基于区域空间协调的城市总体规划作用再思考
—以深圳城市总体规划修编为例
□ 陆 佳
［摘 要］区域协调规划由于其行政力量的有限和法律地位的尴尬，不能作为区域空间协调发展的惟一依托和绝对保障。这就要求城市总体规划必须具有区域和全球化的视野，从区域、全球经济体系中寻求城市的合理定位与发展目标，并且将其分解为多层次、多方面、多手段的实施路径。深圳新一轮城市总体规划（２００７－２０２０）修编，将深圳放在深港合作的大背景下重新审视了城市的定位和发展走向，并且对城市的空间结构、跨境基础设施、节点建设作出了一系列规划指引，为促成深港两地乃至整个珠三角城市群城市功能的融合和布局的协调作出了应有的贡献。［关键词］区域协调；城市总体规划；深港合作
［文章编号］１００６－００２２（２００９）０２－００２５－０５ ［中图分类号］ＴＵ９８４．１１ ［文献标识码］Ｂ
The Reconsideration of the Roles of Comprehensive Urban Planning in Regional SpatialCoordination: A Case Study of Shenzhen Comprehensive Urban Planning Revision/Lu Jia
[Abstract] Limited in administrative and legal strength, regional planning cannot absolutely ensure the coordi-native spatial development of the region. The comprehensive urban planning thereby needs to take on aregional and global vision to identify the preferable position and the development targets of the city and furtherpave its way in multiple dimensions and via various measures. The new Comprehensive Urban Planning ofShenzhen (2007-2020) has embedded Shenzhen in the context of cooperation of Shenzhen and Hong Kong,reinvestigated the position and development targets of Shenzhen, and proposed a serious of planningguidance in the spatial structure, cross-boundary infrastructures and the nodes areas of the city. ThePlanning contributes a lot to the functional combination and the spatial coordination of Shenzhen and HongKong and even the of the Pearl River Delta.
[Key words] Regional coordination, Comprehensive urban planning, Cooperation of Shenzhen and Hong Kong
１引言
城市总体规划在统筹和协调城市对内和对外社会经济发展、空间资源利用、基础设施布局等各方面都具有不可替代的龙头作用。对于城市内部，城市总体规划所确定的各项目标和指标，可以通过城市近期建设规划、年度实施计划、分区规划、法定图则及详细规划等一系列规划平台逐步予以实现；然而，对于城市外部，尤其是总体规划所确定的该城市在区域
发展中所扮演的角色、城市未来的发展走向等，却往往由于各种原因而流于形式，起不到真正的指导作用。
随着区域经济的一体化，深圳在珠三角区域经济格局中正扮演越来越重要的角色，深圳的历次城市总体规划也一贯注重其在珠三角城市群发展中的规划定位，尤其是与香港这个国际化大都市之间的关系。然而由于缺乏有效的空间联通廊道和具体的空间对接途径，深圳的历次总体规划在深港合作方面还一直停留
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在构想和理念阶段，未能对两地的空间融合起到真正的推进作用。今年刚刚完成的深圳城市总体规划修编，不仅通过城市性质和职能明确了深圳在深港合作中的责任与义务，更通过空间布局结构的调整、跨境基础设施和口岸功能的协调、城市节点的建设等具体措施，将规划蓝图变成可实施的行动方案。在这一点上，深圳此次总体规划修编将成为进一步推动珠三角城市空间结构整合的新动力，对完善珠三角区域合作平台、强化城市总体规划在区域空间协调方面的作用等方面都将产生积极而深远的影响。
