式的民政登记注册，因而法律合法性、行政合法性等方面存在缺失。简单地说，就是存在着组织身份瑕疵问题。由于大多数的社会组织尚未取得民政登记注册，这样的一种状况，使得很多草根组织往往因为没有身份、没有户头和账户，在申请项目时面临多重限制，缺乏竞争力。 （二）资金匮乏
这是几乎所有的社会组织都在苦恼的问题。目前，我国企业、公民的捐赠能力和捐赠意识较弱，政府对社会组织的资金支持非常有限，政府购买服务的推行力度尚待加强，在这种情况下，社会组织普遍面临资金困境。根据清华大学NGO 研究所在2000年对全国社团组织的抽样调查，“缺乏资金”被列在它们面临的诸多困难之首。而其他困难，如缺乏活动场所、办公设备和人才，实质也是缺乏资金的另一种表现。由于组织身份的瑕疵，社会组织资金来源少的问题更为突出。
（三）内部治理欠缺
社会组织的内部治理结构是由志愿者组成的，对社会组织管理者
和领导者行为进行内部约束和监控。由于我国志愿者的参与比例偏低，因而在我国社会组织的董事会和监事会构成上也存在着严重的不足。对于很多民间机构而言，要找到合适的人员、形成一个规范的董事会或监事会，是一件比较困难的事情。而志愿参与的不足，又进一步扩大了社会组织董事会和监事会对组织管理人员行为控制的难度。与传统社会组织相比，很多社会组织缺乏稳定性，其内部治理结构就更处于波动和不稳定状态。
（四）人员培养与管理不到位
由于社会组织在依赖管理这一点上与商业组织并无区别，因而当它的规模和复杂性方面达到一定程度、单靠兼职志愿者无法解决日常管理问题之后，它的管理层就会向职业化、专业化发展，也就需要像商业组织一样聘用职业管理者。我国的社会组织因规模小、资源有限等原因，无法吸引到专业化的优秀人才加盟，在社会组织的发展方面存在着突出的人才瓶颈问题，制约着社会组织的发展。
二、社会组织困境的原因分析
（一）数量不足多
在国际上，拥有社会组织的多寡已成为衡量社会和谐程度和社会华程度的重要标志，就珠海而言，目前珠海的社会组织共1163家，按照常住人口每万人拥有社会组织的个数，珠海为7.75个，全广东是4个，全国是2.7个。尽管珠海大大高于全省全国水平，但相较于美国的52个，法国的110个，阿根廷的25个，数量任然很少，我们还有比较大的差距。
（二）发展不平衡
以珠海为例，从地域分布来看，目前珠海市的社会组织绝大部分在香洲，斗门、金湾的很少，发育也不成熟；从层次分布来看，大部分的社会组织属于行业性的，而基层的街道和农村等城乡社会的社会组织很少，处于散兵游勇的状态。造成这种差距的主要原因，一方面是由于各类社会组织所依附的地域条件、所拥有的制度资源、所产生的文化基础、所具备的经济实力不同带来的，另一方面也有政策导向的问题。
（三）行为不规范
现阶段突出表现在管理制度的不完善：一是内部治理结构不科学，没有形成有效制约的监督运行机制，工作随意性较强；二是规则制度不完善，社会组织内部机构不健全，或虽有会员代表大会、理事会等制度，但由于专职人员过少，财力不足等原因，不能有效落实；三是缺少主动性、创造性的工作精神和服务意识，等、考、要思想比较严重；四是官办色彩浓，“准政府”社会组织依然存在，组织内部无论从章程的制定、高层人事的决定、日常决策权的行使，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等的实施，都受到行政的干预，缺乏相应的独立性。
（四）能力不到位
社会组织的属性，决定了其本身应当具备自主治理的机制功能，才能成为弥补政府和市场双重失灵的第三方力量，提高公共服务的水平，促进社会资本的增值。但由于受制于传统社会管理理念的束缚、
政府自身职能转变的不到位、法律制度建设的确实以及社会公民意识的淡薄等因素。目前我国社会组织的自立、自主、自律机制尚不健全，应有的社会作用还无法充分发挥。
三、社会组织走出困境的对策
（一）加强社会组织法律建设
我国社会组织的法制框架主要包括两块内容：一是规定公民基本权利和自由的宪法，是促进社会组织发展的根本大法；二是关于社会组织的主体资格、登记管理等方面的法律、行政法规、不同领域的专门法以及其他相关法律。
