作者：石佑启
南京社会科学 2014年02期
政府模式与社会经济基础密切相关，又受到占主流地位的价值观念的影响。我国在计划经济时代所形成的“全能政府”已被证实不能适应社会主义市场经济体制的要求，日渐被“有限政府”所取代。但中国特色社会主义市场经济体制走的是一条自上而下的政府主导型“后发式”变革之路，它在相当长一段时期内将不能离开政府的“主导”与“推动”作用，需要一个“有限有为”的政府，需要政府尊重市场规律及社会与公民的自律与自主性，同时要求政府以积极有为的姿态，按照法定的权限和程序行使职权与履行职责，以营造公平竞争的环境，提供优质公共服务，保障与增进公民权益，保障经济社会健康有效地运行。而法治是有限有为政府的基础，有限有为政府建设必须置于法治的框架下并寻找其相应的路径。
一、有限有为政府解读
有限有为政府是有限政府与有为政府的有机统一。作为人类社会“必要的恶”，政府是一把双刃的剑：一方面，它能保护公民的自由和权利，给公民创造福祉；另一方面，它可能侵犯公民的自由，损害公民的权益。基于此，有限有为政府理论给我们提供了一个很好的分析视角。有限有为政府理论主张对政府抑恶扬善，即，针对政府的“恶性”，应保持审慎的态度，加强对政府权力的规范和制约，避免其越界和滥用；针对政府的“善性”，应充分认识、挖掘、发挥政府的积极作用，使政府更好地造福于社会公众。有限有为政府是一种理念、一种价值追求、一种理论，也可以表现为具体政府模式及其运作过程，从深层次上讲，它体现的是有关政府与公民关系的价值取向和选择。
有学者认为，有限政府是指其规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。衡量有限政府与无限政府的尺度在于：一个政府在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明确规定和限制，是否受到社会的监督与制约；政府的权力和规模逾越其法定疆界时，能否得到及时有效的纠正；政府官员，尤其是最高领导违法是否受到法律的惩罚。另有学者认为，“所谓有限政府，是指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上都受到宪法和法律的制约。”尽管在表述上存在差异，但有一个基本的共同点，即有限政府是受制于法的政府，必须以法律界定政府的职能权限，政府必须在法律的约束下行事。
强调政府的有限性并非简单以限定政府的职能与权力为目的，而是为了促使政府做正确的事和正确地做事，保障政府能够更好地履责；权能无限的政府不是好政府，但职能越少、管得越少的政府也并非就是好政府，政府职能的范围应当结合一国经济社会发展的客观实际需要予以界定。有学者认为，站在现代立场，把有限政府理念等同于主张政府的消极无为和极端的控权是没有道理的，“现代意义上的有限政府理念要求政府是一种规模上的适度政府，功能上的谦抑政府，形态上的法治政府，价值上的人本政府。”现代意义上的有限政府与有为政府是不可分割的，甚至可以说有限政府本身也涵盖了有为政府的意蕴，政府有限不是政府无为的理由，而是要求政府集中精力把该做的事情做好。“在强调政府‘有限’的同时，也强调政府‘有为’，既要求政府坚决地减少、放弃某些职能，不管其不该管、管不了和管不好的事，又要求政府加强、健全和完善某些职能，管其应该管、管得了和管得好(而其他组织则管不好)的事。”我们在建设有限政府，走出全能型政府的误区时，必须避免陷入无能政府的泥团。有学者所言道，“政府的无能不是宪政的保障，而通常是宪政被颠覆的罪魁。”世界银行在1997年世界发展报告《变革世界中的政府》中提出，“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识。”以美国为例，在自由资本主义时期，由于对“有限无为政府”以及“自由放任”主义的信奉与践行，美国经济在20世纪初出现了诸如经济秩序混乱、投机诈骗猖獗、贫富差距悬殊、资源浪费与环境污染严重等一系列社会问题，奉行“政府干预理论”的“罗斯福新政”以显著的成效将美国经济带入复苏，被视为有限政府向有为政府转变的标志性事件，证明了政府应当而且可以有为。我国市场经济的发展也同样证明了政府对经济进行调节和对市场进行监管的必要性，要按照社会主义市场经济体制的要求，逐步减少政府的微观经济管理职能，加强政府的宏观调控职能，强化政府的社会管理和公共服务职能。同时，现代社会发展所依赖的市场本身并不能解决社会公平的问题，市场会促进经济的发展与繁荣，但社会公平需要政府来解决。资本的逐利性和社会力量的有限性需要政府向社会公众提供市场和社会不能或不愿提供的公共产品和公共服务，着力保障和改善民生，落实教育优先发展战略，合理调整收入分配关系，加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系，切实维护社会和谐稳定，有效满足社会公众多样化的需求。
综上，笔者将有限有为政府初步界定为：政府的职能、权力、组织规模和人员构成限定在法定范围内，政府应依法行使职权和积极履行职责，以满足社会公众需求为存在目的和价值的政府模式。有限政府主要关注的是政府活动的范围与边界，而有为政府主要关注的是政府活动的效率与效果。“有限政府”表明政府的权限不是漫无边际的，不是全能的政府，政府不是无事不管、无所不能、无孔不入，政府的活动范围要有边界，需要合理划分政府与市场、政府与社会、政府与公民的界限，并要依法确定下来，政府的权力一定要来自法律的授予和受到法律制约，即权自法出，依法办事。有限，就是限定在法律的范围内，不能超出法定的范围、不能不受法律的限制，否则就可能损害公民的利益，就可能破坏市场公平竞争的秩序。“有为政府”是指政府对其职能范围内的事情，应该管住和管好，积极作为，提高效能，提供优质高效的服务，更好地满足社会公众的需求。有限有为政府以政府的有限性为前提，以有为作为政府存在的价值。有限有为政府涉及政府活动的两个基本问题：人们为什么需要政府以及需要一个什么样的政府。人们为了更好地生存和发展，离不开政府，但一个不受限制的政府，必然会导致对权力的滥用而危害社会和公民，因此，人们需要的是得到授权后能为社会公众谋福利而又能受到控制而不无限膨胀与扩张的政府，即“有限政府”；但“有限政府”并不意味政府是一个消极无为的小政府，而是一个职能有限、规模适度、权责一致、运转协调、效益最优的政府，如果政府“消极无为”，就失去了存在的意义和价值。与此同时，政府所拥有的统筹全局、宏观调控、政策导向等权能亦非其他机构、组织和个人所能比拟的，政府在某些公共事务管理中发挥着不可替代的作用，政府应当在其法定的职责和权限范围内“积极有为”。如果说有限政府解决的是政府能做什么和不能做什么的问题，那么，有为政府所关注的就是政府如何做好什么的问题。
