2015年10月第37卷第10期
当代经济管理
CONTEMPORARYECONOMICMANAGEMENT
Oct.2015Vol.37No.10
ＤＯＩ：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.10.009
我国地方政府公信力的现状及影响因素分析
%笪吴光芸，高丹，和瑞云
（南昌大学，江西南昌330031）
眼摘要演立足于我国地方政府执政的现状，在综述政府公信力内涵及评价指标的基础上，选取地方政府公务人员、地方政府服务、地方政府依法行政和地方政府民主建设四个评价指标设计问卷，通过对山东、河南、江西三省五地的民众进行实地调查，了解我国地方政府公信力的现状并分析影响政府公信力的主要因素，旨在为地方政府提升政府公信力提供思路。
眼关键词演地方政府公信力；依法行政；公共服务；民主建设[中图分类号]D63
[文献标识码]A
[文章编号]1673-0461（2015）10-0055-06
随着经济社会的发展，各个地方不同程度的雾霾天气、令人堪忧的食品安全问题、让人望尘莫及的房价、贪腐官员的频频落马、官民纠纷等等一系列危及公众利益的问题层出不穷，我国政府从地方到中央的整体形象受损，因此，有必要重新审视政府公信力弱化的因素以及思考如何重塑和挽救政府形象，规范政府行为，加强政府对公众需求的回应，实现政府与公众的良性互动，构建公众向往的和谐社会。
一、地方政府公信力的构成及评价指标的选取
地方政府公信力是除中央政府以外的各级地方政府行为赢得公众支持与信任的客观结果。地方政府与中央政府的区别在于层级与地域的差别，正是这种差别赋予地方政府在公信力上表现出了特殊性。层级上，中央政府拥有更高的权力和更多的资源，中央负责制定政策、发布命令，之后在层级上流转，由于存在多种因素，在流转与执行中大多会差强人意或者难以持续，所以存在政府公信力高低在层级上并不一致的现象。就地理区域而言，经济发达地区与欠发达地区的政府公信力也会有所差异。经济发达地区的地方政府受到较好的财政支持，大多时候能为公众提供较为理想和满意的公共产品和服务，相对来说获得公众支持和信任的程度较高；而欠发达地区地方政府在财力资源上都不及发达地区，并且在窘迫的情形下秉承旧制，难以提供有效的公共产品和
服务并获取民众的支持与拥护。在此背景下，地方政府公信力是当地民众对地方政府信任度的综合评价，也是地方政府需要不断提升的软实力[1]。
目前学术界对政府公信力的评价指标虽然评定标准不一，但包含的要素大致相同：范柏乃构建的地方政府信用评价指标，从最初的行政管理信用、公共服务信用、经济发展信用、社会发展信用4个评价领域中的34个评价指标到经过4轮实证筛选后由目标层、领域层和指标层3个层面构成，共有15个评估指标。[2]舒小庆认为政府公信力如何取决于政府行为的法制化程度、政府政策的规范化程度、政府民主化程度、政府官员的道德感与廉洁程度以及政府工作的公开度这5个主要方面。[3]陈潮升认为政府信用评价标准具体有以下几方面：政府依法行政的程度、政府的民主化程度、政府政策的稳定程度、政府工作人员的行政职业道德标准、政府的服务程度。[4]唐铁汉认为通过评价政府的诚信程度、服务程度、依法行政程度、民主化程度就可以明确得出公信力高低情况。[5]
基于学术界对政府公信力的评价指标研究现状，课题组从地方政府公务人员，地方政府服务，依法行政和地方政府民主建设4个方面设计问卷，每项指标下设有4~8个不等问题，让被调查者对地方政府公信力情况进行判断。问卷第五部分为总结部分，包括不同层级政府的公信力情况等以及开放性的问题，旨在考察我国地方政府公信力
收稿日期：2014-08-09
网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.f.20150729.1057.018.html基金项目：国家社会科学基金项目《提升我国政府公信力的途径和措施研究》
网络出版时间：2015-7-2910:57:53（12CZZ044）的中期成果。
作者简介：吴光芸（1978-），女，湖北随州人，南昌大学廉政研究中心研究员，南昌大学公共管理学院教授，硕士生导师，毕业于南开大学，博士，研究方向社会政策与公共治理；高丹（1989-），女，山东郓城人，南昌大学公共管理学院行政管理专业研究生，研究方向为地方政府管理；和瑞云（1989-）男，河北张家口人，南昌大学公共管理学院行政管理专业研究生，研究方向为政治学理论。
