走向合作的社会管理
走向合作的社会管理
—十六大以来中国共产党社会管理思想趋向之述评——
陈朋
内容提要社会转型使得社会管理改革成为中国共产党在新时期治国理政的过程中必须
思考的重大现实问题。十六大以来，中国共产党对社会管理的部署经历了不断调试的过程。检视这一历程，发现贯穿其间的一条主线是“合作”，合作成为十六大以来中国共产党社会管理思想的鲜明趋向。它体现在：主体上强调政府与社会的互动，理念上尊重权利对权力的制约，导向上坚持民主民生相互倚重和路径上实现法治与德治的合力并举。
关键词
社会管理
合作
政府社会
权利权力
民主民生
法治德治
陈朋，中共南通市委党校博士后226007
新世纪以来，社会转型使得社会管理改革成为中国共产党在新时期治国理政的过程中必须思考的十六大以来，以胡锦涛同志为重大现实问题。为此，
核心的中央领导集体在社会管理上作出了不断探构建社会主义和谐社会的战索。从提出科学发展观、
略思想，强调加强社会建设和管理，到十七大报告首次专门部署社会建设，强调要完善社会管理，健全社2011年初，胡锦涛在省部级主要领导干会管理格局。
部社会管理及其创新专题研讨班上就社会管理作出重要讲话和全面部署；十八大报告提出构建中国特色社会主义社会管理体系，我们都可以从中窥见中央领导集体对社会管理的高度重视。
“社会管理的目标是由秩序、民主、公平等多重
价值取向综合构成的。而有效的社会管理模式总是根据特定的时代背景和历史任务，按照目标的重要
[1]
。十六大以来，中国共产党对社性作出权衡和调试”
会管理的部署也经历了不断调试的过程。检视这一过程，可见一条主线贯穿其间，这条主线即是寻求合“合作”体现在主体上强调政府与社会的互作，这种动，理念上尊重权利对权力的制约，导向上坚持民主民生相互倚重和路径上实现法治与德治的合力并举。可以说，合作成为十六大以来中国共产党社会管理思想的鲜明趋向。
一、主体上，强调政府与社会的互动进入新世纪，中国社会“从传统向现代转型和计
本文系2011年教育部社会科学研究规划基金项目“网络时代基层社会管理存在的主要问题及释困路径研究“（11YJA810025），2011
年教育部社会科学研究青年基金项目“协商合作型社区治理体制建构研究：以南京等地城市社区为例“（11YJC810003），中国第5批博士
“乡村治理下的协商合作型政府信任建构研究：一项实证分析”（2012T50407）的阶段性成果。后特别资助项目
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划向市场转型”的双重转型特征更加鲜明。双重转型之下，“既有结构嬗变与体制转轨的同步演进，也有二元乃至多元的同期并存，以及非均衡发展的客观
[2]
。总之，社会结构、社会组织形式、社会利益格现实”
活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，紧紧依靠广大人民，调动一切积极因素，努力形成和谐社会建设人人有责、和谐社会人人共享的
[6]
。生动局面”
局发生的深刻变化，给社会建设和管理带来了诸多新课题。
面对这些新问题，传统的过度依赖政府独大一统的社会管理模式日益捉襟见肘，难以有效应对。这种管理方式不仅同社会发展的客观形势和执政党新的执政理念，以及公众的社会期待日益相背离，而且还在实践中产生了一系列矛盾和突出问题。如群体性事件频发、结构性失业日益严重、城市社会病日益累积、弱势群体权益频繁受损、信任危机不断加中国共产党深，等等。作为对这些问题的理性回应，1998年就正式提出要加强和创新社会管理，以新的社会管理方式来妥善应对社会转型期的诸多现实问题。2005年，胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话更是“要善于把加强社会管理同推进经济社会明确提出，
协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，正确
[3]
应对各种社会矛盾和问题”。随后，中共中央在
从学理角度看，党对新时期社会管理主体格局的谋划，实际上是在正视社会管理主体日益多元化的基础上，尝试构建国家与社会两大主体合作推动社会管理的良好格局。梳理政治学的基本理论可以看出，人类总是在国家与社会共同交织而成的环境中生存发展，正因为如此，“国家与社会”成为人们观分析评判现实问题的“透视镜”。关于国察自身活动、
家与社会的关系，中国学界有五种说辞：社会制约国家，社会对抗国家，社会与国家共生共强，社会参与国家，社会和国家合作互补。在不断的理论探索中，绝大部分学者都在正视当代中国政治生态环境的基“良性互动说”。因为“社会础上，主张社会与国家的内部存在的矛盾和冲突可以引入国家干预的必要
[7]
性，同时也需要强调国家干预调节的合理限度。”更
何况，“国家与社会并不是两个完全独立的实体，它们在交换中相互赋权和变更行动边界，国家与社会之间是一种共赢而非零和博弈关系，良性合作是可欲可
[8]求的”。
从理论层面看，克服国家与社会各自的负面特性成为理论建构的出发点。国家虽具有自主性、独立性，但其自主性、独立性是有限度的，它很难依靠自身的力量平衡各种利益诉求。这样一来，它很可能会过度膨胀、畸形生长，成为一个无所不能的“利维坦”。因此，亟需一种外在的能够与之制衡的力量对其形成制约。社会虽然有其自主性，却易导致无政府主义，因此，也需要另外一种力量予以制约。于是，国家与社会由对抗走向互动合作成为破解彼此内在矛盾的必然要求。总之，社会管理理应是一种合作治理，即政府与社会、公众等多元主体开展的意义更为广泛的合作，其本质在于政府不再是社会管理的唯一主体，政府与社会力量一起具有平等的社会管理主体地位和作用。
基于此，中国共产党开始深入思考如何激发政府和社会参与社会管理的积极性、主动性。2008年3月印发的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，“加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理
[9]
。也就是说，要通过转变政府体制，维护社会稳定”
2006年又作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确指出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”
[4]
，并对加强社会管理作出了部署。自此，执政党扬
弃了传统社会管理的理念和套路，对社会管理形成了理论自觉。2011年伊始，中共中央着重研讨如何提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。
在加强和创新社会管理的基调明确后，如何推动社会管理创新则成为重点。在传统的社会管理模式中，政府不仅是唯一的运作主体，而且也成为社会这种集“运动员”与“裁判管理规则的制定者。然而，
员”于一体的社会管理主体格局，不断滋生了诸多“越位、错位和缺位”问题。尤其是，“在全能型的政府模式下，政府凌驾于全社会之上，运用行政强制力对各种社会组织和社会成员进行全面而严格的管制。社会管理在很大程度上变成政府对社会的控制和管
[5]
制”。为此，党鲜明提出，要在总结社会管理经验教
“党委领导、政府负责、社会协训的基础上，积极构建同、公众参与”的社会管理格局，“最大限度激发社会
职能，建立服务型政府，充分发挥政府在公共服务方
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面的主导作用，推进社会管理水平的提升。对于社会力量的作用，党同样予以了高度重视。比如，为充分发挥社会组织在基层社会管理中的积极作用，要“完善居（村）民自治，支持居（村）民委员会协助政府做社区民好公共服务和社会管理工作，发挥驻区单位、间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互
[10]动”。“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶
接，产生的效果似乎更为立竿见影，因此，传统的社会管理更加注重权力资源的开发与运用。无论是秩序构建，还是经济社会发展，都可见权力的显赫身“政府是全能政府，所有资源都集中在政影。正所谓，