二、有限有为政府的法治维度
有限有为政府是法治政府的题中应有之义，法治政府不仅要求政府的权力受宪法、法律、法规的约束不能任意扩张，而且要求政府积极履行法定职责，保障和增进公民的权益，确保政府在法定的职权范围内做正确的事、正确做事、把好事办好。法治是有限有为政府从理念、价值追求与理论转变为现实形态的助推器。在法治政府的框架内审视有限有为政府，就是要求政府有一个边界和限度，符合一定的条件和标准，达到一定的目的和要求。
(一)有限政府的法治维度
法治视野下的有限政府要求政府的权自法出、依法办事、违法必究。具体是指：
1.行政组织与职权法定。行政组织法定是指行政组织的结构、规模、权限，中央和地方的权力划分、行政机关的设置、职能以及行政编制等都要依法设定，其他任何机关或个人都无权规定。职权法定是法治政府的最基本要求，意味着行政机关的职权来源于法律的规定，凡法律没有授予的职权，行政机关不得自行享有和行使。行政机关实施影响公民、法人和其他组织合法权益的行为，必须取得法律的明确授权，没有法律的授权，行政机关不能限制或剥夺公民的权利，也不得为公民设定或增加义务。职权法定原则贯穿于法治政府建设的始终，适用于政府及其公务人员的一切行政活动。
2.依法办事。这是法治政府对行政主体实施行政行为的基本要求，法治下的有限政府必然是依法办事的政府。它具体要求：(1)行政主体实施行政行为必须依照法律的实体规定。这主要包括行政主体实施行政行为必须遵循法定的权限、条件，依据充分确凿的证据。法律从各个角度为行政权力设定了各种界限，如行政权力的存在既有时间上的限制，又有空间上的限制；既有行政权力运用程度上的限制，又有行使权力所采取的方式、手段上的限制；既有行政权力运用所针对的事项上的限制，又有行政权力运用所针对的对象上的限制等。行政机关行使行政权力不得超越这些界限。同时，任何行政行为的作出都必须基于一定的事实，具备一定的条件。在法律上，事实存在与条件具备必须要有相应的证据来证明，没有证据证明的事实和条件，在法律上不成其为事实和条件。因此，法律相应地规定了作出某一行政行为的事实、条件和证据等要素，行政主体实施行政行为必须具备。否则，将导致行政行为的违法与无效。“行政行为不具备法定的实体性要件时，便具有无效或应予撤销的瑕疵，这是依法行政原理的当然归宿。”(2)行政主体实施行政行为必须遵循法定程序和正当程序。行政主体实施任何行政行为，都离不开一定的程序。程序具有限制恣意、理性选择、“作茧自缚”效应和“反思性整合”等显著优点。它是行政管理中改善政府与公民关系的一种润滑剂。凡是法律对行政行为程序有规定的，行政主体实施行政行为就必须按法定程序进行，否则，就构成程序违法。当法律、法规对行政主体实施行政行为的程序没有作出明确规定时，行政主体应当遵循正当程序原则。正当程序能为公众参与公共行政提供制度化的渠道，能在公共行政组织与公众之间建立起理性的对话平台，将公众从单纯的管理对象变为可以通过行政程序制约管理者的参与性力量。正当程序不但在客观上确保了行政管理的公平与正义，而且在主观上抑制了管理者的随意与私欲。它不是权力的附庸，而是制约专横的屏障。正当程序，可以改善传统行政管理方式中单向度的强制、命令与制裁而产生的行政主体与相对人之间冲突的情形，实现行政主体与相对人双方意志交融，增强行政过程透明度和行政结果的准确性与可接受性，同时也有利于降低行政成本，提高行政效能，提升行政管理的品格，促进政民关系的和谐。
3.违法必究。政府有违法行为如越权、失职、滥用职权、程序违法时，必须承担法律责任，做到权力和责任相一致。这是责任政府与法治政府的基本要求，如果权力行使没有责任相伴，政府可能成为一匹脱缰的野马肆意横行，所以一定要用责任这根缰绳，把拥有公权力的政府这匹劣马控制好，使其成为一匹温顺的、能为公民服务的良马，多为善少为恶甚至不为恶。行政机关及其公务人员在行使职权或履行职责的过程中，因各种主客观方面的原因，可能会出现违法或不当行使职权的情形。一旦行政机关违法或者不当行使职权，也应当承担相应的法律责任，这是实现依法行政的关键。为此，法律在为行政机关配备职权、职责的同时，必须规定相应的法律责任，做到无责任即无权力。同时，为了落实行政机关及其工作人员的法律责任，必须建立有效的追究法律责任的制度，做到有责必究。国家必须建立健全诸如行政复议、行政诉讼、国家赔偿、行政监察和公务员惩戒等法律责任追究制度，通过这些制度的正常有效运作，使行政机关及其行政公务人员的违法和不当行为应承担的法律责任落到实处，从而实现有权必有责、用权受监督、违法须追究、侵权要赔偿的行政法治状态。
(二)有为政府的法治维度
1.政府应当积极履行职责，提供优质服务。有为政府应当是一个高效便民的服务型政府。政府对其法定职责范围内的事项，不得推诿、拖延、拒绝或不予答复，而应当积极作为，防止因失职、不作为或迟延给公民一方造成损害。政府在履行其职能时，要方便公民、法人和其他组织，力争以最快的时间、最少的人力、最低的成本耗费取得最大的效益，为公民、法人和其他组织提供最好的服务。在机械、消极的法治时代，遵循“管得最少的政府即是最好的政府”，政府实施无为而治。随着能动、积极的法治时代到来，国家必须向公民提供基本的生存照顾，而行政权因具有比较优势而充当了建设福利国家的排头兵和生力军，政府不仅不能随意侵害公民权利，还必须积极主动地为公民服务，增进公民的福祉。因此，在积极、能动法治下，法律不仅要控制行政权滥用，还要激励行政权积极行使以增进公民权益。
2.政府要公正地行使自由裁量权。行政自由裁量权是指在法律积极明示或消极默许的范围内，行政机关自由斟酌，选择自己认为正确行为的权力。由于社会生活的复杂多变，与此相适应，行政活动千变万化、错综复杂，行政法律规范不可能对每种权力的每个方面都规定得明确具体、详尽无疑。行政法为了实现对社会生活的有效调整，必然要作出一些原则性的、富有弹性的规定，给行政机关留下斟酌选择的空间。法律授予行政机关自由裁量权的目的，就在于使行政机关根据具体情况作出公正合理地选择和判断，准确地贯彻立法精神，而不是让行政机关在法律留给的空间内随心所欲、任意所为。实施法律的目的不在于它本身，而在于实现公正的价值。“行政自由裁量权应当成为公平正义的寓所，而不能成为滥用职权的渊薮。”行政机关在行使自由裁量权时要根据法律的目的、宗旨和原则，因时、因地、因事制宜，灵活机动、便宜行事，使其作出的决定更适合当时当地的客观实际情况，产生良好的社会效果。
