广东社会科学 2009年第6期
论法治视野下行政管理方式的创新
石佑启＊[提 要]传统行政管理方式具有浓厚的管制色彩,其突出表现是以行政权力为本位,以单方性、命令性、强制性和封闭性为基本特征,其弊端是不言而喻的。从法治视野审视,行政管理方式创新就是要推动行政管理方式从“管制型”、“人治型”、“单一化”向“服务型”、“法治型”、“多元化”转变,压缩传统行政管理方式的适用空间,输入正当程序精神,积极采用弹性、柔和的行政方式,大力推行电子政务,努力满足公众多样化的个性需求与价值期待,推进行政法治与行政善治。
[关键词]行政管理方式 创新 行政法治 行政善治
[中图分类号]D912.1[文献标识码]A[文章编号]1000-114X(2009)06-0171-09
行政管理方式是行政机关为实现其管理职能而采取的各种手段、方法的总称。它是在一定的历史阶段,适应当时政治、经济、文化和社会生活的需要而逐步形成的,并处于不断地发展变化之中。当今时代的全球化、信息化、市场化和民主化浪潮,使各国公共行政的社会背景产生了深刻的变化,一系列新情况、新要求给政府职能和行政权力的运行方式带来了巨大的挑战,促使政府必须顺应时代潮流,深化改革,转变职能,创新行政管理方式,推动政府管理进入法治化的轨道,彰显以人为本的精神内核,实现建设法治政府与公共服务型政府的目标,这已成为行政体制改革的一个基本命题与价值追求。
一、传统行政管理方式的审视
在我国,传统行政管理方式主要是指形成于计划经济体制下的行政管理方式,其突出表现就是以政府为中心、以行政权力为本位,行政机关主要运用强制手段对社会事务进行全方位的管制,它以单方性、命令性、强制性和封闭性为基本特征。这种行政管理方式具有以下弊端:
1.忽视了相对人的主体性,易于侵犯相对人权益
传统行政管理方式可谓是压制型的管理方式,与之对应的行政是一种压制型行政。“作为一＊本文为石佑启主持的教育部新世纪优秀人才支持计划项目“行政体制改革的法治化研究”的部分成果。
种行政模式,压制型行政以实现抽象的公共利益为唯一宗旨,以贯彻行政主体的单方意志为基本目标,以管理行政相对方为基本内容,以强制性行政行为为主要手段,其结果是剥夺了行政相对方的主体性。”行政相对人沦为行政管理的客体,行政主体与行政相对人的关系被简化为命令与服从关系。行政主体以维护公共利益为名单向度地行使强制性的行政权力对社会事务实施管理,常常以或潜在以牺牲个体利益、侵害相对人权利为代价。诺内特和塞尔兹尼克曾说:“虽然在理论上强制可能被限制于约束和强迫一些特定的行为,但是总存在这样一种危险,即,它会导致对人的完整性的侵犯。”可见,强制被限制于约束和强迫“一些特定的行为”上对人的完整性侵犯尚且如此,在我国行政管理方式中强制性行政行为作为主要手段以普遍形式出现,则对人的完整性、对相对人权利的侵犯或潜在侵犯便可想而知。
2.抑制创新动机,阻滞行政法律制度创新
行政机关在管理公共事务的过程中总是习惯于在强制范围内选择具体的行政方式,行政相对人对行政决定只是被动接受,没有表达意见及提出建议的机会,其积极性和创造性就会丧失。正如哈耶克所说,“强制是一种恶,它阻止了一个人充分运用他的思考能力,从而也阻止了他为社会作出他所可能作出的最大贡献。”传统行政管理中凝固了的行为模式只能抑制相对人的创新精神而不是其他。另一方面,对复杂多变的社会公共行政事务以简约化的单一方式处理,本来就架构了应当履行公务的多样性与履行方式单一性之间的紧张,而强制手段的可用性提供一种便利的抉择,使得在我国一直存在权力资源丰富而其他资源缺乏的情况下,为必须完成一些紧迫任务更加产生对强制性行政方式的依赖,从而也阻滞了行政机关创新行政管理方式的激情与动力。所以,无论对相对人还是行政主体自身,传统行政管理方式抑制双方的创新精神,机械单一的管理方式无法应对复杂多变的现实,无法为行政法律理论创新提供丰富的现实素材,关闭了行政法律实践创新的大门,最终阻断了行政法律制度的创新空间。
3.增加行政成本,降低行政效能
传统的行政管理方式主要是采取禁止性、强制性与惩罚性的管理手段来达到行政目的。单向度的管制方式压制了相对人的意愿表达,扼杀了相对人希望获得尊重所带来的心情愉悦进而是智识创新的灵感,在实现行政目的的同时造就了相对人对行政管理的反感与抵制。按照法律经济学的原理,从成本角度分析传统行政管理方式可见:行政管理本来就需要投入大量的人力、物力、财力乃至政治支持的直接成本,因行政管理方式的强制色彩易招致相对人的抵制、或者是不予配合的消极反抗,行政组织要额外付出更多成本;这种抑制行政主体自身和相对人创新精神的管理方式,丧失了采用一种可能更弹性、有效的方式,如行政主体和相对人通过双向交流、沟通、合作等方式完成公共行政事务的机会,所以它也不得不付出更多的机会成本;如果相对人一旦启动权利监督或救济程序,这些行政管理方式将面临严俊的后续问题———这构成了错误成本。所以,传统行政管理方式最终的结果可能是,很多行政机关虽然完成了任务,但行政管理方式及其结果不为相对人所接受,相对人不断寻求救济使得案件迟迟不能终结,以至行政机关常常必须花更大的精力来处理这些后续问题。这又依赖于加大管理力度得以维系,导致行政成本巨大,同时,也降低了行政效能。
4.行政关系和法律秩序单一化,扭曲了政民关系
传统行政管理方式的意涵依然在于统治理论和政民关系的对立———行政机关依靠单方面意志强行推行政令,相对人则站在其对立面,对行政管理活动表现出不合作或抵制而不是自觉服从和④③②①
主动配合,政府履行职能必须广泛依赖命令、强制与制裁等方式达到目的,这暴露了政府行政的伦理危机。这种管理方式对相对人而言,如果是损益性的,固然会遭遇对立和抵制;纵然行政目标有益于行政相对人,也难以感化人们的内心或情感,获得相对人对行政管理的积极回应、支持与配合。这样一种行政秩序只能是行政主体一厢情愿、而不是与相对方良性互动的结果。所以,这种行政管理方式在根本上颠倒了这样一种事实:政府与公民之间基于服务与被服务而形成的一种信托关系。事实上,政府对公共行政事务进行管理,不是为管理而管理,这种管理应当是以公民需求为基本出发点,尊重公民的主体性,保障公民的基本权利,努力为公民提供多样化、人性化的公共福祉;这种管理是一种服务而不是施舍与恩赐,即使存在必要和适当的强制与制裁,也不应当是一种普遍的或唯一的方式。恰恰相反,行政管理方式应当是多样化的,应当是张弛有度的,包括制裁与奖励、强制与引导、单向与双向、命令与协商等等。也即是说,传统的行政管理方式将行政关系单一化了,扭曲了政民关系。事实上,政府只有在摆正与公民关系的基础上,通过以合适的方式履行政府职能,才能巩固自身存在的政治正义性,而与之对应的法律制度,应当具备这样的特性:“即一个法律制度功效的首要保证必须是它能为社会所接受,以及强制性的制裁职能作为次要的辅佐性的保证。……强制职能用来针对少数不合作的人;在任何正常并运转有效的国家中,必须运用制裁手段以对待的违法者的人数远远少于遵纪守法的公民。”⑥⑤
二、创新行政管理方式的必要性
传统行政管理方式不能适应时代变迁的潮流,不能满足公共行政发展的需要及公众多样化、个性化的需求,必须对之进行改造与创新。
1.创新行政管理方式是适应国际社会行政改革趋势之需要
20世纪70年代末开始,西方发达国家掀起一场后来席卷全球的行政改革运动,许多国家在行政管理方式上也进行相应变革,要求借鉴私营部门多样化的管理方式,如全面质量管理、目标管理、绩效管理、管理弹性化、管理人本主义等,改革以往单一的政府行政管理方式,寻求更具弹性、灵活性和创新性的管理方式,放松管制,加强政府回应社会需求的有效性和灵活性。我国不可避免地融入到这场改革的浪潮之中,尤其是加入WTO后,根据WTO规则和管理规程,要求政府增强政府行为透明度,避免暗箱操作,实行阳光行政,增强政府的责任性与回应性,尽可能地降低行政成本,提高政府在综合国力竞争中的贡献率。入世对政府而言,突出表现在行政管理方式上的创新,正如美国学者戴维·奥斯本、特德·盖布勒说,
⑦“今天我们政府失败的主要之处,不在目的而在手段”。顺应时代的变迁,要求行政管理方式实行多样化,实现转化与创新。
