摘 要：自党的十七大提出优化司法职权配置以来，江苏省各级法院积极行动，提高认识，采取措施，实践证明优化司法职权配置等司法改革在江苏法院已经或正在产生一定的效应。当然也存在一些问题，诸如法院职权受行政权制约无法有效运作，法院职权被地方化困扰不得摆脱羁绊等。这些问题之所以存在，是由其背后的具体原因决定的。必须审慎对待当前的司法矛盾，认真做好优化法院司法职权配置工作。 关 键 词：江苏法院；司法职权；现状调研；问题分析 中图分类号：Ｄ９２６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０４－００８６－０６ 收稿日期：２０１１－１１－１２ 作者简介：谢冬慧（１９６９―），女，安徽池州人，南京审计学院法学院教授，法学博士，硕士生导师，研究方向为诉讼法理论与实践。 基金项目：本文系江苏省高级人民法院重点调研课题项目“关于优化人民法院司法职权配置的调研”的阶段性成果，项目编号：ＳＧＦＺＤＫＴ－Ｗ０９０２． 党的十七大提出优化司法职权配置方略以来，全国各省级法院均做出了相应的回应。江苏省高级法院通过了《关于运用人案比促进审判工作良性发展的指导意见》，以进一步优化审判资源配置，科学评价审判绩效，促进审判工作良性发展。那么，在优化司法职权的工作中，江苏省各级法院的现状如何？又存在哪些不足之处呢？带着这些问题，笔者走访了江苏省的扬州市、徐州市和连云港市三个中级人民法院，向南京市建邺区和浦口区两个基层人民法院进行了问卷调查，本文试做深层分析。 一、积极行动：已做的工作审视 在中央号召及上级法院倡议下，江苏省法院也积极行动起来，一致认为从调动法官工作积极性、维护司法公正权威角度讲，优化司法职权很有必要，纷纷开展本院的职权配置讨论及谋划工作。省法院出台《江苏法院第三个五年改革实施意见（２００９－２０１３）》及其分工方案，部署优化本省法院司法职权配置工作，合理配置司法资源，努力构建科学审级关系，完善审判工作机制，确保程序公正。我所调研的几家法院，他们各有特色。 （一）徐州市中级法院以完善人岗适配机制为契机，优化司法人力资源配置 徐州市中院近两年围绕优化司法人力资源配置，最大限度地促进人岗适配，充分发挥现有司法资源的潜力，开展了深入的调查研究，并结合本地实际进行了积极的探索。该院以徐州１２家法院为分析样本，认为：近年来，随着业务部门的工作压力比综合部门明显加大，出现了业务干部流向综合部门工作的现象。同时，由于人员出口不畅，两级法院普遍存在一些不能干事、不愿干事、以及不敢让其干事的“闲人”现象，且人数在不断增加。因此，实现理想化的人岗适配，根本之策是提高干警素质、畅通人员出口、优化队伍结构，确定法官人数、定人定岗定责。其总体思路是：在实现法官待遇与法官等级挂钩的同时，精简法院特别是基层法院的内设机构，优化整合职能配置；在完善法官和审判辅助人员分类管理制度的同时，逐步建立科学的法官名额确定制度；在坚持分权制约和一岗多责并重的同时，进一步重视人员的适岗性，确保人岗相适应。例如，根据两级法院的实际情况，基层法院业务部门的法官应占法官总数的７５％以上，中级法院不低于７０％。对于不适于审判工作的法官，可以从事调解、接访或者有关审判的辅助工作。除了合理确定两级法院各层次人员数额比例，还要完善内设部门内部组织结构，优化内设部门间的协作机制，以及健全全员考核激励机制。这项改革的目的是要通过人岗适配机制的逐步优化，最大限度发挥现有人力资源的潜力，不断提升司法公信力，为推动司法事业的科学发展做出积极的努力。 （二）扬州中级法院推行审判执行管理目标责任制，优化司法职权配置 扬州市中级法院坚持把审判管理放在法院管理的核心位置，不断优化本院司法职权。首先是推行审判执行工作管理目标责任体系，切实落实分管院长、庭长和承办法官等不同主体的审判管理职责，分层级对每一起案件质量把关负责。其次是建立科学的审判业绩考评体系，进一步完善法官审判业绩考评、办案激励和法院、部门、法官三个层面的审判绩效综合考评等制度。第三是加强重点审判质效指标的管理，完善审判运行态势分析、案件质量评查通报、指标数据通报、改判发回重审案件交换意见及分析通报等制度，着力提高审判质效。据统计，２００９年，扬州全市法院审判质量改善率、民商事案件调解率、案件申请再审、申诉率等多项重要指标居全省法院前列，审判工作呈现出良好的运行态势。为配合司法职权优化工作，该院积极建立和完善法院管理制度。２００９年制定出台了《关于强化五项管理，健全五项机制，全面推进法院管理规范、科学、高效的若干意见》，从司法政务、司法审判、司法业绩、司法队伍和司法行政等五个方面，全方位强化法院管理。司法政务管理，重点解决干警的执行力问题，着力构建沟通顺畅、服务高效的决策参谋、督促检查和政务服务的工作机制；司法审判管理，重点解决审判工作的质量、效率和效果问题，着力构建公正高效的审判执行工作运行机制；司法业绩管理，重点解决工作发展不平衡、业绩考评不透明等问题，着力构建科学的考核评价奖惩激励机制；司法队伍管理，重点解决干警的司法作风和精神状态问题，着力构建公正、公平、公开的用人机制；司法行政管理，重点解决机关效能问题，着力构建规范有效的司法保障机制。制度出台后，各部门抓紧落实，注重实效。２０１０年７月９日，该院召开了全院干警大会，总结交流上半年工作情况，部署下半年工作任务，院领导就进一步优化司法职权做了重要讲话；７月２１日，该院承办了全市法院能动司法依法服务全市工作大局推进会；８月１０日又主持召开了本法院社会管理创新、创新创优暨司法改革工作推进会。扬州中院通过广泛深入细致的宣传强化工作，推动本院司法职权配置改革不断前行。 （三）连云港中级法院结合司法服务沿海开发工作，优化司法职权配置 近两年来，该院始终以提升司法公信力、改进法院工作、服务沿海开发为重心，积极优化法院司法职权配置，促进法院工作不断取得新的进展。该院紧密结合地方实际，将优化司法职权配置与司法服务沿海开发等工作结合起来，组织召开全市法院服务沿海开发司法对策推介会，积极推进社会管理创新工作，主持制定了《关于深入推进社会管理创新工作的实施意见》等。同时，通过完善制度来优化司法职权。例如该院完善了诉调对接工作机制，建立了执行联动和威慑机制以及涉诉信访共同化解机制。通过这些机制保证公正及时审理好各类涉港纠纷案件，依法为港口的发展营造良好的法治环境，更加有效地促进和保障港口地区稳定和临港产业发展，从而为实现连云港全面跨越、后发先至提供强有力的司法保障。 为了优化职权，检查审办案件的质量，该院首先制定了《均衡结案量化考核实施办法》，开展评选季度、年度办案能手和调解能手活动，逐步完善审判绩效考评体系，有效提高了办案质量和办案效率，全连云港市法院一审简易程序适用率为８５．９４％，居全省第一位；其次，开展了“万起案件评查”活动，由各基层法院、中院各部门开展自查，并负责自查案件的化解息诉工作。中院审判管理办公室对其中查找案件质量问题较多、评查措施较为到位的基层法院和中院部门进行了公布；对质量问题的差错性质、案件性质分布情况等共性问题进行了分析；对存在质量问题的案件逐案列出明细，并逐案点评，对存在的问题进行了“直击”。这一做法在全市法院审判人员中引起强烈反响，切实增强了审判人员的案件质量意识，健全了涉诉信访案件源头治理机制，为优化司法职权提供了必要的契机。