‘权力’。任何资源的府手中，所以全社会都极度重视获得要么是向拥有权力的部门去诉求，要么就是直接掌控权力。在这样的社会背景下，人们往往有一种
[13]
”然而，不受制约的权力的频繁使权力崇拜的心态。
用，甚至是肆意妄为，带来的是社会管理边际效益的不断递减。权力使用的越多，社会管理的绩效反而越权力的过度使用与社会管理绩效之是下降。质言之，
间日益呈反向关系。与此同时，伴随市场体制改革的渐次深入和社会结构的不断变迁，社会成员的思想价值观念也在发生悄然变化，社会成员的权利意识、
意识、权利主张和权利认知都呈现出不断增强的趋人们逐渐认识到应将公共权力与权利区分向。所以，
在世纪之交，“权利”终于浮出水面，并日开来。于是，
渐成为关注的焦点，以至于人们发出感慨，当代中国“迈向权利的时代”。日渐进入了一个
面对不断增长的权利意识，中国共产党及时提出要积极正视和认真回应群众日益增长的权利意识，要始终注意维护群众的利益。2003年7月1日在学习“三个代表”重要思想座谈会上，胡锦涛同志重新强调了毛泽东同志在党的七届二中全会上提出的“两个务必”的重要教导，勉励执政党的干部要“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。这种鲜明的尊重权利的导向为新的发展阶段党的建设提供了指导性的方针。在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中，胡锦涛强调“保证人民依法行使民主权利，使人民群众和各方要
主动性、创造性更好地发挥出来。保证面的积极性、
民主决策、民主管理、民主人民依法实行民主选举、
[14]
监督”。
持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织
[11]
提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。十八大报
告更是鲜明提出，“引导社会组织健康有序发展，充
[12]
。对于公众分发挥群众参与社会管理的基础作用”
的积极作用，党也多次强调要积极引导公众直接参与社会管理，为公众有序参与社会管理提供合法有效的途径，为公众参与社会管理提供实践机会，增强公众自我管理的机会。
二、理念上，尊重权利对权力的制衡从政治学的基本理论看，权力与权利是两个相互依存的孪生兄弟，但是在中国的传统文化里，“权利”只是在近代以后才出现的，而且当时主要是作为一个政治和法律的概念出现的，以至于人们在讨论权力这两个概念的时候时常含混不清。从广义上讲，是一种支配力量，即“迫使他人按照自己的意志来行动而不反抗的力量”，从狭义上讲，权力则主要是指国家权力或政治权力。对于任何一个政治共同体来说，这种权力既是其主要目标也是其维护社会秩序的凭借或手段。
然而必须看到，一个国家的正当性不仅与国家权力的来源问题相关，而且更与公民权利相关：一个正当的国家———即便它不能够是最好的，至少也能——不仅它的一切权力都必须来自于够是最不坏的—
组成这个共同体的全体公民让渡和委托出去的权利，而且这个来自于公民委托的权力除了必须担当起维护和保障每个公民没有让渡出去的权利外，还不能反过来损害乃至剥夺每个公民不可让渡的权对于近代政治学来说，国家的基利。从这个意义上，
本义务从根本上就是如何保障和维护属于每个公民个人的普遍权利。权利实际上构成了近代主流政治学的一条基本准则。
尽管权力与权利之间是相互耦合的统一体，互为存在，但在实际生活中，由于权力行使起来更为直
随着改革实践的不断推进，党对权利的维护以及权利对权力的制约更加重视。十七大报告提出，“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民必须让权力在阳光下运谋利益。确保权力正确行使，
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行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结
[15]构和运行机制”。这是新世纪以来党对权利较为完
[19]
民主不仅有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”
应成为执政理念，更应与广大人民群众的生产生活密切相关。对此，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的，对基层民主建设作出了具体指导。在省部级意见》
主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛同志提出，“进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，不断推进规范化、程序化，更好社会主义民主政治的制度化、
地发挥社会主义政治制度的特点和优势。保证人民民主决策、民主管理、民主监督”依法实行民主选举、
[20]
整的阐述，尤其是提出了民主权利是人民当家作主《中共中央关于加强党的执政能的有效手段和途径。
力建设的决定》更是明确提出，“加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。加强社会监督，保障公民的检举
[16]
权、控告权和申诉权”。
面对庞杂的社会管理工程，党一再强调，“要善于把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，把社会建设和管
[17]
。这也是党首次把社会管理提高到一个新的水平”
。在深刻认识到民主之重要性的基础上，十七大报
告开宗明义的提出人民民主是社会主义的生命。十“民主制度更加完善，八大报告则直接提出，要达到民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进的目标。这既是总结20世纪社会主义民一步发挥”
主政治建设的经验教训的结果，也是党90年来始终追求民主的实践升华，是探索建立中国特色社会主义社会管理体系的一条重要经验。
理同民主政治发展、执政党自身建设有机结合起来。
对权利的尊重，在很大程度上反映出执政党已经充分认识到科学的社会管理不再是要不要的问题，而是权利发展的必然要求，也是妥善应对权力过分膨胀导致权利受到严重挤压和威胁的现实要求，更是鼓励和引导人民群众参与社会管理、优化社会管理格局的不二选择。
党自身是否严格遵照法律，是否自觉接受监督，对社会秩序的营造和维护起着直接的示范带头作用。对此，党再次强调，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机
[18]
制，推进权力运行程序化和公开透明。”因此，建立
三、导向上，坚持民主民生相互倚重民主虽然是人类社会所积极追求的重要价值，但是具体的民主形式则由各国的具体国情而定，世界上不存在完全统一的民主形式。正所谓，民主是内容与形式的统一体。对于中国来说，发展民主政治更要立足本国国情，而不能照抄照搬西方国家的民主模式。从中国的客观实际看，契合中国实际的中国特色社会主义民主就是：着眼发展稳定的大局，有利于增进共识，消饵分歧的民主；坚持选举投票+协商沟通，既尊重多数、又照顾少数的民主；广泛吸纳民意，满足人民群众有序参与需求的民主；不回避利益，让人民群众更好地表达利益诉求，进而实现利益共享的民主。事实证明，这种契合中国实际的民主模式，有效的促进了中国社会管理水平的稳步提升。
2004年9月，《中共中央关于加强党的执政能力建设》第一次提出了民主执政，从而实现了民主执政与科学执政、依法执政的有机统一。民主执政从根本上为树立科学的社会管理理念，坚持科学的社会管理模式，提升社会管理科学化水平奠定了基础。此后，党在谋划社会管理格局，建构社会管理体制的过程中，都鲜明的体现了民主执政的基本理念。比如，“推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社
结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措，也被看作是权力监督制约的重要举措。
