基于土地生态适宜性评价的城市空间增长边界划定--以深汕特别合作区为例

基于土地生态适宜性评价的城市空间增长边界划定

———以深汕特别合作区为例

王玉国

1

尹小玲

1，2

李贵才

1，2，*

（1．北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院，518055；2．北京大学城市与环境学院，100871广东深圳，北京，

【摘要】：城市增长边界（Urban Growth Boundary ，简称UGB ）调控空间的规划理念，被视为控制城市蔓延、实现城市精明增长的明确要求制定城市总体规划过程中研究和划定中心城空间管理工具。2006年由建设部颁布实施的《城市规划实施编制办法》

区空间增长边界，当前国内尚未形成成熟和统一的划定方法。在研究深汕特别合作区的土地利用时，尝试采用土地生态适宜性评价的方法，构建生态适宜性评价指标体系，采用层次分析法确定因子权重，以GIS 技术为基础，对规划范围区内的土地生进而划定城市建设用地的刚性增长边界和弹性增长边界，并提出相应的空间管制对策。态适宜程度进行分析，

：土地生态适宜性评价；城市空间增长边界；深汕特别合作区【关键词】

【中图分类号】TU984. 11+3

【文献标识码】A

随着中国城市化进程的推进，城市进入加速发展期，基本特征之一就是城市空间的急剧扩张

［1］

上的一个直观表现就是城镇地域的空间扩张，包括城市平面区域的扩张及立体向空中和地下的伸展

［5］

。

《中国新型城市化报告2011》指出，中国新型城市化面临的五大挑战之一就是中国城市规模快速扩张未来时期，中国应着重解与要素集约水平不匹配，

决城市规模适度控制与流动人口过分集聚的不协调问题

［2］

。由于城市的无序扩张而带来的各种负面影

UGB ）便响，城市增长边界（Urban Growth Boundary ，以此引导城市空间合理扩张。应运而生，

设定城市增长边界最早是西方国家应对城市蔓延过程中提出的一种相应的技术解决措施和空最初于1958年由美国俄勒冈州的塞勒姆市间政策，

提出并应用，其规划概念是对城市空间发展模式与发展质量的认识及反思，现已成为美国控制城市蔓延，实现精明增长最成功的技术手段和政策工具之一

［6］

。另外，建设用地日益扩张给中国耕地和

［3］

生态环境保护带来巨大压力，每年审批的耕地转用面积占所有审批的建设用地面积的一半左右

。

再次，城市建设过程中造成了一系列生态环境问题，诸如水土流失、土壤沙化、植被破坏、河流污染、生物多样性减少等一系列挑战

［4］

。因此，如何引导。

城市合理扩展，平衡生态保护与经济发展，实现可持续发展是我国城市发展过程中必须面对和亟需解决的问题。通过科学的方法划定城市增长边界，是有效解决上述问题的重要策略之一。本文以深汕特别合作区为例，基于土地生态适宜性评价的方法划定城市空间增长边界，为深汕特别合作区的城市有序扩展提供理论依据。

其作用是划分城市开发和不开发地区的界线，界线内用于城市发展，界线外用于农业、林业和其他非城市的建设活动

［7］

，并且这个概念始终未作改

不仅仅是为了限制城市变。划定“城市增长边界”

无序蔓延，更重要的是为了保护自然环境和自然资源

［8］

。在UGB 范围内，划出若干“拟发展区”供开

发商开发，各种开发建设区之间用永久性绿带隔并以公共交通将它们连接，开发项目必须保证离，

一定的密度，在内部可采取高低密度结合的办法。UGB 有一定的弹性，UGB 必要时可以调整。同时，也是一种区域协调的工具，具有法定地位，它由相应的区划法确保实施，引导适合的地方建设，保护生态敏感地区，对一些超越地方范畴的问题进行区域性的协调并提出解决措施

［7］

1“城市空间增长边界”的起源及发展

1. 1“城市空间增长边界”的提出

经济发展使得城市增长具有必然性，其在空间

基金项目：国家自然科学基金重点项目（40830747）*通讯作者，E-mail ：ligc@pkusz．edu．cn 李贵才，

，这是西方的城市增

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城市发展研究19卷2012年1期Urban Studies Vol．19No．12012

长边界的内涵。

我国2006版《城市规划编制办法》第四章第29条和第31条明确指出在城市总体规划纲要及中心城，区规划中要研究中心城区“空间增长边界”划定建设用地规模和范围，以期调控城市过度蔓延，然而却未明确提出相应的UGB 技术规范及管理政策措施。1. 2

国内外对“城市增长边界”认识的差异

“城市增长边界”源于西方国家，主要源于美国。由于中美国体不同，土地使用制度和相关规划管理制度存在差异，加之中国目前正处于社会经济转型关键时期，在分权化与市场化力量作用下，城市政府对土地财政依赖、土地市场信息不透明等问题对UGB 的应用形成制约