（四）江苏其他法院的调研采拮 通过对南京市建邺区和浦口区法院的问卷调研得知，江苏省的基层法院在优化司法职权配置方面也做了很多工作，法院领导高度重视，法院工作者对这次司法改革的目标和任务都有较深的认识。如问卷中“您知道国家近几年司法改革的目标和任务吗？”绝大多数法院工作者回答“听领导讲过”；９０％以上的法院工作者认为“优化司法职权配置”对法院来说有必要；近９０％的法院工作者赞同“法院立审分离、审执分离等内部分权机制改革。”就法院的内部资源配置，关于法院领导班子的问题，近６０％回答为“人数基本适中”，关于法院内设机构的问题，大部分认为“正好适中”等。关于现在法院司法环境的问题，６０％的法官比较满意，认为自己在工作中很少遇到打招呼，说人情的情况也不多；８５％左右的法院工作者认为法院总体办案效率较高。这些数据表明：优化司法职权配置等司法改革在江苏法院已经或正在产生一定的效应。 二、不足寻觅：尚存的主要问题 在学界看来，之所以对司法体制进行改革，就是因为眼下的司法体制还不很健全、不很完善。概括起来有：体制不顺，队伍不精，作风不正，执法不严，监督不灵，裁判不公。［１］这六大问题比较抽象，根据笔者的走访和调研，就江苏法院系统而言，主要有以下几个方面： （一）行政化倾向依旧――法院职权受行政权制约，无法有效运作 司法行政化现象已被斥责了很长时间，但是，通过问卷及与法官座谈，我们发现司法行政化依然存在。在南京市建邺区法院的问卷中，６０％的法官认为“优化法院司法职权与弱化行政管理联系紧密。”３５％的法官认为“现在的法院上下级关系是领导关系。”据扬州中院部分人员反映：如今，司法职权的运行过程仍然存在明显的行政化倾向，它带来了一些问题。首先理论上存在：第一，审判权的行使方面，法官按照行政级别进行划分，享受优于业务职级的待遇；第二，行政权的行使方面，好多法院因人设岗，例如无锡法院设置环保庭、高邮法院设置民四庭、民五庭等，随机性较大；第三，考核权的行使方面，有纪律检查、审判质量和效率管理办公室等多重内设行政机构。从２００５年始，扬州中院设置了审管办、司改办、宣教处又分离出教培处。尽管法院内部机构不断增多，职能不断扩大，而公正与效率依旧。在徐州中院及连云港中院走访时也听到了类似的情况。总之，现行法院系统，行政化倾向依然非常明显。但是，行政化是障碍，行政化管理使得案件办结效率低下。审判作为法院的本职工作，只有强调审判质量和公正效率，才能体现法院的应有地位，因此去行政化应是一个趋势，只有通过审好案件，才能维护法院形象。其次实践中呈现：行政化管理模式，从上到下，业务部门“人少案多”，行政部门也是一样。其一，关于“案多人少”现象，扬州不如苏南明显，基层更为严重，人均一年２００多件。例如，近年来，徐州两级法院的案件持续增长，而业务部门的人员增幅不大。２００８年受案数比２００４年增长４４．４％，而人员仅比２００４年增长３．３％，业务人员更少。同时，随着专业干部和一些不能胜任审判工作的人员陆续被调到综合部门，导致“案多人少”现象更加明显，矛盾日益突出。其二，人员设置呈倒金字塔形状，法院级别越高人数越多，基层人数越少。例如，江苏省高院现有在职人员４５１名，徐州市中院有干警３２９人，而铜山法院现有干警１４６人，新沂市法院现有干警１１６人，睢宁县法院现有在职干警１２２人，泉山区法院现有干警１１１人，邳州法院全院干警１２９人，沛县法院现有干警１２０人。其三，江苏省法院自民诉法修改后，随着最高法院的改革，司法政策和工作方式不断变化，让基层法院无所适从。 （二）地方化现象尚存――法院职权被地方化困扰，无法摆脱羁绊 目前，很多当地政府仍然把本地法院当作自己的职能部门，号召地方法院要紧紧围绕当地党政工作大局开展司法审判工作，在大局中找准位置，在大局中干事创业，在大局中有所作为，为地方经济健康发展献计献策。这样，法院在完成本职工作的同时，还要完成政府分派的任务，如招商引资、参加某些工作组等。根据扬州、连云港、徐州等地法院人员介绍，现在的各级人大和政府非常强调地方法院服务地方经济，积极参与社会管理创新，也就是说，现在的法院作为审判机构，除了审判，还承担了大量的服务社会的职能，例如我们在扬州中院调研期间，正遇上扬州市创建文明城市，于是，该院指派一批法官去大街上巡逻。还有社区矫正，法官进企业，参与招商引资，承担一些社会经济职能等等。除此以外，江苏的启东法院、句容法院等在服务地方经济方面因成绩突出受到上级表彰、媒体吹捧。总之，利用法院职权开展一些工作，法院职能较以往大大增加。另一个层面，当地方与外方在经济交往过程中遇到矛盾诉至本地法院，本地法院在对待当事人双方的态度上存在倾斜现象，也即法院的地方保护主义。①可以说，法院职权被地方的事务及保护主义观念所困扰，其审判的公正性及权威性大打折扣。 （三）司法工作中的职业化与平民化 司法职业化是社会发展的必然趋势，现代社会条件下，法律当然是一门专门化的技术科学，需要更多的职业化与专业性。而司法职业化也是司法改革所追求的一个重要目标。在司法改革方面，我们的确很需要司法的职业化、专业化。但是，接触司法实践，尤其在基层法院或法庭，感觉司法工作必须大众化，才能有效化解矛盾和纠纷，因此，有法官指出：司法工作的职业化与平民化是矛盾的，理论上强调职业化，实务中又注重平民化。当然，也有法官认为，司法大众化是实现司法公正的合理要求，我们也同样需要司法的大众化和民主化，这两者不是矛盾对立的两面。两种对立观点的存在，表明司法工作实践中没有协调好职业化与大众化的关系，自然影响到了司法效果。 （四）优化司法职权与法院司法权威的关系 扬州、连云港等地法院部分法官在交流中，曾质疑优化司法职权的作用，认为前几年司法改革曾经提倡借鉴西方的经验，现在却又回到过去，使司法权威有所下降。而现在地方各级法院又强调能动司法，能动司法强求调解对司法权威又是一大伤害。无形中增加一个司法外程序，调解与判决并行于法院，影响了司法裁判的权威。一方面，司法权往前延伸，诉调对接，立案前先进行调解，立案后，法院才有审理权。而实践中，借用司法权搞立案前调解，这种做法影响了法院的司法权威。另一方面，在一些法院，司法权无限往后拓展，案结后要做息诉服判工作，对上诉、上访承担责任。这样，无疑增加了法院及法官的压力。 （五）优化岗位、人员安排问题 当前，我国法院司法资源配置存在的主要问题表现在管理人员和司法行政人员比例偏大，专司审判的人员配备薄弱，审判业务在法院工作中的主体地位以及法官在审判工作中的核心作用未能充分体现。根据扬州市中院人事处负责人透露，严格按照比例办事在我们法院行不通，对于不能办案人员以及退居二线人员，只能放到行政部门，因为他们是公务人员，不好随意辞退，这样就造成了行政部门人员超标。关于岗位与人员优化问题，徐州市中院作了深入研究，认为现有一些基层法院在案件管理方面存在不足，如：就案件而言，分案制度中缺乏对案件分类和评价规则，导致案件难易考评机制无法完成，平均投入或凭感觉投入司法资源的情况广泛存在，无法达到事半功倍的效果。而就法官而言，法官不分工，致使法官将大量时间和精力用于非核心司法事务之中，导致法官裁判效果的不高及司法公信力的不彰。非法官人员职责不明，作用也没被发挥出来。因此，基层法院的人力资源亟待重新配置。
