提要近年来,总部经济的兴起为我国区域经济的发展注入了新的活力。总部经济模式带来诸多外溢经济效应的同时,也引发了不少经济运行中的实际问题。本文仅就总部经济发展中出现的税收问题进行分析,并提出可行性建议。
关键词:总部经济;税收转移;税收征管
中图分类号:F810.42文献标识码:A
一、总部经济概况
(一)总部经济的兴起及其效应。近年来,随着经济全球化和信息技术的快速发展,为适应市场经济的变化及自身生产管理的需求,一些企业将总部与加工制造基地在空间上实现分离。企业总部向具有发展优势的中心城市聚集,将生产基地布局在具有成本比较优势的地区,使企业价值链与区域资源实现最优空间耦合。企业的这种行为将对总部所在地的经济发展发挥一定作用。这种总部聚集的经济形态被称为“总部经济”。总部经济现象的出现,与市场化程度的增强、信息网络技术的快速发展、区域间资源禀赋的差异和经济发展的不平衡等客观因素是分不开的。随着经济的不断发展,如何有效利用区域优势发展企业成为各行业必须要考虑的问题。将各地区资源优势加以规划利用,实现企业总部与生产基地的空间分离,形成“总部―加工基地”区域合作共赢的总部经济模式,是企业谋求进一步发展的一种途径。总部经济形成的内在机制,就是要实现企业、总部所在中心城市、生产加工基地所在区域三方利益相互增进,也就是所谓的“三赢模式”。
总部经济能为总部所在地带来诸多外溢经济效应,如税收贡献效应、产业乘数效应、消费带动效应、劳动就业效应、社会资本效应。这些效应能够带动总部所在地税收收入、各行业产量等总量增长,同时也能提升该地的知名度,对总部所在地的经济发展有很大贡献。
(二)我国总部经济发展近况。自上世纪九十年代以后,企业迁移总部的潮流在中国风行,一些国内大型企业集团出于对企业长久发展的考虑,将总部与生产基地进行空间分离,总部向北京、广州、上海等国内中心城市和有优势的省会迁移,生产加工基地向具有生产优势的地区集中,从而出现总部经济形态,加快了总部经济在中国的发展进程。目前看来,我国企业的总部迁移主要表现为民营企业总部迁移。相比国有企业来说,民营企业的结构调整及区域选择的自主性更强,牵绊也较少,只要是有利于企业发展的可持续战略都可实施。诸如美的、长虹、小天鹅等民营企业是在中小城市起家的,经过一定发展,当地资源环境成为企业发展的瓶颈,这就要求企业谋求更好的环境。一些中心城市及一些大城市的环境条件符合企业的战略需求,迁移总部成为企业切合实际的选择。这些民营企业的自利行为从宏观上看对总部经济的发展起到了推动作用。
目前,我国总部经济呈现多层次特点:以北京、上海为代表的大型城市以吸引跨国公司地区总部、各类研发机构、国内大型企业集团总部为主;以广州、深圳、天津等为代表的区域型中心城市利用良好的区位优势吸引部分跨国公司分支机构、国内大企业总部或区域总部等。以这些城市为代表,带动周边城市区域经济发展,已逐渐形成京津冀环渤海、珠三角和长三角这三大城市群,它们是我国总部经济发展最典型同时也是较为完善的区域。
二、对总部经济发展中出现的税收问题分析
总部经济的兴起无疑会对我国市场经济发展起到促进作用,但在发展中往往会出现这样那样的问题。本部分仅就总部经济发展带来的税收问题进行分析。
(一)总部经济加剧区域间税收竞争。基于总部经济模式为总部所在地带来的多重效益,近年来各大中城市对打造总部城市都跃跃欲试。企业是“经济人”,总会趋于向能使其效益最大化的地区扎根。这种趋利性是各城市进行总部城市改造时必须考虑的,但也是不正当竞争的根源。
1、不规范的竞争手段导致税收流失。除了基础设施上的优势,政府还想方设法地为总部企业创造各种政策上的便利,其中包括税收优惠政策。综合条件突出的城市不必在税收优惠政策制定方面下多大工夫;环境条件不算好的城市就可能将“给出比其他地区更诱人的税收优惠政策”作为吸引总部企业入驻的重要筹码。各城市优势不同,必将为吸引企业总部各显其能。但如果对吸引总部过于投入,就可能忽视吸引的目的,出现采用不规范税收手段导致国家税收无形中流失的后果,导致不能为公共产品及服务筹集更多资金,无序的税收竞争也会破坏正常的市场秩序。