［8］

农田流失等资源环境问题；在城市内部引导空间集聚发展，实现土地集约节约利用

［9］

。

（2）UGB 在美国是有良好的规划管理体制保证其发挥调控作用的。但中国UGB 的设定涉及国民主体功能区规划、城乡规划经济和社会发展规划、

非建设用地规划等法定及非法定与土地利用规划、

规划，但以上各类规划主体不同，责权不清，并且实施方式过分依赖规划手段，导致规划的调控系统破碎

［10］

。中国UGB 在现实中既缺乏法律效应，又无

一个区域性机构协调管理，在各个规划主体间往往仅有规划内容，但无规划实践、无是讨论多于行动，

规划成果的动态监测，缺少评估，严重制约UGB 的时效性

［8］

。因此，一方面需要正确认识UGB 。为保证中国UGB 的法律效应，应在法定

概念与内涵、理顺UGB 与中国现有空间增长管理体系之间的关系；另一方面需要采取一种具有说服力和可操作性的科学方法划定城市增长边界。

中国与美国在城市空间扩展及其规划管理体因此，在构建UGB 中国化的规系上存在诸多差异，

划管理体系过程中，有必要首先认识中美UGB 的差异性以及中国化存在的问题。

（1）UGB 产生的背景、目的及需要解决的问题层面，中美不同。美国划定城市增长边界的初衷是因为交通的便利，很多人为了追求大房子、安逸的居住环境，纷纷在城市外围建房，而到城市里边上班，这种趋势愈演愈烈，不同程度地出现了一些问一方面政府财政难以支付不断蔓延的基础设施题，

中心城区活力逐渐衰退，城的建设费用；另一方面，

市面积不断增大，城市化不断蚕食森林草原影响生态环境，基于以上两方面及其他因素考虑，为了重建城市中心与高密度开发，提高生活质量，保护生态环境和防止社会过渡分化，而提出城市增长边并没有出现像美国这种诸多中界。中国人多地少，

心城区衰退的局面，中国提出UGB 主要出于以下考虑：在区域层面上，快速工业化、城市化不断蚕食农使得城村与郊区等不在城市规划区范围内的土地，市总体规划及依据城市总体规划进行的城市管理处于被动状态，划定UGB 有利于保护耕地，统筹城乡发展，构建基于生态承载力条件下的区域安全生态空间格局及城市发展目标与规模；在中心城区层UGB 可以促进提高城市内部土地综合效益，面上，

实现有序、合理的城市空间结构更新。UGB 中国化优质的任务在区域层面上解决城市无序蔓延扩张、

城市发展研究19卷2012年1期Urban Studies Vol．19No．12012

通过法定程序规划中融入城市增长边界这一思想，保障UGB 的法定地位。

（3）目前，国内一些城市已经开始尝试运用这一如北京、广州、长沙、深圳理念来指导城市空间增长，

等，但是成果较少，尚未有统一和成熟的划定UGB 的方法。其他针对城市蔓延而采取的一些相近措施：一“反规划”是“反规划”理念在规划中的应用，不是简，更不是反对规划，而是应对快速城单的“绿地有限”

市化和城市发展不确定性条件下如何进行城市空间发展的系统途径，与通常的“人口—性质—布局”的“反规划”规划方法相反，强调生命土地的完整性和“反规划”地域景观的真实性是城市发展的基础，工作方法从区域非建设用地入手，先控制非建设用地，再规划建设用地

［11］

；二是一些城市指定的“红线”“绿

”“黄线”“蓝线”等，仅仅是针对保护某一类用地，线

缺乏综合性，并没有起到遏制城市蔓延的作用；三是在规划中进行土地利用空间管制，结合自然资源状经济社会发展状况、产业布局以及开发现状和资况、

源环境承载力为基础，将规划区土地划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，并明确各区域的空间管制规则。

2基于土地生态适宜性评价的城市空间增长边界划定方法

传统的UGB 划定方法是根据规划期内城市建

设用地的预测来进行的，依据未来发展的不确定性和弹性理论，在规划期内的建设用地规模上加上20%的上浮率得出。这种方法很具有主观性，在城UGB 很容易被突破市化加速的今天，

［12］

。近年来，

77

国内一些学者开始运用GIS 技术，结合地图重叠法、BP 神经网络等方法，因子加权评分法、模糊数学法、综合相关因子，对城市的各类土地进行评价，并依

［13］

。次划定UGB

…，N ，表示第K 个生态因子；W （K ）表示第K 个生态因子的权重；C ij （K ）表示第K 个生态因子在第（ij ）格网上的适宜性分值。

评价因子的选择遵循以下原则：系统性原则、主导因素原则、因地制宜原则、可操作原则。具体要结合实地，针对影响评价城市扩展的主导因素来层次分确定。因子权重的确定方法有专家咨询法、析法、信息熵法、模糊数学法等。本研究采用层次保证各分析法（AHP ）来确定各评价因子的权重值，因子在确定相对重要性的思维条理化、数量化，在一定程度上减少了传统专家打分法的主观随意性，且易于操作。

确定评价因子及相关权重之后，通过ArcGIS 10. 0的缓冲区处理、数据统计、空间分析、权重叠加、重分类等功能对规划范围内土地的生态适宜性进行评价，得出生态适宜性评价结果，依据生态适宜性程度的高低划分

UGB 的弹性边界和刚性边界。具体技术路线如图1所示。

土地生态适宜性评价是一种从环境保护和土地可持续利用的角度，定量分析不同土地利用方式的适宜程度并划分等级的综合研究过程

［14］

。土地

生态适宜性评价的理论基础是景观生态学，前提是生态的合理性。土地生态适宜性评定是把生态规划的思想运用到土地适宜性评价中，从生态保护和土地可持续利用的角度对不同土地利用方式的适宜度进行定量分析