55
吴光芸，高丹，和瑞云：我国地方政府公信力的现状及影响因素分析
的现状及影响因素。
二、我国地方政府公信力现状的实证调研分析
根据所选定的评价指标，课题组成员查阅大量资料，加之对当前社会问题的研究分析，设计了一份“民众对于地方政府信任度”的调查问卷，该问卷根据评价指标分为4个部分和１个补充总结调查，以及提高地方政府公信力途径措施的开放性问题。于2014年1~2月，对山东省、河南省和江西省3个省份进行调研。问卷一共发放400份，实际收回345份，根据测算有效率为86.25%。
问卷采用打分方式对5个不同层级政府的公信力情况进行测评：乡（镇）政府、县政府、市（地级）政府、省政府、中央政府。分值区域为
1~10，1表示“非常不信任”，10表示“非常信任”，6为“一般”，信任程度越高，分值则越高。问卷要求被调查者据自己的真实感受，对该5个层级政府公信力水平进行打分判断（见图1）。
图1
不同层级的政府公信
力
调查发现，民众对各级政府的信任呈现出从中央到地方逐层递减的趋势，其中，有37%的民众选择对乡政府不信任，28%的民众选择对县政府不信任，19%的民众对市政府不信任，15%的民众对省政府表示不信任，仅有8%的民众不信任中央政府。可见，民众对基层地方政府的信任度要远远低于中央政府，与目前学术界的研究结论相吻合。同时，地方政府以至基层政府的公信力情况低下，令人堪忧，所以此次调研，更印证本课题的研究意义所在。
（一）地方政府公务人员
民众对政府公务人员的认可度是影响地方政府公信力的重要指标。表1可以看出，高达70%的民众关心的是能否为民众解决实际问题。能否为人民解决实际问题是民众最关心的问题，也同时代表政府部门一定的办事效率。民众与政府打交道时，一些干部拖拖拉拉，以各种理由推脱，或者干脆给前来办事的民众吃“闭门羹”，这表明地方政府公务人员自我监督机制不健全，导致公务员群体对待工作不认真，作风涣散。50.72%的
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民众关心干部办事公道与否。地方政府制定和执行政策以及措施时,应兼顾各方的利益,平衡不同利益主体之间的关系,不去偏袒任何利益群体。例如，对待不同阶层的区别，对待熟悉的亲友或者给一定好处的，能办就办，即使不能办也尽量办；对待不是熟人，无权无钱的人态度敷衍，事情能拖就拖，甚至一推到底。50.43%的民众认为公务人员服务态度影响他们对政府部门的认可与信任。公务人员的办事态度好坏，是民众对政府部门最直观的感受，如果公务部门办事员素质低下，对民众语言粗暴，态度恶劣，那么，因此政府与民众产生距离甚至是隔阂，让群众不敢也不愿去接近。久而久之，民众的真实想法和利益诉求得不到表达，与建立服务型政府和构建和谐社会的目标背道而驰。
表1影响公众信任公务人员的因素
选项
小计
比例
见到政府领导干部的难易程度
8624.93%公务人员的服务态度17450.43%能否为民众解决实际问题
24270.14%公务人员办事效率13238.26%公务人员办事公道与否17550.72%公务人员公款吃喝或腐败现象
135
39.13%
（二）地方政府服务
课题组选取了经济发展、社会治安、合作医疗、补贴发放情况、基础设施建设、环境保护6
个方面衡量地方政府服务情况。在这6项指标中，合作医疗的推行是比较得到公众满意的，达到
41.74%，已经是相当高的比例，可见乡镇政府在
这方面基本令人满意，而其他方面满意度就不乐观，在经济发展、社会治安、基础设施建设、环境保护4项，选择
“一般”的几乎超过50%，表
明基层政府在提供公共服务方面与民众的需求和期望还有较大的差距。可见，当下民众诉求多样，基层政府如何协调多元化的民众诉求是影响其公信力的一个难题。
（三）地方政府依法行政
课题组选取了完善的规章制度、政府按照程序办事、税收公开情况、土地问题、贯彻中央政策力度、违法人员的处置情况6个方面来衡量地方政府部门依法行政情况（见表2），排在首位的政府按照程序办事的呼声高达64.35%；税收公开情况的关注度62.32%；违法人员处置情况
46.67%；贯彻中央政策的力度也同样受到民众关心；紧接着是37.39%的土地问题和25.51%的规
章制度完善。当前的法治国家，法律高于一切人治，地方政府是否依法行政，依法办事，是公信力研究的重要方面。
2015年10月第37卷第10期
当代经济管理
CONTEMPORARYECONOMICMANAGEMENT