活互利、经济互补到官方互动的合作升级，合作形态已从单纯的市场驱动、企业的自发行为发展到政府间正式合作机制的建立，合作领域已由简单的劳务和资本输出扩展到基础设施建设、生态环境保护、商业贸易投资等各个方面，这些成就为深港合作的进一步深化打下了良好而坚实的基础。
２００７年初，香港特首曾荫权在其
济增长最快、城市化发展最为迅猛的地区之一，为整合区域资源、推动该地区的持续健康发展，广东省建设厅于２００４年编制完成了《珠江三角洲城镇群协调发展规划》，该规划确定了城镇群发展的目标和发展规模，提出了城镇群空间发展战略、总体空间布局和重大行动计划等［２］，对推动珠三角内城市群的协调发展具有重要指导意义。但是，这一规划的有效实施也有
竞选政纲中提出：“与深圳建立战略伙赖于区域内各个城市的主动配合，尤伴关系，共同建设世界级国际大都会”。其是通过具有法定效力的城市总体规深圳市的主要领导也分别在不同场合公开呼应了香港特首的提议。深港双方在经历多年探讨后，终于就合作目标达成一致。这一目标的确立，不仅符合深圳和香港的共同利益，也是珠三角区域经济一体化的必然结果，更是新形势下的国家战略选择，对于城市和区域乃至全中国都有着重要意义，同时也对深圳的城市规划提出了新的要求。
划的修编贯彻落实其内容和要求。从这个意义上讲，城市总体规划已成为一种城市区域规划，尤其是在城市化越演越烈、城际交通日益频繁、城市空间不断扩大的今天，城市对区域的影响与依赖越来越大，城市总体规划更需从大的区域背景中分析城市的地位和作用，使之符合区域发展的整体利益。
从城市总体规划自身的角度来讲，明确城市在区域中的地位和作用、协调城市对外交通系统的布局，是城市总体规划的重要任务和内容。与近期建设规划、分区规划、法定图则等其他层次的规划不同的是，城市总体
２深港合作的背景与目标
自特区成立以来，深圳与香港就开始了以要素互补为特点的合作，当时深圳凭借低廉的劳动力和土地资源，以及毗邻香港的优势，成为承接香港低端制造业转移的主要基地，而香港则凭借在第三产业上的优越性，逐步实现产业结构的优化升级。１９９７年香港回归以后，两地经济差距不断缩小，深港合作在社会各个层面迅速升温，进入民间互动阶段，但由于制度上的障碍和经济体制上的差异，政府之间并没有达成什么共识，也没有特别重要的实质性动作。随着两地往来的日益频繁，深港双方均感觉到已有的基础设施、交通条件及制度均有改善的必要。２００４年６月，深港双方签署了《关于加强深港合作的备忘录》（简称“１＋８”文件），标志着深港合作进入由政府主导的第三阶段，自此，深港的合作更加规范、具体，一
３城市总体规划：服务于新形势
下区域协调的有效政策途径
我国传统的区域规划体系主要包
括国土规划、区域规划、城镇体系规规划最重要的功能之一，就是要解决划和城镇群规划等。和城乡规划一样，城市与中央、省和周边城市的关系问区域协调规划也属于政府行为，但由于其规划空间范围是跨越行政边界的，缺乏明确、惟一的实施责任主体和可以依赖的行政架构，并且区域规划的法律地位难以确立，因此不能完全借助行政力量保证其实施效果。虽然有人曾提出可以通过建立权威的区域协调政府、设置功能单一的特别区
题；要就城市空间发展的重大问题达成一致，并形成几方共同认可的具有法定效力的契约［３］。因此，城市总体规划直接关系到城市从外部获取资源和政策支持的力度。只有通过城市总体规划的编制和最终审批，城市与中央、省及周边区域在空间发展上的相互关系才能得到法定性的确认；城市才能在明确自己可获得的资源边界和发展条件的前提下谋划自己的发展。更具体地说，城市总体规划在协调区域发展中的特殊地位，主要是通过城市性质与职能的定位、城市空间结构的布局和国家级、区域级大型基础设施的安排与布局来体现的。
些实质性的合作项目和措施（如“深和专门机构、推进市场化改革等途径港创新圈”等）被提上政府议事日程，予以弥补［１］，但这些自上而下的手段“香港２０３０”和“深圳２０３０”的相并不能从根本上解决区域发展中行政继出台，更标志着双方在技术层面的区经济利益博弈、产业布局不合理、重交流和沟通取得了共识，是规划层面大设施协调困难、重复建设严重、生合作的开始。回顾深港合作的历史，态环境恶化等问题。可以看出深港两地已经实现了从生以珠三角为例，该地区是我国经
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则是其城市发展的总目标之一［４］。深圳这一轮总体规划修编首次将深港合作作为城市发展的主要方向为城市定性。由此，“深港合作”被赋予了政治和法律地位，这就为城市规划对深港合作的具体推进明确了指导方向，提供了实施依据。
４．２以空间结构的对接来融合、协调两地城市功能和布局