2、城市间竞争致使税源转移,不利于税收征管。企业总部迁移的同时,带走大部分税收收入,这种一次性的税收抽离对原总部所在地政府财政收入不利,同样也不利于区域产业结构的发展及税源的拓展。另外,随着中心城市及各大中城市的迅速发展,优势的不断变化使得企业考虑到更长久的发展可能会频繁迁移总部。这种候鸟式的迁移及相关管理政策的滞后会扰乱正常的税收征管秩序,对税源控制产生不利影响。
(二)税源背离现象突显。总部经济带来的另一税收问题是税源背离,即税收在区域间不合理转移致使有税源区域不得税收,无税源区域得税收,区域间税收分配扭曲。目前,区域税收与税源背离已是客观事实。企业税收收入在区域间转移的方式大致有两种:一种为合并纳税,是将子公司或分公司的利润合并至总公司,形成企业向总部所在地的所得税贡献事实;另一种是企业内部转让定价形式的税收转移,即企业将利润从高税负地区转移到低税负地区以实现企业整体利益最大化。这两种方式从客观角度来说,对企业发展和规模经营有利无害,但对税源所在地政府来说就有失公平。
就生产部门向总部转移利润来说,总部所在地政府无税源而得税收,生产地政府有税源却不得税收。企业将中间生产加工环节安排到生产成本较低的地区,其创造的销售额、利润额应以税源形式成为地方财政和经济发展的重要支撑。企业进行生产利用到当地政府提供的公共产品与服务、当地的自然资源及社会资源,而生产活动又可能给当地带来环境和生态方面的负担。据此当地政府理应按税法规定的属地纳税原则取得财政收入,企业的利润转移却将这部分税收收入纳入到总部所在地政府财政收入中。这既违背了税收分配公平原则,也不利于区域间的协调发展,尤其对西部地区经济发展有更大影响。西部地区由于各种原因大都开放较晚,而资源优势又符合企业生产发展需求。处于西部省份的生产制造部门的利润大都被总部汇总到所在地政府纳税。如果税收还这样转移,西部地区的税源无法给当地财政带来应得的收入,资源优势难以转化为经济优势及财政优势,将不利于这些区域未来的社会与经济发展,导致东、西部发展的差距进一步拉大,这将对我国经济的协调发展产生负面影响。
另外,总部向子公司或分公司转移利润以降低税负的做法也不利于税收监管。新颁布的《中华人民共和国企业所得税法》中的法人所得税制会使总部汇总纳税的企业数量增加,滞后的税收制度及现实中对暂行办法执行的不到位都会对我国总部经济的发展产生阻碍。
三、针对总部经济的建议
“两头在内、中间在外”的总部经济形式,对企业而言是利用各地区的比较优势,就城市而言是利用企业入驻来促进当地经济发展。但是,如果企业利润都集中到总部城市,使得总部城市利税多,生产部门城市利税不足的话,就会影响总部经济的持续发展和整个社会经济的良好运行。基于上述出现的问题,本文给出如下建议:
(一)促使地方政府正确对待总部经济。总部经济发展模式无疑是城市借机提高整体实力的一种明智选择,但过于重视总部经济带来的某些效应却会使总部经济的效果大打折扣,这既不利于城市发展,也会给国家利益造成损害。正确的定位是城市发展的首要因素。中小城市或实力不足的城市不可盲目地跟风随潮,勉强吸引总部入驻不仅不能达到预期效果,还可能打乱以往的城市发展规划,从而事倍功半。中心城市或大中城市在打造总部城市时不能只看到企业总部的入驻带来的税收收入等好处,还要看总部入驻是否顺应城市发展的需要,能否提高城市综合实力。城市在吸引企业投资总部时应把优质的公共产品和服务放在首位,再辅以合理的优惠政策,形成长效良性循环机制。另外,中央政府出台相关政策以促使地方政府正确看待总部经济模式,并从区域经济角度出发适当引导企业总部走向,使区域分工与合作更适合经济发展的需要。
(二)调整税收政策及征管办法,以适应经济发展需要。税收政策与征管办法的不断完善将有效缓解总部经济发展中税收方面的冲突,以利于经济健康快速发展。现行的新企业所得税法统一并规范了税收优惠政策。其中,“以区域优惠为主转变为以产业优惠为主、区域优惠为辅”的政策转变意味着企业所得税优惠将更多地参与到国家产业政策调控中,以推动产业升级和技术进步。这既利于区域间经济协调发展,又有助于规范城市吸引总部的政策制定,缓解城市间无序税收竞争的矛盾。