权利是民主的基础，民主又是权利最好的保护在社会管理中充分发挥权利对权力的制屏障。对此，
约，推动民主政治发展是其重要内容。中国特色社会主义民主最大优势就是实现人民当家做主，权力与权利的有机统一：人民当家作主的权力，解决的是权——一切权力来自于人民，人民当力来源的民主性—
——人家作主的权利则针对的是权力行使要民主性—民有权参与国家管理，进而发挥对权力的监督和制约作用。为此，十六大报告提出，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享
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走向合作的社会管理
会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进
[21]
行有效覆盖和全面管理的体系”。这即是党告别传
[25]
医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。十八
大报告再次用一个章节专门论述如何“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，提出“加强社会建设，多必须以保障和改善民生为重点。要多谋民生之利，解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利
[26]
。从这些部署可以看出，党已经充分认识到益问题”
统的僵化、单一的社会管理模式，转而坚持民主取多元合作的社会管理新思路。向、
民主可以成为社会管理的一种手段，或者说提升社会管理水平的良好凭借，它能够以其自身的独特优势切实增进社会管理水平，但是，对当前中国来说，民主更多的是作为一种执政理念，对于大部分群众来讲，物质利益是否得到有效满足，生活状况是否得以有效改善，相比之下则更加直观，在社会管理中的效用也更为直接。因此，这里就提出了一个社会管理中的民生话题。
从原始意义上讲，民生问题主要是关涉到公众“在我国社会资源动员模式仍的生产生活问题，但是然是政府主导型的背景下，民生问题之解决与政府行为密切相关，因而它不是一个单纯的经济性社会问题，而是一个需要调整公共政策方向、政府考绩标准和公共财政投入重点，以改善民生为指针去发展
[22]
。随着市场导社会和管理社会的政治性社会问题”
民生问题是广大人民群众的基本权益问题。实现人最直接、最现民当家作主，首先要解决人民最关心、实的利益问题。民生问题解决不好，民主和安定都将成为一句空话。
从学理层面看，对民生和社会管理的深刻阐述，清晰表明党已经深刻认识到了民生与社会管理、进民生而与执政合法性之间的直接相关性。在党看来，问题直接维系于公众切身利益的维护，而利益又是只有在这一核心法则得政治的一条核心法则。因而，
到尊重和维护的情况下，政治系统才会获得认可，政治合法性才会得以建构和巩固，政治体制的成长环境才会得以优化。
在2011年省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛指出，社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，使发展成果更好惠及全体人民。2012年7月23日，胡锦涛在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上指出，做好社会管理工作，需要各级党委和政府要多谋民生之利，多解民生之忧。十八大报告直接告诫全党要“从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新
[27]
社会管理，推动社会主义和谐社会建设”。可以看
向的经济体制改革的日益深化和公众民主法治意识的不断觉醒、提升，民生问题已经引起了越来越广泛的社会关注，并被党列入重点解决的议题之列。
无论是十六大、十七大还是十八大，都将解决民生问题作为社会管理的重点。十六大提出，“要随着经济发展不断增加城乡居民收入，拓宽消费领域，优化消费结构，满足人们多样化的物质文化需求。加强公共服务设施建设，改善生活环境，发展社区服务，
[23]
方便群众生活”。在省部级主要领导干部提高构建
社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛提出“使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁为群众创造安居乐业的良好作用，在维护社会稳定、环境上发挥促进作用。要以服务群众为主题，增强社会服务功能，拓展社会服务领域，提高社会服务水平，形成社会服务网络化的新格局，积极开展面向特社会福利和优抚保障服务，面向殊群体的社会救助、
群众的便民利民服务，面向下岗失业人员的再就业
[24]服务和社会保障服务”。十七大报告则首次专门用
出，党已经看到民生必须成为社会管理公共利益最大化的价值取向和科学发展观的核心立场。
由此可见，党实际上洞察到了“民主———民生———社会管理”之间的内在逻辑：民主是社会主义的生命，中国共产党自始至终非常注重民主，民主是安然有序、常态化管理的必备要保持社会和谐稳定、
素，更是党带领全国人民实现中华民族伟大复兴的题中之义；但是，民主不仅仅是一种理念，更应该成为一种生活方式，它需要内化为人民群众的坚定信要实念和自觉行动。对于处于后发国家的中国来说，现民主从理念到行动的转变，寻找切切实实的有效载体颇为重要。“利益是人们行动的最原始出发点”。以民生为突破口，以民生促民主，以民主带民生，发展民生民主是理性选择。为此，民生与民主开始走向
一个章节来详细论述“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平劳有所得、病有所正义，努力使全体人民学有所教、
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相互倚重。民生民主的共同发展带来的是社会秩序的安定和谐，而这正是社会管理的主要出发点和最终归宿，反过来，社会管理水平的提升，最终也会对民生改善、民主发展发挥促进作用。
[33]
治局面的必然要求”。2004年，国务院颁布《全面推
进依法行政实施纲要》，标志着依法行政进入全面深化阶段。伴随依法行政的积极推进，社会管理中的官员问责，行政执法责任制的推广等逐渐步入良性轨“盲目的高效率”与道，法治成为治疗一些地方政府“行政不作为”等症结的良方。更重要的是，通过依法行政，党在社会管理中更加注重以人为本、以法律为依法行政成为推动经济准绳的法治理念，依法执政、发展、增进社会和谐的“软实力”。
社会管理绩效的提升，需要充分发挥法治在促实现、保障社会和谐方面的重要作用。对此，胡锦进、
涛提出，“要全面推进依法行政，坚持严格执法、公正文明执法，建设法治政府，建立有权必有责、用执法、
违法要追究的监督机制。要落实司法为民权受监督、
的要求，以解决制约司法公正和人民群众反映强烈的问题为重点推进司法体制改革，充分发挥司法机关维护社会公平和正义的作用，促进在全社会实现
[34]
。与以往对法治在社会管理中的积极公平和正义”
四、路径上，推崇法治与德治并举以秩序建构为主要目标的社会管理，客观上倡导传统的政治导向性的控制模式要逐渐向公共导向性的法治模式转变。这意味着社会管理必须融入法治要素。在法治社会里，社会管理既是政府依法治理公共事务，维护社会秩序的过程，也是社会发挥自我调节功能，形成良好社会规范的过程。因而，倡导规则治理，依法行政，提升社会成员法治意识是加强和创新社会管理的题中要义。然而不容回避的是，很久以来社会管理的方式方法同法治要求相距甚远。法治的匮乏带来的是社会管理的随意和无序。为此，党“要深入推进社会矛盾化解、社高度重视并明确提出
会管理创新、公正廉洁执法三项重要工作。这是事关党和国家发展全局，需要各级党委和政府组织各方
[28]
面力量共同解决好的重大问题”，“法治是治国理政[29]的基本方式”。2010年6月19日，周永康在全国社
作用远未形成足够重视不同，十八大报告高度重视了法治的重要作用，为此提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管
[35]