3.政府要创新行政管理的方式。传统行政管理方式可谓是压制型的管理方式，其突出表现就是以政府为中心、以行政权力为本位，行政机关主要运用强制手段对社会事务进行全方位的管制，它以单方性、命令性、强制性和封闭性为基本特征。行政管理方式创新就是要推动行政管理方式从“管制型”、“人治型”、“单一化”向“服务型”、“法治型”、“多元化”转变，压缩传统行政管理方式的适用空间，积极采用弹性、柔和的行政方式，大力推行电子政务，努力满足公众多样化的个性需求与价值期待，增强政府行为的可接受性。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》强调要“改革行政管理方式……充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用；加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众”。创新行政管理方式是顺应现代行政民主化发展趋势的必然要求，也是政府能否灵活应对复杂多变的社会现实满足公众多元化需求的关键。美国学者戴维·奥斯本、特德·盖布勒说道：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。”适应经济社会发展的需求，行政主体应采用多样化、弹性、柔和的方式实施行政管理，这是政府职能转变和行政作用空间拓展的逻辑必然。这些弹性、柔和的方式更加强调行政管理中各方的平等协商、相互信任和合作，契合了经济市场化、行政民主化和服务行政的需要，能够更好地调动相对人参与行政的积极性，较大程度地代表了平等、独立、民主、责任、宽容的人文精神，有助于减少摩擦，增进社会的和谐，促进行政目标的有效实现。
三、有限有为政府的实现路径
(一)推动观念变革
我国在计划经济时期所形成的“全能政府”的观念并没有随着市场经济的兴起和发展而根除，仍残存于一些人的头脑之中，人们遇到问题和困难时习惯于去找政府，政府为了当好“父母官”什么事都去插手干预，在这种心理支配下，包揽与承担成为政府的当然责任与光荣使命。建构有限有为政府首先应当从观念上进行变革。
一是公众观念的变革。有限有为政府要求社会公民具有高度自觉的公民意识、权利意识和制约政府权力的意识。公众必须建立起一种新的认知：现代社会是一个由政府、市场和社会共同构成的有机整体，在这个有机体内，政府、市场和社会各司其职、分工合作，共同服务于公众需求。政府不能包打天下，“有问题找政府”的观念必须更新为“应该由政府管的事情找政府解决”。只有公众摆脱了对政府的过度依赖和一味盲从，在观念上形成了政府权能和作用有限的认识，并善于依法理性地去追求正当利益，才能清晰地认识和判断政府能干什么、该干什么和必须干好什么，从而要求政府做好应该做的事情。同时，要增强公众的自主意识和责任意识，充分发挥公众自身的积极性、主动性和创造性，使其成为一个有能力、讲诚信、敢担当、负责任的主体。
二是政府观念的变革。政府同样应当清晰的认识到自己职能和作用的有限性，把那些不该由自己管的事情交出去，实现由“大而全”的全能政府向“精而能”的有限有为政府转变。政府在对待市场主体和社会经济的运行过程中，要有包容和信任的心态，摆脱那种对一切社会事务都要进行“管理”和“干预”的“父爱情结”，要养成法治思维和善用法治方式，尊重并创造条件发挥市场和社会的作用，促进社会协调有序地发展，政府的角色更多的应该是“助产士”而非“永久保姆”。同时，在全能政府向有限政府转变的过程中，政府还应当克服由于权力受限可能引发的消极无为思想，避免从社会事务的包揽者蜕变为超然的旁观者，而应集中精力做好应当做的事情，以优质高效的服务赢得社会公众的认同、信赖和配合。
(二)促进关系整合
建设有限有为政府，必须解决好政府“越位”、“缺位”、“错位”和“不到位”的问题，整合好政府与市场、政府与社会以及政府与公民的关系，充分发挥政府、市场、社会、公民在公共行政中的不同作用，形成良性互动的关系。
1.政府与公民关系的整合。有限有为政府理论本质上是试图协调好公民权利与政府权力的关系，即在公民权利和政府权力之间寻求平衡的政府理论。有学者指出，传统的依法行政观念忽略了行政相对人对行政权力所具有的既参与配合又形成制约的双重积极作用；也未揭示行政权力在当代国家行政事务中既要对行政相对人提供广泛的服务又应当实施依法管理的积极效能，传统的、消极控权的依法行政理论需要根据时代的变化而得到发展完善。伴随现代行政的发展，传统的行政管理理论越来越受到质疑，政府与公民的关系需要合理定位。从来源上看，公民权利先于政府权力，政府权力源于公民权利的让渡且为了更好地保护公民的权利而存在。因此，在政府与公民的关系问题上，应以公民为重，政府只能保障和增进公民的权益，而不能侵犯和损害公民权益。它具体要求：一是政府必须充分尊重个人在现代社会中的存在和价值，凡是个人能够自主决定和完成的，且符合法律规范的行为，政府负有不去干涉的义务；二是政府必须为个人的生存和发展提供公共产品和公共服务，保障个人有尊严地生活；三是个人的社会主体地位必须得到充分的尊重，政府负有以理性、科学、合法的方式处理好与个人关系的义务，个人与政府的关系应当包含管理、服务、合作、协商、监督等多种关系，而非仅仅只是管理与被管理的关系，个人的生存能力、创造能力、主动性、能动性应当得到充分的认知、重视与发挥。
2.政府与市场关系的整合。如何处理政府与市场的关系，已不在于是要政府还是要市场，或者是政府多一些还是市场多一些的非此即彼的二元选择，因为市场会失灵，政府同样会失败。“现实的选择实际上是在不完善的市场和不完善的政府之中以及在二者的各种结合之中进行的。”市场在发展中的地位和作用是基础性的，同时，政府的作用也不可或缺。但政府在经济和社会发展中的地位与作用不是作为全部公共产品与公共服务的直接生产者与提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者体现出来的。政府与市场应形成一种合作关系，从而纠正各自的失灵，而不是相互取代。市场经济健康运行的前提在于政府要遵循市场自身的运行规律，尊重市场主体的自主选择。传统的全能型政府承担了过多的本应由市场承担的事务，有限有为政府强调政府的作用是弥补市场缺陷而不是替代市场，政府在市场中的主要作用是为市场主体提供基本的公共服务。有效整合政府与市场的关系，要求：一是应当保证市场职能的真正实现。“政府的作用是补充市场，而不是替代市场。”凡是市场能够处理或者处理更好的事务必须交还市场，政府必须从这些领域真正抽身出来，切实培育和发展市场体系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，真正做到“该市场做的交还给市场”；二是政府应当以公正的、中立的管理者的身份实现经济调节与市场监管职能，维护市场的稳定协调与公平有序。政府尤其不能直接介入微观经济过程，甚至直接充当市场主体，混淆裁判者与执行者的身份，破坏市场经济最需要的公平与平等竞争的环境。