尽管权力性或强制性的行政方式将在某种程度上依然存在,但其适用的范围和程度等将大为弱化;同时,有必要借鉴市场手段、私法上的手段和非权力手段,如磋商与调解的手段、行政指导的手段、信息化手段等,以减少行政管理阻力,降低行政成本,提高行政效能,增强政府的治理能力,促进政府参与国际竞争、合作。
2.创新行政管理方式是有效履行政府职能的保障
行政管理方式始终围绕着政府职能而产生作用。政府职能所要解决的是政府应该做什么的问题,而行政管理方式所要解决的是政府应该如何做的问题。转变政府职能是行政体制改革的前提和关键,而恰当的行政管理方式是推进政府职能转变的催化剂,也是保证政府职能有效履行的路径依赖。在政府职能范围的广泛性、内容的复杂性、职能配置的多层次性与社会需求的多样化之
间,应当通过多样化的职能履行方式才能实现二者各自多样性、多元化、多层次的有效对接。政府履行不同的职能需要选择最合适的方式,如有些政府职能可能特别强调应急、效率,可能采取单向命令方式;有些政府职能特别强调与社会公众合作,如通过双方之间的沟通、协商,采取行政指导、行政契约或行政奖励等方式更有效率且兼顾了公平;有些政府职能旨在形成某种行政秩序,通过双方的平等协商、有效参与、对话等方式博弈达致均衡;而有些政府职能则是维护性、保障性的,在保障相对人权利的同时采取权力性方式更有效。如此,创新行政管理方式,如多样性、双向性等,实现政府职能与管理方式之间的有机对接,才能快速、有效促进政府职能转变,保障政府职能履行。
3.创新行政管理方式是促进行政民主,实现善治的需要
行政管理方式作为实现政府职能的手段,不仅是政府作用和能力的体现,也是政府与社会公众之间互动过程的体现,它是连结政府与公民、政府与社会、政府与市场之间的一座能量交换的桥梁。传统行政管理方式只注重命令与服从、强制与被强制、单向推进与被动接受。这不仅容易造就相对人的反感、漠不关心、无言的反抗,而且近似于专制的行政管理风格在实质上也排除了相对人作为治理公共事务的有效参与力量。如果没有公民等一方的有效参与,就无需奢谈民主;如果没有政府与公民合作伙伴关系的建立,就无法达致对公共事务的共同治理。事实上,现代行政的目的不再仅仅是单纯的管理,而是为了更好地实现公共利益与个人利益之间的均衡与双赢,基于公开、平等、合意原则之上的非强制性行政方式,更有利于调动相对人的积极性、主动性与创造性,更有利于行政目标的实现。通过积极改造传统行政管理方式,变强制命令为沟通协商,变单向推进为互动合作,变强制的普遍使用为强制与非强制兼顾和选择适用,变硬性管制为柔和说理,在双方的沟通、说服、引导、鼓励、协商中建立政府与公众的交互合作。公民一方因此一改传统行政管理中的客体形象而获得主体地位,积极、有效地参与公共事务管理,最终实现和政府一道对公共事务的合作治理。这是行政民主的体现,也是现代政治文明的重要内容。行政民主的基础或精神在于“平等至上、重要决策的共同决定、命令权力范围的最小限定与行政机关地位的公仆化”。它强调行政过程的公开、公平、自主、对权力运用范围的压缩和强制行政方式在程序上的改造,其基本构架主要包括“建立参与型的公共行政决策架构,实施程序化的公共行政管理模式,推行竞争性的公共行政服务机制”。因此,创新行政管理方式,是促进行政民主的现实需要,也是促成由传统统治向现代治理与善治转换的有效途径。
4.创新行政管理方式关涉创新精神之启发和权利之保障
传统行政管理方式是依靠自上而下的行政权力运行来达到行政目的的,这种“管”字当头的控制型管理方式,对行政主体而言,只需采取命令与强制的手段而无需考虑其他方式履行其职能,管理方式的单一也造就了行政人员无需学习和创新的惰性;对相对人而言,普遍性的权力行政将行政相对人看作是行政管理的客体,无视相对人的主体性,抑制了相对人的创造精神,相对人只需被动接受和服从而无需创新,其创新动机受到抑制,创新意念遭受磨灭。而与此具有紧张关系的社会现实是:在一个信息社会、知识社会、权利社会,任何抱残守缺的思想观念和强制的行为模式已经不能胜任时势———创新是现代社会的本质和灵魂:对政府而言,选用什么样的方式更有利于其职能履行,这迫使政府对传统行政管理方式进行反思与整合,并积极创新行政管理方式;对相对人而言,首当其冲的就是对其人格的平等尊重和主体地位确立,激发相对人的创新灵性和热情。这就要求在行政管理中,行政主体应当从位居庙堂之高的依靠权力控制相对人的⑨⑧
“管理者”转变为与相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”,要求行政主体与相对人的信任、沟通与合作,使行政管理权逐渐转变为执法服务权,行政权的强制性日益减弱,说服性日益增强。而说服、非管制行政本身就强调行政人员的创造性,也强调行政主体尊重相对人、平等对待相对人和调动相对人的积极性和创造性,在双赢中以更适合双方合作的方式实现政府职能;在协商、沟通、博弈、合作的过程中,相对人可有效维护自己的合法权益,也监督和防止行政主体对自身权益的侵害。⑩
三、创新行政管理方式的思路
(一)革新行政观念
观念是行为的先导,观念的革新是创新行政管理方式的前提,而革新行政观念主要体现在下列方面:
1.从管制走向服务。传统意义上以政府为中心、以权力为本位、运用强制手段达到行政目的的管制理念已不适应时代的需求,从管制走向服务是现代公共行政发展的必然趋势。服务是一种基本理念和价值追求,服务行政将彻底抛弃旧的治民观念和“为民作主”的观念,转而确立为民服务和“由民做主”的观念,将政府定位于服务者的角色上,把为社会、为企业、为公众服务作为政府存在、运行和发展的目的。
2.从单向走向互动。行政管理方式的单向性强调的是行政机关单方面地表达自己的意志、作出决定,并将行为的结果单方面地传达给相对人,没有给相对人表达意志和参与其中的机会。行政管理方式的互动性强调的是行政机关应给予公众参与行政过程的机会,注重与相对人进行协商与沟通,实现公众与行政机关在行政管理中的互动。这样有助于抑制行政管理的随意性,增强行政管理的科学性与可接受性。
3.从强制走向合作。强制并非行政权本质的属性,服务才是行政权存在与运行的目的,对行政主体行使行政权提供的服务,在相对人参与与合作的情况下才会产生最大的效益。因此,在行政管理中,行政主体应当改变强制行政相对人服从行政决定的传统观念,树立与行政相对人合作的观念,促成行政相对人对行政管理的主动参与及对行政决定的自觉接受。同时,
1 “公民们自身必须抛弃那种认为行政事务是公共官员权力范围的事,认为行政官员注定就是来为他们提供服务的,因而公民可以对行政事务不闻不问的陈旧观念。”即行政主体必须尊重相对人,并以相对
人的需求为导向提供服务;行政相对人必须信任行政主体,对行政主体提供的服务予以积极配合和充分合作,促成公共行政的双方共同创造,实现双方利益上的共赢。
4.从单一走向多元。传统行政管理方式具有单一性,随着服务行政观念的确立和社会公共需求的扩大,单一的权力行政已经无法适应现代行政发展的需要,必须向多样化的行政方式转变。为满足行政相对人多样化的个性需求和多元化的价值期待,行政活动必然要表现出灵活性、能动性和扩张性,而这些特点与服务行政方式的结合,就使得行政管理方式呈现出多元化和柔性化。正如日本行政法学家室井力教授指出的:“现代行政是通过多种多样的目的和内容来实施的。为此而采用的手段即形式也是选择与各自目的与内容相适应的。既有作为公权力行使的法律行为或事实行为那样的带命令或强制性的手段,又有不带命令或强制性的非权力法律行为或事实行为。”31 21
5.从封闭走向开放。传统的行政管理基于一种全能政府理念,所有的公共行政事务由政府
“管理者”转变为与相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”,要求行政主体与相对人的信任、沟通与合作,使行政管理权逐渐转变为执法服务权,行政权的强制性日益减弱,说服性日益增强。而说服、非管制行政本身就强调行政人员的创造性,也强调行政主体尊重相对人、平等对待相对人和调动相对人的积极性和创造性,在双赢中以更适合双方合作的方式实现政府职能;在协商、沟通、博弈、合作的过程中,相对人可有效维护自己的合法权益,也监督和防止行政主体对自身权益的侵害。⑩