。由原来的“十二字方针”变成“十六字方理体制”
会治安综合治理工作会议上，作了《加强社会建设，创新社会管理，维护重要战略机遇期社会和谐稳定》的重要讲话。他指出，“依法治国是加强社会管理、实现国家长治久安的根本途径。要紧密围绕加强社会建设和社会管理创新亟需的基础性法律法规，深入开展调查研究，及时提出立法建议，积极推动有关法
[30]
。律法规的出台”
针”，充分说明了党在社会管理问题上坚持依法治国的决心，在健全社会管理体制上正在积极往前推进。
法治精神是依法治国、提升社会管理水平的灵魂和支柱。历史经验表明，是否具有法治精神是判断一个国家是否真正坚持法治的首要标准。健全完善的法治国家，无一例外的都坚持和尊崇法治精神。然而，法治精神不仅要求“全面推进依法行政，坚持严格执法、公正执法、文明执法，建设法治政府，建立有
[36]
用权受监督、违法要追究的监督机制”，权必有责、
实际上，法治决非仅仅意味着存在单纯的法律，真正的法治不仅仅要确立法律统治的理念、以法律为治国的宗旨，而且还要含有用于治国的法律所必须遵循的原则、规范或理想，如“公正原则、平等原维护人的尊严的原则”。这些原则是“民主、自由、则、
平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美
[31]
。为此，党从依法行政、宣扬现代法治精神等结合”
“要落实司法为民的要求，以解决制约司法公而且还
正和人民群众反映强烈的问题为重点推进司法体制改革，充分发挥司法机关维护社会公平和正义的作
[37]
。公平正义乃是用，促进在全社会实现公平和正义”
方面积极推动法治。十六大报告提出，“坚持法律面维护司法公正，提高前人人平等。加推进依法行政，
[32]
。2002年12月4执法水平，确保法律的严格实施”
法治的首要原则和目标指向，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。十七大报告明确提出，要“坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等
[38]
发展的权利”。公平正义是社会管理的核心和灵魂。
日，胡锦涛同志在首都各界纪念中华人民共和国宪“实行依法公布施行二十周年大会上的讲话中强调，法治国的基本方略是坚持和改善党的领导的必然要求，是完成十六大作出的各项战略部署的必然要求，生动活泼、安定和谐的政也是巩固和发展民主团结、
对于它的重视，反映了党从战略高度思考构建社会管理科学体系。“要从法律上、制度上、政策上努力营
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走向合作的社会管理
造公平的社会环境，从收入分配、利益调节、社会保障、公民权利保障、政府施政、执法司法等方面采取切实措施，逐步做到保证社会成员都能够接受教育，都能够进行劳动创造，都能够平等地参与市场竞争、参与社会生活，都能够依靠法律和制度来维护自己
[39]的正当权益”。
是理论上还是实践中，法治和德治都具有合力并举的广阔空间。对于社会管理而言，如果说法治是一种硬性的管理方式，那么德治则可以看作是一种柔性管理，二者相得益彰。
注释
[1]侯琦、魏子扬《:合作治理—中国社会管理的发展方向》，〔北京〕《中共中央党校学报》2012年第1期。
[2]张明军、陈朋：《社会管理研究在中国：进路与焦点》，〔合《学术界》2012年第1期。肥〕
[3][14][16][17][20][21][24][34][36][37][39]《十六大以来重要文献选编（中）》，〔北京〕中央文献出版社2006年版，第695－719页，第709页，第282页，第713页，第709页，第287页，第714页，第710页，第710页，第710页，第712页。
[4][10][11]《十六大以来重要文献选编》（下），〔北京〕中央文献出版社2008年版，第662页，第312页，第231页。
[5]陈振明：《我国社会管理格局和体系的现状、问题与挑战———“我国社会管理格局和管理体系构建”课题研究报告之二》，〔兰州〕《甘肃行政学院学报》2008年第4期。
[6][9][15][25][38][42]《十七大以来重要文献选编（上）》，〔北京〕中央文献出版社2009年版，第31－32页，第270页，第23-25页，第420页，第29页，第24页，第26页。
[7]邓正来、景跃进：《市民社会理论的研究》，〔北京〕中国政法大学出版社2002年版，第14-16页。
[8]郁建兴、周俊：《在参与中成长的中国公民社会———中国公民社会发展路径的反思与批判》，载余逊达、赵永茂编，《参与式地方治理研究》，〔杭州〕浙江大学出版社2008年版，第233-234页。
[12][26][27][29][35]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，〔北京〕人民出版社2012年版，第38页，第34页，第34页，第27页，第34页。
[13]赵修义、朱贻庭，《权利、利益和权力》，〔成都〕《毛泽东邓小平理论研究》2004年第5期。
[18][28][30]《十七大以来重要文献选编（中）》，〔北京〕中央文献出版社2011年版，第161页，第318页，第810页。
[19][23][32][33][41]《十六大以来重要文献选编（上）》，〔北京〕中央文献出版社2004年版，第25页，第23页，第26页，第73页，第30页。
[22]郭剑鸣：《民生:一个生活政治的话题—————从政治学视，〔成都〕《理论与改革》2007年第5期。角看民生》
[31]张文显：《法学基本范畴研究》，〔北京〕中国政法大学出版社1993年版，第291页。
[40]《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编) 》，〔北京〕中央文献出版社2002年版，第336-384页。
对于任何一个执政党来说，治国理政不仅需要建立调整社会秩序的规范体系，而且还要统筹考虑文化形态、社会成员素质、动员它所处的社会结构、
能力乃至国际发展态势等诸多因素。处于社会转型关键阶段的中国共产党，同样面临这个问题。中国共产党在积极推动法治进而建构社会秩序的过程中，也面临着如何实现社会秩序最大化的现实问题。经过对中国历史与现实的认真考量，中国共产党最终“我们在建设有作出了坚持德治与法治并举的策略。
中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德‘以德治国’是我们立党的根本，也是社会主义治国。
文化建设的根本，决定着我国文化事业的性质和方向”。十六大报告提出，“依法治国和以德治国相辅
[40]
与社会主相成。要建立与社会主义市场经济相适应、义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的
[41]社会主义思想道德体系”。这是党的重要文献首次
明确提出德治与法治并重，标志着这两大方略在党的社会管理思想体系中的重要地位和积极作用。十七大报告进一步提出，“加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，发挥道德模范榜样作用，引
[42]导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任”。
德治是一种强化道德价值的实现方式，一方面它具备引导社会化成员建构认知和评价等方面的社实现会价值，另一方面它还可以发挥维持社会秩序、社会稳定的政治功能，更重要的是，它还可以在深层“有序化社会共同体的合法性、正当性”问次上能对
题作出合理的阐释，进而实现政治权力价值理性层面的评判要求。无论是中国共产党自身的执政实践还是西方国家的现实启迪都表明，法治和德治是人类历史上两种基本的治国手段，二者各有优势也有不足，因此两者应相互补充。事实上，二者也完全可以互补，法治无以企及之处，正是德治大显身手之处，德治之缺失，又正是法治能加以弥补之处。无论
〔责任编辑：钱继秋〕
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走向合作的社会管理
走向合作的社会管理