3.政府与社会关系的整合。“市场失灵并不是把问题交给政府去处理的充分条件”，政府由于自身缺陷(如官僚主义、腐败、寻租、信息不完全等)，并不是在任何时候都能扮演个人困境和市场失灵的救世主。为了弥补市场和政府的双重失灵，我们必须关注和发挥社会组织的作用。“在传统的行政管理体制下，政府是公共事务唯一的或几乎唯一的主体，是公共物品唯一的或几乎唯一的提供者，人们几乎把政府与公权力等同，很少有人想象政府之外还有其他公权力——社会公权力的存在。”随着社会的发展，社会组织日益增多并趋于多元发展，社会的自我管理不断强化，原先由政府承担的一些社会职能逐渐转由社会组织承担，社会组织起着沟通政府与市场、政府与公民的桥梁作用，它们与政府互相依赖、优势互补，共同承担社会责任。传统的政府与社会的关系需要重新整合：
一是应当明确政府不是公共产品和公共服务唯一的提供者，政府不能垄断公共产品和公共服务应当有观念、体制和制度的保障。
二是应当明确政府与社会对公共产品和公共服务提供的界限。凡是社会能够提供或者提供得更好的服务，政府就不应当介入；凡是能够以竞争的方式进行或有一定利益回馈的公共产品和公共服务，应当首先由社会承担，如果由社会承担不能保障甚至可能损害社会的公平与正义，则由政府承担；对社会不能、不愿或无力承担的公共产品和公共服务，政府必须承担；凡是涉及社会整体的公平与正义、公民基本的生存和发展，以及关系国家和社会未来的基础性的公共产品和公共服务应主要由政府承担。
三是对社会公共组织的培育和规范。我国的社会公共组织尚处于起步阶段，对政府存较大的依赖性，自治意识比较薄弱，发展尚不完善，现有的履责成效并不十分尽如人意。因此，政府在处理与社会组织的关系时，一方面要培育和发展，另一方面也要管理和规范，形成良性互动、分工合作的关系，共同满足社会对公共产品和公共服务的需求。
(三)加强法治保障
靠法治保障有限有为政府的实现，主要体现为：(1)推进政府职能的法治化。政府职能是政府一切活动的逻辑与现实起点，是有限有为政府建设中深层次的、带有根本的问题。只有把转变政府职能切实向前推进，组织机构调整等其他方面改革才能取得实质性突破，才更有意义。政府职能的法治化是我国建设法治政府的本质要求，必须通过法治来促进政府职能的转变并巩固政府职能转变的成果。欠缺法治的约束和保障，政府的职能、权力、规模的有限性以及履责的正当性不仅得不到实现，而且极易走向机构膨胀、权力扩张、有权无责、权力寻租、公权私用等“有限有为政府”的对立面。(2)实行政府组织和职权法治化。我国现行行政组织法在规制政府行政组织的权限上缺乏明确具体的规定，在一定程度上导致地方行政机关的设置和职权划分较为混乱。职能结构的不同，要求与之相配套的行政职权安排各有重点，有所区别；而各级政府职能、职权不同，其组织机构设置也应不一样，不必要求上下级政府对口设置机构。因此，对各级政府的组织机构、职权等应分别进行立法规定。具体包括：第一层次，制定《行政组织基本法》。从整体上规定行政组织法的基本原则、行政组织形态、行政主体制度、地方法律分权、行政组织程序、违反行政组织法的责任等基本问题。同时，修改《国务院组织法》，适时制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例。第二层次，就地方组织法而言，应将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法分开，分别进行立法，并结合地方的实际情况，制定省、市(县)、乡(镇)以及各自治地方人民政府的组织法及各级政府职能部门的行政组织条例。(3)实行行政编制法治化。实行行政编制法治化，就是要对行政机关编制的提出、审查、论证和批准程序、领导职数限额、人员编制标准及违反编制的法律责任等，通过制定专门法律进行具体、明确的规定，实现行政编制由政策调整向法律调整转变。(4)推进行政程序法治化。行政程序的法治化是行政法治的核心问题之一，行政法治有赖于行政程序保障。运用程序规范行政权力，可以避免传统实体控权机制的僵硬、死板，有效防止政府实施行政行为的肆意又不至于束缚政府的手脚，提高行政效率，同时能充分调动行政相对人参与国家和社会事务管理的积极性，增强政府与公民之间的沟通，预防纠纷发生，降低执法成本，减少行政失误，促使政府有为有效。(5)实行行政监督与责任法治化。完善对政府权力监督的体制，建立有效的法律监督机制对政府权力进行监督和制约，明确政府履责不力、履责不能、履责不善的法律后果，强化法律责任的追究，促进政府在职能范围内积极履责，防止政府追逐利益、规避责任，保障行政权力有效行使。
我国建设有限有为政府是经济与社会发展的客观要求，是加快推进政府职能转变的必然选择。有限政府不是无为而治的“小政府”，而是要求政府规模与其职能相匹配；不是简单地否定政府对市场、社会和公民的积极作用，而是基于比较优势强调政府应当作为最后的选项而成为市场、社会和公民的忠实助手；不是一味地把政府视为“恶”而对其横加指责和排斥，而是基于对人性的不完善的理性体察而运用法律对政府权力予以制约的一种谨慎的制度性回应。由全能政府转变为有限有为政府，意味着政府应该在不该管、管不了和管不好的地方有所不为，在该管的地方要积极有为、大有作为。要对政府的职能作出科学合理的定位，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，并建立有效的制约与激励机制，促使政府从无限权力政府转变为有限权力政府，从管制型政府转变为服务型政府，从内耗严重的政府转变为效能政府，实现“有限政府”与“有为政府”的有效兼容和有机结合，使政府权力的取得和行使受到宪法、法律的约束而不任意扩张与滥用，使政府积极履行法定职责而不消极无为，确保政府依法办成事、办好事，真正成为人民信得过、用得上、靠得住的公共服务型政府。
作者介绍：石佑启，广东外语外贸大学教授，博士生导师