此外，从盐城市２０１１年的法院工作报告中获悉：该院工作还存在一些困难和问题，主要表现为少数案件审判质量效率不高，执行难问题还没有得到根本解决；少数干警大局意识不强，存在着机械执法、就案办案的现象；个别干警作风粗糙，司法行为不规范、司法礼仪不文明、司法形象不端正，队伍管理有待进一步加强；案多人少的矛盾仍然比较突出。 三、困难忧思：深层的原因分析 通过对江苏省几家法院的走访调研，不难肯定，最近两年江苏省各级法院在优化法院司法职权方面所做的工作已见成效，各级法院对优化司法职权配置的举措都有较深的认识，认为优化司法职权配置是深化司法体制与工作机制改革的一项重要内容，是建设公正高效权威的社会主义司法制度的重要途径。但是随着经济社会快速发展和人民群众司法需求的日益增长，我国的司法体制出现了不适应形势发展要求的情况。因此迫切需要优化司法职权配置，以适应人民群众对司法的新需求，履行国际公约义务。当然也存在一些问题，这些问题之所以存在，是由其背后的具体原因决定的。 第一，法院行政化管理模式与我国的政治体制及历史传统是分不开的。自１９５５年法院组织法开始，有关审判人员的考核、奖励、工资、福利、退休等制度是按照国家行政人员的规定进行管理的。由此不难理解长期以来我国法院审判权与行政权相互交织的现象，这种现状不仅背离了审判的本质特性，而且极大地阻碍了人民法院事业的发展。 法院行政化是司法行政化的具体化，法院的体制是按照行政机关基本相同的模式予以构建的。但法院与其他权力机关的关系不同，因为“法治国家要求法院居于社会关系调整过程中的核心地位，而我们的法院在整个国家的权力机构中仍处在相当边缘化的地位。”［２］我国的法院除了处理事务的内容不同，在行政权与司法权的行使方式上，没有本质的区别：司法手段与行政手段一致；司法体系内部表现为上级服从下级，地方服从中央的服从机制；行政长官得以随时干预司法事务，司法官员应对其行政长官负责，等等。此外，上级法院对下级法院的制约较大，体现在：评先评优名额的分配、案件是否发改、上级法院查处下级法院法官的违法行为、法官等级评定等等这些司空见惯的行为，实际上都体现了我国上下级法院之间背离审判业务监督关系而走向领导关系的可怕现实。在办理案件时，下级法院向上级法院打报告请示、征求意见的现象已经成为了公开的潜规则。 从历史上看，中国古代行政与司法不分。自此以后，我国的法院始终没有摆脱行政权的控制，司法职能附属于行政职能，法院是作为行政机关的一个机构设置的，上下级法院之间没有做到真正的审级独立，其审判职权没有得到充分发挥。而法官也扮演行政官僚及其下属的角色，可以随时被行政职能干预。在古代社会中，司法官最初并没有作为一个职务独立设置，而是由行政官员兼任，地方司法裁判直接由行政长官负责。并且我国司法并未被视为专业化的行为，而是作为权力的附属物，法官也从未形成一个具有崇高地位与声望的职业群体。这种历史传统对今天的影响是根深蒂固的，长期以来，我国无论党政机关的工作人员、审判机关的审判人员还是企业、事业单位的人员，统称为“国家干部”，按一个模式进行管理，以致今天的法院管理实践中呈现行政化倾向。 考察现今司法职权配置状况，无论在横向上还是在纵向上均存在司法权配置失衡，司法权行使的行政化趋向。而行政干预必将妨碍合法的程序制约机制的发挥，正如孟德斯鸠所言：“如果司法权不同立法权、行政权分立，自由就不存在了……如果司法权行政权合而为一，法官便握有压迫者的力量。”［３］（ｐ１５５－１５８）因此，优化司法职权配置，首要任务应当是消除司法行政化倾向。 第二，法院地方化倾向也与我国的体制不无联系。调研问卷情况显示：法院地方保护主义是由体制造成的，或者是受地方领导牵制。并且，在回答“影响我国司法公正的最大因素”时，选择最多的是“司法体制”，其次是“领导干部”，再其次是“人情关系”。法院地方化是司法权地方化的缩影，地方法院按照行政区划设置，由地方产生，并对地方负责，人财物由地方控制，同时为地方服务。由上级法院会同地方党委对法院行政领导的考评、述职，地方人大的任前法律考试，法院干部的竞争上岗、职级晋升都与地方政府密切不可分。 我国司法地方化的主要根源在于体制性因素。众所周知，在行政体制方面，我国的司法体系同现有的行政区划体制紧紧联系在一起；在经济体制方面，中国司法管辖权和行政区划完全重叠。目前，很多当地政府仍然把法院当作自己的职能部门，法院在完成本职工作的同时，还要完成政府分派的任务，如招商引资、参加某些工作组等。更为严重的是，设在地方的法院受到地方党政机关及个人的不当影响、干预乃至控制，不能独立、公正地行使其权力，以至司法公正难以实现，从而使国家的法制统一不能得到保证。 目前各地司法活动中普遍存在的金钱案、人情案、关系案等现象中，有相当大一部分则是出于地方党政领导人对司法活动的不当干预和控制。许多案件从受理、侦查、审理、裁决到执行，承办法官有可能收到来自地方党政领导的批条乃至直接的指示。一些地方的党委在事关本地区局部利益问题上，往往以党委“指示”来干预法院依法办案，这已是不争的现象。正如学者所言，“地方各级司法机关在行使国家司法权力的过程中受到地方因素的不当影响、干预，使得地方各级司法机关难以独立、公正的行使司法权力，司法公正难以实现。”［４］ 笔者通过走访调查发现，人民群众之所以对法院工作存在这样那样的不满意，缘于法院工作与人民群众的诉求之间存在一定的差距。虽然宪法已明确规定人民法院独立行使审判权，不受任何行政机关、团体和个人的非法干预，但实际上干预颇多。在现有的管理体制下，法院没有人事权和财政权，进人和办公经费拨付等方面受制于地方政府，司法权成为行政权的附庸，执行全国性法律的法院不得不为发展地方性经济而作出努力。因此，优化法院司法职权配置，不能不反对法院地方化倾向。 第三，至于一些法官对近些年来的司法改革持质疑的态度也是可以理解的。在当今思想解放、价值多元的时代，每个人对身边发生的事物都有自己的判断。例如，司法的职业化与大众化、调解与审判的分离或结合等问题曾经在学界和实务界引起了广泛的讨论，法官们的想法代表了社会上一部分人的态度。根据《牛津法律辞典》解释，法官是指法院负责对当事人的法律纠纷或争端进行裁决的国家官员。我国也一样，法官以国家官员身份解决纠纷，其裁决的合法性和终极性，以及强制执行的效力等是其他争端解决机制所无法比拟的。所以，法官专业化和职业化是必然的发展趋势。但是，我国是个特殊的大国，针对众多的基层普通群众文化水平不高、法律知识欠缺的现实，法官在行使国家司法权的过程中不得不采用大众化的方式方法，以尽快较好地了结纠纷。当然，这些质疑的出现表明在实务界的确存在诸如司法的职业化与大众化矛盾的地方，调解与审判处理不当的问题，这也正是新一轮司法职权优化改革需要着力关注的地方。 