三、创新行政管理方式的思路
(一)革新行政观念
观念是行为的先导,观念的革新是创新行政管理方式的前提,而革新行政观念主要体现在下列方面:
1.从管制走向服务。传统意义上以政府为中心、以权力为本位、运用强制手段达到行政目的的管制理念已不适应时代的需求,从管制走向服务是现代公共行政发展的必然趋势。服务是一种基本理念和价值追求,服务行政将彻底抛弃旧的治民观念和“为民作主”的观念,转而确立为民服务和“由民做主”的观念,将政府定位于服务者的角色上,把为社会、为企业、为公众服务作为政府存在、运行和发展的目的。
2.从单向走向互动。行政管理方式的单向性强调的是行政机关单方面地表达自己的意志、作出决定,并将行为的结果单方面地传达给相对人,没有给相对人表达意志和参与其中的机会。行政管理方式的互动性强调的是行政机关应给予公众参与行政过程的机会,注重与相对人进行协商与沟通,实现公众与行政机关在行政管理中的互动。这样有助于抑制行政管理的随意性,增强行政管理的科学性与可接受性。
3.从强制走向合作。强制并非行政权本质的属性,服务才是行政权存在与运行的目的,对行政主体行使行政权提供的服务,在相对人参与与合作的情况下才会产生最大的效益。因此,在行政管理中,行政主体应当改变强制行政相对人服从行政决定的传统观念,树立与行政相对人合作的观念,促成行政相对人对行政管理的主动参与及对行政决定的自觉接受。同时,
1 “公民们自身必须抛弃那种认为行政事务是公共官员权力范围的事,认为行政官员注定就是来为他们提供服务的,因而公民可以对行政事务不闻不问的陈旧观念。”即行政主体必须尊重相对人,并以相对
人的需求为导向提供服务;行政相对人必须信任行政主体,对行政主体提供的服务予以积极配合和充分合作,促成公共行政的双方共同创造,实现双方利益上的共赢。
4.从单一走向多元。传统行政管理方式具有单一性,随着服务行政观念的确立和社会公共需求的扩大,单一的权力行政已经无法适应现代行政发展的需要,必须向多样化的行政方式转变。为满足行政相对人多样化的个性需求和多元化的价值期待,行政活动必然要表现出灵活性、能动性和扩张性,而这些特点与服务行政方式的结合,就使得行政管理方式呈现出多元化和柔性化。正如日本行政法学家室井力教授指出的:“现代行政是通过多种多样的目的和内容来实施的。为此而采用的手段即形式也是选择与各自目的与内容相适应的。既有作为公权力行使的法律行为或事实行为那样的带命令或强制性的手段,又有不带命令或强制性的非权力法律行为或事实行为。”31 21
5.从封闭走向开放。传统的行政管理基于一种全能政府理念,所有的公共行政事务由政府
一家包办,整个行政过程是封闭的,忽视了相对人的知情权,参与权与监督权也随之落空。现代社会在向民主与法治迈进,要求政府是透明的政府,行政权力必须在阳光下运行,要求行政管理从暗箱操作走向公开透明,从封闭走向开放,并通过制度性的构架,如行政公开制度、行政听证制度、行政回避制度、卷宗阅览制度、说明理由制度、告知制度等来予以保障。
(二)改造传统行政管理方式
改造传统行政管理方式并不是对传统行政管理方式的抛弃,而是适应社会发展需要对之进行的扬弃,这主要从两个方面着手:一是传统行政管理方式适用空间的压缩,二是正当程序精神的输入。
1.传统行政管理方式适用空间的压缩
在现代法治国家,给付行政的地位逐渐提升,并成为国家重要任务之一。值此,传统秩序行政不再占据政府行政作用空间的全部,而只是其中的一部分,它与给付行政等一道构成了现代政府行政作用的多维空间。尽管与秩序行政相对应的强制性行政方式应得到恰如其分的重视和运用,但必须适应社会发展的需求对之进行改造,赋予其新的时代精神。传统的行政管理方式,其过程单向、意志独断、依重强制、事前规制,这样的行政管理方式与社会公众对公共服务需求的多样化、人性化之间存在一种紧张关系,因而在新形势下凸现该方式的低效甚至无效。正如有学者指出的,“过多地依赖强制,过分限制行政相对方的自由,一味对行政相对方实施单向支配,无视甚至扼杀行政相对方的主体性,进而使功能有限的行政主体和行政方式直接面对过于复杂的社会现实,因不得不处理远超过其制度容量的问题而不堪重负,并引起制度扭曲或制度紧张。过度的扭曲或紧张,甚至可能引发社会秩序的失范和崩溃。”41
即使在秩序行政中,传统行政管理方式的有效性也受到质疑,行政管理的命令、强制、事前与单向控制的模式也不再像过去那样绝对,行政主体对相对人不再具有绝对的、无条件的单向支配权、强制权。“通常情况下,在采取强制性行为的场合,如果采取非强制性行政行为也能达到同样的目的,则可以实行执法方式的变换,优先适用非强制性的行政行为,这有助于调动行政相对人的积极性,减少行政主体与相对人之间的摩擦,降低行政执法成本,增进社会效益。”在秩序行政领域尚且有权力性行政方式受到抑制的趋势,在行政给付、行政指导、行政合作、行政奖励等领域,传统行政管理方式的运用空间就会更小。这表明,随着行政作用范围的拓展,行政管理方式应当突破传统的单一、强制模式,呈现出非权力性、协商性、契约性等刚柔相济、多样化发展势态,而传统行政管理方式则出现适用空间上的退缩。
2.正当程序精神的输入
对应保留的传统行政管理方式进行正当程序上的改造可以达到“旧瓶装新酒”之功效,因为即使是一个强制性行政方式的运用,只要经过正当的程序,便有助于防止权力的滥用。比较法学家勒·达维指出:“根据福利国家的观念,行政机构担负的任务不断增加,这些任务性质的变化已使国家与公民或企业之间的关系更新。许多与公共福利有关的任务如无公民或企业的配合则不能完成,甚至公用事业和私人活动之间的界限在许多场合下已模糊不清了。所以现在比过去要求更多的是说服与合作,行政机构所发布的`命令'如仍以单方决定的形式出现,则事先应是通过一个称为`协商'的程序,与有关的个人或企业谈判。”可以说,程序是行政管理中改善政府与公民关系的一种润滑剂。正当的程序不但在客观上确保了行政管理的公平与正义,而且在主观上抑制了管理者的随意与私欲。它不是权力的附庸,而是制约专横的屏障。基于此,必须建立61 51
一套承载正义价值的程序制度,如信息公开制度、信息获取制度、查阅案卷制度、说明理由制度、公示告示制度、表明身份制度、通知制度、陈述与申辩制度、听证制度、回避制度、时效制度、责任制度、救济制度等等,使行政主体与行政相对人之间能够进行有效的协商、沟通、说服、教育、示范、引导等。这样一种符合理性、人性的正当程序,可以改善传统行政管理方式中单向度的强制、命令与制裁而产生的行政主体与相对人之间冲突的情形,实现行政主体与相对人双方意志交融,增强行政过程透明度和行政结果的准确性与可接受性,同时也有利于降低行政成本,提高行政效能,提升行政管理的品格,促进政民关系的和谐。
(三)运用弹性、柔和的行政方式
自二战以后,世界各国政府职能发生重大转变,政府行政也由传统的秩序行政向给付行政转变,这表明“守护性国家已经向创造性国家转变”。积极主动给人民提供优质高效的服务及满足人民各项生活需求,成为政府责无旁贷的任务。行政主体应以增进相对人的福祉为目的,在合法范围内,以达成行政目标为指引,发挥创意,以弹性、有效、便捷的方式开展执法和提供服务。“协商、妥协和讨论等非强制手段在行政行为中获得了充分的运用;秩序是通过协商确定的,而非通过服从赢得的。强制不是实现行政目标的主要手段,行政意图的推行转而大量依靠新兴的非强制行政行为。”行政管理不再局限于传统的单方性、强制性、管制性行政等方式,众多时候已经表现为双方性、互动性。尽管“现代政府仍有类似的一些强制措施,然而支配政府决策的已不再是暴力的和镇压的逻辑,那种压制或是消灭异己的野蛮手段根本行不通,代之而起的是和解的和合作的逻辑,是不同见解、不同利益、不同群体多元共存的逻辑。”因此,即使一般认为,在秩序行政领域,只有采用处罚、强制等手段才能实现行政管理的目的,然而近年来的行政管理实践表明,非强制行政方式在秩序行政领域也有适用的空间。既然对于秩序行政领域可以采用非强制的方式使相对方自愿配合,那么对于给付、服务等行政领域,则更有条件采用灵活多样的方式调动相对人的积极性和主动性来实现行政目标。