对于跨区经营企业税收转移产生的税收背离问题,可以在坚持税收属地征收管理的原则下,实行税收收入参与权与税收征收管理分离。税收收入可由非税源地的税务机关征收,再按税收贡献程度高低在各地区之间进行合理分配,非征税机关对征税机关享有该部分税收的知情权和异议权。同时,还应建立专门机构来处理跨地区税收收入的分配问题,如统计各地区对相关税收收入的贡献度,协调区域间利益纠纷和矛盾等。这对“税源地不得税收,无税源地得税收”的税收收益分配不公问题的解决有很大帮助。
若企业实行分权化管理模式,则子公司、分公司的利润想要转移就比较困难,合理的税收政策可引导企业将利润留在税源地,支持税源地的经济建设和发展。
(三)科学制定地方政府官员政绩考核标准,以利于经济发展。目前,各地方政府的GDP政绩导向对地区间总部恶性竞争也有一定“贡献”。官员调动对地区整体发展是个考验,因为官员总会考虑执政期如何用数字或指标来表现政绩,他们会根据不同时期的经济条件来制定地区发展政策。若当时正是总部经济兴起的时期,新政府领导就可能以打造总部城市为目标制定政策,这样或许就与上届政府制定的发展方案相悖。长此以往,一届届政府如果都只关注本届做出的成绩,则可能使城市的发展越来越狭隘,也就不利于长期发展。科学的政绩考核标准能起到规范作用,使上下届政府的政策制定连续贯通,以利于城市可持续发展,形成整体性、阶段性较强的战略性发展蓝图,这样才能使总部经济更好地推动城市的整体发展。
(作者单位:新疆财经大学公共经济与管理学院)
主要参考文献:
[1]赵宏.2005～2006年:中国总部经济发展报告.北京:社会科学文献出版社,2005.12.
[2]杨虹.总部经济模式下的税源特色分析[J].中央财经大学学报,2004.12.
[3]马宁.对区域税收分配失衡的成因分析及政策建议[J].财会研究,2008.4.
提要近年来,总部经济的兴起为我国区域经济的发展注入了新的活力。总部经济模式带来诸多外溢经济效应的同时,也引发了不少经济运行中的实际问题。本文仅就总部经济发展中出现的税收问题进行分析,并提出可行性建议。
关键词:总部经济;税收转移;税收征管
中图分类号:F810.42文献标识码:A
一、总部经济概况
(一)总部经济的兴起及其效应。近年来,随着经济全球化和信息技术的快速发展,为适应市场经济的变化及自身生产管理的需求,一些企业将总部与加工制造基地在空间上实现分离。企业总部向具有发展优势的中心城市聚集,将生产基地布局在具有成本比较优势的地区,使企业价值链与区域资源实现最优空间耦合。企业的这种行为将对总部所在地的经济发展发挥一定作用。这种总部聚集的经济形态被称为“总部经济”。总部经济现象的出现,与市场化程度的增强、信息网络技术的快速发展、区域间资源禀赋的差异和经济发展的不平衡等客观因素是分不开的。随着经济的不断发展,如何有效利用区域优势发展企业成为各行业必须要考虑的问题。将各地区资源优势加以规划利用,实现企业总部与生产基地的空间分离,形成“总部―加工基地”区域合作共赢的总部经济模式,是企业谋求进一步发展的一种途径。总部经济形成的内在机制,就是要实现企业、总部所在中心城市、生产加工基地所在区域三方利益相互增进,也就是所谓的“三赢模式”。
总部经济能为总部所在地带来诸多外溢经济效应,如税收贡献效应、产业乘数效应、消费带动效应、劳动就业效应、社会资本效应。这些效应能够带动总部所在地税收收入、各行业产量等总量增长,同时也能提升该地的知名度,对总部所在地的经济发展有很大贡献。