空间布局结构是城市发展的总体蓝图，也是规划的核心内容。由于历史原因，深港两地在空间上相对离散，缺乏整合，需要通过共同功能轴线的构筑与联动来整合城市功能，实现空间上的衔接。在区域协作方面，深圳市城市总体规划（１９９６－２０１０）（简称“９６总规”）已经意识到与香港合作的重要性，并提出了“充分利用深圳的地理位置优势和‘经济特区’优势，努力促进深圳与香港及珠三角地区的经济合作和协调”的目标［５］。然而，从城市的空间布局（图１）来看，带状组团式的空间结构的提出依然是立足于城市内部资源要素的整合，东、中、西三条发展轴的布局和走向，也并非是站在区域合作的高度而构筑起来的。
结合深港两地及珠三角其他城市近年来的发展实际，深圳在新一轮城市总体规划中重新考虑了“９６总规”提出的三条发展轴的定位与功能（图２）。首先，三条轴线并非局限于深圳特区中心，而是由香港经深圳中心城区向珠三角乃至更大范围进行功能辐射。其次，三条轴线的分工有差异：西部发展轴由香港中心区经西部通道、深圳西部滨海地区至东莞、广州，为生产性服务业聚集带；中部发展轴由香港中心区、深圳中心城区直至龙华、东莞，为综合服务业发展带；东部发展轴经龙岗中心城区至惠州再至粤东，为区域性的制造业、休闲旅游发展带。深圳将以交通设施和节点地区为依托，继续提升、强化这三条发展
图２ 深圳市城市总体规划（２００７－２０２０）空间布局结构图
４深圳城市总体规划修编：区域
空间融合的重要推手
深港合作的意图实际上在深圳历次城市总体规划、远景规划及区域规划中均有不同程度的体现，本次总体规划修编正式将深港合作的目标和深圳在深港合作中的地位与作用予以明确，并通过空间结构布局、跨境基础设施与口岸协调、城市节点的规划建设等内容将合作路径具体化。相比之下，此次总体规划修编实现了从规划理念到实施行动的跨越，将对完善区域空间结构、推进深港空间融合起到不可估量的作用。
４．１以城市性质和职能确立合作目标及角色定位
对深港合作的目标及深圳在深港合作中扮演的角色，无论是民间还是官方均有过积极探讨，但有关设想一直还停留在提议阶段，并未纳入政策层面予以实质性的推动落实。此次总体规划修编将深圳未来的城市性质定位为“创新型综合经济特区，华南地区重要的中心城市，与香港共同发展的国际大都会”，其重要职能就是“国家支持香港繁荣稳定的服务基地，深港共建的国际性金融、贸易和航运中心”，而“依托华南，立足珠三角，加强深港合作，共同构建世界级都市区”
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轴线的功能。通过区域发展轴的构建和强化，促进两地之间在空间结构上的对接，同时也能促成两个城市的功能融合。
中全国铁路客运专线网的重要组成部分，是我国未来“四纵四横”铁路快成后，将完善深港东部发展轴的过境信道系统，为深港东部发展轴线的培育与发展提供保障，有力促进深港空间的融合。更进一步，从大珠三角区域合作的角度来看，东部通道的建成还将大大加强香港与粤东、粤东北地区的联系，进一步扩大香港的经济腹地、对促进香港经济的繁荣稳定、带动粤东和粤东北地区的发展及珠三角区域资源的进一步整合等都有着十分积极的意义。在深圳这次总体规划修编中，已将建设莲塘口岸、打通东部通道作为深圳未来公路口岸体系建设的重要内容。
４．４以城市节点的规划建设来促成空间布局结构
如果说城市轴线确立了一个城市空间结构的基本框架，那么这个框架发展成为真正的蓝图则需要城市节点的支撑和带动。深圳此次总体规划修编确定了多个地区作为城市空间布局结构的节点并予以战略性关注，如沙井西部沿江地区、前海片区、龙华新客站、四大新城等。其中，前海片区作为深圳未来的城市主中心之一，其发展对于深港共建有着极为突出的战略意义。首先，前海片区可以被看作是深港共建的试验田。前海片区位于蛇口半岛西部、伶仃洋东侧，是珠江入海口的
速客运网的一部分，也是内地与香港大型基础设施协作的主要项目之一（图４）。工程建成后，由香港至广州
４．３以跨境基础设施与口岸协调的车程将缩短至一小时以内，这将显来强化空间衔接著改善香港和其他珠三角城市的联
交通设施是构筑发展轴线的主要系，满足广深港间直达客流快速增长支撑。从现状看，深圳东、中、西三需求。对于香港来说，北环线将可打条发展轴已基本形成，今后的工作重破新界东西没有铁路贯通的局面，并点是强化三条轴线的口岸和快速轨道为新界西区居民多提供一个进出边境等各类交通设施，进一步促成轴线集的途径；此外，该线所路经的深圳龙聚态势的形成。未来几年，随着轨道华站及终点站广州石壁将来都会是接交通建设在大珠三角地区的兴起，三驳全国铁路网的枢纽。对于深圳来说，条发展轴的基本构成要素也面临着从通过广深港客运专线和区域城际线的公路、常规铁路向快速便捷的城际轨建设与完善，将可贯通深圳与香港、广道的提升；与此同时，为保障交通设州、东莞、惠州等城市的联系，构建施的无缝衔接，进一步改善口岸通关三条面向区域的城市发展轴，强化珠条件也势在必行。三角区域发展的“脊梁”。为推进广深