—十六大以来中国共产党社会管理思想趋向之述评——
陈朋
内容提要社会转型使得社会管理改革成为中国共产党在新时期治国理政的过程中必须
思考的重大现实问题。十六大以来，中国共产党对社会管理的部署经历了不断调试的过程。检视这一历程，发现贯穿其间的一条主线是“合作”，合作成为十六大以来中国共产党社会管理思想的鲜明趋向。它体现在：主体上强调政府与社会的互动，理念上尊重权利对权力的制约，导向上坚持民主民生相互倚重和路径上实现法治与德治的合力并举。
关键词
社会管理
合作
政府社会
权利权力
民主民生
法治德治
陈朋，中共南通市委党校博士后226007
新世纪以来，社会转型使得社会管理改革成为中国共产党在新时期治国理政的过程中必须思考的十六大以来，以胡锦涛同志为重大现实问题。为此，
核心的中央领导集体在社会管理上作出了不断探构建社会主义和谐社会的战索。从提出科学发展观、
略思想，强调加强社会建设和管理，到十七大报告首次专门部署社会建设，强调要完善社会管理，健全社2011年初，胡锦涛在省部级主要领导干会管理格局。
部社会管理及其创新专题研讨班上就社会管理作出重要讲话和全面部署；十八大报告提出构建中国特色社会主义社会管理体系，我们都可以从中窥见中央领导集体对社会管理的高度重视。
“社会管理的目标是由秩序、民主、公平等多重
价值取向综合构成的。而有效的社会管理模式总是根据特定的时代背景和历史任务，按照目标的重要
[1]
。十六大以来，中国共产党对社性作出权衡和调试”
会管理的部署也经历了不断调试的过程。检视这一过程，可见一条主线贯穿其间，这条主线即是寻求合“合作”体现在主体上强调政府与社会的互作，这种动，理念上尊重权利对权力的制约，导向上坚持民主民生相互倚重和路径上实现法治与德治的合力并举。可以说，合作成为十六大以来中国共产党社会管理思想的鲜明趋向。
一、主体上，强调政府与社会的互动进入新世纪，中国社会“从传统向现代转型和计
本文系2011年教育部社会科学研究规划基金项目“网络时代基层社会管理存在的主要问题及释困路径研究“（11YJA810025），2011
年教育部社会科学研究青年基金项目“协商合作型社区治理体制建构研究：以南京等地城市社区为例“（11YJC810003），中国第5批博士
“乡村治理下的协商合作型政府信任建构研究：一项实证分析”（2012T50407）的阶段性成果。后特别资助项目
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江苏社会科学2013年第1期政治学研究
划向市场转型”的双重转型特征更加鲜明。双重转型之下，“既有结构嬗变与体制转轨的同步演进，也有二元乃至多元的同期并存，以及非均衡发展的客观
[2]
。总之，社会结构、社会组织形式、社会利益格现实”
活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，紧紧依靠广大人民，调动一切积极因素，努力形成和谐社会建设人人有责、和谐社会人人共享的
[6]
。生动局面”
局发生的深刻变化，给社会建设和管理带来了诸多新课题。
面对这些新问题，传统的过度依赖政府独大一统的社会管理模式日益捉襟见肘，难以有效应对。这种管理方式不仅同社会发展的客观形势和执政党新的执政理念，以及公众的社会期待日益相背离，而且还在实践中产生了一系列矛盾和突出问题。如群体性事件频发、结构性失业日益严重、城市社会病日益累积、弱势群体权益频繁受损、信任危机不断加中国共产党深，等等。作为对这些问题的理性回应，1998年就正式提出要加强和创新社会管理，以新的社会管理方式来妥善应对社会转型期的诸多现实问题。2005年，胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话更是“要善于把加强社会管理同推进经济社会明确提出，
协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，正确
[3]
应对各种社会矛盾和问题”。随后，中共中央在
从学理角度看，党对新时期社会管理主体格局的谋划，实际上是在正视社会管理主体日益多元化的基础上，尝试构建国家与社会两大主体合作推动社会管理的良好格局。梳理政治学的基本理论可以看出，人类总是在国家与社会共同交织而成的环境中生存发展，正因为如此，“国家与社会”成为人们观分析评判现实问题的“透视镜”。关于国察自身活动、
家与社会的关系，中国学界有五种说辞：社会制约国家，社会对抗国家，社会与国家共生共强，社会参与国家，社会和国家合作互补。在不断的理论探索中，绝大部分学者都在正视当代中国政治生态环境的基“良性互动说”。因为“社会础上，主张社会与国家的内部存在的矛盾和冲突可以引入国家干预的必要
[7]
性，同时也需要强调国家干预调节的合理限度。”更
何况，“国家与社会并不是两个完全独立的实体，它们在交换中相互赋权和变更行动边界，国家与社会之间是一种共赢而非零和博弈关系，良性合作是可欲可
[8]求的”。
从理论层面看，克服国家与社会各自的负面特性成为理论建构的出发点。国家虽具有自主性、独立性，但其自主性、独立性是有限度的，它很难依靠自身的力量平衡各种利益诉求。这样一来，它很可能会过度膨胀、畸形生长，成为一个无所不能的“利维坦”。因此，亟需一种外在的能够与之制衡的力量对其形成制约。社会虽然有其自主性，却易导致无政府主义，因此，也需要另外一种力量予以制约。于是，国家与社会由对抗走向互动合作成为破解彼此内在矛盾的必然要求。总之，社会管理理应是一种合作治理，即政府与社会、公众等多元主体开展的意义更为广泛的合作，其本质在于政府不再是社会管理的唯一主体，政府与社会力量一起具有平等的社会管理主体地位和作用。
基于此，中国共产党开始深入思考如何激发政府和社会参与社会管理的积极性、主动性。2008年3月印发的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，“加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理
[9]
。也就是说，要通过转变政府体制，维护社会稳定”
2006年又作出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确指出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”
[4]
，并对加强社会管理作出了部署。自此，执政党扬
弃了传统社会管理的理念和套路，对社会管理形成了理论自觉。2011年伊始，中共中央着重研讨如何提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。
在加强和创新社会管理的基调明确后，如何推动社会管理创新则成为重点。在传统的社会管理模式中，政府不仅是唯一的运作主体，而且也成为社会这种集“运动员”与“裁判管理规则的制定者。然而，
员”于一体的社会管理主体格局，不断滋生了诸多“越位、错位和缺位”问题。尤其是，“在全能型的政府模式下，政府凌驾于全社会之上，运用行政强制力对各种社会组织和社会成员进行全面而严格的管制。社会管理在很大程度上变成政府对社会的控制和管
[5]
制”。为此，党鲜明提出，要在总结社会管理经验教
“党委领导、政府负责、社会协训的基础上，积极构建同、公众参与”的社会管理格局，“最大限度激发社会
职能，建立服务型政府，充分发挥政府在公共服务方
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走向合作的社会管理
面的主导作用，推进社会管理水平的提升。对于社会力量的作用，党同样予以了高度重视。比如，为充分发挥社会组织在基层社会管理中的积极作用，要“完善居（村）民自治，支持居（村）民委员会协助政府做社区民好公共服务和社会管理工作，发挥驻区单位、间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互
[10]动”。“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶
接，产生的效果似乎更为立竿见影，因此，传统的社会管理更加注重权力资源的开发与运用。无论是秩序构建，还是经济社会发展，都可见权力的显赫身“政府是全能政府，所有资源都集中在政影。正所谓，