(二)我国总部经济发展近况。自上世纪九十年代以后,企业迁移总部的潮流在中国风行,一些国内大型企业集团出于对企业长久发展的考虑,将总部与生产基地进行空间分离,总部向北京、广州、上海等国内中心城市和有优势的省会迁移,生产加工基地向具有生产优势的地区集中,从而出现总部经济形态,加快了总部经济在中国的发展进程。目前看来,我国企业的总部迁移主要表现为民营企业总部迁移。相比国有企业来说,民营企业的结构调整及区域选择的自主性更强,牵绊也较少,只要是有利于企业发展的可持续战略都可实施。诸如美的、长虹、小天鹅等民营企业是在中小城市起家的,经过一定发展,当地资源环境成为企业发展的瓶颈,这就要求企业谋求更好的环境。一些中心城市及一些大城市的环境条件符合企业的战略需求,迁移总部成为企业切合实际的选择。这些民营企业的自利行为从宏观上看对总部经济的发展起到了推动作用。
目前,我国总部经济呈现多层次特点:以北京、上海为代表的大型城市以吸引跨国公司地区总部、各类研发机构、国内大型企业集团总部为主;以广州、深圳、天津等为代表的区域型中心城市利用良好的区位优势吸引部分跨国公司分支机构、国内大企业总部或区域总部等。以这些城市为代表,带动周边城市区域经济发展,已逐渐形成京津冀环渤海、珠三角和长三角这三大城市群,它们是我国总部经济发展最典型同时也是较为完善的区域。
二、对总部经济发展中出现的税收问题分析
总部经济的兴起无疑会对我国市场经济发展起到促进作用,但在发展中往往会出现这样那样的问题。本部分仅就总部经济发展带来的税收问题进行分析。
(一)总部经济加剧区域间税收竞争。基于总部经济模式为总部所在地带来的多重效益,近年来各大中城市对打造总部城市都跃跃欲试。企业是“经济人”,总会趋于向能使其效益最大化的地区扎根。这种趋利性是各城市进行总部城市改造时必须考虑的,但也是不正当竞争的根源。
1、不规范的竞争手段导致税收流失。除了基础设施上的优势,政府还想方设法地为总部企业创造各种政策上的便利,其中包括税收优惠政策。综合条件突出的城市不必在税收优惠政策制定方面下多大工夫;环境条件不算好的城市就可能将“给出比其他地区更诱人的税收优惠政策”作为吸引总部企业入驻的重要筹码。各城市优势不同,必将为吸引企业总部各显其能。但如果对吸引总部过于投入,就可能忽视吸引的目的,出现采用不规范税收手段导致国家税收无形中流失的后果,导致不能为公共产品及服务筹集更多资金,无序的税收竞争也会破坏正常的市场秩序。
2、城市间竞争致使税源转移,不利于税收征管。企业总部迁移的同时,带走大部分税收收入,这种一次性的税收抽离对原总部所在地政府财政收入不利,同样也不利于区域产业结构的发展及税源的拓展。另外,随着中心城市及各大中城市的迅速发展,优势的不断变化使得企业考虑到更长久的发展可能会频繁迁移总部。这种候鸟式的迁移及相关管理政策的滞后会扰乱正常的税收征管秩序,对税源控制产生不利影响。
(二)税源背离现象突显。总部经济带来的另一税收问题是税源背离,即税收在区域间不合理转移致使有税源区域不得税收,无税源区域得税收,区域间税收分配扭曲。目前,区域税收与税源背离已是客观事实。企业税收收入在区域间转移的方式大致有两种:一种为合并纳税,是将子公司或分公司的利润合并至总公司,形成企业向总部所在地的所得税贡献事实;另一种是企业内部转让定价形式的税收转移,即企业将利润从高税负地区转移到低税负地区以实现企业整体利益最大化。这两种方式从客观角度来说,对企业发展和规模经营有利无害,但对税源所在地政府来说就有失公平。
就生产部门向总部转移利润来说,总部所在地政府无税源而得税收,生产地政府有税源却不得税收。企业将中间生产加工环节安排到生产成本较低的地区,其创造的销售额、利润额应以税源形式成为地方财政和经济发展的重要支撑。企业进行生产利用到当地政府提供的公共产品与服务、当地的自然资源及社会资源,而生产活动又可能给当地带来环境和生态方面的负担。据此当地政府理应按税法规定的属地纳税原则取得财政收入,企业的利润转移却将这部分税收收入纳入到总部所在地政府财政收入中。这既违背了税收分配公平原则,也不利于区域间的协调发展,尤其对西部地区经济发展有更大影响。西部地区由于各种原因大都开放较晚,而资源优势又符合企业生产发展需求。处于西部省份的生产制造部门的利润大都被总部汇总到所在地政府纳税。如果税收还这样转移,西部地区的税源无法给当地财政带来应得的收入,资源优势难以转化为经济优势及财政优势,将不利于这些区域未来的社会与经济发展,导致东、西部发展的差距进一步拉大,这将对我国经济的协调发展产生负面影响。