［15］

。

基于土地生态适宜性评价划定UGB 的步骤分为五步：选择评价因子、分析生态因子、划分评价单元、综合生态适宜性、确定城市空间增长边界。

综合的生态适宜性评价公式为：

S ij =

N

Σ

W （K ）ˑ C ij （K ）；

k =1

S ij 为第（ij ）格网上的综合生态适宜性；K =1其中，

图1土地生态适宜性评价技术路线

3

3. 1

实证研究

研究区概况

深汕特别合作区是由深圳和汕尾两市共同合

介于114ʎ54'5ᵡ 115ʎ11'51ᵡE 和22ʎ41'55ᵡ 四镇，

2

23ʎ1' 23ᵡ N 之间，总面积为468. 3km ，海岸线长

43km 。其与惠州接壤，毗邻深圳和香港，是粤东城市群面向珠三角城市群的桥头堡。合作区北部为莲花山脉，南部为红海湾畔，背山面海，三面环山，属典型的丘陵地形。境内有海丰县第二大河

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作，于2011年成立的新型特别合作区。位于汕尾市海丰县的西部，包括海丰县鹅埠、赤石、小漠、鲘门78

——赤石河，流—其支流发育，在赤石镇与本流域的一级支流明热河汇合，在中下游与三角山水和南门整体流向河二条较大支流及其他一些小支流汇集，最终从小漠镇注入红海湾。合作区为北东至西南，

内现状建设用地和基本农田主要沿着赤石河及其各支流分布。合作区土地利用现状中，农用地比例占土地总面积的比例为92. 79%，建设用地占最大，

地总面积的比例较低，仅为3. 89%，其他土地占土属于较为典型的以农业地总面积的比例为3. 31%，

经济为主的、欠发达的村镇型土地利用特征。3. 2

构建土地生态适宜性评价指标体系

为全面综合地评价区域用地生态适宜性，参照目前国内城市生态适宜性评价研究的有关指标体依据可计量性、主导性、超前性和因地适宜性原系，

则，综合考虑深汕特别合作区的实际情况和相关数据的可获得性和重要性，确立合作区土地生态适宜性评价指标体系，将土地生态适宜性影响因素分为自然因素和限制因素2个一级类别和5个二级类

表1

总目标层

一级指标层

别，结合实际情况，最终确定地形高度、地形坡度、河流、水库、自然保护区、土地利用现状、风暴潮影水土流失区、生态政策区等8个指标用来描响区域、

并确定量化标准，其中生态政策述其适宜性程度，区不参与权重叠加。

根据所选评价指标，将各因子的统计数据用评价确定评价因子适宜度评分值。标准进行定量化处理，

根据需要，不同单因子适宜性评分值分为3至5个等4，3，2，1代表用地适宜性的高低，用5，分值越高，级，

表示适宜性越好。综合评价中，适宜度根据不同因子加权求和确定，因子权重决定与某一特定因子对适宜性的贡献程度。为提高评价过程的可操作性，力求最指标权大限度的降低评价工作中的习惯性和片面性，重采用层次分析法（AHP ）确定。

根据层次分析法（AHP ）的原理，将以上前七个指标因子建立两两判断矩阵，计算矩阵的平均一致性指标CR =0. 06，小于0. 10。通过一致性检验，通过方根法计算各因子权重，结果如表1所示。

生态适宜性评价因子及相关指标

二级指标层

三级指标层

评分标准≥25ʎ 15ʎ 25ʎ

坡度

地形因子

10ʎ 15ʎ 5ʎ 10ʎ 0ʎ 5ʎ ≥80

高程（m ）

50 800 5060m 内区域

自然因子

水域因子

生态适宜性评价

水库河流

60m 100m 内区域100m 200m 内区域

＞200m 区域

水源地及其200m 内区域

200 2000m 区域＞2000m 区域园林地耕地

植被因子

土地覆盖类型

滩涂未利用地居民点与工矿用地

0 200

风暴潮影响区（海岸线向内陆延伸，m ）

限制因子

水土流失敏感区

政策性因子

生态政策区

200 400400 600＞600重点防护区次重点防护区一般防护区水源保护区

属性值[***********]451345135

不参与加权叠加

0. 150. 150. 20. 10. 10. 10. 2权重

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3. 3评价结果及UGB 的划定

采取多因素综合评价模型评价综合适宜性并

［16］

并将生态政策区化为生态不适宜区。后的图层，

根据以上的评价方法，得出以下的评价结果，生态适宜性评价得分越高，生态敏感度越低，土地越适宜城市建设。以此划分土地是否适宜建设的偏比较适宜建设区、偏生态六个等级：适宜建设区、

一般保护区、生态一般保护区、生态重点保护区（表2、图2）。

定量表征其空间分异。参与权重叠加的各类因

利用ArcGIS 10. 0计算每个网格因子叠加的分子，

并且生成评价图，根据分值，利用重分类工具，值，

形成综合因子的生态适宜程度分级图，然后将不参与权重叠加的生态政策因子覆盖于参与权重叠加

表2

生态适宜性等级

123456

区域分类生态重点保护区生态一般保护区偏生态一般保护区偏比较适宜建设区比较适宜建设区适宜建设区

土地生态适宜性评价结果及分类生态适宜性指标评分值范围

1. 85 2. 52. 5 2. 692. 69 2. 942. 94 3. 243. 24 3. 543. 54 4. 23

面积（ha ）4264. 410820. 68534. 47112. 99977. 26120. 4

占土地总面积的比例（%）

9. 1123. 1118. 2215. 19

21. 3013. 07

类型，在生态环境保护中起着涵养水源、防止水土流失、调节气候等重要作用，不适宜大面积开发。而适宜性较高的地区主要沿赤石河及各支流流域主要以耕地和建成区为主，

在开发中需岸线分布，

要平衡发展与环保的关系。

图2土地生态适宜性评价结果图

考虑到实施的弹性，城市空间增长边界采取两种边界：刚性边界和弹性边界。刚性边界（图3）包2. 94，4. 23］的区域，含生态适宜性评价分值在［即比较适宜建设区和偏比较适宜建设适宜建设区、