在三条发展轴中，西部发展轴的港客运专线的建设，深圳此次总体规工作重点在于推进深港两个机场之间划修编明确提出：应将建设广深港铁的合作，利用穗莞深城际线，建设连路客运专线作为对外交通基础设施建接深港两地机场的轨道连接线（图３）。设的重要内容，以提升深圳在国家铁机场接驳快线的修建，既可使深圳机场有效利用香港机场的国际航线和市场资源来弥补深圳与国际航空市场联系的不足，进而与香港机场合作发展成为国家的门户航空枢纽，又可使香港机场利用深圳机场的国内市场资源及价格优势，增加香港机场对国际、国内中转旅客的吸引。不仅如此，机场接驳快线还可以与深港城市内部的轨道系统相连接（如分别连接深圳的前海枢纽和香港的九广铁路），这样就可以通过空铁联运，扩大机场作为航空枢纽的影响范围，促进两地交通体系的融合，从真正意义上实现“同城”。为此，深圳此次总体规划修编提出：加强与香港机场的分工合作，建设连接深港两地机场的轨道连接线，充分利用香港及深圳的航线资源。
中部发展轴的工作重点在于推进广深港客运专线的修建。广深港铁路客运专线是国家《中长期铁路网规划》
路网中的地位和作用。
东部发展轴的工作重点在于推进东部莲塘口岸的建设，打通东部通道，促进深港跨界公路交通“西进西出、中进中出、东进东出”格局的形成（图５），以缓解现有口岸的拥堵状况，改善两地通关环境。莲塘口岸建
图３ 深港机场接驳快线示意图图４ 广深港客运专线走向示意图
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图５ 深圳公路口岸格局图图６ 前海片区地理位置示意图
咽喉之地（图６），面积约３０ ｋｍ２，土地储备充足、发展空间大、土地成片且平整。通过在前海片区的实践，可逐渐缩小深港两地在相关制度和标准、规则上的差异，为进一步促进合作寻找沟通管道。其次，前海片区是香港向内地拓展发展空间与辐射空间的桥头堡。该片区内有西部通道与香港相通，有沿江高速公路（待建）与东莞、广州相通，并可建设跨江隧道（桥）与珠江西岸相通，周边有深圳机场、西部港群和大铲湾港，深港城际轨道和地铁一号线也经过此地，内外交通便利，区位优势明显，是把香港高端的金融业、物流业和生产服务业向内地辐射、扩散的关键节点。通过香港服务业与内地制造业之间的充分结合，既可为香港的高端服务业寻找市场，又可为国内的制造业提高效率，实现双赢。再次，前海片区还担负着创新国家体制的历史使命。目前，该片区已被定位为国家级自由贸易区，通过深港共建管理委员会，共同制定管理规则，逐渐开展基础设施共建、人员自由往来、港口分工等更大范围的深港合作体制变革，并逐渐建立以人民币为结算货币的国际自由贸易体系，推进我国金融体制的改革，为人民币完全市场化积累经验，为我国经济发展国际化、企业国际化积累经验。随着香港与深圳城市发展级差的
逐渐消弭，前海片区的经验可以在深圳特区内逐步推广，逐渐形成在香港和深圳特区内进行科技研发、创意设
城市总体规划修编的经验证明，通过主动从城市空间布局结构、过境交通基础设施等方面与其他城市对接，以
计、高端服务、港口贸易，在特区外进及城市节点地区的示范和带动作用，行产业制造的分工格局，并联合广州、城市总体规划在协调区域发展的空间澳门、珠海，促进珠三角城市带的整合分工，扩大区域影响范围，带动南中国的发展，辐射东南亚，推动大中华经济圈的繁荣。由此可见，前海片区建设的成功，不仅对深港、粤港的对接至关重要，而且对中国乃至整个亚洲都将产生重要影响。
结构方面是大有可为的。
（笔者在写作本文过程中得到深圳市规划局副局长许重光先生的悉心指正和帮助，特此表示感谢！）
［参考文献］
［１］陈建华，王国恩．区域协调发展的政策途 径［Ｊ］．城市规划，２００６，３０（１２）：１５－１９．［２］广东省人民政府．珠江三角洲城市群协调 发展规划（２００４－２０２０）［Ｚ］．２００４．［３］邹 兵．深圳这一轮总规修编该做什么 ［Ｊ］．规划评论，２００６，（３）：４０－４３．［４］深圳市规划局．深圳市城市总体规划 （２００７－２０２０）（草案）［Ｚ］．２００７．［５］深圳市规划局．深圳市城市总体规划 （１９９６－２０１０）［Ｚ］．２０００．［作者简介］
陆 佳，博士，现任职于深圳市城市规划发展研究中心。
［收稿日期］２００８－０９－２７
５结语
在全球化和区域经济一体化的宏
观背景下，单纯依靠区域协调规划已不足以应对区域内部城市之间在发展过程中所产生的种种矛盾，城市总体规划因而担负起协调区域空间结构、优化区域资源配置的重要历史使命。为此，城市总体规划必须跳出城市行政辖区范围，充分考虑全球化和区域经济一体化为城市发展带来的机遇和挑战，以及城市自身在区域竞争中的优劣势，对城市进行合理定位，并借助城市规划的平台和手段积极寻求外部发展机遇。这一方面有利于城市自身发展空间的拓展，另一方面也有利于区域空间结构的协调。深圳新一轮