行政管理方式多样化、弹性化、柔和化是政府职能转变和行政作用空间拓展的逻辑必然。传统行政管理方式的逐渐退缩和弱化,要求突破僵硬、单一、强制的权力性行政管理方式,进而引致非强制性行政管理方式的勃兴,以行政指导、行政合同、行政奖励、行政规划、行政给付等权力色彩较淡和强制性较弱的方式来实现行政管理目标。它一改往日简单、冷漠、刻板、强制、单向的管理方式暴露的弊端,融入现代行政管理或执法的人文关怀,体现行政主体对相对人的人格尊重与权利保障。行政主体尽量采用柔性手段,通过与行政相对人的沟通、协商、激励、扶持等,最大限度地减少服从成本,实现从“管制型”向“管理服务型”转变。这些弹性、柔和的管理方式更加强调行政管理中各方的平等参与、相互信任和相互合作,契合了经济市场化、行政民主化和服务行政的需要,能够更好地调动相对人参与行政的积极性,较大程度地代表了平等、独立、民主、责任、宽容的人文精神,有助于减少摩擦,增进社会的和谐,促进行政目标的实现,因而被广泛地运用于各个行政领域,成为现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失效双重缺陷的一种补救方法,也是对行政法治的一种有效补充与配合。
(四)推行电子政务
电子政务是利用现代科学技术对传统政府服务方式和服务内容的再造和创新,是采用信息技术,特别是互联网,以一种更加便捷的方式提供公共服务。它聚合了政府职能转换、体制与机制创新和管理服务方式创新的多重价值。电子政务和行政管理方式创新是相统一的,两者相辅相91 81 71
成、相互影响、相互促进。电子政务的建设与发展,为政府管理创新提供了强有力的技术支持,成为政府转变职能、改革机制、创新管理方式的催化剂和推进器。纵观科技发展的历史长河,每一次科技革命都会带来政府治理方式的革命。在现代信息社会,电子政务发展水平是衡量政府管理水平的标志,政府必须依靠信息化系统履行职能并实现政府管理创新,电子政务本身就是政府管理创新,是实现政府管理现代化的重要平台。推行电子政务,会给各国的行政管理带来深刻变革,是建设一个有限、责任、服务、法治政府的重要手段。电子政务与实施政府再造正以一种紧密互动的态势,成为世界性的政府改革与创新潮流。它不仅仅是一场信息技术的革命,更重要的是一场政府管理观念的革命和行政方式的革新。西方发达国家在持续二十多年的改革中,正是充分利用互联网等信息技术,与政府改革紧密结合,通过推行电子政务,在优化政府职能和政府组织机构、提高公众服务质量、降低政府管理成本、促进行政管理方式的变革与创新等方面取得了显著成效。我国将1999年作为“政府上网年”,将2002年称为“电子政务年”。电子政务在我国也得到越来越广泛地应用:政府能够在网上积极地对社会公众的需求作出回应,并采取相应的措施,公正、有效地满足公众的需求和增进公众的利益。通过实施电子政务,政府可以在网上与公众进行信息交流,听取他们的意见和心声,保障公共行政的透明度和规范化,克服随意性,减少管理失误。总之,随着信息化逐步融入社会生活的每个角落,政府传统行政方式也必然随之改变,政府管理和公共服务也逐渐向现代化、科学化、规范化转型。
四、结语
行政管理方式表征着政府与公民之间的相互关系:不同的行政管理方式,凸显不同的行政理念、不同的制度安排、不同的管理或服务效果,甚或是政民关系之应然与实然的吻合程度。传统的行政管理以秩序行政为主导和重心,政府往往强调维护社会秩序的职能和重要性,借助强制性、单方性的行政管理方式对社会进行全方位的管制,而忽略了政府的服务职能,扭曲了官民关系。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》强调要“改革行政管理方式。……充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理;充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用;加快电子政务建设,推进政府上网工程的建设和运用,扩大政府网上办公的范围;政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享,提高政府办事效率,降低管理成本,创新管理方式,方便人民群众”。创新行政管理方式是顺应现代行政民主化发展趋势的必然要求,也是政府能否灵活应对复杂多变的社会现实满足公众多元化需求的关键,其实质就是推动行政管理方式从“管制型”、“人治型”向“服务型”、“法治型”转变,推动行政管理方式与行政执法方式的有机对接,实现从传统的管制型政府向现代的公共服务型政府转变。公共服务型政府,就其实质而言,不是指政府的性质与根本宗旨的变化,而是指政府运作形态和管理方式的调整与变革,彰显政府的开放性和服务性,行政的民主性和协商性,目的和手段的统一性和正当性,相对人的主体性和自尊性。通过创新行政管理方式,高度重视信息化条件下对新的行政方式的运用,积极采用行政指导、行政契约、行政奖励、行政给付等非强制性手段,形成以人为本、刚柔相济、程序正当、高效便民、权责统一的行政管理机制。惟有如此,才能与行政法治及行政善治的要求相适应全面提升行政管理的业务水准和人性化程度,才能在追求秩序与关注民生的同时,增进社会的和谐,实现经济、社会的可持续发展。
①⑤ 4 18崔卓兰、蔡立东:《从压制型行政模式到回1
应型行政模式》,北京:《法学研究》,
第64、66、66、68页。
②[美]诺内特、塞尔兹尼克著,张志铭译:《转变中的法律与社会》,北京:中国政法大学出版社,1994年,第34页。
③[英]弗里德利希·冯·哈耶克著,邓正来译:《自由秩序原理》
年,第165页。
④参见陈保中、蔡爱平:《从“强制”到“合意”———行政执法方式改进的路径选择》,上海:《上海大学学报(社会科学版)》,2007年第5期,第128页。
⑥[美]E·博登海默著,邓正来、姬敬武译:《法理学———法哲学及其方法》,北京:华夏出版社,年,第335页。
⑦[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒著,上海市政协编译组等译:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海:上海译文出版社,1996年,第8页。⑧[美]文森特·奥斯特罗姆著,毛寿龙译:《美国公共行政的思想危机》,上海:三联书店,
第87页。
⑨李承、王运生:《当代公共行政的民主范式》,北京:《政治学研究》,2000年第4期,第45页。
⑩参见龚向和:《知识经济与行政执法方式变革》,哈尔滨:《求是学刊》,2001年第4期,第71页。1999年,1987(上册),上海:三联书店,19972002年第4期,1[法]勒内·达维著,舒扬等译:《英国法与法国 法》,重庆:西南政法学院法制史教研室,第109—110页。2参见李彬、汪自成:《“双服务”理念:行政观念与1 制度》,北京:《行政法学研究》,14页。3[日]室井力著,吴微译:《日本现代行政法》,北1 京:中国政法大学出版社,1995年,第12页。5石佑启:《论公共行政与行政法学范式转换》,北1 京:北京大学出版社,2003年,第208页。6[法]勒内·达维著,潘华仿、高鸿均、贺卫方1 译:《英国法与法国法:一种实质性比较》,北京:清华大学出版社,2002年,第108页。7[德]汉斯·J1 ·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著,高家伟译:《行政法》(第1卷),北京:商务印书馆,2002年,第38页。2004年第3期,第1980年,9叶必丰:《行政法的人文精神》,北京:北京大学出1 版社,2005年,第141页。作者简介:石佑启,广东外语外贸大学教授,中南财经政法大学教授、博士生导师。广州 510420[责任编辑 周联合]