‘权力’。任何资源的府手中，所以全社会都极度重视获得要么是向拥有权力的部门去诉求，要么就是直接掌控权力。在这样的社会背景下，人们往往有一种
[13]
”然而，不受制约的权力的频繁使权力崇拜的心态。
用，甚至是肆意妄为，带来的是社会管理边际效益的不断递减。权力使用的越多，社会管理的绩效反而越权力的过度使用与社会管理绩效之是下降。质言之，
间日益呈反向关系。与此同时，伴随市场体制改革的渐次深入和社会结构的不断变迁，社会成员的思想价值观念也在发生悄然变化，社会成员的权利意识、
意识、权利主张和权利认知都呈现出不断增强的趋人们逐渐认识到应将公共权力与权利区分向。所以，
在世纪之交，“权利”终于浮出水面，并日开来。于是，
渐成为关注的焦点，以至于人们发出感慨，当代中国“迈向权利的时代”。日渐进入了一个
面对不断增长的权利意识，中国共产党及时提出要积极正视和认真回应群众日益增长的权利意识，要始终注意维护群众的利益。2003年7月1日在学习“三个代表”重要思想座谈会上，胡锦涛同志重新强调了毛泽东同志在党的七届二中全会上提出的“两个务必”的重要教导，勉励执政党的干部要“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。这种鲜明的尊重权利的导向为新的发展阶段党的建设提供了指导性的方针。在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中，胡锦涛强调“保证人民依法行使民主权利，使人民群众和各方要
主动性、创造性更好地发挥出来。保证面的积极性、
民主决策、民主管理、民主人民依法实行民主选举、
[14]
监督”。
持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织
[11]
提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。十八大报
告更是鲜明提出，“引导社会组织健康有序发展，充
[12]
。对于公众分发挥群众参与社会管理的基础作用”
的积极作用，党也多次强调要积极引导公众直接参与社会管理，为公众有序参与社会管理提供合法有效的途径，为公众参与社会管理提供实践机会，增强公众自我管理的机会。
二、理念上，尊重权利对权力的制衡从政治学的基本理论看，权力与权利是两个相互依存的孪生兄弟，但是在中国的传统文化里，“权利”只是在近代以后才出现的，而且当时主要是作为一个政治和法律的概念出现的，以至于人们在讨论权力这两个概念的时候时常含混不清。从广义上讲，是一种支配力量，即“迫使他人按照自己的意志来行动而不反抗的力量”，从狭义上讲，权力则主要是指国家权力或政治权力。对于任何一个政治共同体来说，这种权力既是其主要目标也是其维护社会秩序的凭借或手段。
然而必须看到，一个国家的正当性不仅与国家权力的来源问题相关，而且更与公民权利相关：一个正当的国家———即便它不能够是最好的，至少也能——不仅它的一切权力都必须来自于够是最不坏的—
组成这个共同体的全体公民让渡和委托出去的权利，而且这个来自于公民委托的权力除了必须担当起维护和保障每个公民没有让渡出去的权利外，还不能反过来损害乃至剥夺每个公民不可让渡的权对于近代政治学来说，国家的基利。从这个意义上，
本义务从根本上就是如何保障和维护属于每个公民个人的普遍权利。权利实际上构成了近代主流政治学的一条基本准则。
尽管权力与权利之间是相互耦合的统一体，互为存在，但在实际生活中，由于权力行使起来更为直
随着改革实践的不断推进，党对权利的维护以及权利对权力的制约更加重视。十七大报告提出，“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民必须让权力在阳光下运谋利益。确保权力正确行使，
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江苏社会科学2013年第1期政治学研究
行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结
[15]构和运行机制”。这是新世纪以来党对权利较为完
[19]
民主不仅有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”
应成为执政理念，更应与广大人民群众的生产生活密切相关。对此，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的，对基层民主建设作出了具体指导。在省部级意见》
主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛同志提出，“进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，不断推进规范化、程序化，更好社会主义民主政治的制度化、
地发挥社会主义政治制度的特点和优势。保证人民民主决策、民主管理、民主监督”依法实行民主选举、
[20]
整的阐述，尤其是提出了民主权利是人民当家作主《中共中央关于加强党的执政能的有效手段和途径。
力建设的决定》更是明确提出，“加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。加强社会监督，保障公民的检举
[16]
权、控告权和申诉权”。
面对庞杂的社会管理工程，党一再强调，“要善于把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，把社会建设和管
[17]
。这也是党首次把社会管理提高到一个新的水平”
。在深刻认识到民主之重要性的基础上，十七大报
告开宗明义的提出人民民主是社会主义的生命。十“民主制度更加完善，八大报告则直接提出，要达到民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进的目标。这既是总结20世纪社会主义民一步发挥”
主政治建设的经验教训的结果，也是党90年来始终追求民主的实践升华，是探索建立中国特色社会主义社会管理体系的一条重要经验。
理同民主政治发展、执政党自身建设有机结合起来。
对权利的尊重，在很大程度上反映出执政党已经充分认识到科学的社会管理不再是要不要的问题，而是权利发展的必然要求，也是妥善应对权力过分膨胀导致权利受到严重挤压和威胁的现实要求，更是鼓励和引导人民群众参与社会管理、优化社会管理格局的不二选择。
党自身是否严格遵照法律，是否自觉接受监督，对社会秩序的营造和维护起着直接的示范带头作用。对此，党再次强调，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机
[18]
制，推进权力运行程序化和公开透明。”因此，建立
三、导向上，坚持民主民生相互倚重民主虽然是人类社会所积极追求的重要价值，但是具体的民主形式则由各国的具体国情而定，世界上不存在完全统一的民主形式。正所谓，民主是内容与形式的统一体。对于中国来说，发展民主政治更要立足本国国情，而不能照抄照搬西方国家的民主模式。从中国的客观实际看，契合中国实际的中国特色社会主义民主就是：着眼发展稳定的大局，有利于增进共识，消饵分歧的民主；坚持选举投票+协商沟通，既尊重多数、又照顾少数的民主；广泛吸纳民意，满足人民群众有序参与需求的民主；不回避利益，让人民群众更好地表达利益诉求，进而实现利益共享的民主。事实证明，这种契合中国实际的民主模式，有效的促进了中国社会管理水平的稳步提升。
2004年9月，《中共中央关于加强党的执政能力建设》第一次提出了民主执政，从而实现了民主执政与科学执政、依法执政的有机统一。民主执政从根本上为树立科学的社会管理理念，坚持科学的社会管理模式，提升社会管理科学化水平奠定了基础。此后，党在谋划社会管理格局，建构社会管理体制的过程中，都鲜明的体现了民主执政的基本理念。比如，“推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社
结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措，也被看作是权力监督制约的重要举措。
权利是民主的基础，民主又是权利最好的保护在社会管理中充分发挥权利对权力的制屏障。对此，
约，推动民主政治发展是其重要内容。中国特色社会主义民主最大优势就是实现人民当家做主，权力与权利的有机统一：人民当家作主的权力，解决的是权——一切权力来自于人民，人民当力来源的民主性—
——人家作主的权利则针对的是权力行使要民主性—民有权参与国家管理，进而发挥对权力的监督和制约作用。为此，十六大报告提出，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享
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走向合作的社会管理
会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进
[21]
行有效覆盖和全面管理的体系”。这即是党告别传
[25]
医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。十八
大报告再次用一个章节专门论述如何“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，提出“加强社会建设，多必须以保障和改善民生为重点。要多谋民生之利，解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利
[26]
。从这些部署可以看出，党已经充分认识到益问题”
统的僵化、单一的社会管理模式，转而坚持民主取多元合作的社会管理新思路。向、
民主可以成为社会管理的一种手段，或者说提升社会管理水平的良好凭借，它能够以其自身的独特优势切实增进社会管理水平，但是，对当前中国来说，民主更多的是作为一种执政理念，对于大部分群众来讲，物质利益是否得到有效满足，生活状况是否得以有效改善，相比之下则更加直观，在社会管理中的效用也更为直接。因此，这里就提出了一个社会管理中的民生话题。
从原始意义上讲，民生问题主要是关涉到公众“在我国社会资源动员模式仍的生产生活问题，但是然是政府主导型的背景下，民生问题之解决与政府行为密切相关，因而它不是一个单纯的经济性社会问题，而是一个需要调整公共政策方向、政府考绩标准和公共财政投入重点，以改善民生为指针去发展
[22]
。随着市场导社会和管理社会的政治性社会问题”
民生问题是广大人民群众的基本权益问题。实现人最直接、最现民当家作主，首先要解决人民最关心、实的利益问题。民生问题解决不好，民主和安定都将成为一句空话。
从学理层面看，对民生和社会管理的深刻阐述，清晰表明党已经深刻认识到了民生与社会管理、进民生而与执政合法性之间的直接相关性。在党看来，问题直接维系于公众切身利益的维护，而利益又是只有在这一核心法则得政治的一条核心法则。因而，
到尊重和维护的情况下，政治系统才会获得认可，政治合法性才会得以建构和巩固，政治体制的成长环境才会得以优化。
在2011年省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛指出，社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，使发展成果更好惠及全体人民。2012年7月23日，胡锦涛在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上指出，做好社会管理工作，需要各级党委和政府要多谋民生之利，多解民生之忧。十八大报告直接告诫全党要“从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新
[27]
社会管理，推动社会主义和谐社会建设”。可以看
向的经济体制改革的日益深化和公众民主法治意识的不断觉醒、提升，民生问题已经引起了越来越广泛的社会关注，并被党列入重点解决的议题之列。
无论是十六大、十七大还是十八大，都将解决民生问题作为社会管理的重点。十六大提出，“要随着经济发展不断增加城乡居民收入，拓宽消费领域，优化消费结构，满足人们多样化的物质文化需求。加强公共服务设施建设，改善生活环境，发展社区服务，
[23]
方便群众生活”。在省部级主要领导干部提高构建
社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛提出“使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁为群众创造安居乐业的良好作用，在维护社会稳定、环境上发挥促进作用。要以服务群众为主题，增强社会服务功能，拓展社会服务领域，提高社会服务水平，形成社会服务网络化的新格局，积极开展面向特社会福利和优抚保障服务，面向殊群体的社会救助、
群众的便民利民服务，面向下岗失业人员的再就业
[24]服务和社会保障服务”。十七大报告则首次专门用
出，党已经看到民生必须成为社会管理公共利益最大化的价值取向和科学发展观的核心立场。
由此可见，党实际上洞察到了“民主———民生———社会管理”之间的内在逻辑：民主是社会主义的生命，中国共产党自始至终非常注重民主，民主是安然有序、常态化管理的必备要保持社会和谐稳定、
素，更是党带领全国人民实现中华民族伟大复兴的题中之义；但是，民主不仅仅是一种理念，更应该成为一种生活方式，它需要内化为人民群众的坚定信要实念和自觉行动。对于处于后发国家的中国来说，现民主从理念到行动的转变，寻找切切实实的有效载体颇为重要。“利益是人们行动的最原始出发点”。以民生为突破口，以民生促民主，以民主带民生，发展民生民主是理性选择。为此，民生与民主开始走向
一个章节来详细论述“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平劳有所得、病有所正义，努力使全体人民学有所教、
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江苏社会科学2013年第1期政治学研究
相互倚重。民生民主的共同发展带来的是社会秩序的安定和谐，而这正是社会管理的主要出发点和最终归宿，反过来，社会管理水平的提升，最终也会对民生改善、民主发展发挥促进作用。
[33]
治局面的必然要求”。2004年，国务院颁布《全面推
进依法行政实施纲要》，标志着依法行政进入全面深化阶段。伴随依法行政的积极推进，社会管理中的官员问责，行政执法责任制的推广等逐渐步入良性轨“盲目的高效率”与道，法治成为治疗一些地方政府“行政不作为”等症结的良方。更重要的是，通过依法行政，党在社会管理中更加注重以人为本、以法律为依法行政成为推动经济准绳的法治理念，依法执政、发展、增进社会和谐的“软实力”。
社会管理绩效的提升，需要充分发挥法治在促实现、保障社会和谐方面的重要作用。对此，胡锦进、
涛提出，“要全面推进依法行政，坚持严格执法、公正文明执法，建设法治政府，建立有权必有责、用执法、
违法要追究的监督机制。要落实司法为民权受监督、
的要求，以解决制约司法公正和人民群众反映强烈的问题为重点推进司法体制改革，充分发挥司法机关维护社会公平和正义的作用，促进在全社会实现
[34]
。与以往对法治在社会管理中的积极公平和正义”
四、路径上，推崇法治与德治并举以秩序建构为主要目标的社会管理，客观上倡导传统的政治导向性的控制模式要逐渐向公共导向性的法治模式转变。这意味着社会管理必须融入法治要素。在法治社会里，社会管理既是政府依法治理公共事务，维护社会秩序的过程，也是社会发挥自我调节功能，形成良好社会规范的过程。因而，倡导规则治理，依法行政，提升社会成员法治意识是加强和创新社会管理的题中要义。然而不容回避的是，很久以来社会管理的方式方法同法治要求相距甚远。法治的匮乏带来的是社会管理的随意和无序。为此，党“要深入推进社会矛盾化解、社高度重视并明确提出
会管理创新、公正廉洁执法三项重要工作。这是事关党和国家发展全局，需要各级党委和政府组织各方
[28]
面力量共同解决好的重大问题”，“法治是治国理政[29]的基本方式”。2010年6月19日，周永康在全国社
作用远未形成足够重视不同，十八大报告高度重视了法治的重要作用，为此提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管
[35]
。由原来的“十二字方针”变成“十六字方理体制”
会治安综合治理工作会议上，作了《加强社会建设，创新社会管理，维护重要战略机遇期社会和谐稳定》的重要讲话。他指出，“依法治国是加强社会管理、实现国家长治久安的根本途径。要紧密围绕加强社会建设和社会管理创新亟需的基础性法律法规，深入开展调查研究，及时提出立法建议，积极推动有关法
[30]
。律法规的出台”
针”，充分说明了党在社会管理问题上坚持依法治国的决心，在健全社会管理体制上正在积极往前推进。
法治精神是依法治国、提升社会管理水平的灵魂和支柱。历史经验表明，是否具有法治精神是判断一个国家是否真正坚持法治的首要标准。健全完善的法治国家，无一例外的都坚持和尊崇法治精神。然而，法治精神不仅要求“全面推进依法行政，坚持严格执法、公正执法、文明执法，建设法治政府，建立有
[36]
用权受监督、违法要追究的监督机制”，权必有责、
实际上，法治决非仅仅意味着存在单纯的法律，真正的法治不仅仅要确立法律统治的理念、以法律为治国的宗旨，而且还要含有用于治国的法律所必须遵循的原则、规范或理想，如“公正原则、平等原维护人的尊严的原则”。这些原则是“民主、自由、则、
平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美
[31]
。为此，党从依法行政、宣扬现代法治精神等结合”
“要落实司法为民的要求，以解决制约司法公而且还
正和人民群众反映强烈的问题为重点推进司法体制改革，充分发挥司法机关维护社会公平和正义的作
[37]
。公平正义乃是用，促进在全社会实现公平和正义”
方面积极推动法治。十六大报告提出，“坚持法律面维护司法公正，提高前人人平等。加推进依法行政，
[32]
。2002年12月4执法水平，确保法律的严格实施”
法治的首要原则和目标指向，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。十七大报告明确提出，要“坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等
[38]
发展的权利”。公平正义是社会管理的核心和灵魂。
日，胡锦涛同志在首都各界纪念中华人民共和国宪“实行依法公布施行二十周年大会上的讲话中强调，法治国的基本方略是坚持和改善党的领导的必然要求，是完成十六大作出的各项战略部署的必然要求，生动活泼、安定和谐的政也是巩固和发展民主团结、
对于它的重视，反映了党从战略高度思考构建社会管理科学体系。“要从法律上、制度上、政策上努力营
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走向合作的社会管理
造公平的社会环境，从收入分配、利益调节、社会保障、公民权利保障、政府施政、执法司法等方面采取切实措施，逐步做到保证社会成员都能够接受教育，都能够进行劳动创造，都能够平等地参与市场竞争、参与社会生活，都能够依靠法律和制度来维护自己
[39]的正当权益”。
是理论上还是实践中，法治和德治都具有合力并举的广阔空间。对于社会管理而言，如果说法治是一种硬性的管理方式，那么德治则可以看作是一种柔性管理，二者相得益彰。
注释
[1]侯琦、魏子扬《:合作治理—中国社会管理的发展方向》，〔北京〕《中共中央党校学报》2012年第1期。
[2]张明军、陈朋：《社会管理研究在中国：进路与焦点》，〔合《学术界》2012年第1期。肥〕
[3][14][16][17][20][21][24][34][36][37][39]《十六大以来重要文献选编（中）》，〔北京〕中央文献出版社2006年版，第695－719页，第709页，第282页，第713页，第709页，第287页，第714页，第710页，第710页，第710页，第712页。
[4][10][11]《十六大以来重要文献选编》（下），〔北京〕中央文献出版社2008年版，第662页，第312页，第231页。
[5]陈振明：《我国社会管理格局和体系的现状、问题与挑战———“我国社会管理格局和管理体系构建”课题研究报告之二》，〔兰州〕《甘肃行政学院学报》2008年第4期。
[6][9][15][25][38][42]《十七大以来重要文献选编（上）》，〔北京〕中央文献出版社2009年版，第31－32页，第270页，第23-25页，第420页，第29页，第24页，第26页。
[7]邓正来、景跃进：《市民社会理论的研究》，〔北京〕中国政法大学出版社2002年版，第14-16页。
[8]郁建兴、周俊：《在参与中成长的中国公民社会———中国公民社会发展路径的反思与批判》，载余逊达、赵永茂编，《参与式地方治理研究》，〔杭州〕浙江大学出版社2008年版，第233-234页。
[12][26][27][29][35]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，〔北京〕人民出版社2012年版，第38页，第34页，第34页，第27页，第34页。
[13]赵修义、朱贻庭，《权利、利益和权力》，〔成都〕《毛泽东邓小平理论研究》2004年第5期。
[18][28][30]《十七大以来重要文献选编（中）》，〔北京〕中央文献出版社2011年版，第161页，第318页，第810页。
[19][23][32][33][41]《十六大以来重要文献选编（上）》，〔北京〕中央文献出版社2004年版，第25页，第23页，第26页，第73页，第30页。
[22]郭剑鸣：《民生:一个生活政治的话题—————从政治学视，〔成都〕《理论与改革》2007年第5期。角看民生》
[31]张文显：《法学基本范畴研究》，〔北京〕中国政法大学出版社1993年版，第291页。
[40]《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编) 》，〔北京〕中央文献出版社2002年版，第336-384页。
对于任何一个执政党来说，治国理政不仅需要建立调整社会秩序的规范体系，而且还要统筹考虑文化形态、社会成员素质、动员它所处的社会结构、
能力乃至国际发展态势等诸多因素。处于社会转型关键阶段的中国共产党，同样面临这个问题。中国共产党在积极推动法治进而建构社会秩序的过程中，也面临着如何实现社会秩序最大化的现实问题。经过对中国历史与现实的认真考量，中国共产党最终“我们在建设有作出了坚持德治与法治并举的策略。
中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德‘以德治国’是我们立党的根本，也是社会主义治国。
文化建设的根本，决定着我国文化事业的性质和方向”。十六大报告提出，“依法治国和以德治国相辅
[40]
与社会主相成。要建立与社会主义市场经济相适应、义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的
[41]社会主义思想道德体系”。这是党的重要文献首次
明确提出德治与法治并重，标志着这两大方略在党的社会管理思想体系中的重要地位和积极作用。十七大报告进一步提出，“加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，发挥道德模范榜样作用，引
[42]导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任”。
德治是一种强化道德价值的实现方式，一方面它具备引导社会化成员建构认知和评价等方面的社实现会价值，另一方面它还可以发挥维持社会秩序、社会稳定的政治功能，更重要的是，它还可以在深层“有序化社会共同体的合法性、正当性”问次上能对
题作出合理的阐释，进而实现政治权力价值理性层面的评判要求。无论是中国共产党自身的执政实践还是西方国家的现实启迪都表明，法治和德治是人类历史上两种基本的治国手段，二者各有优势也有不足，因此两者应相互补充。事实上，二者也完全可以互补，法治无以企及之处，正是德治大显身手之处，德治之缺失，又正是法治能加以弥补之处。无论
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