第四，法院的人案比例失调问题，源自几个方面的因素。首先是法院原有法官数量的减少。由于法官制度的变革，１９８３年的法院组织法首次对法官的任职条件提出要具有法律专业知识的要求，１９９５年法官法对法官提出了较高的“准入”要求，１９９８年最高人民法院出台的《审判人员违法审判责任追究办法》以及《人民法院审判纪律处分办法》，对法官审判行为提出了更加严格的要求。在愈来愈严格的要求之下，法院工作人员进行了分流，一部分人从审判岗位被分流到行政或者综合部门，导致审判业务人员数量的下降。其次是案件数量的增多。正如连云港中院调研分析的那样：随着我市社会经济的不断发展，各类社会主体的可支配财产不断增加，社会交往和经济往来不断增多，人口流动性增强，各类新的法律法规的贯彻实施，导致各种纠纷都会相应增加。当然也有其他方面的原因，如诉讼法关于级别管辖的调整后，全国９０％以上的案件集中在基层人民法院，人少案多的矛盾在基层人民法院显得尤为突出。对此，江苏各地法院已在积极探索新的路径力争解决这一矛盾，徐州市中院已经树立了榜样。
关于人民法院职权配置的现状，原最高人民法院院长肖扬曾总结现行司法制度存在的问题，诸如司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化等。通过江苏法院的调研，基本证实了这一现状的存在。令人欣喜的是，２００９年４月，在江苏徐州召开了“优化司法职权配置专题研讨会”，这也是中国法学会审判理论研究会和司法改革专业委员会２００９年年会的主题，吸纳了全国的司法改革专家共同探讨优化司法职权问题。这次会议也展示了江苏法院在优化司法职权配置方面，所做出的理论贡献及实务业绩。 不过，江苏省司法界也存在一些全国共性的问题，需要进一步探讨。特别在当前社会转型的特殊时期，一些社会矛盾往往具有深刻的历史原因，一些司法个案往往牵涉复杂的社会因素，一些诉讼案件往往潜含着某些群体及阶层间的利益之争，处理不当极易引发涉诉信访乃至群体性事件，审判工作面临的难度空前加大，承受的社会压力前所未有。因此，必须审慎对待当前的司法矛盾，认真做好优化法院司法职权配置工作。 【参考文献】 ［１］崔敏．优化司法职权配置的三点建言［Ｊ］．刑事司法论坛，２００８，（０１）：２４． ［２］陈卫东．改革３０年中国司法之回顾与前瞻［Ｊ］．人民司法，２００９，（０１）：４５． ［３］〔法〕孟德斯鸠．论法的精神［Ｍ］．张雁深译．商务印书馆，１９９７． ［４］陈卫东．优化司法职权配置 建设公正司法制度［Ｎ］．法制日报，２００７－１２－０９． （责任编辑：徐虹） Ａ Ｃｕｒｒｅｎｔ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ａｎｄ Ｐｏｗｅｒｓ ――Ｍａｋｅ Ｊｉａｎｇｓｕ Ｃｏｕｒｔｓ ａｓ ａｎ Ｅｘａｍｐｌｅ Ｘｉｅ Ｄｏｎｇｈｕｉ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｐｏｗｅｒｓ ｏｆ ｃｏｕｒｔ ｗｈｉｃｈ ｈａｄ ｂｅｅｎ ｐｏｉｎｔｅｄ ｏｕｔ ｉｎ ｔｈｅ ｒｅｐｏｒｔ ｏｆ ｔｈｅ １７ｔｈ ｎａｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｇｒｅｓｓ ｏｆ ｔｈｅ ＣＰＣ ｉｓ ｔｏ ｂｅｃｏｍｅ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ ｔｏｐｉｃ ｉｎ ｔｈｅ ｆｉｅｌｄ ｏｆ Ｊｉａｎｇｓｕ ｐｒｏｖｉｎｃｅ ｐｏｓｉｔｉｖｅ ａｃｔｉｏｎ，ｉｍｐｒｏｖｅ ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ，ｔａｋｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｏ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｏｐｔｉｍａｌ ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ ｏｆ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｒｅｆｏｒｍ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｐｏｗｅｒｓ ｉｎ Ｊｉａｎｇｓｕ ｃｏｕｒｔ ｈａｓ ｏｒ ｐｒｏｄｕｃｅ ｃｅｒｔａｉｎ ｅｆｆｅｃｔ ｉｓ．Ｏｆ ｃｏｕｒｓｅ，ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ａｌｓｏ ｓｏｍｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ， ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅ ｃｏｕｒｔ ｂｙ ｔｈｅ ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ ｒｅｓｔｒｉｃｔｉｏｎ ｃａｎ＇ｔ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ，ｔｈｅ ｃｏｕｒｔ ｗａｓ ｎｏｔ ｇｅｔ ｒｉｄ ｏｆ ｌｏｃａｌｉｚａｔｉｏｎ ｐｏｗｅｒｓ ｗｉｔｈ ｆｅｔｔｅｒｓ，ｅｔｃ．Ｔｈｅｓｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｒｅ ｔｈｅｒｅ ｉｎ ｔｈｅ ｓｐｅｃｉｆｉｃ ｒｅａｓｏｎｓ ｂｅｈｉｎｄ ｂｙ ｉｔｓ ｄｅｃｉｓｉｏｎ．Ｍｕｓｔ ｔｒｅａｔ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｐｒｕｄｅｎｃｅ ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎ，ｄｏ ｔｈｅ ｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎ ｃｏｕｒｔ ｃｏｎｆｉｇｕｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｐｏｗｅｒｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｊｉａｎｇｓｕ ｃｏｕｒｔ；ｔｈｅ ｊｕｄｉｃｉａｌ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ；ｐｒｅｓｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ；ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎａｌｙｓｉｓ
摘 要：自党的十七大提出优化司法职权配置以来，江苏省各级法院积极行动，提高认识，采取措施，实践证明优化司法职权配置等司法改革在江苏法院已经或正在产生一定的效应。当然也存在一些问题，诸如法院职权受行政权制约无法有效运作，法院职权被地方化困扰不得摆脱羁绊等。这些问题之所以存在，是由其背后的具体原因决定的。必须审慎对待当前的司法矛盾，认真做好优化法院司法职权配置工作。 关 键 词：江苏法院；司法职权；现状调研；问题分析 中图分类号：Ｄ９２６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０４－００８６－０６ 收稿日期：２０１１－１１－１２ 作者简介：谢冬慧（１９６９―），女，安徽池州人，南京审计学院法学院教授，法学博士，硕士生导师，研究方向为诉讼法理论与实践。 基金项目：本文系江苏省高级人民法院重点调研课题项目“关于优化人民法院司法职权配置的调研”的阶段性成果，项目编号：ＳＧＦＺＤＫＴ－Ｗ０９０２． 党的十七大提出优化司法职权配置方略以来，全国各省级法院均做出了相应的回应。江苏省高级法院通过了《关于运用人案比促进审判工作良性发展的指导意见》，以进一步优化审判资源配置，科学评价审判绩效，促进审判工作良性发展。那么，在优化司法职权的工作中，江苏省各级法院的现状如何？又存在哪些不足之处呢？带着这些问题，笔者走访了江苏省的扬州市、徐州市和连云港市三个中级人民法院，向南京市建邺区和浦口区两个基层人民法院进行了问卷调查，本文试做深层分析。 一、积极行动：已做的工作审视 在中央号召及上级法院倡议下，江苏省法院也积极行动起来，一致认为从调动法官工作积极性、维护司法公正权威角度讲，优化司法职权很有必要，纷纷开展本院的职权配置讨论及谋划工作。省法院出台《江苏法院第三个五年改革实施意见（２００９－２０１３）》及其分工方案，部署优化本省法院司法职权配置工作，合理配置司法资源，努力构建科学审级关系，完善审判工作机制，确保程序公正。我所调研的几家法院，他们各有特色。 （一）徐州市中级法院以完善人岗适配机制为契机，优化司法人力资源配置 徐州市中院近两年围绕优化司法人力资源配置，最大限度地促进人岗适配，充分发挥现有司法资源的潜力，开展了深入的调查研究，并结合本地实际进行了积极的探索。该院以徐州１２家法院为分析样本，认为：近年来，随着业务部门的工作压力比综合部门明显加大，出现了业务干部流向综合部门工作的现象。同时，由于人员出口不畅，两级法院普遍存在一些不能干事、不愿干事、以及不敢让其干事的“闲人”现象，且人数在不断增加。因此，实现理想化的人岗适配，根本之策是提高干警素质、畅通人员出口、优化队伍结构，确定法官人数、定人定岗定责。其总体思路是：在实现法官待遇与法官等级挂钩的同时，精简法院特别是基层法院的内设机构，优化整合职能配置；在完善法官和审判辅助人员分类管理制度的同时，逐步建立科学的法官名额确定制度；在坚持分权制约和一岗多责并重的同时，进一步重视人员的适岗性，确保人岗相适应。例如，根据两级法院的实际情况，基层法院业务部门的法官应占法官总数的７５％以上，中级法院不低于７０％。对于不适于审判工作的法官，可以从事调解、接访或者有关审判的辅助工作。除了合理确定两级法院各层次人员数额比例，还要完善内设部门内部组织结构，优化内设部门间的协作机制，以及健全全员考核激励机制。这项改革的目的是要通过人岗适配机制的逐步优化，最大限度发挥现有人力资源的潜力，不断提升司法公信力，为推动司法事业的科学发展做出积极的努力。 （二）扬州中级法院推行审判执行管理目标责任制，优化司法职权配置 扬州市中级法院坚持把审判管理放在法院管理的核心位置，不断优化本院司法职权。首先是推行审判执行工作管理目标责任体系，切实落实分管院长、庭长和承办法官等不同主体的审判管理职责，分层级对每一起案件质量把关负责。其次是建立科学的审判业绩考评体系，进一步完善法官审判业绩考评、办案激励和法院、部门、法官三个层面的审判绩效综合考评等制度。第三是加强重点审判质效指标的管理，完善审判运行态势分析、案件质量评查通报、指标数据通报、改判发回重审案件交换意见及分析通报等制度，着力提高审判质效。据统计，２００９年，扬州全市法院审判质量改善率、民商事案件调解率、案件申请再审、申诉率等多项重要指标居全省法院前列，审判工作呈现出良好的运行态势。为配合司法职权优化工作，该院积极建立和完善法院管理制度。２００９年制定出台了《关于强化五项管理，健全五项机制，全面推进法院管理规范、科学、高效的若干意见》，从司法政务、司法审判、司法业绩、司法队伍和司法行政等五个方面，全方位强化法院管理。司法政务管理，重点解决干警的执行力问题，着力构建沟通顺畅、服务高效的决策参谋、督促检查和政务服务的工作机制；司法审判管理，重点解决审判工作的质量、效率和效果问题，着力构建公正高效的审判执行工作运行机制；司法业绩管理，重点解决工作发展不平衡、业绩考评不透明等问题，着力构建科学的考核评价奖惩激励机制；司法队伍管理，重点解决干警的司法作风和精神状态问题，着力构建公正、公平、公开的用人机制；司法行政管理，重点解决机关效能问题，着力构建规范有效的司法保障机制。制度出台后，各部门抓紧落实，注重实效。２０１０年７月９日，该院召开了全院干警大会，总结交流上半年工作情况，部署下半年工作任务，院领导就进一步优化司法职权做了重要讲话；７月２１日，该院承办了全市法院能动司法依法服务全市工作大局推进会；８月１０日又主持召开了本法院社会管理创新、创新创优暨司法改革工作推进会。扬州中院通过广泛深入细致的宣传强化工作，推动本院司法职权配置改革不断前行。 （三）连云港中级法院结合司法服务沿海开发工作，优化司法职权配置 近两年来，该院始终以提升司法公信力、改进法院工作、服务沿海开发为重心，积极优化法院司法职权配置，促进法院工作不断取得新的进展。该院紧密结合地方实际，将优化司法职权配置与司法服务沿海开发等工作结合起来，组织召开全市法院服务沿海开发司法对策推介会，积极推进社会管理创新工作，主持制定了《关于深入推进社会管理创新工作的实施意见》等。同时，通过完善制度来优化司法职权。例如该院完善了诉调对接工作机制，建立了执行联动和威慑机制以及涉诉信访共同化解机制。通过这些机制保证公正及时审理好各类涉港纠纷案件，依法为港口的发展营造良好的法治环境，更加有效地促进和保障港口地区稳定和临港产业发展，从而为实现连云港全面跨越、后发先至提供强有力的司法保障。 为了优化职权，检查审办案件的质量，该院首先制定了《均衡结案量化考核实施办法》，开展评选季度、年度办案能手和调解能手活动，逐步完善审判绩效考评体系，有效提高了办案质量和办案效率，全连云港市法院一审简易程序适用率为８５．９４％，居全省第一位；其次，开展了“万起案件评查”活动，由各基层法院、中院各部门开展自查，并负责自查案件的化解息诉工作。中院审判管理办公室对其中查找案件质量问题较多、评查措施较为到位的基层法院和中院部门进行了公布；对质量问题的差错性质、案件性质分布情况等共性问题进行了分析；对存在质量问题的案件逐案列出明细，并逐案点评，对存在的问题进行了“直击”。这一做法在全市法院审判人员中引起强烈反响，切实增强了审判人员的案件质量意识，健全了涉诉信访案件源头治理机制，为优化司法职权提供了必要的契机。