以现有的法律法规为基础，完善社会组织的立法。一是在宪法层面，我国公民具有结社自由等多项权利，因此，关于社会组织的法律法规以及政策等都要从宪法提出的这一根本原则出发，尊重并体现宪法。二是要按照国家和省关于社会管理体制改革先行先试的决策部署，发挥特区立法权的优势，将各类社会组织的管理纳入统一的法律制度框架内，对社会组织的分类、登记准入、行政指导、社会监督、税收政策、法律责任等作出规定，指引社会组织规范发展。三是进一步建立适应社会组织健康发展的政策保障体系。重点是建立完善公共财政支持社会组织建设发展的政策机制，如提供贷款贴息、低息小额贷款等，同时投入必要的资金开展政府购买服务，使政府资金发挥“放大”或“倍增”效应，形成有效吸纳社会资源的社会化运作机制，降低政府运作成本，提高公共服务的效率和水平。四是修订完善社会团
体、民办非企业单位、基金会等社会组织的人事管理、社会保障等制度，出台一批依据科学分类形成的、专业性的管理措施。
（二) 加强社会组织体制建设
一是探索建立相对集权分类管理体制。基于分类管理原则，对那些专业性极强的社会组织坚持“双重管理”制度，实行民政部门和业务主管部门的共同管理，但应当合理划分各自职责，避免重复管理和管理真空，对于工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织，一方面要逐步取消多部门登记，改由民政部门直接登记；另一方面要逐步取消业务主管部门，统一归口于民政部门管理。二是构建综合联动的监管新体制。改变“重入口管理、轻日常管理”的传统模式，通过日常管理、等级评估、综合监管等有效机制，建立起行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监管体系，促进分类管理落到实处。三是创新社会组织登记管理新体制。对社会和涉农等基层社会组织，实行登记备案双轨制，简化登记手续，降低准入门槛；引入竞争机制，适度突破“一业一会”，允许行也协会（商会）根据产业发展需要吸引异地同行会员。
（三）加强社会组织能力建设
1、完善组织章程和机构，建立健全内部制度。建立民主决策制度，克服行政化倾向；加强资格管理，实施资质认证制，对会员进行资格审查；建立健全相应的行规行约，加强同业约束；根据行业特点，制定从业人员的行为准则和职业道德规范；完善财务管理制度。
2、把奖惩、考核、竞争和诚信有机结合起来，构筑系统科学的运行机制。建立组织内部通报批评制度和年末评比制度，促进人员自律；建立包括服务效率、服务质量、管理水平、工作业绩等内容的激励机制，制定含绩效评估、公信度调查、奖惩标准等方面的竞争规则，提高民间组织服务效率和服务质量；加强诚信建设，建立诚信记录和评估制度。
3、正确处理自律与他律的关心，构筑全方位的监督体系。在加强自律建设的同时，建立起社会组织外部监督体系，将政府监督、司法监督、舆论监督、社会公众监督结合起来，建立公安、安全、民政、银行、技术监督等部门的整体联动机制；设立专门机构，接受和处理有关查询和投诉，促进从业者提高工作效率和服务质量。 （四）加强社会组织人才建设
人才是21世纪最宝贵的资源，而专业的社工则是推进社会组织专业化的重要力量。香港目前注册的社工师3.5万人，长期从事社会工作的1.5万人，澳门50万人是660个，而珠海的注册的社工师才264个。相比之下，国内社会组织加强人才建设迫切而紧要。
一是营造有利于人才成长的环境；二是制定社会组织人才建设规划；三是加强社会组织人才的教育培训；四是建立社会组织人才的成长机制；五是要加快社会组织职业化工作岗位设置。
四、结束语
在公共服务供给多元化变革中，引入社会组织有利于提高公共服务的质量和效率，满足人们日益发展的个性需求，有利于实现社会公
平，促进社会和谐。尽管目前中国社会组织在参与公共服务方面依然面临着很多困境，但是坚信随之而来的政府体制改革和职能转变、法律政策环境的改善以及社会组织内在潜能的提升将会使得各社会组织充分发挥出其积极的作用。