区，占地面积23210. 5ha ，占土地总面积比重为49. 56%；弹性边界包含生态适宜性分值在［3. 24，4. 23］的区域，即适宜建设区和比较适宜建设区（图4），占地面积16097. 6ha ，占土地总面积比重为34. 37%。结合深汕特别合作区的地形地貌可知：不适宜作为建设的用地主要分布在海拔80m ，坡度大这部分地区主要以园林地为主覆被于25ʎ 的地区，80

3. 4

图3

城市空间增长刚性边界

不同边界的发展与管控策略

划定城市空间增长的刚性边界和弹性边界，是

应对城市空间无序扩张和蔓延的重要手段之一，保证了城市发展的刚性与弹性，针对这两种不同的边界内的用地管制策略也有所不同。

刚性增长边界是针对禁止建设区而言的。此

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4

4. 1

结果与讨论

结果

利用GIS 技术，能够较快地计算和分析多因素

影响下的土地属性，为用地布局和建设服务。本文尤其是所提出的评价方法运用于快速城市化地区，比较容易操作实施，效果较好。跨越式发展的城市，

此类城市的规模难以用传统的、基于历史数据的方法进行预测，建设用地扩张与耕地、生态保护之间的矛盾较为突出，土地生态适宜性评价能够体现此类城市对生态保护和用地快速扩张的需求。由于这种方法考虑的重点是生态环境对城市用地扩展因此相对于部分已快速进入城市化后期的的限制，

城市，土地利用扩张已经突破城市建设用地刚性边

图4

城市空间增长弹性边界

界的城市来说，划定城市空间增长边界并不能起到限制作用，由于涉及诸多既定利益者，几乎难以促进行土地复垦；相对于部使既定利益者停止发展，

分发展历史悠久、城市扩张稳定、生态保护压力小的城市来说，利用生态适宜性评价的方法划定城市增长边界，则显得有些不足，增长边界划定的范围可能偏大，这也是运用时应注意的。4. 2

讨论

基于生态适宜性评价的方法划定城市空间增长边界，是目前可以用来实施的较好方法之一。但一方面体现在对资料此方法也存在着它的局限性，

的获取提出了较高要求，在实际操作中，根据数据的可获得性调整、替换因子是此方法的一个较大局其并不能充分考虑可能影响土地生态适宜性限性，

的因子；另一方面在基于已有评价因子和权重的情划定城市空间增长边界，在一定程度上，带有况下，

主观性，根据最后属性指标值划定几个等级，再将另外几个等级化为城市几个等级化为生态保护区，

增长空间边界内的可建设用地，并没有很科学地说并对这种划分依据做出效明为什么可以这样划分，

应评估。再次，在划定城市空间增长边界的过程中，并没有很好地考虑生态景观格局的完整性和系统性，体现斑廊基的城市生态景观格局。△

【参考文献】

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［3］洪世键，张京祥．土地使用制度改革背景下的中国城市空间扩

边界外，由于存在多种生态限建要素，生态敏感性，高，因此是城市扩展的“生态安全底线”也是城市发展的最大土地容量，无论在什么时候城市增长均不能超越此范围。边界以外应实施严格的生态保护措施，原则上禁止一切城市建设行为，在规划上可根据生态功能的差异性，设立自然保护区、水源保护区、森林公园、郊野公园、生态隔离带等，进行保证这些非建设用地土地资源的可持保护与控制，续利用。

弹性增长边界是针对城市建设用地而提出的，原则上不能修改，但如果出现城市增长过快，或者则要通过严密的遇到城市特殊发展要求必须突破，

科学论证和严格的审批，进行适当的调整。弹性增长边界以内的区域总体上允许被规划成建设用地，但并不等于可以任意开发建设。实际上，该区域内部也存在部分城市建设生态限制因素，因此要根据资源环境条件与生态承载力等，确定城市开发模式、规模与强度。此外，城市空间增长边界在我国还不具备法定地位，部门之间的协调也很困难，严重影响其实施效果。基于此，对城市空间增长边界的管理还必须从立法上入手，确定其法定地位，从区域范围内协调各级政府、各个部门，在这方面可借鉴美国的方法改变拨款方式、设立专项资金来鼓并加大公众参与力度，让各个利益主体全励协作，

程参与到规划的制定、实施中

［17］

。

城市发展研究19卷2012年1期

Urban Studies Vol．19No．12012

81

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作者简介：王玉国（1988－），男，湖北十堰人，北京大学硕士

主要研究方向为城市与区域规划、土地利研究生，用规划。

收稿日期：2012－08－15

Delimitation of Urban Growth Boundary Based on Land Ecological Suitability

Evaluation ：A Case of Shenshan Special Corporation Zone

WANG Yuguo ，YIN Xiaoling ，LI Guicai

【Abstract 】】Urban growth boundary （UGB ）is one of the important technologies and policy tools on urban spatial growth management．The new urban planning formulation proposes the research on urban growth boundary in urban comprehensive planning ，to delimitate that boundary and control urban growth scale ，but current domestic research on delimitation of urban growth boundary has still been in the exploration ，not yet has consistent method．This article reviews research about urban growth boundary ，takes Shenshan Special Corporation Zone as the example ，uses the land ecological suitability evaluation ，unite analytic hierarchy process to determine factor weight ，utilizes the GIS to carry on the analysis of ecological suitability evaluation in planning area．【Keywords 】Land Ecological Suitability Evaluation ；Corporation Zone