Oct.2015Vol.37No.10
ＤＯＩ：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2015.10.009
我国地方政府公信力的现状及影响因素分析
%笪吴光芸，高丹，和瑞云
（南昌大学，江西南昌330031）
眼摘要演立足于我国地方政府执政的现状，在综述政府公信力内涵及评价指标的基础上，选取地方政府公务人员、地方政府服务、地方政府依法行政和地方政府民主建设四个评价指标设计问卷，通过对山东、河南、江西三省五地的民众进行实地调查，了解我国地方政府公信力的现状并分析影响政府公信力的主要因素，旨在为地方政府提升政府公信力提供思路。
眼关键词演地方政府公信力；依法行政；公共服务；民主建设[中图分类号]D63
[文献标识码]A
[文章编号]1673-0461（2015）10-0055-06
随着经济社会的发展，各个地方不同程度的雾霾天气、令人堪忧的食品安全问题、让人望尘莫及的房价、贪腐官员的频频落马、官民纠纷等等一系列危及公众利益的问题层出不穷，我国政府从地方到中央的整体形象受损，因此，有必要重新审视政府公信力弱化的因素以及思考如何重塑和挽救政府形象，规范政府行为，加强政府对公众需求的回应，实现政府与公众的良性互动，构建公众向往的和谐社会。
一、地方政府公信力的构成及评价指标的选取
地方政府公信力是除中央政府以外的各级地方政府行为赢得公众支持与信任的客观结果。地方政府与中央政府的区别在于层级与地域的差别，正是这种差别赋予地方政府在公信力上表现出了特殊性。层级上，中央政府拥有更高的权力和更多的资源，中央负责制定政策、发布命令，之后在层级上流转，由于存在多种因素，在流转与执行中大多会差强人意或者难以持续，所以存在政府公信力高低在层级上并不一致的现象。就地理区域而言，经济发达地区与欠发达地区的政府公信力也会有所差异。经济发达地区的地方政府受到较好的财政支持，大多时候能为公众提供较为理想和满意的公共产品和服务，相对来说获得公众支持和信任的程度较高；而欠发达地区地方政府在财力资源上都不及发达地区，并且在窘迫的情形下秉承旧制，难以提供有效的公共产品和
服务并获取民众的支持与拥护。在此背景下，地方政府公信力是当地民众对地方政府信任度的综合评价，也是地方政府需要不断提升的软实力[1]。
目前学术界对政府公信力的评价指标虽然评定标准不一，但包含的要素大致相同：范柏乃构建的地方政府信用评价指标，从最初的行政管理信用、公共服务信用、经济发展信用、社会发展信用4个评价领域中的34个评价指标到经过4轮实证筛选后由目标层、领域层和指标层3个层面构成，共有15个评估指标。[2]舒小庆认为政府公信力如何取决于政府行为的法制化程度、政府政策的规范化程度、政府民主化程度、政府官员的道德感与廉洁程度以及政府工作的公开度这5个主要方面。[3]陈潮升认为政府信用评价标准具体有以下几方面：政府依法行政的程度、政府的民主化程度、政府政策的稳定程度、政府工作人员的行政职业道德标准、政府的服务程度。[4]唐铁汉认为通过评价政府的诚信程度、服务程度、依法行政程度、民主化程度就可以明确得出公信力高低情况。[5]
基于学术界对政府公信力的评价指标研究现状，课题组从地方政府公务人员，地方政府服务，依法行政和地方政府民主建设4个方面设计问卷，每项指标下设有4~8个不等问题，让被调查者对地方政府公信力情况进行判断。问卷第五部分为总结部分，包括不同层级政府的公信力情况等以及开放性的问题，旨在考察我国地方政府公信力
收稿日期：2014-08-09
网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.f.20150729.1057.018.html基金项目：国家社会科学基金项目《提升我国政府公信力的途径和措施研究》
网络出版时间：2015-7-2910:57:53（12CZZ044）的中期成果。
作者简介：吴光芸（1978-），女，湖北随州人，南昌大学廉政研究中心研究员，南昌大学公共管理学院教授，硕士生导师，毕业于南开大学，博士，研究方向社会政策与公共治理；高丹（1989-），女，山东郓城人，南昌大学公共管理学院行政管理专业研究生，研究方向为地方政府管理；和瑞云（1989-）男，河北张家口人，南昌大学公共管理学院行政管理专业研究生，研究方向为政治学理论。
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吴光芸，高丹，和瑞云：我国地方政府公信力的现状及影响因素分析