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［摘 要］区域协调规划由于其行政力量的有限和法律地位的尴尬，不能作为区域空间协调发展的惟一依托和绝对保障。这就要求城市总体规划必须具有区域和全球化的视野，从区域、全球经济体系中寻求城市的合理定位与发展目标，并且将其分解为多层次、多方面、多手段的实施路径。深圳新一轮城市总体规划（２００７－２０２０）修编，将深圳放在深港合作的大背景下重新审视了城市的定位和发展走向，并且对城市的空间结构、跨境基础设施、节点建设作出了一系列规划指引，为促成深港两地乃至整个珠三角城市群城市功能的融合和布局的协调作出了应有的贡献。［关键词］区域协调；城市总体规划；深港合作
［文章编号］１００６－００２２（２００９）０２－００２５－０５ ［中图分类号］ＴＵ９８４．１１ ［文献标识码］Ｂ
The Reconsideration of the Roles of Comprehensive Urban Planning in Regional SpatialCoordination: A Case Study of Shenzhen Comprehensive Urban Planning Revision/Lu Jia
[Abstract] Limited in administrative and legal strength, regional planning cannot absolutely ensure the coordi-native spatial development of the region. The comprehensive urban planning thereby needs to take on aregional and global vision to identify the preferable position and the development targets of the city and furtherpave its way in multiple dimensions and via various measures. The new Comprehensive Urban Planning ofShenzhen (2007-2020) has embedded Shenzhen in the context of cooperation of Shenzhen and Hong Kong,reinvestigated the position and development targets of Shenzhen, and proposed a serious of planningguidance in the spatial structure, cross-boundary infrastructures and the nodes areas of the city. ThePlanning contributes a lot to the functional combination and the spatial coordination of Shenzhen and HongKong and even the of the Pearl River Delta.
[Key words] Regional coordination, Comprehensive urban planning, Cooperation of Shenzhen and Hong Kong
１引言
城市总体规划在统筹和协调城市对内和对外社会经济发展、空间资源利用、基础设施布局等各方面都具有不可替代的龙头作用。对于城市内部，城市总体规划所确定的各项目标和指标，可以通过城市近期建设规划、年度实施计划、分区规划、法定图则及详细规划等一系列规划平台逐步予以实现；然而，对于城市外部，尤其是总体规划所确定的该城市在区域
发展中所扮演的角色、城市未来的发展走向等，却往往由于各种原因而流于形式，起不到真正的指导作用。
随着区域经济的一体化，深圳在珠三角区域经济格局中正扮演越来越重要的角色，深圳的历次城市总体规划也一贯注重其在珠三角城市群发展中的规划定位，尤其是与香港这个国际化大都市之间的关系。然而由于缺乏有效的空间联通廊道和具体的空间对接途径，深圳的历次总体规划在深港合作方面还一直停留
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在构想和理念阶段，未能对两地的空间融合起到真正的推进作用。今年刚刚完成的深圳城市总体规划修编，不仅通过城市性质和职能明确了深圳在深港合作中的责任与义务，更通过空间布局结构的调整、跨境基础设施和口岸功能的协调、城市节点的建设等具体措施，将规划蓝图变成可实施的行动方案。在这一点上，深圳此次总体规划修编将成为进一步推动珠三角城市空间结构整合的新动力，对完善珠三角区域合作平台、强化城市总体规划在区域空间协调方面的作用等方面都将产生积极而深远的影响。