Urban Space Growth Boundary ；Shenshan Special

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城市发展研究19卷2012年1期Urban Studies Vol．19No．12012

基于土地生态适宜性评价的城市空间增长边界划定

———以深汕特别合作区为例

王玉国

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尹小玲

1，2

李贵才

1，2，*

（1．北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院，518055；2．北京大学城市与环境学院，100871广东深圳，北京，

【摘要】：城市增长边界（Urban Growth Boundary ，简称UGB ）调控空间的规划理念，被视为控制城市蔓延、实现城市精明增长的明确要求制定城市总体规划过程中研究和划定中心城空间管理工具。2006年由建设部颁布实施的《城市规划实施编制办法》

区空间增长边界，当前国内尚未形成成熟和统一的划定方法。在研究深汕特别合作区的土地利用时，尝试采用土地生态适宜性评价的方法，构建生态适宜性评价指标体系，采用层次分析法确定因子权重，以GIS 技术为基础，对规划范围区内的土地生进而划定城市建设用地的刚性增长边界和弹性增长边界，并提出相应的空间管制对策。态适宜程度进行分析，

：土地生态适宜性评价；城市空间增长边界；深汕特别合作区【关键词】

【中图分类号】TU984. 11+3

【文献标识码】A

随着中国城市化进程的推进，城市进入加速发展期，基本特征之一就是城市空间的急剧扩张

［1］

上的一个直观表现就是城镇地域的空间扩张，包括城市平面区域的扩张及立体向空中和地下的伸展

［5］

。

《中国新型城市化报告2011》指出，中国新型城市化面临的五大挑战之一就是中国城市规模快速扩张未来时期，中国应着重解与要素集约水平不匹配，

决城市规模适度控制与流动人口过分集聚的不协调问题

［2］

。由于城市的无序扩张而带来的各种负面影

UGB ）便响，城市增长边界（Urban Growth Boundary ，以此引导城市空间合理扩张。应运而生，

设定城市增长边界最早是西方国家应对城市蔓延过程中提出的一种相应的技术解决措施和空最初于1958年由美国俄勒冈州的塞勒姆市间政策，

提出并应用，其规划概念是对城市空间发展模式与发展质量的认识及反思，现已成为美国控制城市蔓延，实现精明增长最成功的技术手段和政策工具之一

［6］

。另外，建设用地日益扩张给中国耕地和

［3］

生态环境保护带来巨大压力，每年审批的耕地转用面积占所有审批的建设用地面积的一半左右

。

再次，城市建设过程中造成了一系列生态环境问题，诸如水土流失、土壤沙化、植被破坏、河流污染、生物多样性减少等一系列挑战

［4］

。因此，如何引导。

城市合理扩展，平衡生态保护与经济发展，实现可持续发展是我国城市发展过程中必须面对和亟需解决的问题。通过科学的方法划定城市增长边界，是有效解决上述问题的重要策略之一。本文以深汕特别合作区为例，基于土地生态适宜性评价的方法划定城市空间增长边界，为深汕特别合作区的城市有序扩展提供理论依据。

其作用是划分城市开发和不开发地区的界线，界线内用于城市发展，界线外用于农业、林业和其他非城市的建设活动

［7］

，并且这个概念始终未作改

不仅仅是为了限制城市变。划定“城市增长边界”

无序蔓延，更重要的是为了保护自然环境和自然资源

［8］

。在UGB 范围内，划出若干“拟发展区”供开

发商开发，各种开发建设区之间用永久性绿带隔并以公共交通将它们连接，开发项目必须保证离，

一定的密度，在内部可采取高低密度结合的办法。UGB 有一定的弹性，UGB 必要时可以调整。同时，也是一种区域协调的工具，具有法定地位，它由相应的区划法确保实施，引导适合的地方建设，保护生态敏感地区，对一些超越地方范畴的问题进行区域性的协调并提出解决措施

［7］

1“城市空间增长边界”的起源及发展

1. 1“城市空间增长边界”的提出

经济发展使得城市增长具有必然性，其在空间

基金项目：国家自然科学基金重点项目（40830747）*通讯作者，E-mail ：ligc@pkusz．edu．cn 李贵才，

，这是西方的城市增

76

城市发展研究19卷2012年1期Urban Studies Vol．19No．12012

长边界的内涵。

我国2006版《城市规划编制办法》第四章第29条和第31条明确指出在城市总体规划纲要及中心城，区规划中要研究中心城区“空间增长边界”划定建设用地规模和范围，以期调控城市过度蔓延，然而却未明确提出相应的UGB 技术规范及管理政策措施。1. 2

国内外对“城市增长边界”认识的差异

“城市增长边界”源于西方国家，主要源于美国。由于中美国体不同，土地使用制度和相关规划管理制度存在差异，加之中国目前正处于社会经济转型关键时期，在分权化与市场化力量作用下，城市政府对土地财政依赖、土地市场信息不透明等问题对UGB 的应用形成制约