作者：石佑启
南京社会科学 2014年02期
政府模式与社会经济基础密切相关，又受到占主流地位的价值观念的影响。我国在计划经济时代所形成的“全能政府”已被证实不能适应社会主义市场经济体制的要求，日渐被“有限政府”所取代。但中国特色社会主义市场经济体制走的是一条自上而下的政府主导型“后发式”变革之路，它在相当长一段时期内将不能离开政府的“主导”与“推动”作用，需要一个“有限有为”的政府，需要政府尊重市场规律及社会与公民的自律与自主性，同时要求政府以积极有为的姿态，按照法定的权限和程序行使职权与履行职责，以营造公平竞争的环境，提供优质公共服务，保障与增进公民权益，保障经济社会健康有效地运行。而法治是有限有为政府的基础，有限有为政府建设必须置于法治的框架下并寻找其相应的路径。
一、有限有为政府解读
有限有为政府是有限政府与有为政府的有机统一。作为人类社会“必要的恶”，政府是一把双刃的剑：一方面，它能保护公民的自由和权利，给公民创造福祉；另一方面，它可能侵犯公民的自由，损害公民的权益。基于此，有限有为政府理论给我们提供了一个很好的分析视角。有限有为政府理论主张对政府抑恶扬善，即，针对政府的“恶性”，应保持审慎的态度，加强对政府权力的规范和制约，避免其越界和滥用；针对政府的“善性”，应充分认识、挖掘、发挥政府的积极作用，使政府更好地造福于社会公众。有限有为政府是一种理念、一种价值追求、一种理论，也可以表现为具体政府模式及其运作过程，从深层次上讲，它体现的是有关政府与公民关系的价值取向和选择。
有学者认为，有限政府是指其规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。衡量有限政府与无限政府的尺度在于：一个政府在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明确规定和限制，是否受到社会的监督与制约；政府的权力和规模逾越其法定疆界时，能否得到及时有效的纠正；政府官员，尤其是最高领导违法是否受到法律的惩罚。另有学者认为，“所谓有限政府，是指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上都受到宪法和法律的制约。”尽管在表述上存在差异，但有一个基本的共同点，即有限政府是受制于法的政府，必须以法律界定政府的职能权限，政府必须在法律的约束下行事。
强调政府的有限性并非简单以限定政府的职能与权力为目的，而是为了促使政府做正确的事和正确地做事，保障政府能够更好地履责；权能无限的政府不是好政府，但职能越少、管得越少的政府也并非就是好政府，政府职能的范围应当结合一国经济社会发展的客观实际需要予以界定。有学者认为，站在现代立场，把有限政府理念等同于主张政府的消极无为和极端的控权是没有道理的，“现代意义上的有限政府理念要求政府是一种规模上的适度政府，功能上的谦抑政府，形态上的法治政府，价值上的人本政府。”现代意义上的有限政府与有为政府是不可分割的，甚至可以说有限政府本身也涵盖了有为政府的意蕴，政府有限不是政府无为的理由，而是要求政府集中精力把该做的事情做好。“在强调政府‘有限’的同时，也强调政府‘有为’，既要求政府坚决地减少、放弃某些职能，不管其不该管、管不了和管不好的事，又要求政府加强、健全和完善某些职能，管其应该管、管得了和管得好(而其他组织则管不好)的事。”我们在建设有限政府，走出全能型政府的误区时，必须避免陷入无能政府的泥团。有学者所言道，“政府的无能不是宪政的保障，而通常是宪政被颠覆的罪魁。”世界银行在1997年世界发展报告《变革世界中的政府》中提出，“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识。”以美国为例，在自由资本主义时期，由于对“有限无为政府”以及“自由放任”主义的信奉与践行，美国经济在20世纪初出现了诸如经济秩序混乱、投机诈骗猖獗、贫富差距悬殊、资源浪费与环境污染严重等一系列社会问题，奉行“政府干预理论”的“罗斯福新政”以显著的成效将美国经济带入复苏，被视为有限政府向有为政府转变的标志性事件，证明了政府应当而且可以有为。我国市场经济的发展也同样证明了政府对经济进行调节和对市场进行监管的必要性，要按照社会主义市场经济体制的要求，逐步减少政府的微观经济管理职能，加强政府的宏观调控职能，强化政府的社会管理和公共服务职能。同时，现代社会发展所依赖的市场本身并不能解决社会公平的问题，市场会促进经济的发展与繁荣，但社会公平需要政府来解决。资本的逐利性和社会力量的有限性需要政府向社会公众提供市场和社会不能或不愿提供的公共产品和公共服务，着力保障和改善民生，落实教育优先发展战略，合理调整收入分配关系，加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系，切实维护社会和谐稳定，有效满足社会公众多样化的需求。
综上，笔者将有限有为政府初步界定为：政府的职能、权力、组织规模和人员构成限定在法定范围内，政府应依法行使职权和积极履行职责，以满足社会公众需求为存在目的和价值的政府模式。有限政府主要关注的是政府活动的范围与边界，而有为政府主要关注的是政府活动的效率与效果。“有限政府”表明政府的权限不是漫无边际的，不是全能的政府，政府不是无事不管、无所不能、无孔不入，政府的活动范围要有边界，需要合理划分政府与市场、政府与社会、政府与公民的界限，并要依法确定下来，政府的权力一定要来自法律的授予和受到法律制约，即权自法出，依法办事。有限，就是限定在法律的范围内，不能超出法定的范围、不能不受法律的限制，否则就可能损害公民的利益，就可能破坏市场公平竞争的秩序。“有为政府”是指政府对其职能范围内的事情，应该管住和管好，积极作为，提高效能，提供优质高效的服务，更好地满足社会公众的需求。有限有为政府以政府的有限性为前提，以有为作为政府存在的价值。有限有为政府涉及政府活动的两个基本问题：人们为什么需要政府以及需要一个什么样的政府。人们为了更好地生存和发展，离不开政府，但一个不受限制的政府，必然会导致对权力的滥用而危害社会和公民，因此，人们需要的是得到授权后能为社会公众谋福利而又能受到控制而不无限膨胀与扩张的政府，即“有限政府”；但“有限政府”并不意味政府是一个消极无为的小政府，而是一个职能有限、规模适度、权责一致、运转协调、效益最优的政府，如果政府“消极无为”，就失去了存在的意义和价值。与此同时，政府所拥有的统筹全局、宏观调控、政策导向等权能亦非其他机构、组织和个人所能比拟的，政府在某些公共事务管理中发挥着不可替代的作用，政府应当在其法定的职责和权限范围内“积极有为”。如果说有限政府解决的是政府能做什么和不能做什么的问题，那么，有为政府所关注的就是政府如何做好什么的问题。