活互利、经济互补到官方互动的合作升级，合作形态已从单纯的市场驱动、企业的自发行为发展到政府间正式合作机制的建立，合作领域已由简单的劳务和资本输出扩展到基础设施建设、生态环境保护、商业贸易投资等各个方面，这些成就为深港合作的进一步深化打下了良好而坚实的基础。
２００７年初，香港特首曾荫权在其
济增长最快、城市化发展最为迅猛的地区之一，为整合区域资源、推动该地区的持续健康发展，广东省建设厅于２００４年编制完成了《珠江三角洲城镇群协调发展规划》，该规划确定了城镇群发展的目标和发展规模，提出了城镇群空间发展战略、总体空间布局和重大行动计划等［２］，对推动珠三角内城市群的协调发展具有重要指导意义。但是，这一规划的有效实施也有
竞选政纲中提出：“与深圳建立战略伙赖于区域内各个城市的主动配合，尤伴关系，共同建设世界级国际大都会”。其是通过具有法定效力的城市总体规深圳市的主要领导也分别在不同场合公开呼应了香港特首的提议。深港双方在经历多年探讨后，终于就合作目标达成一致。这一目标的确立，不仅符合深圳和香港的共同利益，也是珠三角区域经济一体化的必然结果，更是新形势下的国家战略选择，对于城市和区域乃至全中国都有着重要意义，同时也对深圳的城市规划提出了新的要求。
划的修编贯彻落实其内容和要求。从这个意义上讲，城市总体规划已成为一种城市区域规划，尤其是在城市化越演越烈、城际交通日益频繁、城市空间不断扩大的今天，城市对区域的影响与依赖越来越大，城市总体规划更需从大的区域背景中分析城市的地位和作用，使之符合区域发展的整体利益。
从城市总体规划自身的角度来讲，明确城市在区域中的地位和作用、协调城市对外交通系统的布局，是城市总体规划的重要任务和内容。与近期建设规划、分区规划、法定图则等其他层次的规划不同的是，城市总体
２深港合作的背景与目标
自特区成立以来，深圳与香港就开始了以要素互补为特点的合作，当时深圳凭借低廉的劳动力和土地资源，以及毗邻香港的优势，成为承接香港低端制造业转移的主要基地，而香港则凭借在第三产业上的优越性，逐步实现产业结构的优化升级。１９９７年香港回归以后，两地经济差距不断缩小，深港合作在社会各个层面迅速升温，进入民间互动阶段，但由于制度上的障碍和经济体制上的差异，政府之间并没有达成什么共识，也没有特别重要的实质性动作。随着两地往来的日益频繁，深港双方均感觉到已有的基础设施、交通条件及制度均有改善的必要。２００４年６月，深港双方签署了《关于加强深港合作的备忘录》（简称“１＋８”文件），标志着深港合作进入由政府主导的第三阶段，自此，深港的合作更加规范、具体，一
３城市总体规划：服务于新形势
下区域协调的有效政策途径
我国传统的区域规划体系主要包
括国土规划、区域规划、城镇体系规规划最重要的功能之一，就是要解决划和城镇群规划等。和城乡规划一样，城市与中央、省和周边城市的关系问区域协调规划也属于政府行为，但由于其规划空间范围是跨越行政边界的，缺乏明确、惟一的实施责任主体和可以依赖的行政架构，并且区域规划的法律地位难以确立，因此不能完全借助行政力量保证其实施效果。虽然有人曾提出可以通过建立权威的区域协调政府、设置功能单一的特别区
题；要就城市空间发展的重大问题达成一致，并形成几方共同认可的具有法定效力的契约［３］。因此，城市总体规划直接关系到城市从外部获取资源和政策支持的力度。只有通过城市总体规划的编制和最终审批，城市与中央、省及周边区域在空间发展上的相互关系才能得到法定性的确认；城市才能在明确自己可获得的资源边界和发展条件的前提下谋划自己的发展。更具体地说，城市总体规划在协调区域发展中的特殊地位，主要是通过城市性质与职能的定位、城市空间结构的布局和国家级、区域级大型基础设施的安排与布局来体现的。
些实质性的合作项目和措施（如“深和专门机构、推进市场化改革等途径港创新圈”等）被提上政府议事日程，予以弥补［１］，但这些自上而下的手段“香港２０３０”和“深圳２０３０”的相并不能从根本上解决区域发展中行政继出台，更标志着双方在技术层面的区经济利益博弈、产业布局不合理、重交流和沟通取得了共识，是规划层面大设施协调困难、重复建设严重、生合作的开始。回顾深港合作的历史，态环境恶化等问题。可以看出深港两地已经实现了从生以珠三角为例，该地区是我国经
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则是其城市发展的总目标之一［４］。深圳这一轮总体规划修编首次将深港合作作为城市发展的主要方向为城市定性。由此，“深港合作”被赋予了政治和法律地位，这就为城市规划对深港合作的具体推进明确了指导方向，提供了实施依据。
４．２以空间结构的对接来融合、协调两地城市功能和布局