［8］

农田流失等资源环境问题；在城市内部引导空间集聚发展，实现土地集约节约利用

［9］

。

（2）UGB 在美国是有良好的规划管理体制保证其发挥调控作用的。但中国UGB 的设定涉及国民主体功能区规划、城乡规划经济和社会发展规划、

非建设用地规划等法定及非法定与土地利用规划、

规划，但以上各类规划主体不同，责权不清，并且实施方式过分依赖规划手段，导致规划的调控系统破碎

［10］

。中国UGB 在现实中既缺乏法律效应，又无

一个区域性机构协调管理，在各个规划主体间往往仅有规划内容，但无规划实践、无是讨论多于行动，

规划成果的动态监测，缺少评估，严重制约UGB 的时效性

［8］

。因此，一方面需要正确认识UGB 。为保证中国UGB 的法律效应，应在法定

概念与内涵、理顺UGB 与中国现有空间增长管理体系之间的关系；另一方面需要采取一种具有说服力和可操作性的科学方法划定城市增长边界。

中国与美国在城市空间扩展及其规划管理体因此，在构建UGB 中国化的规系上存在诸多差异，

划管理体系过程中，有必要首先认识中美UGB 的差异性以及中国化存在的问题。

（1）UGB 产生的背景、目的及需要解决的问题层面，中美不同。美国划定城市增长边界的初衷是因为交通的便利，很多人为了追求大房子、安逸的居住环境，纷纷在城市外围建房，而到城市里边上班，这种趋势愈演愈烈，不同程度地出现了一些问一方面政府财政难以支付不断蔓延的基础设施题，

中心城区活力逐渐衰退，城的建设费用；另一方面，

市面积不断增大，城市化不断蚕食森林草原影响生态环境，基于以上两方面及其他因素考虑，为了重建城市中心与高密度开发，提高生活质量，保护生态环境和防止社会过渡分化，而提出城市增长边并没有出现像美国这种诸多中界。中国人多地少，

心城区衰退的局面，中国提出UGB 主要出于以下考虑：在区域层面上，快速工业化、城市化不断蚕食农使得城村与郊区等不在城市规划区范围内的土地，市总体规划及依据城市总体规划进行的城市管理处于被动状态，划定UGB 有利于保护耕地，统筹城乡发展，构建基于生态承载力条件下的区域安全生态空间格局及城市发展目标与规模；在中心城区层UGB 可以促进提高城市内部土地综合效益，面上，

实现有序、合理的城市空间结构更新。UGB 中国化优质的任务在区域层面上解决城市无序蔓延扩张、

城市发展研究19卷2012年1期Urban Studies Vol．19No．12012

通过法定程序规划中融入城市增长边界这一思想，保障UGB 的法定地位。

（3）目前，国内一些城市已经开始尝试运用这一如北京、广州、长沙、深圳理念来指导城市空间增长，

等，但是成果较少，尚未有统一和成熟的划定UGB 的方法。其他针对城市蔓延而采取的一些相近措施：一“反规划”是“反规划”理念在规划中的应用，不是简，更不是反对规划，而是应对快速城单的“绿地有限”

市化和城市发展不确定性条件下如何进行城市空间发展的系统途径，与通常的“人口—性质—布局”的“反规划”规划方法相反，强调生命土地的完整性和“反规划”地域景观的真实性是城市发展的基础，工作方法从区域非建设用地入手，先控制非建设用地，再规划建设用地

［11］

；二是一些城市指定的“红线”“绿

”“黄线”“蓝线”等，仅仅是针对保护某一类用地，线

缺乏综合性，并没有起到遏制城市蔓延的作用；三是在规划中进行土地利用空间管制，结合自然资源状经济社会发展状况、产业布局以及开发现状和资况、

源环境承载力为基础，将规划区土地划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，并明确各区域的空间管制规则。

2基于土地生态适宜性评价的城市空间增长边界划定方法

传统的UGB 划定方法是根据规划期内城市建

设用地的预测来进行的，依据未来发展的不确定性和弹性理论，在规划期内的建设用地规模上加上20%的上浮率得出。这种方法很具有主观性，在城UGB 很容易被突破市化加速的今天，

［12］

。近年来，

77

国内一些学者开始运用GIS 技术，结合地图重叠法、BP 神经网络等方法，因子加权评分法、模糊数学法、综合相关因子，对城市的各类土地进行评价，并依

［13］

。次划定UGB

…，N ，表示第K 个生态因子；W （K ）表示第K 个生态因子的权重；C ij （K ）表示第K 个生态因子在第（ij ）格网上的适宜性分值。

评价因子的选择遵循以下原则：系统性原则、主导因素原则、因地制宜原则、可操作原则。具体要结合实地，针对影响评价城市扩展的主导因素来层次分确定。因子权重的确定方法有专家咨询法、析法、信息熵法、模糊数学法等。本研究采用层次保证各分析法（AHP ）来确定各评价因子的权重值，因子在确定相对重要性的思维条理化、数量化，在一定程度上减少了传统专家打分法的主观随意性，且易于操作。

确定评价因子及相关权重之后，通过ArcGIS 10. 0的缓冲区处理、数据统计、空间分析、权重叠加、重分类等功能对规划范围内土地的生态适宜性进行评价，得出生态适宜性评价结果，依据生态适宜性程度的高低划分

UGB 的弹性边界和刚性边界。具体技术路线如图1所示。

土地生态适宜性评价是一种从环境保护和土地可持续利用的角度，定量分析不同土地利用方式的适宜程度并划分等级的综合研究过程

［14］

。土地

生态适宜性评价的理论基础是景观生态学，前提是生态的合理性。土地生态适宜性评定是把生态规划的思想运用到土地适宜性评价中，从生态保护和土地可持续利用的角度对不同土地利用方式的适宜度进行定量分析