的现状及影响因素。
二、我国地方政府公信力现状的实证调研分析
根据所选定的评价指标，课题组成员查阅大量资料，加之对当前社会问题的研究分析，设计了一份“民众对于地方政府信任度”的调查问卷，该问卷根据评价指标分为4个部分和１个补充总结调查，以及提高地方政府公信力途径措施的开放性问题。于2014年1~2月，对山东省、河南省和江西省3个省份进行调研。问卷一共发放400份，实际收回345份，根据测算有效率为86.25%。
问卷采用打分方式对5个不同层级政府的公信力情况进行测评：乡（镇）政府、县政府、市（地级）政府、省政府、中央政府。分值区域为
1~10，1表示“非常不信任”，10表示“非常信任”，6为“一般”，信任程度越高，分值则越高。问卷要求被调查者据自己的真实感受，对该5个层级政府公信力水平进行打分判断（见图1）。
图1
不同层级的政府公信
力
调查发现，民众对各级政府的信任呈现出从中央到地方逐层递减的趋势，其中，有37%的民众选择对乡政府不信任，28%的民众选择对县政府不信任，19%的民众对市政府不信任，15%的民众对省政府表示不信任，仅有8%的民众不信任中央政府。可见，民众对基层地方政府的信任度要远远低于中央政府，与目前学术界的研究结论相吻合。同时，地方政府以至基层政府的公信力情况低下，令人堪忧，所以此次调研，更印证本课题的研究意义所在。
（一）地方政府公务人员
民众对政府公务人员的认可度是影响地方政府公信力的重要指标。表1可以看出，高达70%的民众关心的是能否为民众解决实际问题。能否为人民解决实际问题是民众最关心的问题，也同时代表政府部门一定的办事效率。民众与政府打交道时，一些干部拖拖拉拉，以各种理由推脱，或者干脆给前来办事的民众吃“闭门羹”，这表明地方政府公务人员自我监督机制不健全，导致公务员群体对待工作不认真，作风涣散。50.72%的
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民众关心干部办事公道与否。地方政府制定和执行政策以及措施时,应兼顾各方的利益,平衡不同利益主体之间的关系,不去偏袒任何利益群体。例如，对待不同阶层的区别，对待熟悉的亲友或者给一定好处的，能办就办，即使不能办也尽量办；对待不是熟人，无权无钱的人态度敷衍，事情能拖就拖，甚至一推到底。50.43%的民众认为公务人员服务态度影响他们对政府部门的认可与信任。公务人员的办事态度好坏，是民众对政府部门最直观的感受，如果公务部门办事员素质低下，对民众语言粗暴，态度恶劣，那么，因此政府与民众产生距离甚至是隔阂，让群众不敢也不愿去接近。久而久之，民众的真实想法和利益诉求得不到表达，与建立服务型政府和构建和谐社会的目标背道而驰。
表1影响公众信任公务人员的因素
选项
小计
比例
见到政府领导干部的难易程度
8624.93%公务人员的服务态度17450.43%能否为民众解决实际问题
24270.14%公务人员办事效率13238.26%公务人员办事公道与否17550.72%公务人员公款吃喝或腐败现象
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39.13%
（二）地方政府服务
课题组选取了经济发展、社会治安、合作医疗、补贴发放情况、基础设施建设、环境保护6
个方面衡量地方政府服务情况。在这6项指标中，合作医疗的推行是比较得到公众满意的，达到
41.74%，已经是相当高的比例，可见乡镇政府在
这方面基本令人满意，而其他方面满意度就不乐观，在经济发展、社会治安、基础设施建设、环境保护4项，选择
“一般”的几乎超过50%，表
明基层政府在提供公共服务方面与民众的需求和期望还有较大的差距。可见，当下民众诉求多样，基层政府如何协调多元化的民众诉求是影响其公信力的一个难题。
（三）地方政府依法行政
课题组选取了完善的规章制度、政府按照程序办事、税收公开情况、土地问题、贯彻中央政策力度、违法人员的处置情况6个方面来衡量地方政府部门依法行政情况（见表2），排在首位的政府按照程序办事的呼声高达64.35%；税收公开情况的关注度62.32%；违法人员处置情况
46.67%；贯彻中央政策的力度也同样受到民众关心；紧接着是37.39%的土地问题和25.51%的规
章制度完善。当前的法治国家，法律高于一切人治，地方政府是否依法行政，依法办事，是公信力研究的重要方面。