空间布局结构是城市发展的总体蓝图，也是规划的核心内容。由于历史原因，深港两地在空间上相对离散，缺乏整合，需要通过共同功能轴线的构筑与联动来整合城市功能，实现空间上的衔接。在区域协作方面，深圳市城市总体规划（１９９６－２０１０）（简称“９６总规”）已经意识到与香港合作的重要性，并提出了“充分利用深圳的地理位置优势和‘经济特区’优势，努力促进深圳与香港及珠三角地区的经济合作和协调”的目标［５］。然而，从城市的空间布局（图１）来看，带状组团式的空间结构的提出依然是立足于城市内部资源要素的整合，东、中、西三条发展轴的布局和走向，也并非是站在区域合作的高度而构筑起来的。
结合深港两地及珠三角其他城市近年来的发展实际，深圳在新一轮城市总体规划中重新考虑了“９６总规”提出的三条发展轴的定位与功能（图２）。首先，三条轴线并非局限于深圳特区中心，而是由香港经深圳中心城区向珠三角乃至更大范围进行功能辐射。其次，三条轴线的分工有差异：西部发展轴由香港中心区经西部通道、深圳西部滨海地区至东莞、广州，为生产性服务业聚集带；中部发展轴由香港中心区、深圳中心城区直至龙华、东莞，为综合服务业发展带；东部发展轴经龙岗中心城区至惠州再至粤东，为区域性的制造业、休闲旅游发展带。深圳将以交通设施和节点地区为依托，继续提升、强化这三条发展
图２ 深圳市城市总体规划（２００７－２０２０）空间布局结构图
４深圳城市总体规划修编：区域
空间融合的重要推手
深港合作的意图实际上在深圳历次城市总体规划、远景规划及区域规划中均有不同程度的体现，本次总体规划修编正式将深港合作的目标和深圳在深港合作中的地位与作用予以明确，并通过空间结构布局、跨境基础设施与口岸协调、城市节点的规划建设等内容将合作路径具体化。相比之下，此次总体规划修编实现了从规划理念到实施行动的跨越，将对完善区域空间结构、推进深港空间融合起到不可估量的作用。
４．１以城市性质和职能确立合作目标及角色定位
对深港合作的目标及深圳在深港合作中扮演的角色，无论是民间还是官方均有过积极探讨，但有关设想一直还停留在提议阶段，并未纳入政策层面予以实质性的推动落实。此次总体规划修编将深圳未来的城市性质定位为“创新型综合经济特区，华南地区重要的中心城市，与香港共同发展的国际大都会”，其重要职能就是“国家支持香港繁荣稳定的服务基地，深港共建的国际性金融、贸易和航运中心”，而“依托华南，立足珠三角，加强深港合作，共同构建世界级都市区”
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轴线的功能。通过区域发展轴的构建和强化，促进两地之间在空间结构上的对接，同时也能促成两个城市的功能融合。
中全国铁路客运专线网的重要组成部分，是我国未来“四纵四横”铁路快成后，将完善深港东部发展轴的过境信道系统，为深港东部发展轴线的培育与发展提供保障，有力促进深港空间的融合。更进一步，从大珠三角区域合作的角度来看，东部通道的建成还将大大加强香港与粤东、粤东北地区的联系，进一步扩大香港的经济腹地、对促进香港经济的繁荣稳定、带动粤东和粤东北地区的发展及珠三角区域资源的进一步整合等都有着十分积极的意义。在深圳这次总体规划修编中，已将建设莲塘口岸、打通东部通道作为深圳未来公路口岸体系建设的重要内容。
４．４以城市节点的规划建设来促成空间布局结构
如果说城市轴线确立了一个城市空间结构的基本框架，那么这个框架发展成为真正的蓝图则需要城市节点的支撑和带动。深圳此次总体规划修编确定了多个地区作为城市空间布局结构的节点并予以战略性关注，如沙井西部沿江地区、前海片区、龙华新客站、四大新城等。其中，前海片区作为深圳未来的城市主中心之一，其发展对于深港共建有着极为突出的战略意义。首先，前海片区可以被看作是深港共建的试验田。前海片区位于蛇口半岛西部、伶仃洋东侧，是珠江入海口的
速客运网的一部分，也是内地与香港大型基础设施协作的主要项目之一（图４）。工程建成后，由香港至广州
４．３以跨境基础设施与口岸协调的车程将缩短至一小时以内，这将显来强化空间衔接著改善香港和其他珠三角城市的联
交通设施是构筑发展轴线的主要系，满足广深港间直达客流快速增长支撑。从现状看，深圳东、中、西三需求。对于香港来说，北环线将可打条发展轴已基本形成，今后的工作重破新界东西没有铁路贯通的局面，并点是强化三条轴线的口岸和快速轨道为新界西区居民多提供一个进出边境等各类交通设施，进一步促成轴线集的途径；此外，该线所路经的深圳龙聚态势的形成。未来几年，随着轨道华站及终点站广州石壁将来都会是接交通建设在大珠三角地区的兴起，三驳全国铁路网的枢纽。对于深圳来说，条发展轴的基本构成要素也面临着从通过广深港客运专线和区域城际线的公路、常规铁路向快速便捷的城际轨建设与完善，将可贯通深圳与香港、广道的提升；与此同时，为保障交通设州、东莞、惠州等城市的联系，构建施的无缝衔接，进一步改善口岸通关三条面向区域的城市发展轴，强化珠条件也势在必行。三角区域发展的“脊梁”。为推进广深