另外,总部向子公司或分公司转移利润以降低税负的做法也不利于税收监管。新颁布的《中华人民共和国企业所得税法》中的法人所得税制会使总部汇总纳税的企业数量增加,滞后的税收制度及现实中对暂行办法执行的不到位都会对我国总部经济的发展产生阻碍。
三、针对总部经济的建议
“两头在内、中间在外”的总部经济形式,对企业而言是利用各地区的比较优势,就城市而言是利用企业入驻来促进当地经济发展。但是,如果企业利润都集中到总部城市,使得总部城市利税多,生产部门城市利税不足的话,就会影响总部经济的持续发展和整个社会经济的良好运行。基于上述出现的问题,本文给出如下建议:
(一)促使地方政府正确对待总部经济。总部经济发展模式无疑是城市借机提高整体实力的一种明智选择,但过于重视总部经济带来的某些效应却会使总部经济的效果大打折扣,这既不利于城市发展,也会给国家利益造成损害。正确的定位是城市发展的首要因素。中小城市或实力不足的城市不可盲目地跟风随潮,勉强吸引总部入驻不仅不能达到预期效果,还可能打乱以往的城市发展规划,从而事倍功半。中心城市或大中城市在打造总部城市时不能只看到企业总部的入驻带来的税收收入等好处,还要看总部入驻是否顺应城市发展的需要,能否提高城市综合实力。城市在吸引企业投资总部时应把优质的公共产品和服务放在首位,再辅以合理的优惠政策,形成长效良性循环机制。另外,中央政府出台相关政策以促使地方政府正确看待总部经济模式,并从区域经济角度出发适当引导企业总部走向,使区域分工与合作更适合经济发展的需要。
(二)调整税收政策及征管办法,以适应经济发展需要。税收政策与征管办法的不断完善将有效缓解总部经济发展中税收方面的冲突,以利于经济健康快速发展。现行的新企业所得税法统一并规范了税收优惠政策。其中,“以区域优惠为主转变为以产业优惠为主、区域优惠为辅”的政策转变意味着企业所得税优惠将更多地参与到国家产业政策调控中,以推动产业升级和技术进步。这既利于区域间经济协调发展,又有助于规范城市吸引总部的政策制定,缓解城市间无序税收竞争的矛盾。
对于跨区经营企业税收转移产生的税收背离问题,可以在坚持税收属地征收管理的原则下,实行税收收入参与权与税收征收管理分离。税收收入可由非税源地的税务机关征收,再按税收贡献程度高低在各地区之间进行合理分配,非征税机关对征税机关享有该部分税收的知情权和异议权。同时,还应建立专门机构来处理跨地区税收收入的分配问题,如统计各地区对相关税收收入的贡献度,协调区域间利益纠纷和矛盾等。这对“税源地不得税收,无税源地得税收”的税收收益分配不公问题的解决有很大帮助。
若企业实行分权化管理模式,则子公司、分公司的利润想要转移就比较困难,合理的税收政策可引导企业将利润留在税源地,支持税源地的经济建设和发展。
(三)科学制定地方政府官员政绩考核标准,以利于经济发展。目前,各地方政府的GDP政绩导向对地区间总部恶性竞争也有一定“贡献”。官员调动对地区整体发展是个考验,因为官员总会考虑执政期如何用数字或指标来表现政绩,他们会根据不同时期的经济条件来制定地区发展政策。若当时正是总部经济兴起的时期,新政府领导就可能以打造总部城市为目标制定政策,这样或许就与上届政府制定的发展方案相悖。长此以往,一届届政府如果都只关注本届做出的成绩,则可能使城市的发展越来越狭隘,也就不利于长期发展。科学的政绩考核标准能起到规范作用,使上下届政府的政策制定连续贯通,以利于城市可持续发展,形成整体性、阶段性较强的战略性发展蓝图,这样才能使总部经济更好地推动城市的整体发展。
(作者单位:新疆财经大学公共经济与管理学院)
主要参考文献:
[1]赵宏.2005～2006年:中国总部经济发展报告.北京:社会科学文献出版社,2005.12.
[2]杨虹.总部经济模式下的税源特色分析[J].中央财经大学学报,2004.12.
[3]马宁.对区域税收分配失衡的成因分析及政策建议[J].财会研究,2008.4.