［15］

。

基于土地生态适宜性评价划定UGB 的步骤分为五步：选择评价因子、分析生态因子、划分评价单元、综合生态适宜性、确定城市空间增长边界。

综合的生态适宜性评价公式为：

S ij =

N

Σ

W （K ）ˑ C ij （K ）；

k =1

S ij 为第（ij ）格网上的综合生态适宜性；K =1其中，

图1土地生态适宜性评价技术路线

3

3. 1

实证研究

研究区概况

深汕特别合作区是由深圳和汕尾两市共同合

介于114ʎ54'5ᵡ 115ʎ11'51ᵡE 和22ʎ41'55ᵡ 四镇，

2

23ʎ1' 23ᵡ N 之间，总面积为468. 3km ，海岸线长

43km 。其与惠州接壤，毗邻深圳和香港，是粤东城市群面向珠三角城市群的桥头堡。合作区北部为莲花山脉，南部为红海湾畔，背山面海，三面环山，属典型的丘陵地形。境内有海丰县第二大河

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作，于2011年成立的新型特别合作区。位于汕尾市海丰县的西部，包括海丰县鹅埠、赤石、小漠、鲘门78

——赤石河，流—其支流发育，在赤石镇与本流域的一级支流明热河汇合，在中下游与三角山水和南门整体流向河二条较大支流及其他一些小支流汇集，最终从小漠镇注入红海湾。合作区为北东至西南，

内现状建设用地和基本农田主要沿着赤石河及其各支流分布。合作区土地利用现状中，农用地比例占土地总面积的比例为92. 79%，建设用地占最大，

地总面积的比例较低，仅为3. 89%，其他土地占土属于较为典型的以农业地总面积的比例为3. 31%，

经济为主的、欠发达的村镇型土地利用特征。3. 2

构建土地生态适宜性评价指标体系

为全面综合地评价区域用地生态适宜性，参照目前国内城市生态适宜性评价研究的有关指标体依据可计量性、主导性、超前性和因地适宜性原系，

则，综合考虑深汕特别合作区的实际情况和相关数据的可获得性和重要性，确立合作区土地生态适宜性评价指标体系，将土地生态适宜性影响因素分为自然因素和限制因素2个一级类别和5个二级类

表1

总目标层

一级指标层

别，结合实际情况，最终确定地形高度、地形坡度、河流、水库、自然保护区、土地利用现状、风暴潮影水土流失区、生态政策区等8个指标用来描响区域、

并确定量化标准，其中生态政策述其适宜性程度，区不参与权重叠加。

根据所选评价指标，将各因子的统计数据用评价确定评价因子适宜度评分值。标准进行定量化处理，

根据需要，不同单因子适宜性评分值分为3至5个等4，3，2，1代表用地适宜性的高低，用5，分值越高，级，

表示适宜性越好。综合评价中，适宜度根据不同因子加权求和确定，因子权重决定与某一特定因子对适宜性的贡献程度。为提高评价过程的可操作性，力求最指标权大限度的降低评价工作中的习惯性和片面性，重采用层次分析法（AHP ）确定。

根据层次分析法（AHP ）的原理，将以上前七个指标因子建立两两判断矩阵，计算矩阵的平均一致性指标CR =0. 06，小于0. 10。通过一致性检验，通过方根法计算各因子权重，结果如表1所示。

生态适宜性评价因子及相关指标

二级指标层

三级指标层

评分标准≥25ʎ 15ʎ 25ʎ

坡度

地形因子

10ʎ 15ʎ 5ʎ 10ʎ 0ʎ 5ʎ ≥80

高程（m ）

50 800 5060m 内区域

自然因子

水域因子

生态适宜性评价

水库河流

60m 100m 内区域100m 200m 内区域

＞200m 区域

水源地及其200m 内区域

200 2000m 区域＞2000m 区域园林地耕地

植被因子

土地覆盖类型

滩涂未利用地居民点与工矿用地

0 200

风暴潮影响区（海岸线向内陆延伸，m ）

限制因子

水土流失敏感区

政策性因子

生态政策区

200 400400 600＞600重点防护区次重点防护区一般防护区水源保护区

属性值[***********]451345135

不参与加权叠加

0. 150. 150. 20. 10. 10. 10. 2权重

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79

3. 3评价结果及UGB 的划定

采取多因素综合评价模型评价综合适宜性并

［16］

并将生态政策区化为生态不适宜区。后的图层，

根据以上的评价方法，得出以下的评价结果，生态适宜性评价得分越高，生态敏感度越低，土地越适宜城市建设。以此划分土地是否适宜建设的偏比较适宜建设区、偏生态六个等级：适宜建设区、

一般保护区、生态一般保护区、生态重点保护区（表2、图2）。

定量表征其空间分异。参与权重叠加的各类因

利用ArcGIS 10. 0计算每个网格因子叠加的分子，

并且生成评价图，根据分值，利用重分类工具，值，

形成综合因子的生态适宜程度分级图，然后将不参与权重叠加的生态政策因子覆盖于参与权重叠加

表2

生态适宜性等级

123456

区域分类生态重点保护区生态一般保护区偏生态一般保护区偏比较适宜建设区比较适宜建设区适宜建设区

土地生态适宜性评价结果及分类生态适宜性指标评分值范围

1. 85 2. 52. 5 2. 692. 69 2. 942. 94 3. 243. 24 3. 543. 54 4. 23

面积（ha ）4264. 410820. 68534. 47112. 99977. 26120. 4

占土地总面积的比例（%）

9. 1123. 1118. 2215. 19

21. 3013. 07

类型，在生态环境保护中起着涵养水源、防止水土流失、调节气候等重要作用，不适宜大面积开发。而适宜性较高的地区主要沿赤石河及各支流流域主要以耕地和建成区为主，

在开发中需岸线分布，

要平衡发展与环保的关系。

图2土地生态适宜性评价结果图

考虑到实施的弹性，城市空间增长边界采取两种边界：刚性边界和弹性边界。刚性边界（图3）包2. 94，4. 23］的区域，含生态适宜性评价分值在［即比较适宜建设区和偏比较适宜建设适宜建设区、