在三条发展轴中，西部发展轴的港客运专线的建设，深圳此次总体规工作重点在于推进深港两个机场之间划修编明确提出：应将建设广深港铁的合作，利用穗莞深城际线，建设连路客运专线作为对外交通基础设施建接深港两地机场的轨道连接线（图３）。设的重要内容，以提升深圳在国家铁机场接驳快线的修建，既可使深圳机场有效利用香港机场的国际航线和市场资源来弥补深圳与国际航空市场联系的不足，进而与香港机场合作发展成为国家的门户航空枢纽，又可使香港机场利用深圳机场的国内市场资源及价格优势，增加香港机场对国际、国内中转旅客的吸引。不仅如此，机场接驳快线还可以与深港城市内部的轨道系统相连接（如分别连接深圳的前海枢纽和香港的九广铁路），这样就可以通过空铁联运，扩大机场作为航空枢纽的影响范围，促进两地交通体系的融合，从真正意义上实现“同城”。为此，深圳此次总体规划修编提出：加强与香港机场的分工合作，建设连接深港两地机场的轨道连接线，充分利用香港及深圳的航线资源。
中部发展轴的工作重点在于推进广深港客运专线的修建。广深港铁路客运专线是国家《中长期铁路网规划》
路网中的地位和作用。
东部发展轴的工作重点在于推进东部莲塘口岸的建设，打通东部通道，促进深港跨界公路交通“西进西出、中进中出、东进东出”格局的形成（图５），以缓解现有口岸的拥堵状况，改善两地通关环境。莲塘口岸建
图３ 深港机场接驳快线示意图图４ 广深港客运专线走向示意图
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图５ 深圳公路口岸格局图图６ 前海片区地理位置示意图
咽喉之地（图６），面积约３０ ｋｍ２，土地储备充足、发展空间大、土地成片且平整。通过在前海片区的实践，可逐渐缩小深港两地在相关制度和标准、规则上的差异，为进一步促进合作寻找沟通管道。其次，前海片区是香港向内地拓展发展空间与辐射空间的桥头堡。该片区内有西部通道与香港相通，有沿江高速公路（待建）与东莞、广州相通，并可建设跨江隧道（桥）与珠江西岸相通，周边有深圳机场、西部港群和大铲湾港，深港城际轨道和地铁一号线也经过此地，内外交通便利，区位优势明显，是把香港高端的金融业、物流业和生产服务业向内地辐射、扩散的关键节点。通过香港服务业与内地制造业之间的充分结合，既可为香港的高端服务业寻找市场，又可为国内的制造业提高效率，实现双赢。再次，前海片区还担负着创新国家体制的历史使命。目前，该片区已被定位为国家级自由贸易区，通过深港共建管理委员会，共同制定管理规则，逐渐开展基础设施共建、人员自由往来、港口分工等更大范围的深港合作体制变革，并逐渐建立以人民币为结算货币的国际自由贸易体系，推进我国金融体制的改革，为人民币完全市场化积累经验，为我国经济发展国际化、企业国际化积累经验。随着香港与深圳城市发展级差的
逐渐消弭，前海片区的经验可以在深圳特区内逐步推广，逐渐形成在香港和深圳特区内进行科技研发、创意设
城市总体规划修编的经验证明，通过主动从城市空间布局结构、过境交通基础设施等方面与其他城市对接，以
计、高端服务、港口贸易，在特区外进及城市节点地区的示范和带动作用，行产业制造的分工格局，并联合广州、城市总体规划在协调区域发展的空间澳门、珠海，促进珠三角城市带的整合分工，扩大区域影响范围，带动南中国的发展，辐射东南亚，推动大中华经济圈的繁荣。由此可见，前海片区建设的成功，不仅对深港、粤港的对接至关重要，而且对中国乃至整个亚洲都将产生重要影响。
结构方面是大有可为的。
（笔者在写作本文过程中得到深圳市规划局副局长许重光先生的悉心指正和帮助，特此表示感谢！）
［参考文献］
［１］陈建华，王国恩．区域协调发展的政策途 径［Ｊ］．城市规划，２００６，３０（１２）：１５－１９．［２］广东省人民政府．珠江三角洲城市群协调 发展规划（２００４－２０２０）［Ｚ］．２００４．［３］邹 兵．深圳这一轮总规修编该做什么 ［Ｊ］．规划评论，２００６，（３）：４０－４３．［４］深圳市规划局．深圳市城市总体规划 （２００７－２０２０）（草案）［Ｚ］．２００７．［５］深圳市规划局．深圳市城市总体规划 （１９９６－２０１０）［Ｚ］．２０００．［作者简介］
陆 佳，博士，现任职于深圳市城市规划发展研究中心。
［收稿日期］２００８－０９－２７
５结语
在全球化和区域经济一体化的宏
观背景下，单纯依靠区域协调规划已不足以应对区域内部城市之间在发展过程中所产生的种种矛盾，城市总体规划因而担负起协调区域空间结构、优化区域资源配置的重要历史使命。为此，城市总体规划必须跳出城市行政辖区范围，充分考虑全球化和区域经济一体化为城市发展带来的机遇和挑战，以及城市自身在区域竞争中的优劣势，对城市进行合理定位，并借助城市规划的平台和手段积极寻求外部发展机遇。这一方面有利于城市自身发展空间的拓展，另一方面也有利于区域空间结构的协调。深圳新一轮
２００９年第２期 第２５卷
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