二、有限有为政府的法治维度
有限有为政府是法治政府的题中应有之义，法治政府不仅要求政府的权力受宪法、法律、法规的约束不能任意扩张，而且要求政府积极履行法定职责，保障和增进公民的权益，确保政府在法定的职权范围内做正确的事、正确做事、把好事办好。法治是有限有为政府从理念、价值追求与理论转变为现实形态的助推器。在法治政府的框架内审视有限有为政府，就是要求政府有一个边界和限度，符合一定的条件和标准，达到一定的目的和要求。
(一)有限政府的法治维度
法治视野下的有限政府要求政府的权自法出、依法办事、违法必究。具体是指：
1.行政组织与职权法定。行政组织法定是指行政组织的结构、规模、权限，中央和地方的权力划分、行政机关的设置、职能以及行政编制等都要依法设定，其他任何机关或个人都无权规定。职权法定是法治政府的最基本要求，意味着行政机关的职权来源于法律的规定，凡法律没有授予的职权，行政机关不得自行享有和行使。行政机关实施影响公民、法人和其他组织合法权益的行为，必须取得法律的明确授权，没有法律的授权，行政机关不能限制或剥夺公民的权利，也不得为公民设定或增加义务。职权法定原则贯穿于法治政府建设的始终，适用于政府及其公务人员的一切行政活动。
2.依法办事。这是法治政府对行政主体实施行政行为的基本要求，法治下的有限政府必然是依法办事的政府。它具体要求：(1)行政主体实施行政行为必须依照法律的实体规定。这主要包括行政主体实施行政行为必须遵循法定的权限、条件，依据充分确凿的证据。法律从各个角度为行政权力设定了各种界限，如行政权力的存在既有时间上的限制，又有空间上的限制；既有行政权力运用程度上的限制，又有行使权力所采取的方式、手段上的限制；既有行政权力运用所针对的事项上的限制，又有行政权力运用所针对的对象上的限制等。行政机关行使行政权力不得超越这些界限。同时，任何行政行为的作出都必须基于一定的事实，具备一定的条件。在法律上，事实存在与条件具备必须要有相应的证据来证明，没有证据证明的事实和条件，在法律上不成其为事实和条件。因此，法律相应地规定了作出某一行政行为的事实、条件和证据等要素，行政主体实施行政行为必须具备。否则，将导致行政行为的违法与无效。“行政行为不具备法定的实体性要件时，便具有无效或应予撤销的瑕疵，这是依法行政原理的当然归宿。”(2)行政主体实施行政行为必须遵循法定程序和正当程序。行政主体实施任何行政行为，都离不开一定的程序。程序具有限制恣意、理性选择、“作茧自缚”效应和“反思性整合”等显著优点。它是行政管理中改善政府与公民关系的一种润滑剂。凡是法律对行政行为程序有规定的，行政主体实施行政行为就必须按法定程序进行，否则，就构成程序违法。当法律、法规对行政主体实施行政行为的程序没有作出明确规定时，行政主体应当遵循正当程序原则。正当程序能为公众参与公共行政提供制度化的渠道，能在公共行政组织与公众之间建立起理性的对话平台，将公众从单纯的管理对象变为可以通过行政程序制约管理者的参与性力量。正当程序不但在客观上确保了行政管理的公平与正义，而且在主观上抑制了管理者的随意与私欲。它不是权力的附庸，而是制约专横的屏障。正当程序，可以改善传统行政管理方式中单向度的强制、命令与制裁而产生的行政主体与相对人之间冲突的情形，实现行政主体与相对人双方意志交融，增强行政过程透明度和行政结果的准确性与可接受性，同时也有利于降低行政成本，提高行政效能，提升行政管理的品格，促进政民关系的和谐。
3.违法必究。政府有违法行为如越权、失职、滥用职权、程序违法时，必须承担法律责任，做到权力和责任相一致。这是责任政府与法治政府的基本要求，如果权力行使没有责任相伴，政府可能成为一匹脱缰的野马肆意横行，所以一定要用责任这根缰绳，把拥有公权力的政府这匹劣马控制好，使其成为一匹温顺的、能为公民服务的良马，多为善少为恶甚至不为恶。行政机关及其公务人员在行使职权或履行职责的过程中，因各种主客观方面的原因，可能会出现违法或不当行使职权的情形。一旦行政机关违法或者不当行使职权，也应当承担相应的法律责任，这是实现依法行政的关键。为此，法律在为行政机关配备职权、职责的同时，必须规定相应的法律责任，做到无责任即无权力。同时，为了落实行政机关及其工作人员的法律责任，必须建立有效的追究法律责任的制度，做到有责必究。国家必须建立健全诸如行政复议、行政诉讼、国家赔偿、行政监察和公务员惩戒等法律责任追究制度，通过这些制度的正常有效运作，使行政机关及其行政公务人员的违法和不当行为应承担的法律责任落到实处，从而实现有权必有责、用权受监督、违法须追究、侵权要赔偿的行政法治状态。
(二)有为政府的法治维度
1.政府应当积极履行职责，提供优质服务。有为政府应当是一个高效便民的服务型政府。政府对其法定职责范围内的事项，不得推诿、拖延、拒绝或不予答复，而应当积极作为，防止因失职、不作为或迟延给公民一方造成损害。政府在履行其职能时，要方便公民、法人和其他组织，力争以最快的时间、最少的人力、最低的成本耗费取得最大的效益，为公民、法人和其他组织提供最好的服务。在机械、消极的法治时代，遵循“管得最少的政府即是最好的政府”，政府实施无为而治。随着能动、积极的法治时代到来，国家必须向公民提供基本的生存照顾，而行政权因具有比较优势而充当了建设福利国家的排头兵和生力军，政府不仅不能随意侵害公民权利，还必须积极主动地为公民服务，增进公民的福祉。因此，在积极、能动法治下，法律不仅要控制行政权滥用，还要激励行政权积极行使以增进公民权益。
2.政府要公正地行使自由裁量权。行政自由裁量权是指在法律积极明示或消极默许的范围内，行政机关自由斟酌，选择自己认为正确行为的权力。由于社会生活的复杂多变，与此相适应，行政活动千变万化、错综复杂，行政法律规范不可能对每种权力的每个方面都规定得明确具体、详尽无疑。行政法为了实现对社会生活的有效调整，必然要作出一些原则性的、富有弹性的规定，给行政机关留下斟酌选择的空间。法律授予行政机关自由裁量权的目的，就在于使行政机关根据具体情况作出公正合理地选择和判断，准确地贯彻立法精神，而不是让行政机关在法律留给的空间内随心所欲、任意所为。实施法律的目的不在于它本身，而在于实现公正的价值。“行政自由裁量权应当成为公平正义的寓所，而不能成为滥用职权的渊薮。”行政机关在行使自由裁量权时要根据法律的目的、宗旨和原则，因时、因地、因事制宜，灵活机动、便宜行事，使其作出的决定更适合当时当地的客观实际情况，产生良好的社会效果。