广东社会科学 2009年第6期
论法治视野下行政管理方式的创新
石佑启＊[提 要]传统行政管理方式具有浓厚的管制色彩,其突出表现是以行政权力为本位,以单方性、命令性、强制性和封闭性为基本特征,其弊端是不言而喻的。从法治视野审视,行政管理方式创新就是要推动行政管理方式从“管制型”、“人治型”、“单一化”向“服务型”、“法治型”、“多元化”转变,压缩传统行政管理方式的适用空间,输入正当程序精神,积极采用弹性、柔和的行政方式,大力推行电子政务,努力满足公众多样化的个性需求与价值期待,推进行政法治与行政善治。
[关键词]行政管理方式 创新 行政法治 行政善治
[中图分类号]D912.1[文献标识码]A[文章编号]1000-114X(2009)06-0171-09
行政管理方式是行政机关为实现其管理职能而采取的各种手段、方法的总称。它是在一定的历史阶段,适应当时政治、经济、文化和社会生活的需要而逐步形成的,并处于不断地发展变化之中。当今时代的全球化、信息化、市场化和民主化浪潮,使各国公共行政的社会背景产生了深刻的变化,一系列新情况、新要求给政府职能和行政权力的运行方式带来了巨大的挑战,促使政府必须顺应时代潮流,深化改革,转变职能,创新行政管理方式,推动政府管理进入法治化的轨道,彰显以人为本的精神内核,实现建设法治政府与公共服务型政府的目标,这已成为行政体制改革的一个基本命题与价值追求。
一、传统行政管理方式的审视
在我国,传统行政管理方式主要是指形成于计划经济体制下的行政管理方式,其突出表现就是以政府为中心、以行政权力为本位,行政机关主要运用强制手段对社会事务进行全方位的管制,它以单方性、命令性、强制性和封闭性为基本特征。这种行政管理方式具有以下弊端:
1.忽视了相对人的主体性,易于侵犯相对人权益
传统行政管理方式可谓是压制型的管理方式,与之对应的行政是一种压制型行政。“作为一＊本文为石佑启主持的教育部新世纪优秀人才支持计划项目“行政体制改革的法治化研究”的部分成果。
种行政模式,压制型行政以实现抽象的公共利益为唯一宗旨,以贯彻行政主体的单方意志为基本目标,以管理行政相对方为基本内容,以强制性行政行为为主要手段,其结果是剥夺了行政相对方的主体性。”行政相对人沦为行政管理的客体,行政主体与行政相对人的关系被简化为命令与服从关系。行政主体以维护公共利益为名单向度地行使强制性的行政权力对社会事务实施管理,常常以或潜在以牺牲个体利益、侵害相对人权利为代价。诺内特和塞尔兹尼克曾说:“虽然在理论上强制可能被限制于约束和强迫一些特定的行为,但是总存在这样一种危险,即,它会导致对人的完整性的侵犯。”可见,强制被限制于约束和强迫“一些特定的行为”上对人的完整性侵犯尚且如此,在我国行政管理方式中强制性行政行为作为主要手段以普遍形式出现,则对人的完整性、对相对人权利的侵犯或潜在侵犯便可想而知。
2.抑制创新动机,阻滞行政法律制度创新
行政机关在管理公共事务的过程中总是习惯于在强制范围内选择具体的行政方式,行政相对人对行政决定只是被动接受,没有表达意见及提出建议的机会,其积极性和创造性就会丧失。正如哈耶克所说,“强制是一种恶,它阻止了一个人充分运用他的思考能力,从而也阻止了他为社会作出他所可能作出的最大贡献。”传统行政管理中凝固了的行为模式只能抑制相对人的创新精神而不是其他。另一方面,对复杂多变的社会公共行政事务以简约化的单一方式处理,本来就架构了应当履行公务的多样性与履行方式单一性之间的紧张,而强制手段的可用性提供一种便利的抉择,使得在我国一直存在权力资源丰富而其他资源缺乏的情况下,为必须完成一些紧迫任务更加产生对强制性行政方式的依赖,从而也阻滞了行政机关创新行政管理方式的激情与动力。所以,无论对相对人还是行政主体自身,传统行政管理方式抑制双方的创新精神,机械单一的管理方式无法应对复杂多变的现实,无法为行政法律理论创新提供丰富的现实素材,关闭了行政法律实践创新的大门,最终阻断了行政法律制度的创新空间。
3.增加行政成本,降低行政效能
传统的行政管理方式主要是采取禁止性、强制性与惩罚性的管理手段来达到行政目的。单向度的管制方式压制了相对人的意愿表达,扼杀了相对人希望获得尊重所带来的心情愉悦进而是智识创新的灵感,在实现行政目的的同时造就了相对人对行政管理的反感与抵制。按照法律经济学的原理,从成本角度分析传统行政管理方式可见:行政管理本来就需要投入大量的人力、物力、财力乃至政治支持的直接成本,因行政管理方式的强制色彩易招致相对人的抵制、或者是不予配合的消极反抗,行政组织要额外付出更多成本;这种抑制行政主体自身和相对人创新精神的管理方式,丧失了采用一种可能更弹性、有效的方式,如行政主体和相对人通过双向交流、沟通、合作等方式完成公共行政事务的机会,所以它也不得不付出更多的机会成本;如果相对人一旦启动权利监督或救济程序,这些行政管理方式将面临严俊的后续问题———这构成了错误成本。所以,传统行政管理方式最终的结果可能是,很多行政机关虽然完成了任务,但行政管理方式及其结果不为相对人所接受,相对人不断寻求救济使得案件迟迟不能终结,以至行政机关常常必须花更大的精力来处理这些后续问题。这又依赖于加大管理力度得以维系,导致行政成本巨大,同时,也降低了行政效能。
4.行政关系和法律秩序单一化,扭曲了政民关系
传统行政管理方式的意涵依然在于统治理论和政民关系的对立———行政机关依靠单方面意志强行推行政令,相对人则站在其对立面,对行政管理活动表现出不合作或抵制而不是自觉服从和④③②①
主动配合,政府履行职能必须广泛依赖命令、强制与制裁等方式达到目的,这暴露了政府行政的伦理危机。这种管理方式对相对人而言,如果是损益性的,固然会遭遇对立和抵制;纵然行政目标有益于行政相对人,也难以感化人们的内心或情感,获得相对人对行政管理的积极回应、支持与配合。这样一种行政秩序只能是行政主体一厢情愿、而不是与相对方良性互动的结果。所以,这种行政管理方式在根本上颠倒了这样一种事实:政府与公民之间基于服务与被服务而形成的一种信托关系。事实上,政府对公共行政事务进行管理,不是为管理而管理,这种管理应当是以公民需求为基本出发点,尊重公民的主体性,保障公民的基本权利,努力为公民提供多样化、人性化的公共福祉;这种管理是一种服务而不是施舍与恩赐,即使存在必要和适当的强制与制裁,也不应当是一种普遍的或唯一的方式。恰恰相反,行政管理方式应当是多样化的,应当是张弛有度的,包括制裁与奖励、强制与引导、单向与双向、命令与协商等等。也即是说,传统的行政管理方式将行政关系单一化了,扭曲了政民关系。事实上,政府只有在摆正与公民关系的基础上,通过以合适的方式履行政府职能,才能巩固自身存在的政治正义性,而与之对应的法律制度,应当具备这样的特性:“即一个法律制度功效的首要保证必须是它能为社会所接受,以及强制性的制裁职能作为次要的辅佐性的保证。……强制职能用来针对少数不合作的人;在任何正常并运转有效的国家中,必须运用制裁手段以对待的违法者的人数远远少于遵纪守法的公民。”⑥⑤
二、创新行政管理方式的必要性
传统行政管理方式不能适应时代变迁的潮流,不能满足公共行政发展的需要及公众多样化、个性化的需求,必须对之进行改造与创新。
1.创新行政管理方式是适应国际社会行政改革趋势之需要
20世纪70年代末开始,西方发达国家掀起一场后来席卷全球的行政改革运动,许多国家在行政管理方式上也进行相应变革,要求借鉴私营部门多样化的管理方式,如全面质量管理、目标管理、绩效管理、管理弹性化、管理人本主义等,改革以往单一的政府行政管理方式,寻求更具弹性、灵活性和创新性的管理方式,放松管制,加强政府回应社会需求的有效性和灵活性。我国不可避免地融入到这场改革的浪潮之中,尤其是加入WTO后,根据WTO规则和管理规程,要求政府增强政府行为透明度,避免暗箱操作,实行阳光行政,增强政府的责任性与回应性,尽可能地降低行政成本,提高政府在综合国力竞争中的贡献率。入世对政府而言,突出表现在行政管理方式上的创新,正如美国学者戴维·奥斯本、特德·盖布勒说,
⑦“今天我们政府失败的主要之处,不在目的而在手段”。顺应时代的变迁,要求行政管理方式实行多样化,实现转化与创新。
尽管权力性或强制性的行政方式将在某种程度上依然存在,但其适用的范围和程度等将大为弱化;同时,有必要借鉴市场手段、私法上的手段和非权力手段,如磋商与调解的手段、行政指导的手段、信息化手段等,以减少行政管理阻力,降低行政成本,提高行政效能,增强政府的治理能力,促进政府参与国际竞争、合作。
2.创新行政管理方式是有效履行政府职能的保障
行政管理方式始终围绕着政府职能而产生作用。政府职能所要解决的是政府应该做什么的问题,而行政管理方式所要解决的是政府应该如何做的问题。转变政府职能是行政体制改革的前提和关键,而恰当的行政管理方式是推进政府职能转变的催化剂,也是保证政府职能有效履行的路径依赖。在政府职能范围的广泛性、内容的复杂性、职能配置的多层次性与社会需求的多样化之
间,应当通过多样化的职能履行方式才能实现二者各自多样性、多元化、多层次的有效对接。政府履行不同的职能需要选择最合适的方式,如有些政府职能可能特别强调应急、效率,可能采取单向命令方式;有些政府职能特别强调与社会公众合作,如通过双方之间的沟通、协商,采取行政指导、行政契约或行政奖励等方式更有效率且兼顾了公平;有些政府职能旨在形成某种行政秩序,通过双方的平等协商、有效参与、对话等方式博弈达致均衡;而有些政府职能则是维护性、保障性的,在保障相对人权利的同时采取权力性方式更有效。如此,创新行政管理方式,如多样性、双向性等,实现政府职能与管理方式之间的有机对接,才能快速、有效促进政府职能转变,保障政府职能履行。
3.创新行政管理方式是促进行政民主,实现善治的需要
行政管理方式作为实现政府职能的手段,不仅是政府作用和能力的体现,也是政府与社会公众之间互动过程的体现,它是连结政府与公民、政府与社会、政府与市场之间的一座能量交换的桥梁。传统行政管理方式只注重命令与服从、强制与被强制、单向推进与被动接受。这不仅容易造就相对人的反感、漠不关心、无言的反抗,而且近似于专制的行政管理风格在实质上也排除了相对人作为治理公共事务的有效参与力量。如果没有公民等一方的有效参与,就无需奢谈民主;如果没有政府与公民合作伙伴关系的建立,就无法达致对公共事务的共同治理。事实上,现代行政的目的不再仅仅是单纯的管理,而是为了更好地实现公共利益与个人利益之间的均衡与双赢,基于公开、平等、合意原则之上的非强制性行政方式,更有利于调动相对人的积极性、主动性与创造性,更有利于行政目标的实现。通过积极改造传统行政管理方式,变强制命令为沟通协商,变单向推进为互动合作,变强制的普遍使用为强制与非强制兼顾和选择适用,变硬性管制为柔和说理,在双方的沟通、说服、引导、鼓励、协商中建立政府与公众的交互合作。公民一方因此一改传统行政管理中的客体形象而获得主体地位,积极、有效地参与公共事务管理,最终实现和政府一道对公共事务的合作治理。这是行政民主的体现,也是现代政治文明的重要内容。行政民主的基础或精神在于“平等至上、重要决策的共同决定、命令权力范围的最小限定与行政机关地位的公仆化”。它强调行政过程的公开、公平、自主、对权力运用范围的压缩和强制行政方式在程序上的改造,其基本构架主要包括“建立参与型的公共行政决策架构,实施程序化的公共行政管理模式,推行竞争性的公共行政服务机制”。因此,创新行政管理方式,是促进行政民主的现实需要,也是促成由传统统治向现代治理与善治转换的有效途径。
4.创新行政管理方式关涉创新精神之启发和权利之保障
传统行政管理方式是依靠自上而下的行政权力运行来达到行政目的的,这种“管”字当头的控制型管理方式,对行政主体而言,只需采取命令与强制的手段而无需考虑其他方式履行其职能,管理方式的单一也造就了行政人员无需学习和创新的惰性;对相对人而言,普遍性的权力行政将行政相对人看作是行政管理的客体,无视相对人的主体性,抑制了相对人的创造精神,相对人只需被动接受和服从而无需创新,其创新动机受到抑制,创新意念遭受磨灭。而与此具有紧张关系的社会现实是:在一个信息社会、知识社会、权利社会,任何抱残守缺的思想观念和强制的行为模式已经不能胜任时势———创新是现代社会的本质和灵魂:对政府而言,选用什么样的方式更有利于其职能履行,这迫使政府对传统行政管理方式进行反思与整合,并积极创新行政管理方式;对相对人而言,首当其冲的就是对其人格的平等尊重和主体地位确立,激发相对人的创新灵性和热情。这就要求在行政管理中,行政主体应当从位居庙堂之高的依靠权力控制相对人的⑨⑧
“管理者”转变为与相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”,要求行政主体与相对人的信任、沟通与合作,使行政管理权逐渐转变为执法服务权,行政权的强制性日益减弱,说服性日益增强。而说服、非管制行政本身就强调行政人员的创造性,也强调行政主体尊重相对人、平等对待相对人和调动相对人的积极性和创造性,在双赢中以更适合双方合作的方式实现政府职能;在协商、沟通、博弈、合作的过程中,相对人可有效维护自己的合法权益,也监督和防止行政主体对自身权益的侵害。⑩
三、创新行政管理方式的思路
(一)革新行政观念
观念是行为的先导,观念的革新是创新行政管理方式的前提,而革新行政观念主要体现在下列方面:
1.从管制走向服务。传统意义上以政府为中心、以权力为本位、运用强制手段达到行政目的的管制理念已不适应时代的需求,从管制走向服务是现代公共行政发展的必然趋势。服务是一种基本理念和价值追求,服务行政将彻底抛弃旧的治民观念和“为民作主”的观念,转而确立为民服务和“由民做主”的观念,将政府定位于服务者的角色上,把为社会、为企业、为公众服务作为政府存在、运行和发展的目的。
2.从单向走向互动。行政管理方式的单向性强调的是行政机关单方面地表达自己的意志、作出决定,并将行为的结果单方面地传达给相对人,没有给相对人表达意志和参与其中的机会。行政管理方式的互动性强调的是行政机关应给予公众参与行政过程的机会,注重与相对人进行协商与沟通,实现公众与行政机关在行政管理中的互动。这样有助于抑制行政管理的随意性,增强行政管理的科学性与可接受性。
3.从强制走向合作。强制并非行政权本质的属性,服务才是行政权存在与运行的目的,对行政主体行使行政权提供的服务,在相对人参与与合作的情况下才会产生最大的效益。因此,在行政管理中,行政主体应当改变强制行政相对人服从行政决定的传统观念,树立与行政相对人合作的观念,促成行政相对人对行政管理的主动参与及对行政决定的自觉接受。同时,
1 “公民们自身必须抛弃那种认为行政事务是公共官员权力范围的事,认为行政官员注定就是来为他们提供服务的,因而公民可以对行政事务不闻不问的陈旧观念。”即行政主体必须尊重相对人,并以相对
人的需求为导向提供服务;行政相对人必须信任行政主体,对行政主体提供的服务予以积极配合和充分合作,促成公共行政的双方共同创造,实现双方利益上的共赢。
4.从单一走向多元。传统行政管理方式具有单一性,随着服务行政观念的确立和社会公共需求的扩大,单一的权力行政已经无法适应现代行政发展的需要,必须向多样化的行政方式转变。为满足行政相对人多样化的个性需求和多元化的价值期待,行政活动必然要表现出灵活性、能动性和扩张性,而这些特点与服务行政方式的结合,就使得行政管理方式呈现出多元化和柔性化。正如日本行政法学家室井力教授指出的:“现代行政是通过多种多样的目的和内容来实施的。为此而采用的手段即形式也是选择与各自目的与内容相适应的。既有作为公权力行使的法律行为或事实行为那样的带命令或强制性的手段,又有不带命令或强制性的非权力法律行为或事实行为。”31 21
5.从封闭走向开放。传统的行政管理基于一种全能政府理念,所有的公共行政事务由政府
“管理者”转变为与相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”,要求行政主体与相对人的信任、沟通与合作,使行政管理权逐渐转变为执法服务权,行政权的强制性日益减弱,说服性日益增强。而说服、非管制行政本身就强调行政人员的创造性,也强调行政主体尊重相对人、平等对待相对人和调动相对人的积极性和创造性,在双赢中以更适合双方合作的方式实现政府职能;在协商、沟通、博弈、合作的过程中,相对人可有效维护自己的合法权益,也监督和防止行政主体对自身权益的侵害。⑩
三、创新行政管理方式的思路
(一)革新行政观念
观念是行为的先导,观念的革新是创新行政管理方式的前提,而革新行政观念主要体现在下列方面:
1.从管制走向服务。传统意义上以政府为中心、以权力为本位、运用强制手段达到行政目的的管制理念已不适应时代的需求,从管制走向服务是现代公共行政发展的必然趋势。服务是一种基本理念和价值追求,服务行政将彻底抛弃旧的治民观念和“为民作主”的观念,转而确立为民服务和“由民做主”的观念,将政府定位于服务者的角色上,把为社会、为企业、为公众服务作为政府存在、运行和发展的目的。
2.从单向走向互动。行政管理方式的单向性强调的是行政机关单方面地表达自己的意志、作出决定,并将行为的结果单方面地传达给相对人,没有给相对人表达意志和参与其中的机会。行政管理方式的互动性强调的是行政机关应给予公众参与行政过程的机会,注重与相对人进行协商与沟通,实现公众与行政机关在行政管理中的互动。这样有助于抑制行政管理的随意性,增强行政管理的科学性与可接受性。
3.从强制走向合作。强制并非行政权本质的属性,服务才是行政权存在与运行的目的,对行政主体行使行政权提供的服务,在相对人参与与合作的情况下才会产生最大的效益。因此,在行政管理中,行政主体应当改变强制行政相对人服从行政决定的传统观念,树立与行政相对人合作的观念,促成行政相对人对行政管理的主动参与及对行政决定的自觉接受。同时,
1 “公民们自身必须抛弃那种认为行政事务是公共官员权力范围的事,认为行政官员注定就是来为他们提供服务的,因而公民可以对行政事务不闻不问的陈旧观念。”即行政主体必须尊重相对人,并以相对
人的需求为导向提供服务;行政相对人必须信任行政主体,对行政主体提供的服务予以积极配合和充分合作,促成公共行政的双方共同创造,实现双方利益上的共赢。
4.从单一走向多元。传统行政管理方式具有单一性,随着服务行政观念的确立和社会公共需求的扩大,单一的权力行政已经无法适应现代行政发展的需要,必须向多样化的行政方式转变。为满足行政相对人多样化的个性需求和多元化的价值期待,行政活动必然要表现出灵活性、能动性和扩张性,而这些特点与服务行政方式的结合,就使得行政管理方式呈现出多元化和柔性化。正如日本行政法学家室井力教授指出的:“现代行政是通过多种多样的目的和内容来实施的。为此而采用的手段即形式也是选择与各自目的与内容相适应的。既有作为公权力行使的法律行为或事实行为那样的带命令或强制性的手段,又有不带命令或强制性的非权力法律行为或事实行为。”31 21
5.从封闭走向开放。传统的行政管理基于一种全能政府理念,所有的公共行政事务由政府
一家包办,整个行政过程是封闭的,忽视了相对人的知情权,参与权与监督权也随之落空。现代社会在向民主与法治迈进,要求政府是透明的政府,行政权力必须在阳光下运行,要求行政管理从暗箱操作走向公开透明,从封闭走向开放,并通过制度性的构架,如行政公开制度、行政听证制度、行政回避制度、卷宗阅览制度、说明理由制度、告知制度等来予以保障。
(二)改造传统行政管理方式
改造传统行政管理方式并不是对传统行政管理方式的抛弃,而是适应社会发展需要对之进行的扬弃,这主要从两个方面着手:一是传统行政管理方式适用空间的压缩,二是正当程序精神的输入。
1.传统行政管理方式适用空间的压缩
在现代法治国家,给付行政的地位逐渐提升,并成为国家重要任务之一。值此,传统秩序行政不再占据政府行政作用空间的全部,而只是其中的一部分,它与给付行政等一道构成了现代政府行政作用的多维空间。尽管与秩序行政相对应的强制性行政方式应得到恰如其分的重视和运用,但必须适应社会发展的需求对之进行改造,赋予其新的时代精神。传统的行政管理方式,其过程单向、意志独断、依重强制、事前规制,这样的行政管理方式与社会公众对公共服务需求的多样化、人性化之间存在一种紧张关系,因而在新形势下凸现该方式的低效甚至无效。正如有学者指出的,“过多地依赖强制,过分限制行政相对方的自由,一味对行政相对方实施单向支配,无视甚至扼杀行政相对方的主体性,进而使功能有限的行政主体和行政方式直接面对过于复杂的社会现实,因不得不处理远超过其制度容量的问题而不堪重负,并引起制度扭曲或制度紧张。过度的扭曲或紧张,甚至可能引发社会秩序的失范和崩溃。”41
即使在秩序行政中,传统行政管理方式的有效性也受到质疑,行政管理的命令、强制、事前与单向控制的模式也不再像过去那样绝对,行政主体对相对人不再具有绝对的、无条件的单向支配权、强制权。“通常情况下,在采取强制性行为的场合,如果采取非强制性行政行为也能达到同样的目的,则可以实行执法方式的变换,优先适用非强制性的行政行为,这有助于调动行政相对人的积极性,减少行政主体与相对人之间的摩擦,降低行政执法成本,增进社会效益。”在秩序行政领域尚且有权力性行政方式受到抑制的趋势,在行政给付、行政指导、行政合作、行政奖励等领域,传统行政管理方式的运用空间就会更小。这表明,随着行政作用范围的拓展,行政管理方式应当突破传统的单一、强制模式,呈现出非权力性、协商性、契约性等刚柔相济、多样化发展势态,而传统行政管理方式则出现适用空间上的退缩。
2.正当程序精神的输入
对应保留的传统行政管理方式进行正当程序上的改造可以达到“旧瓶装新酒”之功效,因为即使是一个强制性行政方式的运用,只要经过正当的程序,便有助于防止权力的滥用。比较法学家勒·达维指出:“根据福利国家的观念,行政机构担负的任务不断增加,这些任务性质的变化已使国家与公民或企业之间的关系更新。许多与公共福利有关的任务如无公民或企业的配合则不能完成,甚至公用事业和私人活动之间的界限在许多场合下已模糊不清了。所以现在比过去要求更多的是说服与合作,行政机构所发布的`命令'如仍以单方决定的形式出现,则事先应是通过一个称为`协商'的程序,与有关的个人或企业谈判。”可以说,程序是行政管理中改善政府与公民关系的一种润滑剂。正当的程序不但在客观上确保了行政管理的公平与正义,而且在主观上抑制了管理者的随意与私欲。它不是权力的附庸,而是制约专横的屏障。基于此,必须建立61 51
一套承载正义价值的程序制度,如信息公开制度、信息获取制度、查阅案卷制度、说明理由制度、公示告示制度、表明身份制度、通知制度、陈述与申辩制度、听证制度、回避制度、时效制度、责任制度、救济制度等等,使行政主体与行政相对人之间能够进行有效的协商、沟通、说服、教育、示范、引导等。这样一种符合理性、人性的正当程序,可以改善传统行政管理方式中单向度的强制、命令与制裁而产生的行政主体与相对人之间冲突的情形,实现行政主体与相对人双方意志交融,增强行政过程透明度和行政结果的准确性与可接受性,同时也有利于降低行政成本,提高行政效能,提升行政管理的品格,促进政民关系的和谐。
(三)运用弹性、柔和的行政方式
自二战以后,世界各国政府职能发生重大转变,政府行政也由传统的秩序行政向给付行政转变,这表明“守护性国家已经向创造性国家转变”。积极主动给人民提供优质高效的服务及满足人民各项生活需求,成为政府责无旁贷的任务。行政主体应以增进相对人的福祉为目的,在合法范围内,以达成行政目标为指引,发挥创意,以弹性、有效、便捷的方式开展执法和提供服务。“协商、妥协和讨论等非强制手段在行政行为中获得了充分的运用;秩序是通过协商确定的,而非通过服从赢得的。强制不是实现行政目标的主要手段,行政意图的推行转而大量依靠新兴的非强制行政行为。”行政管理不再局限于传统的单方性、强制性、管制性行政等方式,众多时候已经表现为双方性、互动性。尽管“现代政府仍有类似的一些强制措施,然而支配政府决策的已不再是暴力的和镇压的逻辑,那种压制或是消灭异己的野蛮手段根本行不通,代之而起的是和解的和合作的逻辑,是不同见解、不同利益、不同群体多元共存的逻辑。”因此,即使一般认为,在秩序行政领域,只有采用处罚、强制等手段才能实现行政管理的目的,然而近年来的行政管理实践表明,非强制行政方式在秩序行政领域也有适用的空间。既然对于秩序行政领域可以采用非强制的方式使相对方自愿配合,那么对于给付、服务等行政领域,则更有条件采用灵活多样的方式调动相对人的积极性和主动性来实现行政目标。
行政管理方式多样化、弹性化、柔和化是政府职能转变和行政作用空间拓展的逻辑必然。传统行政管理方式的逐渐退缩和弱化,要求突破僵硬、单一、强制的权力性行政管理方式,进而引致非强制性行政管理方式的勃兴,以行政指导、行政合同、行政奖励、行政规划、行政给付等权力色彩较淡和强制性较弱的方式来实现行政管理目标。它一改往日简单、冷漠、刻板、强制、单向的管理方式暴露的弊端,融入现代行政管理或执法的人文关怀,体现行政主体对相对人的人格尊重与权利保障。行政主体尽量采用柔性手段,通过与行政相对人的沟通、协商、激励、扶持等,最大限度地减少服从成本,实现从“管制型”向“管理服务型”转变。这些弹性、柔和的管理方式更加强调行政管理中各方的平等参与、相互信任和相互合作,契合了经济市场化、行政民主化和服务行政的需要,能够更好地调动相对人参与行政的积极性,较大程度地代表了平等、独立、民主、责任、宽容的人文精神,有助于减少摩擦,增进社会的和谐,促进行政目标的实现,因而被广泛地运用于各个行政领域,成为现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失效双重缺陷的一种补救方法,也是对行政法治的一种有效补充与配合。
(四)推行电子政务
电子政务是利用现代科学技术对传统政府服务方式和服务内容的再造和创新,是采用信息技术,特别是互联网,以一种更加便捷的方式提供公共服务。它聚合了政府职能转换、体制与机制创新和管理服务方式创新的多重价值。电子政务和行政管理方式创新是相统一的,两者相辅相91 81 71
成、相互影响、相互促进。电子政务的建设与发展,为政府管理创新提供了强有力的技术支持,成为政府转变职能、改革机制、创新管理方式的催化剂和推进器。纵观科技发展的历史长河,每一次科技革命都会带来政府治理方式的革命。在现代信息社会,电子政务发展水平是衡量政府管理水平的标志,政府必须依靠信息化系统履行职能并实现政府管理创新,电子政务本身就是政府管理创新,是实现政府管理现代化的重要平台。推行电子政务,会给各国的行政管理带来深刻变革,是建设一个有限、责任、服务、法治政府的重要手段。电子政务与实施政府再造正以一种紧密互动的态势,成为世界性的政府改革与创新潮流。它不仅仅是一场信息技术的革命,更重要的是一场政府管理观念的革命和行政方式的革新。西方发达国家在持续二十多年的改革中,正是充分利用互联网等信息技术,与政府改革紧密结合,通过推行电子政务,在优化政府职能和政府组织机构、提高公众服务质量、降低政府管理成本、促进行政管理方式的变革与创新等方面取得了显著成效。我国将1999年作为“政府上网年”,将2002年称为“电子政务年”。电子政务在我国也得到越来越广泛地应用:政府能够在网上积极地对社会公众的需求作出回应,并采取相应的措施,公正、有效地满足公众的需求和增进公众的利益。通过实施电子政务,政府可以在网上与公众进行信息交流,听取他们的意见和心声,保障公共行政的透明度和规范化,克服随意性,减少管理失误。总之,随着信息化逐步融入社会生活的每个角落,政府传统行政方式也必然随之改变,政府管理和公共服务也逐渐向现代化、科学化、规范化转型。
四、结语
行政管理方式表征着政府与公民之间的相互关系:不同的行政管理方式,凸显不同的行政理念、不同的制度安排、不同的管理或服务效果,甚或是政民关系之应然与实然的吻合程度。传统的行政管理以秩序行政为主导和重心,政府往往强调维护社会秩序的职能和重要性,借助强制性、单方性的行政管理方式对社会进行全方位的管制,而忽略了政府的服务职能,扭曲了官民关系。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》强调要“改革行政管理方式。……充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理;充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用;加快电子政务建设,推进政府上网工程的建设和运用,扩大政府网上办公的范围;政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享,提高政府办事效率,降低管理成本,创新管理方式,方便人民群众”。创新行政管理方式是顺应现代行政民主化发展趋势的必然要求,也是政府能否灵活应对复杂多变的社会现实满足公众多元化需求的关键,其实质就是推动行政管理方式从“管制型”、“人治型”向“服务型”、“法治型”转变,推动行政管理方式与行政执法方式的有机对接,实现从传统的管制型政府向现代的公共服务型政府转变。公共服务型政府,就其实质而言,不是指政府的性质与根本宗旨的变化,而是指政府运作形态和管理方式的调整与变革,彰显政府的开放性和服务性,行政的民主性和协商性,目的和手段的统一性和正当性,相对人的主体性和自尊性。通过创新行政管理方式,高度重视信息化条件下对新的行政方式的运用,积极采用行政指导、行政契约、行政奖励、行政给付等非强制性手段,形成以人为本、刚柔相济、程序正当、高效便民、权责统一的行政管理机制。惟有如此,才能与行政法治及行政善治的要求相适应全面提升行政管理的业务水准和人性化程度,才能在追求秩序与关注民生的同时,增进社会的和谐,实现经济、社会的可持续发展。
①⑤ 4 18崔卓兰、蔡立东:《从压制型行政模式到回1
应型行政模式》,北京:《法学研究》,
第64、66、66、68页。
②[美]诺内特、塞尔兹尼克著,张志铭译:《转变中的法律与社会》,北京:中国政法大学出版社,1994年,第34页。
③[英]弗里德利希·冯·哈耶克著,邓正来译:《自由秩序原理》
年,第165页。
④参见陈保中、蔡爱平:《从“强制”到“合意”———行政执法方式改进的路径选择》,上海:《上海大学学报(社会科学版)》,2007年第5期,第128页。
⑥[美]E·博登海默著,邓正来、姬敬武译:《法理学———法哲学及其方法》,北京:华夏出版社,年,第335页。
⑦[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒著,上海市政协编译组等译:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海:上海译文出版社,1996年,第8页。⑧[美]文森特·奥斯特罗姆著,毛寿龙译:《美国公共行政的思想危机》,上海:三联书店,
第87页。
⑨李承、王运生:《当代公共行政的民主范式》,北京:《政治学研究》,2000年第4期,第45页。
⑩参见龚向和:《知识经济与行政执法方式变革》,哈尔滨:《求是学刊》,2001年第4期,第71页。1999年,1987(上册),上海:三联书店,19972002年第4期,1[法]勒内·达维著,舒扬等译:《英国法与法国 法》,重庆:西南政法学院法制史教研室,第109—110页。2参见李彬、汪自成:《“双服务”理念:行政观念与1 制度》,北京:《行政法学研究》,14页。3[日]室井力著,吴微译:《日本现代行政法》,北1 京:中国政法大学出版社,1995年,第12页。5石佑启:《论公共行政与行政法学范式转换》,北1 京:北京大学出版社,2003年,第208页。6[法]勒内·达维著,潘华仿、高鸿均、贺卫方1 译:《英国法与法国法:一种实质性比较》,北京:清华大学出版社,2002年,第108页。7[德]汉斯·J1 ·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔著,高家伟译:《行政法》(第1卷),北京:商务印书馆,2002年,第38页。2004年第3期,第1980年,9叶必丰:《行政法的人文精神》,北京:北京大学出1 版社,2005年,第141页。作者简介:石佑启,广东外语外贸大学教授,中南财经政法大学教授、博士生导师。广州 510420[责任编辑 周联合]