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一、社会组织的困境和现状„„„„„„„„„„„„„„„„„2
（一）合法性不足„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
（二）资金匮乏„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
（三）内部治理欠缺„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
（四）人员培养与管理不到位„„„„„„„„„„„„„„„„4
二、社会组织困境的原因分析„„„„„„„„„„„„„„„„4
（一）数量不足多„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
（二）发展不平衡„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
（三）行为不规范„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
（四）能力不到位„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
三、社会组织走出困境的对策„„„„„„„„„„„„„„„„6
（一）加强社会组织法律建设„„„„„„„„„„„„„„„„6
（二) 加强社会组织体制建设„„„„„„„„„„„„„„„„7
（三）加强社会组织能力建设„„„„„„„„„„„„„„„„7
（四）加强社会组织人才建设„„„„„„„„„„„„„„„„8
四、结束语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8
社会组织运作的困境和对策
【内容提要】在我国社会转型进入新的历史时期以后，社会利益主体和社会需求开始呈现多元化取向，从而也需要社会管理和服务的多元化。加快发展以改善民生为重点的社会公益组织，将为我国社会的良性运行与和谐社会的建设注入新的活力和动力。
社会组织致力于社会公益事业，具有民间性、非营利性、公益性、自主性等特点，在参与社会保障、解决民生问题、调节社会分配、推动社会文明建设等方面发挥着不可替代的重要作用。近年来，由于对外开放和政府的推动，我国社会公益事业稳步发展，在经济社会 油泵发展中的作用越来越明显，从社会历史发展的幕后走向前台，扮演着新的重要的时代角色。但当前社会公益组织的发展仍然面临着各种制约因素，亟待对症下药，予以解决。
【关键词】社会组织 困境 对策
随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，越来越多的单位人变成社会人，大量人口处于非组织化状态、流动状态，人民群众的价值取向、道德观念、行为方式以及利益诉求、意见表达等呈现多元化特征。在新形势下，政府部门唱“独角戏”的社会管理模式已难以维持，大量社会管理和服务事务需要转移给社会组织。然而，目前社会组织发展还面临一些困难，主要是：社会组织的法律地位不够明确，制约社会组织加快发展；政府职能转变不到位，还承担许多本应由社会组织承担的职能，政府购买社会组织服务的制度尚未建立起来，影响社会组织发挥功能和作用；国家扶持社会组织发展的政策措施还没有得到完全落实。其中，资金不足是社会组织面临困难的集中表现，是困扰社会组织发展的主要问题。
一、社会组织的困境和现状
社会组织的出现是社会组织发展到一定程度的产物，迫切需要我国政府转变职能，加强引导，及时将其纳入规范管理的范畴，为其提供财政资助，创设有利环境，将其当作一支建设中国特色社会主义和
谐社会的积极力量来加以支持和引导。上述新型社会组织在发挥促进社会和谐和进步作用的同时，在法律地位、经济能力、运作模式、方向把握等方面，还存在很多问题和障碍，需要我们正视。 （一）合法性不足