区，占地面积23210. 5ha ，占土地总面积比重为49. 56%；弹性边界包含生态适宜性分值在［3. 24，4. 23］的区域，即适宜建设区和比较适宜建设区（图4），占地面积16097. 6ha ，占土地总面积比重为34. 37%。结合深汕特别合作区的地形地貌可知：不适宜作为建设的用地主要分布在海拔80m ，坡度大这部分地区主要以园林地为主覆被于25ʎ 的地区，80

3. 4

图3

城市空间增长刚性边界

不同边界的发展与管控策略

划定城市空间增长的刚性边界和弹性边界，是

应对城市空间无序扩张和蔓延的重要手段之一，保证了城市发展的刚性与弹性，针对这两种不同的边界内的用地管制策略也有所不同。

刚性增长边界是针对禁止建设区而言的。此

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4

4. 1

结果与讨论

结果

利用GIS 技术，能够较快地计算和分析多因素

影响下的土地属性，为用地布局和建设服务。本文尤其是所提出的评价方法运用于快速城市化地区，比较容易操作实施，效果较好。跨越式发展的城市，

此类城市的规模难以用传统的、基于历史数据的方法进行预测，建设用地扩张与耕地、生态保护之间的矛盾较为突出，土地生态适宜性评价能够体现此类城市对生态保护和用地快速扩张的需求。由于这种方法考虑的重点是生态环境对城市用地扩展因此相对于部分已快速进入城市化后期的的限制，

城市，土地利用扩张已经突破城市建设用地刚性边

图4

城市空间增长弹性边界

界的城市来说，划定城市空间增长边界并不能起到限制作用，由于涉及诸多既定利益者，几乎难以促进行土地复垦；相对于部使既定利益者停止发展，

分发展历史悠久、城市扩张稳定、生态保护压力小的城市来说，利用生态适宜性评价的方法划定城市增长边界，则显得有些不足，增长边界划定的范围可能偏大，这也是运用时应注意的。4. 2

讨论

基于生态适宜性评价的方法划定城市空间增长边界，是目前可以用来实施的较好方法之一。但一方面体现在对资料此方法也存在着它的局限性，

的获取提出了较高要求，在实际操作中，根据数据的可获得性调整、替换因子是此方法的一个较大局其并不能充分考虑可能影响土地生态适宜性限性，

的因子；另一方面在基于已有评价因子和权重的情划定城市空间增长边界，在一定程度上，带有况下，

主观性，根据最后属性指标值划定几个等级，再将另外几个等级化为城市几个等级化为生态保护区，

增长空间边界内的可建设用地，并没有很科学地说并对这种划分依据做出效明为什么可以这样划分，

应评估。再次，在划定城市空间增长边界的过程中，并没有很好地考虑生态景观格局的完整性和系统性，体现斑廊基的城市生态景观格局。△

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［3］洪世键，张京祥．土地使用制度改革背景下的中国城市空间扩

边界外，由于存在多种生态限建要素，生态敏感性，高，因此是城市扩展的“生态安全底线”也是城市发展的最大土地容量，无论在什么时候城市增长均不能超越此范围。边界以外应实施严格的生态保护措施，原则上禁止一切城市建设行为，在规划上可根据生态功能的差异性，设立自然保护区、水源保护区、森林公园、郊野公园、生态隔离带等，进行保证这些非建设用地土地资源的可持保护与控制，续利用。

弹性增长边界是针对城市建设用地而提出的，原则上不能修改，但如果出现城市增长过快，或者则要通过严密的遇到城市特殊发展要求必须突破，

科学论证和严格的审批，进行适当的调整。弹性增长边界以内的区域总体上允许被规划成建设用地，但并不等于可以任意开发建设。实际上，该区域内部也存在部分城市建设生态限制因素，因此要根据资源环境条件与生态承载力等，确定城市开发模式、规模与强度。此外，城市空间增长边界在我国还不具备法定地位，部门之间的协调也很困难，严重影响其实施效果。基于此，对城市空间增长边界的管理还必须从立法上入手，确定其法定地位，从区域范围内协调各级政府、各个部门，在这方面可借鉴美国的方法改变拨款方式、设立专项资金来鼓并加大公众参与力度，让各个利益主体全励协作，

程参与到规划的制定、实施中

［17］

。

城市发展研究19卷2012年1期

Urban Studies Vol．19No．12012

81

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作者简介：王玉国（1988－），男，湖北十堰人，北京大学硕士

主要研究方向为城市与区域规划、土地利研究生，用规划。

收稿日期：2012－08－15

Delimitation of Urban Growth Boundary Based on Land Ecological Suitability

Evaluation ：A Case of Shenshan Special Corporation Zone

WANG Yuguo ，YIN Xiaoling ，LI Guicai

【Abstract 】】Urban growth boundary （UGB ）is one of the important technologies and policy tools on urban spatial growth management．The new urban planning formulation proposes the research on urban growth boundary in urban comprehensive planning ，to delimitate that boundary and control urban growth scale ，but current domestic research on delimitation of urban growth boundary has still been in the exploration ，not yet has consistent method．This article reviews research about urban growth boundary ，takes Shenshan Special Corporation Zone as the example ，uses the land ecological suitability evaluation ，unite analytic hierarchy process to determine factor weight ，utilizes the GIS to carry on the analysis of ecological suitability evaluation in planning area．【Keywords 】Land Ecological Suitability Evaluation ；Corporation Zone

Urban Space Growth Boundary ；Shenshan Special

82

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