（四）江苏其他法院的调研采拮 通过对南京市建邺区和浦口区法院的问卷调研得知，江苏省的基层法院在优化司法职权配置方面也做了很多工作，法院领导高度重视，法院工作者对这次司法改革的目标和任务都有较深的认识。如问卷中“您知道国家近几年司法改革的目标和任务吗？”绝大多数法院工作者回答“听领导讲过”；９０％以上的法院工作者认为“优化司法职权配置”对法院来说有必要；近９０％的法院工作者赞同“法院立审分离、审执分离等内部分权机制改革。”就法院的内部资源配置，关于法院领导班子的问题，近６０％回答为“人数基本适中”，关于法院内设机构的问题，大部分认为“正好适中”等。关于现在法院司法环境的问题，６０％的法官比较满意，认为自己在工作中很少遇到打招呼，说人情的情况也不多；８５％左右的法院工作者认为法院总体办案效率较高。这些数据表明：优化司法职权配置等司法改革在江苏法院已经或正在产生一定的效应。 二、不足寻觅：尚存的主要问题 在学界看来，之所以对司法体制进行改革，就是因为眼下的司法体制还不很健全、不很完善。概括起来有：体制不顺，队伍不精，作风不正，执法不严，监督不灵，裁判不公。［１］这六大问题比较抽象，根据笔者的走访和调研，就江苏法院系统而言，主要有以下几个方面： （一）行政化倾向依旧――法院职权受行政权制约，无法有效运作 司法行政化现象已被斥责了很长时间，但是，通过问卷及与法官座谈，我们发现司法行政化依然存在。在南京市建邺区法院的问卷中，６０％的法官认为“优化法院司法职权与弱化行政管理联系紧密。”３５％的法官认为“现在的法院上下级关系是领导关系。”据扬州中院部分人员反映：如今，司法职权的运行过程仍然存在明显的行政化倾向，它带来了一些问题。首先理论上存在：第一，审判权的行使方面，法官按照行政级别进行划分，享受优于业务职级的待遇；第二，行政权的行使方面，好多法院因人设岗，例如无锡法院设置环保庭、高邮法院设置民四庭、民五庭等，随机性较大；第三，考核权的行使方面，有纪律检查、审判质量和效率管理办公室等多重内设行政机构。从２００５年始，扬州中院设置了审管办、司改办、宣教处又分离出教培处。尽管法院内部机构不断增多，职能不断扩大，而公正与效率依旧。在徐州中院及连云港中院走访时也听到了类似的情况。总之，现行法院系统，行政化倾向依然非常明显。但是，行政化是障碍，行政化管理使得案件办结效率低下。审判作为法院的本职工作，只有强调审判质量和公正效率，才能体现法院的应有地位，因此去行政化应是一个趋势，只有通过审好案件，才能维护法院形象。其次实践中呈现：行政化管理模式，从上到下，业务部门“人少案多”，行政部门也是一样。其一，关于“案多人少”现象，扬州不如苏南明显，基层更为严重，人均一年２００多件。例如，近年来，徐州两级法院的案件持续增长，而业务部门的人员增幅不大。２００８年受案数比２００４年增长４４．４％，而人员仅比２００４年增长３．３％，业务人员更少。同时，随着专业干部和一些不能胜任审判工作的人员陆续被调到综合部门，导致“案多人少”现象更加明显，矛盾日益突出。其二，人员设置呈倒金字塔形状，法院级别越高人数越多，基层人数越少。例如，江苏省高院现有在职人员４５１名，徐州市中院有干警３２９人，而铜山法院现有干警１４６人，新沂市法院现有干警１１６人，睢宁县法院现有在职干警１２２人，泉山区法院现有干警１１１人，邳州法院全院干警１２９人，沛县法院现有干警１２０人。其三，江苏省法院自民诉法修改后，随着最高法院的改革，司法政策和工作方式不断变化，让基层法院无所适从。 （二）地方化现象尚存――法院职权被地方化困扰，无法摆脱羁绊 目前，很多当地政府仍然把本地法院当作自己的职能部门，号召地方法院要紧紧围绕当地党政工作大局开展司法审判工作，在大局中找准位置，在大局中干事创业，在大局中有所作为，为地方经济健康发展献计献策。这样，法院在完成本职工作的同时，还要完成政府分派的任务，如招商引资、参加某些工作组等。根据扬州、连云港、徐州等地法院人员介绍，现在的各级人大和政府非常强调地方法院服务地方经济，积极参与社会管理创新，也就是说，现在的法院作为审判机构，除了审判，还承担了大量的服务社会的职能，例如我们在扬州中院调研期间，正遇上扬州市创建文明城市，于是，该院指派一批法官去大街上巡逻。还有社区矫正，法官进企业，参与招商引资，承担一些社会经济职能等等。除此以外，江苏的启东法院、句容法院等在服务地方经济方面因成绩突出受到上级表彰、媒体吹捧。总之，利用法院职权开展一些工作，法院职能较以往大大增加。另一个层面，当地方与外方在经济交往过程中遇到矛盾诉至本地法院，本地法院在对待当事人双方的态度上存在倾斜现象，也即法院的地方保护主义。①可以说，法院职权被地方的事务及保护主义观念所困扰，其审判的公正性及权威性大打折扣。 （三）司法工作中的职业化与平民化 司法职业化是社会发展的必然趋势，现代社会条件下，法律当然是一门专门化的技术科学，需要更多的职业化与专业性。而司法职业化也是司法改革所追求的一个重要目标。在司法改革方面，我们的确很需要司法的职业化、专业化。但是，接触司法实践，尤其在基层法院或法庭，感觉司法工作必须大众化，才能有效化解矛盾和纠纷，因此，有法官指出：司法工作的职业化与平民化是矛盾的，理论上强调职业化，实务中又注重平民化。当然，也有法官认为，司法大众化是实现司法公正的合理要求，我们也同样需要司法的大众化和民主化，这两者不是矛盾对立的两面。两种对立观点的存在，表明司法工作实践中没有协调好职业化与大众化的关系，自然影响到了司法效果。 （四）优化司法职权与法院司法权威的关系 扬州、连云港等地法院部分法官在交流中，曾质疑优化司法职权的作用，认为前几年司法改革曾经提倡借鉴西方的经验，现在却又回到过去，使司法权威有所下降。而现在地方各级法院又强调能动司法，能动司法强求调解对司法权威又是一大伤害。无形中增加一个司法外程序，调解与判决并行于法院，影响了司法裁判的权威。一方面，司法权往前延伸，诉调对接，立案前先进行调解，立案后，法院才有审理权。而实践中，借用司法权搞立案前调解，这种做法影响了法院的司法权威。另一方面，在一些法院，司法权无限往后拓展，案结后要做息诉服判工作，对上诉、上访承担责任。这样，无疑增加了法院及法官的压力。 （五）优化岗位、人员安排问题 当前，我国法院司法资源配置存在的主要问题表现在管理人员和司法行政人员比例偏大，专司审判的人员配备薄弱，审判业务在法院工作中的主体地位以及法官在审判工作中的核心作用未能充分体现。根据扬州市中院人事处负责人透露，严格按照比例办事在我们法院行不通，对于不能办案人员以及退居二线人员，只能放到行政部门，因为他们是公务人员，不好随意辞退，这样就造成了行政部门人员超标。关于岗位与人员优化问题，徐州市中院作了深入研究，认为现有一些基层法院在案件管理方面存在不足，如：就案件而言，分案制度中缺乏对案件分类和评价规则，导致案件难易考评机制无法完成，平均投入或凭感觉投入司法资源的情况广泛存在，无法达到事半功倍的效果。而就法官而言，法官不分工，致使法官将大量时间和精力用于非核心司法事务之中，导致法官裁判效果的不高及司法公信力的不彰。非法官人员职责不明，作用也没被发挥出来。因此，基层法院的人力资源亟待重新配置。