就我国社会组织的发展现状来看，由于没有相关法律法规的调整，被排除在现行的法律法规之外；或者因无法满足现行的相关法律法规的要求，达不到正式注册登记的标准、无法取得正式的民政登记注册，因而法律合法性、行政合法性等方面存在缺失。简单地说，就是存在着组织身份瑕疵问题。由于大多数的社会组织尚未取得民政登记注册，这样的一种状况，使得很多草根组织往往因为没有身份、没有户头和账户，在申请项目时面临多重限制，缺乏竞争力。 （二）资金匮乏
这是几乎所有的社会组织都在苦恼的问题。目前，我国企业、公民的捐赠能力和捐赠意识较弱，政府对社会组织的资金支持非常有限，政府购买服务的推行力度尚待加强，在这种情况下，社会组织普遍面临资金困境。根据清华大学NGO 研究所在2000年对全国社团组织的抽样调查，“缺乏资金”被列在它们面临的诸多困难之首。而其他困难，如缺乏活动场所、办公设备和人才，实质也是缺乏资金的另一种表现。由于组织身份的瑕疵，社会组织资金来源少的问题更为突出。
（三）内部治理欠缺
社会组织的内部治理结构是由志愿者组成的，对社会组织管理者
和领导者行为进行内部约束和监控。由于我国志愿者的参与比例偏低，因而在我国社会组织的董事会和监事会构成上也存在着严重的不足。对于很多民间机构而言，要找到合适的人员、形成一个规范的董事会或监事会，是一件比较困难的事情。而志愿参与的不足，又进一步扩大了社会组织董事会和监事会对组织管理人员行为控制的难度。与传统社会组织相比，很多社会组织缺乏稳定性，其内部治理结构就更处于波动和不稳定状态。
（四）人员培养与管理不到位
由于社会组织在依赖管理这一点上与商业组织并无区别，因而当它的规模和复杂性方面达到一定程度、单靠兼职志愿者无法解决日常管理问题之后，它的管理层就会向职业化、专业化发展，也就需要像商业组织一样聘用职业管理者。我国的社会组织因规模小、资源有限等原因，无法吸引到专业化的优秀人才加盟，在社会组织的发展方面存在着突出的人才瓶颈问题，制约着社会组织的发展。
二、社会组织困境的原因分析
（一）数量不足多
在国际上，拥有社会组织的多寡已成为衡量社会和谐程度和社会华程度的重要标志，就珠海而言，目前珠海的社会组织共1163家，按照常住人口每万人拥有社会组织的个数，珠海为7.75个，全广东是4个，全国是2.7个。尽管珠海大大高于全省全国水平，但相较于美国的52个，法国的110个，阿根廷的25个，数量任然很少，我们还有比较大的差距。
（二）发展不平衡
以珠海为例，从地域分布来看，目前珠海市的社会组织绝大部分在香洲，斗门、金湾的很少，发育也不成熟；从层次分布来看，大部分的社会组织属于行业性的，而基层的街道和农村等城乡社会的社会组织很少，处于散兵游勇的状态。造成这种差距的主要原因，一方面是由于各类社会组织所依附的地域条件、所拥有的制度资源、所产生的文化基础、所具备的经济实力不同带来的，另一方面也有政策导向的问题。
（三）行为不规范
现阶段突出表现在管理制度的不完善：一是内部治理结构不科学，没有形成有效制约的监督运行机制，工作随意性较强；二是规则制度不完善，社会组织内部机构不健全，或虽有会员代表大会、理事会等制度，但由于专职人员过少，财力不足等原因，不能有效落实；三是缺少主动性、创造性的工作精神和服务意识，等、考、要思想比较严重；四是官办色彩浓，“准政府”社会组织依然存在，组织内部无论从章程的制定、高层人事的决定、日常决策权的行使，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等的实施，都受到行政的干预，缺乏相应的独立性。
（四）能力不到位
社会组织的属性，决定了其本身应当具备自主治理的机制功能，才能成为弥补政府和市场双重失灵的第三方力量，提高公共服务的水平，促进社会资本的增值。但由于受制于传统社会管理理念的束缚、
政府自身职能转变的不到位、法律制度建设的确实以及社会公民意识的淡薄等因素。目前我国社会组织的自立、自主、自律机制尚不健全，应有的社会作用还无法充分发挥。
三、社会组织走出困境的对策
（一）加强社会组织法律建设
我国社会组织的法制框架主要包括两块内容：一是规定公民基本权利和自由的宪法，是促进社会组织发展的根本大法；二是关于社会组织的主体资格、登记管理等方面的法律、行政法规、不同领域的专门法以及其他相关法律。