3.政府要创新行政管理的方式。传统行政管理方式可谓是压制型的管理方式，其突出表现就是以政府为中心、以行政权力为本位，行政机关主要运用强制手段对社会事务进行全方位的管制，它以单方性、命令性、强制性和封闭性为基本特征。行政管理方式创新就是要推动行政管理方式从“管制型”、“人治型”、“单一化”向“服务型”、“法治型”、“多元化”转变，压缩传统行政管理方式的适用空间，积极采用弹性、柔和的行政方式，大力推行电子政务，努力满足公众多样化的个性需求与价值期待，增强政府行为的可接受性。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》强调要“改革行政管理方式……充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用；加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众”。创新行政管理方式是顺应现代行政民主化发展趋势的必然要求，也是政府能否灵活应对复杂多变的社会现实满足公众多元化需求的关键。美国学者戴维·奥斯本、特德·盖布勒说道：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。”适应经济社会发展的需求，行政主体应采用多样化、弹性、柔和的方式实施行政管理，这是政府职能转变和行政作用空间拓展的逻辑必然。这些弹性、柔和的方式更加强调行政管理中各方的平等协商、相互信任和合作，契合了经济市场化、行政民主化和服务行政的需要，能够更好地调动相对人参与行政的积极性，较大程度地代表了平等、独立、民主、责任、宽容的人文精神，有助于减少摩擦，增进社会的和谐，促进行政目标的有效实现。
三、有限有为政府的实现路径
(一)推动观念变革
我国在计划经济时期所形成的“全能政府”的观念并没有随着市场经济的兴起和发展而根除，仍残存于一些人的头脑之中，人们遇到问题和困难时习惯于去找政府，政府为了当好“父母官”什么事都去插手干预，在这种心理支配下，包揽与承担成为政府的当然责任与光荣使命。建构有限有为政府首先应当从观念上进行变革。
一是公众观念的变革。有限有为政府要求社会公民具有高度自觉的公民意识、权利意识和制约政府权力的意识。公众必须建立起一种新的认知：现代社会是一个由政府、市场和社会共同构成的有机整体，在这个有机体内，政府、市场和社会各司其职、分工合作，共同服务于公众需求。政府不能包打天下，“有问题找政府”的观念必须更新为“应该由政府管的事情找政府解决”。只有公众摆脱了对政府的过度依赖和一味盲从，在观念上形成了政府权能和作用有限的认识，并善于依法理性地去追求正当利益，才能清晰地认识和判断政府能干什么、该干什么和必须干好什么，从而要求政府做好应该做的事情。同时，要增强公众的自主意识和责任意识，充分发挥公众自身的积极性、主动性和创造性，使其成为一个有能力、讲诚信、敢担当、负责任的主体。
二是政府观念的变革。政府同样应当清晰的认识到自己职能和作用的有限性，把那些不该由自己管的事情交出去，实现由“大而全”的全能政府向“精而能”的有限有为政府转变。政府在对待市场主体和社会经济的运行过程中，要有包容和信任的心态，摆脱那种对一切社会事务都要进行“管理”和“干预”的“父爱情结”，要养成法治思维和善用法治方式，尊重并创造条件发挥市场和社会的作用，促进社会协调有序地发展，政府的角色更多的应该是“助产士”而非“永久保姆”。同时，在全能政府向有限政府转变的过程中，政府还应当克服由于权力受限可能引发的消极无为思想，避免从社会事务的包揽者蜕变为超然的旁观者，而应集中精力做好应当做的事情，以优质高效的服务赢得社会公众的认同、信赖和配合。
(二)促进关系整合
建设有限有为政府，必须解决好政府“越位”、“缺位”、“错位”和“不到位”的问题，整合好政府与市场、政府与社会以及政府与公民的关系，充分发挥政府、市场、社会、公民在公共行政中的不同作用，形成良性互动的关系。
1.政府与公民关系的整合。有限有为政府理论本质上是试图协调好公民权利与政府权力的关系，即在公民权利和政府权力之间寻求平衡的政府理论。有学者指出，传统的依法行政观念忽略了行政相对人对行政权力所具有的既参与配合又形成制约的双重积极作用；也未揭示行政权力在当代国家行政事务中既要对行政相对人提供广泛的服务又应当实施依法管理的积极效能，传统的、消极控权的依法行政理论需要根据时代的变化而得到发展完善。伴随现代行政的发展，传统的行政管理理论越来越受到质疑，政府与公民的关系需要合理定位。从来源上看，公民权利先于政府权力，政府权力源于公民权利的让渡且为了更好地保护公民的权利而存在。因此，在政府与公民的关系问题上，应以公民为重，政府只能保障和增进公民的权益，而不能侵犯和损害公民权益。它具体要求：一是政府必须充分尊重个人在现代社会中的存在和价值，凡是个人能够自主决定和完成的，且符合法律规范的行为，政府负有不去干涉的义务；二是政府必须为个人的生存和发展提供公共产品和公共服务，保障个人有尊严地生活；三是个人的社会主体地位必须得到充分的尊重，政府负有以理性、科学、合法的方式处理好与个人关系的义务，个人与政府的关系应当包含管理、服务、合作、协商、监督等多种关系，而非仅仅只是管理与被管理的关系，个人的生存能力、创造能力、主动性、能动性应当得到充分的认知、重视与发挥。
2.政府与市场关系的整合。如何处理政府与市场的关系，已不在于是要政府还是要市场，或者是政府多一些还是市场多一些的非此即彼的二元选择，因为市场会失灵，政府同样会失败。“现实的选择实际上是在不完善的市场和不完善的政府之中以及在二者的各种结合之中进行的。”市场在发展中的地位和作用是基础性的，同时，政府的作用也不可或缺。但政府在经济和社会发展中的地位与作用不是作为全部公共产品与公共服务的直接生产者与提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者体现出来的。政府与市场应形成一种合作关系，从而纠正各自的失灵，而不是相互取代。市场经济健康运行的前提在于政府要遵循市场自身的运行规律，尊重市场主体的自主选择。传统的全能型政府承担了过多的本应由市场承担的事务，有限有为政府强调政府的作用是弥补市场缺陷而不是替代市场，政府在市场中的主要作用是为市场主体提供基本的公共服务。有效整合政府与市场的关系，要求：一是应当保证市场职能的真正实现。“政府的作用是补充市场，而不是替代市场。”凡是市场能够处理或者处理更好的事务必须交还市场，政府必须从这些领域真正抽身出来，切实培育和发展市场体系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，真正做到“该市场做的交还给市场”；二是政府应当以公正的、中立的管理者的身份实现经济调节与市场监管职能，维护市场的稳定协调与公平有序。政府尤其不能直接介入微观经济过程，甚至直接充当市场主体，混淆裁判者与执行者的身份，破坏市场经济最需要的公平与平等竞争的环境。
3.政府与社会关系的整合。“市场失灵并不是把问题交给政府去处理的充分条件”，政府由于自身缺陷(如官僚主义、腐败、寻租、信息不完全等)，并不是在任何时候都能扮演个人困境和市场失灵的救世主。为了弥补市场和政府的双重失灵，我们必须关注和发挥社会组织的作用。“在传统的行政管理体制下，政府是公共事务唯一的或几乎唯一的主体，是公共物品唯一的或几乎唯一的提供者，人们几乎把政府与公权力等同，很少有人想象政府之外还有其他公权力——社会公权力的存在。”随着社会的发展，社会组织日益增多并趋于多元发展，社会的自我管理不断强化，原先由政府承担的一些社会职能逐渐转由社会组织承担，社会组织起着沟通政府与市场、政府与公民的桥梁作用，它们与政府互相依赖、优势互补，共同承担社会责任。传统的政府与社会的关系需要重新整合：
一是应当明确政府不是公共产品和公共服务唯一的提供者，政府不能垄断公共产品和公共服务应当有观念、体制和制度的保障。
二是应当明确政府与社会对公共产品和公共服务提供的界限。凡是社会能够提供或者提供得更好的服务，政府就不应当介入；凡是能够以竞争的方式进行或有一定利益回馈的公共产品和公共服务，应当首先由社会承担，如果由社会承担不能保障甚至可能损害社会的公平与正义，则由政府承担；对社会不能、不愿或无力承担的公共产品和公共服务，政府必须承担；凡是涉及社会整体的公平与正义、公民基本的生存和发展，以及关系国家和社会未来的基础性的公共产品和公共服务应主要由政府承担。
三是对社会公共组织的培育和规范。我国的社会公共组织尚处于起步阶段，对政府存较大的依赖性，自治意识比较薄弱，发展尚不完善，现有的履责成效并不十分尽如人意。因此，政府在处理与社会组织的关系时，一方面要培育和发展，另一方面也要管理和规范，形成良性互动、分工合作的关系，共同满足社会对公共产品和公共服务的需求。
(三)加强法治保障
靠法治保障有限有为政府的实现，主要体现为：(1)推进政府职能的法治化。政府职能是政府一切活动的逻辑与现实起点，是有限有为政府建设中深层次的、带有根本的问题。只有把转变政府职能切实向前推进，组织机构调整等其他方面改革才能取得实质性突破，才更有意义。政府职能的法治化是我国建设法治政府的本质要求，必须通过法治来促进政府职能的转变并巩固政府职能转变的成果。欠缺法治的约束和保障，政府的职能、权力、规模的有限性以及履责的正当性不仅得不到实现，而且极易走向机构膨胀、权力扩张、有权无责、权力寻租、公权私用等“有限有为政府”的对立面。(2)实行政府组织和职权法治化。我国现行行政组织法在规制政府行政组织的权限上缺乏明确具体的规定，在一定程度上导致地方行政机关的设置和职权划分较为混乱。职能结构的不同，要求与之相配套的行政职权安排各有重点，有所区别；而各级政府职能、职权不同，其组织机构设置也应不一样，不必要求上下级政府对口设置机构。因此，对各级政府的组织机构、职权等应分别进行立法规定。具体包括：第一层次，制定《行政组织基本法》。从整体上规定行政组织法的基本原则、行政组织形态、行政主体制度、地方法律分权、行政组织程序、违反行政组织法的责任等基本问题。同时，修改《国务院组织法》，适时制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例。第二层次，就地方组织法而言，应将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法分开，分别进行立法，并结合地方的实际情况，制定省、市(县)、乡(镇)以及各自治地方人民政府的组织法及各级政府职能部门的行政组织条例。(3)实行行政编制法治化。实行行政编制法治化，就是要对行政机关编制的提出、审查、论证和批准程序、领导职数限额、人员编制标准及违反编制的法律责任等，通过制定专门法律进行具体、明确的规定，实现行政编制由政策调整向法律调整转变。(4)推进行政程序法治化。行政程序的法治化是行政法治的核心问题之一，行政法治有赖于行政程序保障。运用程序规范行政权力，可以避免传统实体控权机制的僵硬、死板，有效防止政府实施行政行为的肆意又不至于束缚政府的手脚，提高行政效率，同时能充分调动行政相对人参与国家和社会事务管理的积极性，增强政府与公民之间的沟通，预防纠纷发生，降低执法成本，减少行政失误，促使政府有为有效。(5)实行行政监督与责任法治化。完善对政府权力监督的体制，建立有效的法律监督机制对政府权力进行监督和制约，明确政府履责不力、履责不能、履责不善的法律后果，强化法律责任的追究，促进政府在职能范围内积极履责，防止政府追逐利益、规避责任，保障行政权力有效行使。
我国建设有限有为政府是经济与社会发展的客观要求，是加快推进政府职能转变的必然选择。有限政府不是无为而治的“小政府”，而是要求政府规模与其职能相匹配；不是简单地否定政府对市场、社会和公民的积极作用，而是基于比较优势强调政府应当作为最后的选项而成为市场、社会和公民的忠实助手；不是一味地把政府视为“恶”而对其横加指责和排斥，而是基于对人性的不完善的理性体察而运用法律对政府权力予以制约的一种谨慎的制度性回应。由全能政府转变为有限有为政府，意味着政府应该在不该管、管不了和管不好的地方有所不为，在该管的地方要积极有为、大有作为。要对政府的职能作出科学合理的定位，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，并建立有效的制约与激励机制，促使政府从无限权力政府转变为有限权力政府，从管制型政府转变为服务型政府，从内耗严重的政府转变为效能政府，实现“有限政府”与“有为政府”的有效兼容和有机结合，使政府权力的取得和行使受到宪法、法律的约束而不任意扩张与滥用，使政府积极履行法定职责而不消极无为，确保政府依法办成事、办好事，真正成为人民信得过、用得上、靠得住的公共服务型政府。
作者介绍：石佑启，广东外语外贸大学教授，博士生导师