此外，从盐城市２０１１年的法院工作报告中获悉：该院工作还存在一些困难和问题，主要表现为少数案件审判质量效率不高，执行难问题还没有得到根本解决；少数干警大局意识不强，存在着机械执法、就案办案的现象；个别干警作风粗糙，司法行为不规范、司法礼仪不文明、司法形象不端正，队伍管理有待进一步加强；案多人少的矛盾仍然比较突出。 三、困难忧思：深层的原因分析 通过对江苏省几家法院的走访调研，不难肯定，最近两年江苏省各级法院在优化法院司法职权方面所做的工作已见成效，各级法院对优化司法职权配置的举措都有较深的认识，认为优化司法职权配置是深化司法体制与工作机制改革的一项重要内容，是建设公正高效权威的社会主义司法制度的重要途径。但是随着经济社会快速发展和人民群众司法需求的日益增长，我国的司法体制出现了不适应形势发展要求的情况。因此迫切需要优化司法职权配置，以适应人民群众对司法的新需求，履行国际公约义务。当然也存在一些问题，这些问题之所以存在，是由其背后的具体原因决定的。 第一，法院行政化管理模式与我国的政治体制及历史传统是分不开的。自１９５５年法院组织法开始，有关审判人员的考核、奖励、工资、福利、退休等制度是按照国家行政人员的规定进行管理的。由此不难理解长期以来我国法院审判权与行政权相互交织的现象，这种现状不仅背离了审判的本质特性，而且极大地阻碍了人民法院事业的发展。 法院行政化是司法行政化的具体化，法院的体制是按照行政机关基本相同的模式予以构建的。但法院与其他权力机关的关系不同，因为“法治国家要求法院居于社会关系调整过程中的核心地位，而我们的法院在整个国家的权力机构中仍处在相当边缘化的地位。”［２］我国的法院除了处理事务的内容不同，在行政权与司法权的行使方式上，没有本质的区别：司法手段与行政手段一致；司法体系内部表现为上级服从下级，地方服从中央的服从机制；行政长官得以随时干预司法事务，司法官员应对其行政长官负责，等等。此外，上级法院对下级法院的制约较大，体现在：评先评优名额的分配、案件是否发改、上级法院查处下级法院法官的违法行为、法官等级评定等等这些司空见惯的行为，实际上都体现了我国上下级法院之间背离审判业务监督关系而走向领导关系的可怕现实。在办理案件时，下级法院向上级法院打报告请示、征求意见的现象已经成为了公开的潜规则。 从历史上看，中国古代行政与司法不分。自此以后，我国的法院始终没有摆脱行政权的控制，司法职能附属于行政职能，法院是作为行政机关的一个机构设置的，上下级法院之间没有做到真正的审级独立，其审判职权没有得到充分发挥。而法官也扮演行政官僚及其下属的角色，可以随时被行政职能干预。在古代社会中，司法官最初并没有作为一个职务独立设置，而是由行政官员兼任，地方司法裁判直接由行政长官负责。并且我国司法并未被视为专业化的行为，而是作为权力的附属物，法官也从未形成一个具有崇高地位与声望的职业群体。这种历史传统对今天的影响是根深蒂固的，长期以来，我国无论党政机关的工作人员、审判机关的审判人员还是企业、事业单位的人员，统称为“国家干部”，按一个模式进行管理，以致今天的法院管理实践中呈现行政化倾向。 考察现今司法职权配置状况，无论在横向上还是在纵向上均存在司法权配置失衡，司法权行使的行政化趋向。而行政干预必将妨碍合法的程序制约机制的发挥，正如孟德斯鸠所言：“如果司法权不同立法权、行政权分立，自由就不存在了……如果司法权行政权合而为一，法官便握有压迫者的力量。”［３］（ｐ１５５－１５８）因此，优化司法职权配置，首要任务应当是消除司法行政化倾向。 第二，法院地方化倾向也与我国的体制不无联系。调研问卷情况显示：法院地方保护主义是由体制造成的，或者是受地方领导牵制。并且，在回答“影响我国司法公正的最大因素”时，选择最多的是“司法体制”，其次是“领导干部”，再其次是“人情关系”。法院地方化是司法权地方化的缩影，地方法院按照行政区划设置，由地方产生，并对地方负责，人财物由地方控制，同时为地方服务。由上级法院会同地方党委对法院行政领导的考评、述职，地方人大的任前法律考试，法院干部的竞争上岗、职级晋升都与地方政府密切不可分。 我国司法地方化的主要根源在于体制性因素。众所周知，在行政体制方面，我国的司法体系同现有的行政区划体制紧紧联系在一起；在经济体制方面，中国司法管辖权和行政区划完全重叠。目前，很多当地政府仍然把法院当作自己的职能部门，法院在完成本职工作的同时，还要完成政府分派的任务，如招商引资、参加某些工作组等。更为严重的是，设在地方的法院受到地方党政机关及个人的不当影响、干预乃至控制，不能独立、公正地行使其权力，以至司法公正难以实现，从而使国家的法制统一不能得到保证。 目前各地司法活动中普遍存在的金钱案、人情案、关系案等现象中，有相当大一部分则是出于地方党政领导人对司法活动的不当干预和控制。许多案件从受理、侦查、审理、裁决到执行，承办法官有可能收到来自地方党政领导的批条乃至直接的指示。一些地方的党委在事关本地区局部利益问题上，往往以党委“指示”来干预法院依法办案，这已是不争的现象。正如学者所言，“地方各级司法机关在行使国家司法权力的过程中受到地方因素的不当影响、干预，使得地方各级司法机关难以独立、公正的行使司法权力，司法公正难以实现。”［４］ 笔者通过走访调查发现，人民群众之所以对法院工作存在这样那样的不满意，缘于法院工作与人民群众的诉求之间存在一定的差距。虽然宪法已明确规定人民法院独立行使审判权，不受任何行政机关、团体和个人的非法干预，但实际上干预颇多。在现有的管理体制下，法院没有人事权和财政权，进人和办公经费拨付等方面受制于地方政府，司法权成为行政权的附庸，执行全国性法律的法院不得不为发展地方性经济而作出努力。因此，优化法院司法职权配置，不能不反对法院地方化倾向。 第三，至于一些法官对近些年来的司法改革持质疑的态度也是可以理解的。在当今思想解放、价值多元的时代，每个人对身边发生的事物都有自己的判断。例如，司法的职业化与大众化、调解与审判的分离或结合等问题曾经在学界和实务界引起了广泛的讨论，法官们的想法代表了社会上一部分人的态度。根据《牛津法律辞典》解释，法官是指法院负责对当事人的法律纠纷或争端进行裁决的国家官员。我国也一样，法官以国家官员身份解决纠纷，其裁决的合法性和终极性，以及强制执行的效力等是其他争端解决机制所无法比拟的。所以，法官专业化和职业化是必然的发展趋势。但是，我国是个特殊的大国，针对众多的基层普通群众文化水平不高、法律知识欠缺的现实，法官在行使国家司法权的过程中不得不采用大众化的方式方法，以尽快较好地了结纠纷。当然，这些质疑的出现表明在实务界的确存在诸如司法的职业化与大众化矛盾的地方，调解与审判处理不当的问题，这也正是新一轮司法职权优化改革需要着力关注的地方。 