以现有的法律法规为基础，完善社会组织的立法。一是在宪法层面，我国公民具有结社自由等多项权利，因此，关于社会组织的法律法规以及政策等都要从宪法提出的这一根本原则出发，尊重并体现宪法。二是要按照国家和省关于社会管理体制改革先行先试的决策部署，发挥特区立法权的优势，将各类社会组织的管理纳入统一的法律制度框架内，对社会组织的分类、登记准入、行政指导、社会监督、税收政策、法律责任等作出规定，指引社会组织规范发展。三是进一步建立适应社会组织健康发展的政策保障体系。重点是建立完善公共财政支持社会组织建设发展的政策机制，如提供贷款贴息、低息小额贷款等，同时投入必要的资金开展政府购买服务，使政府资金发挥“放大”或“倍增”效应，形成有效吸纳社会资源的社会化运作机制，降低政府运作成本，提高公共服务的效率和水平。四是修订完善社会团
体、民办非企业单位、基金会等社会组织的人事管理、社会保障等制度，出台一批依据科学分类形成的、专业性的管理措施。
（二) 加强社会组织体制建设
一是探索建立相对集权分类管理体制。基于分类管理原则，对那些专业性极强的社会组织坚持“双重管理”制度，实行民政部门和业务主管部门的共同管理，但应当合理划分各自职责，避免重复管理和管理真空，对于工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织，一方面要逐步取消多部门登记，改由民政部门直接登记；另一方面要逐步取消业务主管部门，统一归口于民政部门管理。二是构建综合联动的监管新体制。改变“重入口管理、轻日常管理”的传统模式，通过日常管理、等级评估、综合监管等有效机制，建立起行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监管体系，促进分类管理落到实处。三是创新社会组织登记管理新体制。对社会和涉农等基层社会组织，实行登记备案双轨制，简化登记手续，降低准入门槛；引入竞争机制，适度突破“一业一会”，允许行也协会（商会）根据产业发展需要吸引异地同行会员。
（三）加强社会组织能力建设
1、完善组织章程和机构，建立健全内部制度。建立民主决策制度，克服行政化倾向；加强资格管理，实施资质认证制，对会员进行资格审查；建立健全相应的行规行约，加强同业约束；根据行业特点，制定从业人员的行为准则和职业道德规范；完善财务管理制度。
2、把奖惩、考核、竞争和诚信有机结合起来，构筑系统科学的运行机制。建立组织内部通报批评制度和年末评比制度，促进人员自律；建立包括服务效率、服务质量、管理水平、工作业绩等内容的激励机制，制定含绩效评估、公信度调查、奖惩标准等方面的竞争规则，提高民间组织服务效率和服务质量；加强诚信建设，建立诚信记录和评估制度。
3、正确处理自律与他律的关心，构筑全方位的监督体系。在加强自律建设的同时，建立起社会组织外部监督体系，将政府监督、司法监督、舆论监督、社会公众监督结合起来，建立公安、安全、民政、银行、技术监督等部门的整体联动机制；设立专门机构，接受和处理有关查询和投诉，促进从业者提高工作效率和服务质量。 （四）加强社会组织人才建设
人才是21世纪最宝贵的资源，而专业的社工则是推进社会组织专业化的重要力量。香港目前注册的社工师3.5万人，长期从事社会工作的1.5万人，澳门50万人是660个，而珠海的注册的社工师才264个。相比之下，国内社会组织加强人才建设迫切而紧要。
一是营造有利于人才成长的环境；二是制定社会组织人才建设规划；三是加强社会组织人才的教育培训；四是建立社会组织人才的成长机制；五是要加快社会组织职业化工作岗位设置。
四、结束语
在公共服务供给多元化变革中，引入社会组织有利于提高公共服务的质量和效率，满足人们日益发展的个性需求，有利于实现社会公
平，促进社会和谐。尽管目前中国社会组织在参与公共服务方面依然面临着很多困境，但是坚信随之而来的政府体制改革和职能转变、法律政策环境的改善以及社会组织内在潜能的提升将会使得各社会组织充分发挥出其积极的作用。