第四，法院的人案比例失调问题，源自几个方面的因素。首先是法院原有法官数量的减少。由于法官制度的变革，１９８３年的法院组织法首次对法官的任职条件提出要具有法律专业知识的要求，１９９５年法官法对法官提出了较高的“准入”要求，１９９８年最高人民法院出台的《审判人员违法审判责任追究办法》以及《人民法院审判纪律处分办法》，对法官审判行为提出了更加严格的要求。在愈来愈严格的要求之下，法院工作人员进行了分流，一部分人从审判岗位被分流到行政或者综合部门，导致审判业务人员数量的下降。其次是案件数量的增多。正如连云港中院调研分析的那样：随着我市社会经济的不断发展，各类社会主体的可支配财产不断增加，社会交往和经济往来不断增多，人口流动性增强，各类新的法律法规的贯彻实施，导致各种纠纷都会相应增加。当然也有其他方面的原因，如诉讼法关于级别管辖的调整后，全国９０％以上的案件集中在基层人民法院，人少案多的矛盾在基层人民法院显得尤为突出。对此，江苏各地法院已在积极探索新的路径力争解决这一矛盾，徐州市中院已经树立了榜样。
关于人民法院职权配置的现状，原最高人民法院院长肖扬曾总结现行司法制度存在的问题，诸如司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化等。通过江苏法院的调研，基本证实了这一现状的存在。令人欣喜的是，２００９年４月，在江苏徐州召开了“优化司法职权配置专题研讨会”，这也是中国法学会审判理论研究会和司法改革专业委员会２００９年年会的主题，吸纳了全国的司法改革专家共同探讨优化司法职权问题。这次会议也展示了江苏法院在优化司法职权配置方面，所做出的理论贡献及实务业绩。 不过，江苏省司法界也存在一些全国共性的问题，需要进一步探讨。特别在当前社会转型的特殊时期，一些社会矛盾往往具有深刻的历史原因，一些司法个案往往牵涉复杂的社会因素，一些诉讼案件往往潜含着某些群体及阶层间的利益之争，处理不当极易引发涉诉信访乃至群体性事件，审判工作面临的难度空前加大，承受的社会压力前所未有。因此，必须审慎对待当前的司法矛盾，认真做好优化法院司法职权配置工作。 【参考文献】 ［１］崔敏．优化司法职权配置的三点建言［Ｊ］．刑事司法论坛，２００８，（０１）：２４． ［２］陈卫东．改革３０年中国司法之回顾与前瞻［Ｊ］．人民司法，２００９，（０１）：４５． ［３］〔法〕孟德斯鸠．论法的精神［Ｍ］．张雁深译．商务印书馆，１９９７． ［４］陈卫东．优化司法职权配置 建设公正司法制度［Ｎ］．法制日报，２００７－１２－０９． （责任编辑：徐虹） Ａ Ｃｕｒｒｅｎｔ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ａｎｄ Ｐｏｗｅｒｓ ――Ｍａｋｅ Ｊｉａｎｇｓｕ Ｃｏｕｒｔｓ ａｓ ａｎ Ｅｘａｍｐｌｅ Ｘｉｅ Ｄｏｎｇｈｕｉ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｐｏｗｅｒｓ ｏｆ ｃｏｕｒｔ ｗｈｉｃｈ ｈａｄ ｂｅｅｎ ｐｏｉｎｔｅｄ ｏｕｔ ｉｎ ｔｈｅ ｒｅｐｏｒｔ ｏｆ ｔｈｅ １７ｔｈ ｎａｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｇｒｅｓｓ ｏｆ ｔｈｅ ＣＰＣ ｉｓ ｔｏ ｂｅｃｏｍｅ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ ｔｏｐｉｃ ｉｎ ｔｈｅ ｆｉｅｌｄ ｏｆ Ｊｉａｎｇｓｕ ｐｒｏｖｉｎｃｅ ｐｏｓｉｔｉｖｅ ａｃｔｉｏｎ，ｉｍｐｒｏｖｅ ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ，ｔａｋｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｔｏ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｏｐｔｉｍａｌ ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ ｏｆ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｒｅｆｏｒｍ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｐｏｗｅｒｓ ｉｎ Ｊｉａｎｇｓｕ ｃｏｕｒｔ ｈａｓ ｏｒ ｐｒｏｄｕｃｅ ｃｅｒｔａｉｎ ｅｆｆｅｃｔ ｉｓ．Ｏｆ ｃｏｕｒｓｅ，ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ａｌｓｏ ｓｏｍｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ， ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅ ｃｏｕｒｔ ｂｙ ｔｈｅ ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ ｒｅｓｔｒｉｃｔｉｏｎ ｃａｎ＇ｔ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ，ｔｈｅ ｃｏｕｒｔ ｗａｓ ｎｏｔ ｇｅｔ ｒｉｄ ｏｆ ｌｏｃａｌｉｚａｔｉｏｎ ｐｏｗｅｒｓ ｗｉｔｈ ｆｅｔｔｅｒｓ，ｅｔｃ．Ｔｈｅｓｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｒｅ ｔｈｅｒｅ ｉｎ ｔｈｅ ｓｐｅｃｉｆｉｃ ｒｅａｓｏｎｓ ｂｅｈｉｎｄ ｂｙ ｉｔｓ ｄｅｃｉｓｉｏｎ．Ｍｕｓｔ ｔｒｅａｔ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｐｒｕｄｅｎｃｅ ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎ，ｄｏ ｔｈｅ ｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎ ｃｏｕｒｔ ｃｏｎｆｉｇｕｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｐｏｗｅｒｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｊｉａｎｇｓｕ ｃｏｕｒｔ；ｔｈｅ ｊｕｄｉｃｉａｌ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ；ｐｒｅｓｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ；ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎａｌｙｓｉｓ