第五章 公共政策科学化方法与技术
内容提要：
公共政策科学化方法与技术，是指在政策过程为实现决策方案优化而运用的各种智能方法与科学技术的总称，它是决策活动必须借助的手段，也是决策任务得以完成的桥梁。决策程序的每一个步骤及其所要完成的任务，都需要借助于一定的手段，才能有效地实现。没有科学的公共政策方法与技术的辅助，我们无法实现公共政策的科学化。
现代社会和科学的发展为我们提供了许多行之有效的公共政策方法与技术。一般可以根据公共政策科学化方法与技术的性质，分为定性决策方法与技术和定量决策方法与技术。其中定性分析方法又包括价值分析、可行性分析、德尔菲法等；定量分析方法包括预测分析、成本～效益分析方法、决策树方法、模糊分析等。
本章主要介绍一些常用的公共政策方法与技术，如成本～效益分析方法、决策树方法、头脑风暴法、德尔菲法等。
第一节 成本——效益分析方法
一、成本—效益分析方法概述
公共政策大都具有经济上的效果或需要经济上的投入，这是经济分析方法应用于公共政策分析的现实基础。考察经济效果主要依靠成本～效益分析方法。
成本～效益分析方法是一项广泛被应用的技术，其最早的使用可追溯到1808年美国财政部长AlbertGallatin 建议比较水资源相关计划的成本效益，到了20世纪，成本～效益分析仍被广泛地运用于水利相关计划。1970—1980年代，成本～效益分析的应用从水资源的研究扩展至环境保护及健康福利等，而1981年里根总统的12291号行政命令，明确要求所有新的管制都要执行成本～效益分析，使得成本～效益分析成为美国政府决策的重要工具。20世纪末，成本～效益分析已被世界各国政府广泛运用于多项政策议题的抉择上。
政府提供公共物品是因为私人市场本身不能保证有效率地生产足够数量的公共物品，但确定政府应该起作用只是第一步。政府还应该确定，提供哪些公共物品，以及提供多少。 假定政府正在考虑一个公共项目，例如修一条新的高速公路。为了判断要不要修这条公路，政府必须比较所有使用这条公路的人的总利益和修该公路所有的成本。为了做出这个决策，政府就会请有关的专家进行成本～效益分析，它的目标是核算该项目相对作为一个整体而言的社会总成本和总利益。
二、成本～效益分析方法中成本和效益
要了解成本～效益分析方法，必须先了解成本和效益(利益、收益) 的含义。成本是商品经济的价值范畴，人们进行生产经营活动或达到一定目的，就必须耗费一定的资源，其所费资源的货币表现及其对象化称为成本。随着商品经济的不断发展，成本的概念的内涵和外延都处于不断的变化之中。美国会计学会与标准准则委员会对成本作了如下定义：成本是为了一定目的而付出的(或可能付出的) 用货币测定的价值牺牲。从这个定义的外延看相当广泛，它可包括：劳务成本、工程成本、开发成本、资产成本、资金成本、质量成本、环保成本等。 从经济学的一般意义上讲，效益就是人们在有目的的实践活动中所费与所得的对比关系。所费，即活劳动与物化劳动的消耗和占用；所得，即由上述实践活动带来的有用的结果。人们研究效益问题的根本目的在于以尽量少的劳动耗费与占用，取得尽可能多的有用的结果。公共决策中的效益是一个多层面的综合性概念，有以下几个特征：
1．经济效益与社会效益的统一
公共政策效益一般由经济效益与社会效益构成。经济效益是可以用数字加以量化的分析，而社会效益一般不能具体量化，但也可以通过模糊分析方法加以说明。此处的效益分析侧重于经济效益的量化分析。而经济效益分析主要可以分为两类情况：一类其经济效益可以通过用货币的方式直接加以计算，另一类其经济效益则不可以通过货币方式直接加以计算，而需要通过间接的、可以比较的方式加以显示，它们都是为政策决定提供依据的经济效果的定量描述。
2．宏观效益和微观效益的统一
宏观效益是指通过公共支出总量和结构的安排与调整所产生的有关国民经济效益和社会发展全局以及国民整体利益、长远利益的经济效果，如国民经济的稳定均衡发展、资源的合理配置等；微观效益是指每一笔决策项目所带来的具体经济效果。
3．直接效益与间接效益的统一
例如在安排投资于学校的教育经费项目来说，其直接效益主要表现在该项支出与学校培养出的合格学生的数量及教员的科研项目数量之间的对比关系；其间接效益主要表现在学生走向社会后对生产力的推动作用及上述科研成果对社会发展的影响等。
公共政策的项目或方案是以政府为主体，为满足社会公共需要而进行的分配活动。其目的是追求最大的社会福利，政府不能只像一般的微观经济主体那样单纯考虑直接、有形、物质的所费与所得的对比关系。还必须站在宏观的角度考虑整个社会和发展的整体效益。然而这些收益与成本往往因缺乏市场价格而难以用货币计量，这都使其成本与收益的识别和计量相对复杂和困难。因而正确归集和分配成本、收益是做出准确分析的基础。一般来说可以包括以下几个方面：
1．直接收益与成本、间接收益与成本
直接收益与成本是指与特定成本对象相关的能够经济而又方便进行追踪的成本，如公路建设项目可以直接提高运输能力；某一灌溉项目旨在增加某片土地的产量，直接收益为一定时期内获得灌溉的那片土地农产品产量的净增长。间接收益与成本是指直接收益与成本以外的收益与成本。它与特定成本对象相关，但不能经济而又方便地追溯到各个成本对象的成本。间接收益与成本是由直接收益与成本引发生成的。如公路建设项目除提高运输能力外，还能带动沿公路带的经济发展；对于灌溉项目而言，间接收益可能包括毗邻土地肥力的增长。毗邻土地实际并未获得灌溉，但由于地下水位升高，该片土地也从中受益。
2．内部收益与成本、外部收益与成本
内部收益是由项目投资经营主体获得的收益。内部成本是由项目投资经营主体承担的成本。例如，一个污水处理项目，项目投资与经营成本由企业自身承担，减少污染的收益由附近地区的居民获得。外部收益与外部成本是指项目以外的收益与成本。例如，一个免费通行的公路项目，通行者从通行中获得的收益是项目的外部收益；政府投资建设的学校，学生从免费就读中获得的收益是外部收益。而机动车辆在公路上行驶产生的噪音对附近地区的居民带来的损失是一种外部成本；一个正在施工的市区道路项目给行人的不便而带来的损失也是一种外部损失。 需要指出的是，公共项目的直接收益(或成本) 并不一定等同于内部收益(或成本) ，间接收益(或成本) 也不一定等同于外部收益(或成本) ，尽管它们之间在有些情况下可能重合，但并非所有项目都能重合，二者之间在概念上的差异不能混淆。例如，一个公共消防项目，它所提供的减少或消除火灾损害的服务，具有公共物品的免费服务特性，由它所获得的减少财产损失和人员伤亡的收益是一种直接收益，但这种收益却不是项目的内部收益，而是消防部门以外的外部收益。一般而言，间接收益与成本包含在外部收益与成本之内，内部收益与成本包含在直接收益与成本之内。当然，必须谨防对某一项目的收益进行重复计算。例如，某一灌溉项目可能使农用土地的价值增加。然而，这种增值仅仅反映了土地产出的增
长能力，同时计算土地价值的增加和农产品增加的价值将导致对项目收益的重复计算。不幸的是，那些从事成本～效益分析的人并不总是能够理解这一点，重复计算的确会偶尔出现。
3．有形收益与成本、无形收益与成本
有形收益与成本是指可以采用货币计量单位或实物计量单位予以计量的收益与成本。由于公共项目的成本～效益分析是用经济分析方法对项目的经济效益和社会效益状况进行评价，所以，应尽可能把项目收益与成本货币化，使收益与成本具有可比性，这就需要寻求项目产出物和投入物的价格，以便计算它们各自的货币价值。一般而言，公共项目投入物的货币阶值容易计算，如投资和经营支出等，而其产出收益则常常缺乏市场价格而不易计量其货币价值。在对无市场价格的产出收益的货币化计量方面，通常有两种可供选择的方法：第一种方法是把可以获得同样的替代项目方案的最小成本费用作为该项目方案的收益；第二种方法是把消费者愿意支付的成本作为收益的估价，而对项目产出所带来的外部损失，则可以用被损害者愿意接受的最低补偿收入作为外部成本或负收益价值的估价。在上述方法难以实行的情况下，有必要采用实物计量的方法来计量项目的有形收益和成本。无形收益与成本是一些既不存在市场价格又难以采用其他计量单位的收益与成本。例如，因交通项目产生的时间节约所导致的收益，由保健支出带来的生命延续和疾病的减少，以及由飞机场的噪音污染而产生的成本等，这些都是难以用货币或其他计量单位加以度量的，有的公共项目，其无形收益与成本可能并不重要，可以对其忽略不计，但是有的项目无形收益很可能是其根本性收益，就不能对其忽略不计。但是，其货币价值通常无法从市场上取得，而必须从其他渠道获取，通常是间接地参考来自别处的市场行为。如果无法货币化，也就无法采用其他方法计量，则应采用图片、音像、文字等各种形式予以描述和解释。
三、成本～效益分析方法的步骤和方法
(一) 成本～效益分析的步骤
一般地说，成本～效益分析的过程由如下五个步骤构成：
第一步：识别阶段，判断某一项目可以达到机构所希望的目标。
第二步：调查阶段，主要是了解能实现该目标的各项可能的投资方案。
第三步：收集信息阶段，主要是获取有关各备选投资方案。
第四步：选择阶段，针对定量财务指标分析、定量非财务指标分析以及定性指标分析，采用不同的分析方法。由于定性指标未包括在正式分析之中，管理人员必须用自己的判断，决定在最终决策时，定性因素占多大比重，以确定各个项目或方案的优劣顺序。
第五步：决策阶段。要以上述次序为依据，并要看限制条
（二）成本～效益分析的方法
成本～效益分析有许多种具体方法。本节仅介绍收益费成比的分析评价方法和回收贴现率的分析评价方法。
1、收益费用比
政策收益费用比是指政策收益和政策费用的比较关系，即：
E=B/C 或者△E ＝ △B/△C 式中，E 表示政策收益费用比，B 表示政策收益，C 表示政策费用或政策成本。△E 表示边际政策收益费用比，△B 表示政策边际收益，△C 表示政策边际费用。
政策收益是指政策方案运行后所产生的与目的有关的结果，表示政策目标的实现程度，表示为政策方案实施后所取得的现实成果。政策收益包括直接收益和间接收益两个方面，前 者指政策实施后所产生的直接结果，即直接给公众带来的利益，如经济政策的实施给公众带
来的收入的增加等；后者指政策实施后所带来的波及效果，如经济政策实施后由于收入的增 加导致安定团结局面的产生等。但在考虑政策收益率时，一般只考虑直接收益，而间接收益只起参考作用。
政策费用又称为政策成本，指实施或维持一项政策方案所花费的费用的总和。它包括以下几部分：①交替费用。新旧政策交替时所必须花费的费用，也称摩擦成本。②执行费用。执行政策所必须花费的人力、物力、财力的总和。③培训费用。为执行政策而对执行人员进行培训所花去的费用。④时间费用。也称资源的时间价值。⑤影子费用。也称机会成本，指选择某项政策方案而放弃其他政策方案的收益等。
任何政策收益费用比都可能产生三种情况：E>1，E=1，E1的标准。为此，提高政策收益费用比的可能性有五种：
(1)在政策收益一定的情况下减少政策费用；
(2)在政策费用一定的情况下提高政策收益；
(3)二者都增加，但政策收益增加的速度大；
(4)二者都减少，但政策费用减少的速度大；
(5)政策收益增加，政策费用减少。
2．回收贴现率
回收贴现率亦称回收率、投资回收率，它是以政策资金投入期间目的所得收益的现在价值去计算投资的效益，从而作出是否进行投入或投资的方法。如果某项政策方案所占用的资源或投资额为A ，投资回收年限为n ，银行利率即回收贴现率为r ，则考虑了资源时间价值的政策费用就不应该是A ，而是A(1+r)n 由此，可得如下计算公式：
A=∑R i /(1+r)n
式中，Ri 为第i 年的税后现金收入(i=1，2，„，／1,) 。
这种方法的标准是，首先确定一个最小的回收贴现率。假如这个方案的回收贴现率超过或等于当初所定的最小回收贴现率，这个方案就应采纳；假如这个方案的回收贴现率小于当初所定的回收贴现率，这个方案就应否决。
回收贴现率法的最大优点是考虑了货币或其他资源的时间价值。它的主要问题：一是Ri 不易测算，尤其是预测远期折现收入更难；二是回收贴现率大的方案，不一定就是最优的方案；三是最小回收贴现率不易确定。然而，尽管如此，回收贴现率仍然是效益分析的不可或缺的定量方法。
四、成本—效益分析方法的作用和局限性
虽然成本～效益分析可以作为预算决策经济分析的一个重要手段，但经济学家对成本～效益分析的评价不是很高。在他们看来，这种方法的适用范围是很有限的。它是一项艰难的工作。因为以货币为尺度并不能对许多政府领域的效益进行适当的分析，如对国防、太空研究、对外援助、公安和司法裁决等方面的效益用货币尺度表示是很困难的；而教育、住宅建设和公路建设虽然被认为可以提供巨大的货币效益，但迄今为止也没有可靠的测量方法。它们的效益扩散得很广泛，而且有一部分属于非经济性质。就高速公路来说，所有的人都可以免费使用高速公路，但没有判断高速公路价值的价格。简单地问人们，他们对于高速公路的评价如何，那些要用高速公路的人为了修这条路有夸大他们所得到的利益的可能，那些受高速公路伤害的人为了阻止修这条路有夸大其成本的可能。因此，有效率地提供公共物品在本质上比有效率地提供私人物品更困难。私人物品由市场提供。私人物品的买者通过他们愿意支付的价格反映他们对该物品的评价。卖者通过他们愿意接受的价格反映出他们的成本。与此相比，当评价政府是否应该提供一种公共物品时，成本～效益分析并没有提供任何价格信号。关于公共决策的成本和效益的结论充其量只是近似而已。因此，成本～效益分析对于
那些如防洪、电力生产、邮政、某些运输和娱乐设施等，也就是说对主要是经谛性质的、有形的、可以用货币测量的公共政策更为适用。
然而，对于公共政策的经济分析来说，成本效益的作用是十分重要的，在经济学家们来看，它至少可以纠正两个广泛存在而又肯定会带来不良后果的倾向：一是它有助于纠正那些只顾需要，不顾成本的倾向。在某些情况下，有些决策的项目确实是需要的，但是考虑到其成本情况，却是不值得的，因此必须予以放弃。因为预算资金有限，同样的资金可能在别的项目上能获得更大的收益，要在一些项目和方案之间进行稳妥的选择，过分强调需要则无助于使决策的效益达到最优。二是它也有助于纠正那种只考虑成本，而不管效益如何的倾向。在某些情况下，即使有些公共决策的项目相当庞大，但是其效益更大，从经济角度分析，这种项目就是可行的，应该选定，不应该因为成本过大就予以放弃。
成本～效益分析是一种有用的工具，可以分析政府投资项目的净收益和社会回报。在实践中，成本～效益分析与其说是一门科学，倒不如说是一种艺术。为了计算项目产品的收益，必须做出许多简化后的假设。此外，当项目涉及外部负效应时，专家们对如何评价外部负效应通常存在着巨大分歧。在列举和评估成本与收益时，经济学家们可以设计一些指导原则。在实践中，实际的列举和评估工作要求科学家、工程师和其他专家通力合作。
对于不合适用成本～效益分析方法的项目，可以运用成本一效能方法进行分析。这个方法的要点是根据方案或项目预期结果的成本与效能来评估每个方案或项目的效果。许多公共政策大都需要成本(而成本往往可以计算) ，但无法计算收益，比如非经济的因素，以及文化、教育等不能用货币来衡量或很难估算其成本和收益，同时未来的成本、收益往往有着不确定性，难以估计。这样则无法进行上述的成本～效益分析，也就无法以效率作为衡量绩效的标准。在这种情况下，可以采用成本一效能分析方法来衡量方案达成目标的有效性程度。
成本～效能方法与成本～效益分析方法的主要区别在于，是根据方案或项目预期经过的成本与效能来评估每个方案或项目的效果，不用货币单位来计算备选的方案的社会效益，只需计算每个备选项的有形成本，并以成本最低为择优的标准。
运用该法来确定方案，其步骤同成本～效益分析方法大致相同，由于免去了计算支出与无形成本的麻烦，分析的内容要简单得多。首先，确定决策目标，例如，假设我们决定，在下一个十年内我们每年平均将死于疾病或事故的人数减少5000人，我们可以提出多种备选方案进行选择，每项方案均有助于减少死亡人数。我们可以利用税收资金提供更多的有关吸烟、饮用酒精危害的资料；我们可以要求建筑物必须安装烟雾探测器，向低收入地区免费提供；我们可以提供补贴，改进国内医院的治疗设施；等等。其次，以货币为统一尺度，分别计算出各备选方案的各种有形费用并予以加总。在计算费用的过程中，如果遇到需要实施多年的项目，也要用贴现法计算出“费用流”的现值，以保证备选方案的可比性。最后，还要按照费用的高低顺序排序，以供决策者选择。
成本一效能分析方法使得政策制定者可以通过为具有类似任务的机构共同编制预算而发现各项计划之间的协调性。政府通过这种方法可以降低实现某些目标的成本，例如促进健康或减少因交通堵塞而导致的延误。该方法多被用在军事、政治、文化、卫生等公共项目的决策上。运用成本一效能方法来确定最佳方案，在技术上并不困难，困难之处在于备选方案的确定。因为，这里提出的备选方案应能无差别地实现同一个目标，要做到这一点，可能并不容易。
第二节 决策树方法
一、决策树方法的含义
决策树方法可以派上用场的大多数公共政策问题都很复杂，但过于复杂的问题就不适
于用来说明决策树方法。所以，我们先从小问题谈起。请看下面一例：
某县为发展本地经济，组织一些专家学者讨论，确定应上马哪些项目。经过组织专家讨论后，提出了发展本地畜牧业和发展轻工业两个方案。假设耗资40万元调查和论证，能争取到任务的概率是40％，而争取不到的概率是60％；投资260万元“发展轻工业”成功的概率是80％，成功能获利600万 元，失败的概率是20％，失败受损100万元；“发展畜牧业”要投资160万元，成功与失败的概率各为50％，成功能获利600万元，失败受损100万元。
现在，如果你是该县的决策者，到底该选择哪一方案呢?
由此可见，许多公共政策问题是难以解决的。有时，一种情形涉及到一系列互相关联的决策。有时，我们难以判断最佳选择是什么，因为决策的结果部分地依赖于偶然事件，决策者不能控制它们。自20世纪60年代早期以来，越来越多的商业界人士使用决策树方法来处理决策方案的评估选优问题。在进行判断时，不确定性是关键要素。虽然在应用过程中遇到确定概率和对结果进行评估的困难，但决策树方法仍然是公共政策分析的重要工具。
所谓决策树方法就是利用树枝形状的图像模型来描述决策问题，它将各种方案以及这些方案可能性的大小、可能出现的状态以及可能产生的结果都绘制在一张图上，使决策分析可直接在决策树上进行，其决策标准可以是损益期望值或经过变换的其他指标值。决策者根据决策树所构造出来的决策过程的有序图示，不但能统观决策过程的全局，而且能在此基础上对决策过程进行合理分析、计算和比较，从而作出正确的决策。
二、决策树的要素
整个决策树由决策结点、方案分枝、状态结点、概率分枝和结果点五个要素构成。如图5—1所示。
(1)决策结点。决策结点，是决策树的根基，它表示决策问题的起点，一般用正方形符号“口”表示。
(2)方案分枝。由决策点引出的方案分枝是解决问题的途径。为解决一个问题，往往有许多可供选择的方案。所以，方案分枝通常是两枝和两枝以上。决策任务就是从这些备选方案中选择出最优方案。
(3)状态结点。状态结点是决策分枝的终点，它表示一个备选方案可能遇到的自然状态的起点。一般用圆形符号“○”表示。
(4)概率分枝。由状态结点引出的概率分枝表示不同的自然状态。例如，无论是“发展畜牧业”还是“发展轻工业”都会面临未来市场“景气”与“不景气”等若干自然状态，因为人们无法确切地知道未来市场的状态如何，只能用一定的概率表示每一自然状态发生的可能性。因此，把表示未来自然状态的线路称为概率分枝。
(5)结果点。结果点一般用三角形符号“△”表示，它表示执行某一特定方案在某一自然状态发生时可能达到的结果，通常指盈利额和亏损额。例如，在执行“发展畜牧业”这个
方案时，若未来市场是景气的，那么可能盈利便是一个结果点。
三、用决策树方法进行分析的步骤
1．绘制决策树
(1)把待决定的问题按决策树的形式绘出图形，按时间顺序表示出各不相同方案的相互联系，区别各状态结点和决策终点。最好对每一决策点和机会点做上标记，以便适当地归类和对计算进行核校。
(2)把结果写在决策树的树梢上。进行这项工作时，最好使用历史上、相类似的工作项目的统计数字。如果无法得到这类数据，就用估计值代替。应注意，估计值越多，那么以这些可能导致错误的数据为依据的决策所冒的风险也就越大。
(3)标注每一状态点分枝出现的概率值。这些数据最好是客观概率，若无法得到客观概率，就尽量使主观概率准确些。为了对决策树进行科学系统的分析，首先必须确定每一环节的概率估计，包括客观概率和主观概率。客观概率是指那些有明确先例和经验的概率，是对大量随机事件进行统计分析得到的。如一枚硬币多次投掷，落地时它出现正、反面朝上的概率各为1／2。客观概率是有统计规律可循的，并可由统计规律求得。主观概率是指那些没有先例，不能由统计规律确定的概率。例如，乘车旅行，出发前估计交通拥挤程度，是否能买到当天的机票等。主观概率是根据个人知识经验对某件事发生的可能程度进行的猜测。将上例中的相关数据标注在决策树上就构成了附有概率和经济效果的决策树图示，见图5—2。
2．计算损益期望值
这一步要计算各行动方案的损益期望值，并将计算结果标注在相应的方案结点上。
期望值是指概率论中随机变量的数学期望值，这里把每个行动方案看成是离散随机变量，所取之值就是每个行动方案相对应的损益值。因此离散随机变量的数学期望值是：
E(x)∑p i x i
式中：E(x)——期望值；
x i 一第i 离散随机变量，i=1，2，3，„，m ；
P i —x=xi 时的概率。
从图5—2中可以看出，采用“发展畜牧业”的方法成功时获利最大(600万元－160万元－40万元=400万元) ，但它的成功率只有50％；而采用“发展轻工业”的办法成功时获利300万元，但有80％的成功率。如何衡量这两种方案孰优孰劣呢?
根据以上期望值的求值公式，可算出“发展畜牧业”与“发展轻工业”两种可能性方案的准确期望值，然后进行选择。
对于D 环节，我们可以由公式求出：
E(F)=300×0.8+(-400)×0.2=160
E(G)=400×0.5+(-300)×0.5=50
3．选择最优方案
将方案结点上的损益值加以比较，选择其中的最大值，写在决策点的上方。因为160
万元大于50万元，表示“发展轻工业”比“发展畜牧业”更有利。“发展轻工业”即为最优方案。然后在其余的方案分枝上划上“//”记号，表示这些方案已被舍去。
四、决策树方法的优缺点分析
决策树方法在决策的定量分析中应用相当广泛，运用决策树方法进行决策具有许多优点：(1)决策树列出了决策问题的全部可行方案和可能出现的各种自然状态，以及各可行方法在各种不同状态下的期望值。
(2)能直观地显示出整个决策问题在时间和决策顺序上不同阶段的决策过程。
(3)在应用于复杂的多阶段决策时，阶段明显，层次清楚，便于决策机构集体研究，可以周密地思考各种因素，有利于作出正确的决策。
当然，决策树方法也并非十全十美，其缺点在于：使用范围有限，不适用于那些不能用数量表示的决策；对各种方案出现的概率的确定，有时主观性较大，导致决策失误，等等。
第三节 头脑风法
一、头脑风暴法概述
头脑风暴原文为Brain storming，意为“头脑起风暴”，原指精神病患者头脑中短时间出现的思维紊乱现象，病人会产生大量的胡思乱想。作为一种思想创新的方法，头脑风暴法早在400多年前的印度就萌芽了。印度教的教士在向信徒们传教时，就使用过与头脑风暴法相似的程序。自20世纪30年代末期以来，现代创造学的创始人、美国学者阿历克斯·奥斯本借用这个概念来比喻思维高度活跃、打破常规的思维方式而产生大量创造性设想的状况。
头脑风暴法分为个人头脑风暴法和集团头脑风暴法两种，我们一般所说的头脑风暴法是指后者。
个人头脑风暴法(individual brain storming)又称个人判断法(individual judgement)，是指依靠专家的微观智能结构对政策问题及其所处环境的现状和发展趋势、政策方案及其可能结果等作出判断的一种创造性政策研究方法。这种方法一般先征求专家个人意见、看法和建议，然后对这些意见、看法和建议加以归纳、整理而得出一般结论。 这种方法的最大优点是能够最大限度地发挥专家的微观智能结构效应，充分利用个人的创造力，同时，这种方法能够保证专家在不受外界影响，没有心理压力的条件下，充分发挥个人的判断和创造力。但是，个人判断法受专家个人的智能结构、专家的知识面和知识深度、占有资料的多少、信息来源及其可靠性、对预测对象兴趣的大小乃至偏见等因素所囿，缺乏相互启发的氛围，因此难免带有一定的局限性。
集团头脑风暴法又称专家会议法，是指依靠一定数量专家的创造性思维来对决策对象未来发展趋势及其状况作出集体判断的创造性思维方法。与个人头脑风暴法相比，它具有以下特点和优势：让与会者敞开思想，使各种设想在相互碰撞中激起脑海的创造性“风暴”，能够发挥若干专家所组成的团体的宏观智能结构效应，而且这种效应往往大于团体中各个成员单独创造能力的总和，即集思广益、信息量大，发挥一组专家的共同智慧，产生专家智能互补效应；它使专家交流信息、相互启发，产生“思维共振”作用，可在较短时间内取得可喜的创造性成果，有利于创新；专家团体所拥有及提供的知识和信息量比单个专家所拥有的知识和信息量大得多；专家团体所拥有及提供的备选方案比单个成员单独思考及提供的备选方案更多、更全面和更合理。
集团头脑风暴法有两种基本形式：直接头脑风暴法和质疑头脑风暴法。前者是在专家群体决策基础上尽可能激发创造性，产生尽可能多的设想的方法，后者则是对前者提出的设想、方案逐一质疑，分析其现实可行性的方法。下面我们详细介绍这两种具体方法。二、直
接头脑风暴法
直接头脑风暴法又称畅谈会法或智力激励法。最早用于广告花样的创造上，后来发展为人们自由发表意见的一种会议形式。在会议上，成员可以无拘无束地思考问题，畅所欲言地发表自己的意见或看法，而无需有任何顾虑。其实质是会议成员通过相互启发和信息交流，产生思维共振，以引发更多的创造性设想。
奥斯本在其著作中提出了实施直接头脑风暴法的四项规则：①在会上，对别人提出的意见不许进行反驳或下结论。因为意见交锋意在取得统一与一致，如果意见刚一提出就遭到批驳，那就可能导致成员不敢发表意见，使得矛盾不能彻底暴露，最终导致决策失误。②欢迎和鼓励个人独立思考，广开言路，以便集思广益。③追求数量，所提的意见或建议越多越．好，不要害怕彼此之间相互矛盾。④寻求意见的改进与联合，可以补充、发展和完善相同的意见，从而使某一方案更加完备。随着实践的发展，这四条规则的内涵也日益丰富和具体，逐渐演变成为会议参加人员必须遵循的详细的行为规范。
为了保证直接头脑风暴法的顺利实施，在采用这种方法时需注意以下问题。
1．严守会议参加人员的行为准则
直接头脑风暴法的会议参加人员必须遵循的行为准则，主要是：会上严格禁止批评或指责别人提出的设想，以免阻挠创造性设想的产生；参加会议的人员不分尊卑，任意自由想象，产生的想法越新奇越好；对所有与会者提出的设想予以全部记录，但在会上不作结论，等会议结束后再作评价；成员可借助于别人的想法来激发自己的灵感，也可通过对几个人的想法的综合来产生新的设想，使所提设想的总量增大，越大越好；发言力求简短，不要详细论述，因为拖延时间将会阻碍创造性活动的进行；会上不准私下交谈，使每个成员的意见都充分表达，要让与会者都了解和知道；每个成员只能发表自己的设想和看法，而不能取代别人发表意见；不允许参加者宣读事先已经准备好的发言稿；每一次讨论的题目不宜太窄或带有限制性，也不宜过于宽泛，必须依问题的方向而定，等等。
2．与会专家的选择要合乎要求
既然直接头脑风暴法主要是借助专家的判断和直觉来进行决策，那么，在决策过程中，专家的选择就具有极其重大的意义。它直接关系到决策的准确性和可靠性。实践经验表明，参加会议的人选一般应按以下三个原则选取：①参加者的专业应力求与所论及的决策对象一致。但这并不是必要条件，专家组中最好还能够包括一些学识渊博，并对所论问题有较深理解的其他领域的专家。②如果参加人员彼此认识，应从同一职位(职称或级别) 的人员中选取，领导人员不应参加，以免对其他参加者造成某种压力。③如果与会者互不认识，则可从不同职位(职称或级别) 的人员中选取。这时，不论成员职位、职称或级别的高低，都应一视同仁。同时，专家小组成员的专业构成也要合理，一般应由方法论学者(预测学领域的专家) 、设想产生者(专业领域的专家) 、分析者(专业领域的高级专家) 、演绎者(具有较强逻辑思维能力的专家) 等构成。
3．创造一个良好的思维环境
在进行头脑风暴法时，应尽可能提供一个有助于把注意力高度集中于所论问题的环境，它有助于思维共振的发生，进而产生一些最有价值的设想。而要创造一个良好的思维环境，会议主持人或领导人必须充分发挥作用。在会议开始时，主持人往往必须采取强制性征询的做法，其发言应能激起参加者的思维灵感，从而促使与会者感到急需回答会议所提出的问题。一旦与会者被调动起来，新的设想和建议就会源源不断地涌现出来。此时会议主持人或领导者只需依据前面讲过的准则进行适当引导即可。
4．要遵循科学的步骤和顺序
头脑风暴法力图通过一定的讨论程序与规则来保证创造性讨论的有效性，由此，讨论程序构成了头脑风暴法能否有效实施的关键因素。从程序来说，组织头脑风暴法关键在于以
下几个环节：
⑴确定议题
一个好的头脑风暴从对问题准确的阐明开始。因此，必须在会前确定一个目标，使与会者明确通过这次会议需要解决什么问题，同时不要限制可能的解决方案的范围。一般而言，比较具体的议题能使与会者较快产生设想，主持人也较容易掌握；比较抽象和宏观的议题引发设想的时间较长，但设想的创造性也可能较强。
(2)会前准备
为了使头脑风暴畅谈会的效率较高、效果较好，可在会前做一点准备工作。如收集一些资料预先给大家参考，以便与会者了解与议题有关的背景材料和外界动态。就参与者而言，在开会之前，对于要解决的问题一定要有所了解。会场可作适当布置，座位排成圆环形的环境往往比教室式的环境更为有利。
此外，在头脑风暴会正式开始前还可以出一些创造力测验题供大家思考，以便活跃气氛，促进思维。
(3)确定人选
一般以8～12人为宜，也可略有增减(5～15人) 。与会者人数太少不利于交流信息、激发思维；而人数太多则不易掌握，并且每个人发言的机会相对减少，也会影响会场气氛。在特殊情况下，与会者的人数可不受上述限制。
(4)明确分工
要推定一名主持人，1～2名记录员(秘书) 。主持人的作用是在头脑风暴畅谈会开始时重申讨论的议题和纪律，在会议进程中启发引导，掌握进程。如通报会议进展情况、归纳某些发言的核心内容、提出自己的设想、活跃会场气氛、或者让大家静下来认真思索片刻再组织下一个发言高潮等。记录员应将与会者的所有设想都及时编号简要记录，最好写在黑板等醒目处，让与会者能够看清。记录员也应随时提出自己的设想，切忌持旁观态度。
(5)规定纪律
根据头脑风暴法的原则，可规定几条纪律，要求与会者遵守。如：要集中注意力积极投入，不消极旁观；不要私下议论，以免影响他人的思考；发言要针对目标，开门见山，不要客套，也不必做过多的解释；与会者之问互相尊重，平等相待，切忌相互褒贬等等。
(6)掌握时间
会议时间由主持人掌握，不宜在会前定死。一般来说，以几十分钟为宜。时间太短与会者难以畅所欲言，太长则容易产生疲劳感，影响会议效果。经验表明，创造性较强的设想一般要在会议开始10～15分钟后逐渐产生。美国创造学家帕内斯指出，会议时间最好安排在30—45分钟之问。倘若需要更长时间，就应把议题分解成几个小问题分别进行专题讨论。
(7)会后的设想处理
通过组织头脑风暴畅谈会，往往能获得大量与议题有关的设想。至此任务只完成了一半。更重要的是对已获得的设想进行整理、分析，以便选出有价值的创造性设想来加以开发实施。这个工作就是设想处理。
头脑风暴法的设想处理通常安排在头脑风暴畅谈会的次日进行。在此以前，主持人或记录员(秘书) 应设法收集与会者在会后产生的新设想，以便一并进行评价处理。
设想处理的方式主要有两种。一种是专家评审，可聘请有关专家及畅谈会与会者代表若干人(五人左右为宜) 承担这项工作。另一种是二次会议评审，即由头脑风暴畅谈会的参加者共同举行第二次会议，集体进行设想的评议处理工作。
三、质疑头脑风暴法
质疑头脑风暴法也是一种集体产生设想的方法。与直接头脑风暴法不同的是，它需要
先后召开两次会议。第一次会议完全遵守直接头脑风暴法的原则，第二次会议则是对第一次会议提出的已经系统化的设想进行质疑。对设想进行质疑，是评价设想的现实可行性的一个专门程序，可分三个阶段：
(1)与会者对所提出的每一个设想都要进行质疑，进行全面评价，以便研究有碍设想实现的问题。在质疑过程中，可能会产生一些可行的设想，其中包括对已提出的设想无法实现的论证、存在的限制因素以及排除限制因素的建议等。
(2)对每一组甚至每一个设想，编制一个评论意见一览表以及可行性设想一览表。在质疑过程中，禁止对已提出的设想进行确认和论证，但鼓励提出新的可行设想，并且所有的评论和可行设想都应录音或作详细记录。质疑过程一直进行到没有问题再质疑为止。
(3)对质疑过程中提出的评价意见进行评估，以便形成一个对解决所论问题实际可行的最终设想一览表。这一步骤与对所提设想进行质疑同等重要。因为质疑阶段的重点是研究有碍设想实施的所有限制因素，而这些限制因素即使在设想产生阶段也是放在重要地位而予以考虑的。质疑结果应由分析组负责处理。分析组要吸收一些有权对设想的实施作出决定的专家，以便应付紧急情况。如果在很短的时间内就重大问题作出决策，吸收这些专家参加就显得非常必要。
四、头脑风暴法的正确运用
头脑风暴法在现代管理决策中占有极其重要的地位，已经泛应用于军事决策、公共政策等领域中，成为管理决策的一种有效方式。但是该方法也不是万能的，它本身也存在一些弊端：①人数有限。与会者人数有限，代表性不够充分。②权威的影响较大。权威一旦发表意见，其他成员往往会顺其思路发表意见，或者碍于情面、权势而不敢发表不同意见，产生所谓的“乐队效应”。③易受表达能力的影响。口头表达能力较好的人，能够简明扼要地提出有说服力的论点，尽管这些论点实际上可能不像他们所宣扬的那样有价值。而另外一部分人虽然有着更为充分的论据，却由于沉默寡言或语言表达能力较差，使得自己的意见不能被别人充分了解。④易受“潮流”思想的影响。一般说来，人们对于任何标新立异的事物都具有一种天然的排斥倾向。在决策过程中，一种新见解通常意味着要改变一个已被大多数人接受了的且习以为常的观点，发表这种新见解的人必然成为会议上不合潮流的人。他所提出的非正统观点即使很有价值，也往往会遭到怀疑甚至否定。⑤发言人受自尊心等因素的影响。在发表意见之后，发言人往往不能冷静、认真地考虑其他成员的意见。有时即使明知自己的论据不够充分甚至存在错误，也不愿公开予以纠正，因而易于使会议出现僵局。
头脑风暴法是一种技能、一种艺术，头脑风暴的技能需要不断提高。如果想使头脑风暴保持高的绩效，必须每个月进行不止一次的头脑风暴。有活力的头脑风暴会议倾向于遵循一系列陡峭的“智能”曲线，开始动量缓慢地积聚，然后非常快，接着又开始进入平缓的时期。头脑风暴主持人应该懂得通过小心地提及并培育一个正在出现的话题，让创意在陡峭的“智能”曲线阶段自由形成。 头脑风暴提供了一种有效的就特定主题集中注意力与思想进行创造性沟通的方式，无论是对于学术主题探讨或日常事务的解决，都不失为一种可资借鉴的途径。需要注意的是使用者切不可拘泥于特定的形式，因为头脑风暴法是一种生动灵活的创造技法，应用这一方法的时候，完全可以并且应该根据与会者情况以及时间、地点、条件和主题的变化而有所变化、有所创新。
一次成功的头脑风暴除了在程序上的要求之外，更为关键的是探讨方式、心态上的转变，要言之，即充分、非评价性的、无偏见的交流，具体而言，则可归为以下几点：
(1)自由畅想。参加者不应该受任何条条框框限制，放松思想，让思维自由驰骋。从不同角度、不同层次、不同方位，大胆地展开想象，尽可能标新立异，与众不同，提出独创性的想法。
(2)延迟评判。头脑风暴，必须坚持当场不对任何设想作出评价的原则。既不能肯定某个设想，又不能否定某个设想，也不能对某个设想发表评论性的意见。一切评价和判断都要延迟到会议结束以后才能进行。这样做一方面是为了防止评判约束与会者的积极思维，破坏自由畅想的有利气氛；另一方面为了集中精力先开发设想，避免把应该在后阶段做的工作提前进行，影响创造性设想的大量产生。
(3)禁止批评和表扬。绝对禁止批评是头脑风暴法应该遵循的一个重要原则。参加头脑风暴会议的每个人都不得对别人的设想提出批评意见，因为批评对创造性思维无疑会产生抑制作用。同时，发言人的自我批评也在禁止之列。有些人习惯于用一些自谦之词，这些自我批评性质的说法同样会破坏会场气氛，影响自由畅想。另外，与禁止批评相关的是也应该禁止表扬。因为对某些设想的赞扬，特别是言过其实的恭维，会使其他与会者受到相对的冷遇，或者使人产生问题已圆满解决的错觉，同样不利于创造性设想的大量产生。
(4)追求数量。头脑风暴会议的目标是获得尽可能多的设想，追求数量是它的首要任务。参加会议的每个人都要抓紧时间多思考，多提设想。至于设想的质量问题，自可留到会后的设想处理阶段去解决。在某种意义上，设想的质量和数量密切相关，产生的设想越多，其中的创造性设想就可能越多。
第四节 德尔菲法
一、德尔菲法的含义
德尔菲(Delphi)是古希腊的一处历史遗址，传说是阿波罗神殿所在地。该神以预言灵验而著称，又常派使者到各地搜集聪明人的意见。20世纪50年代以后，美国兰德公司和道格拉斯公司合作，研究一种通过有控制的反馈有效地收集专家意见的方法，并将其命名为“德尔菲法”，就含有智慧和灵验之意。1964年，美国兰德公司的T ·J ·戈登和O ·赫尔默发表了《长期预测研究报告》，将德尔菲法应用于技术预测。兰德公司曾采用德尔菲法就科学的冲突、人口增长、自动化技术、航天技术、战争的可能性、新武器系统等六个问题进行过预测。20世纪60年代后，兰德公司又进行许多试验，证明了德尔菲法比传统的小组讨论更为优越，因而，这一方法被广泛应用于政策制定、商业预测、军事分析等各个领域。
德尔菲法是对传统的专家会议法的改进和发展。在专家集体讨论中，存在一些无法克服的弊端，如参加专家会议的人数有限，代表性不充分；权威和从众心理影响较大，其他专家容易屈从权威或大多数人的意见；专家意见受到口头表达能力的影响；专家碍于面子，不愿公开修改自己的意见；等等。德尔菲法就是采用函询调查，对于所预测问题向有关的专家分别提出问题，而后将他们回答的意见综合、整理、归纳、匿名反馈给各个专家，再次征求意见，然后再加以综合、反馈。这样经过多次反复循环，而后得到一个比较一致的且可靠性较大的意见。
德尔菲法主要有两种预测对象：关于某种时间的预测和关于某种政策方案的评估。 1．关于某种时间的预测 人们涉及的许多问题与数字有关，如人的身高和年龄，公司的产值和利润，用数字表示的年代等等。在公共政策中，政策方案的选择往往与考虑政策目标实现的时间有关，因此德尔菲分析法常常用于某种时间的预测。对于这种时间的预测，德尔菲分析法中应用统计学中的“中位数“和“四分位数’，表示专家们预测的结果。中位数表示专家们意见的一般倾向和集中趋势，上、下两个四分位数之差表示专家意见的离散趋势。通常的做法是：把各位专家回答的数字按照大小或高低顺序排列起来，并按四等分划分专家总人数，那么，排列在正中位置的数字即中分点值就是中位数，它所表示的是专家中各有一半人预测的时间早于或晚于它；排列在中位数与最小数之间正中位置的那个数就是下四分位数(亦称下四分点) ；排列
在最大数与中位数之间正中位置的那个数就是上四分位数(亦称上四分点) 。上、下四分位数之差称为四分点距。间距越小，说明意见分歧越小，反之则表示意见分歧越大，因此常常用来表达意见的一致性程度。
2．关于某种方案的评估 在许多情况下，政策决策者面对多个政策备选方案要进行选优。采用德尔菲分析法，让专家们对每个备选方案进行评分。对于专家意见的统计分析，可以继续用中位数来表示意见的集中程度，用四分点间距来表示离散程度，也经常应用另一种统计分析方法，即直接排名法来评估方案的优劣。这种方法是让每位专家给每个方案排名，然后把每个方案的不同名次相加，从而得出每一个方案的名次总和，名次总和数值最小的就是专家们最推崇的。这种方法只注意每一个方案的优劣排队名次，而不理会不同名次方案之间的差距。
二、德尔菲法的程序
德尔菲法是一种费用低、效果好的决策方法，它特别适用于缺乏客观信息时的长期预测和方案评估。为使专家意见有序化和便于统计，应用程序的有序化具有十分重要的意义。一般说来，完整地应用德尔菲法要经过以下几个步骤。
1．明确预测目标，提出预测项目
这里要注意所涉及的问题是能够预测的，而且要保证找到足够的专家参加应答。 2．成立专门的组织机构
为了使预测工作能够有效地开展，需成立专业的机构，负责专家的选择、调查表的设计以及结果的统计分析和整理。
3．设计函询调查表 既然德尔菲法是借助于函询调查方式来进行的，函询调查表就扮演着十分重要的角色，其设计好坏直接关系到决策结果的优劣。函询调查表要对调查项目和德尔菲法作出说明，并向专家提供背景资料。德尔菲法中使用的函询调查表应该满足以下要求：
(1)无歧义性。函询调查表使用的概念必须明确，以免应答者对问题产生不同的理解。例如，在“到哪一年才会普遍使用私人小汽车”这一问题中，“普遍使用”这个概念是不明确的。它是指50％的人使用呢，还是90％的人使用? 对这个问题的不同理解会导致对它的不同评估和回答。
(2)无条件性。函询调查表提出的问题应该具有独立性，即是说，对一个问题的回答不应以对另一个问题的回答为条件。例如，对“到哪一年有500个座位的横渡海峡的气垫船才能交付使用”这一问题的回答，是以否认建造穿越海峡的隧道为条件的。因此，应该把这两个问题合并为一个问题：“在不考虑建造海底隧道的情况下，到哪一年有500个座位的横渡海峡的气垫船才能交付使用”。
(3)用概率表示预测事件的可能性。预测事件的概率总是随着时间的后移而增大的。例如，某事件在2005年实现的概率为50％，在2010年实现的概率为90％，在2015年实现的概率为100％。如果事先不作任何说明，那么，应答者可能会就不同的概率作出预测，这样就不能对他们的预测结果作出比较。在大多数情况下，取90％的概率来表示预测事件的可能性是比较适宜的。如果需要就两个或多个不同概率作出预测， 则应加以说明。
(4)针对性。因为预测的目的是帮助决策，所以，函询调查表提出的问题应该具有针对性。一般只限于在有疑问的地方 提出问题。
(5)简明性。函询调查表提出的问题的数量要有限制。如果问题太多太杂，应答者会失去兴趣。在一般情况下，问题的数量以20至25个为宜。
(6)非诱导性。不应强加领导者个人的意见。专家讨论的 过程中，切忌领导小组或个人的介入，否则会出现歪曲决策结 果去迎合领导人意图的情况的发生，从而影响决策结果
的科学性。
4．确定专家名单
可以说专家的选择是运用德尔菲法成败的至关重要的环节。如果应邀专家不具备与决策对象有关的广博知识，就不可能提出正确的意见和有价值的判断。在选择专家时，应注意以下几个方面：
(1)被邀请的专家应当是与问题相关的专家，最好是直接相关的专家。在许多情况下，专家的专业权威程度与预测精度存在一定的正比例关系。
(2)专家的选取，还应注意知识结构的合理性。一方面要注意选择那些精通本学科领域的专家，另一方面也要包括边缘学科、社会学以及经济学方面的专家。
(3)专家小组的规模要适度。专家小组的人数要根据预测事件的性质和要解决问题的复杂程度而定，人数一般以20～50人为宜。如果人数太少，就难以保证预测的精度；但如果人数太多，又会出现难以组织的局面。
5．发出和收回函询调查表 首先，向专家们发出函询表，专家们在背靠背、互不通气的情况下，各自独立作出自己的回答，然后将自己的预测意见，以无记名的方式反馈给调查机构。其次，组织机构汇兑专家们的意见，进行统计分析，然后将统计分析的结果反馈给专家。专家们根据反馈资料，重新考虑原先的预测意见，既可改变自己的看法，也可坚持原来的意见。然后，再以书面形式反馈给调查机构。这样，循环往复，经过3～4轮反馈，预测意见就逐渐集中，最后形成集体的预测结论。 使用德尔菲法要经过几轮调查：
第一轮：把函询调查表分发给专家小组成员，请他们作出预测并把结果填在表内。研究小组收回调查表后，计算出中位数和上下四分位数。计算方法如下：假设专家对预测事件发生年代的回答为Mi(i=l，2，3，„，n) ，将Mi 按照从小到大的顺序排列，设排列的结果为M1，M2，M3，„，Mn 。则中位数应为Mn ／2’下四分位数为Mn ／4，上四分位数为M3n/4在上下四分位数之间的闭区间[Mn／4，]称为四分位区间，它表明有一半专家的意见被包含于其中。四分位区间越小，说明专家的意见越一致，预测结果的正确性也越高。例如，收到13位专家回答的年份如下(已按年代顺序排列) ：2005、2007、2010、2010、2010、2010、2012、2015、2015、2015、2017、2017、永不。据此计算出中位数为2012，下四分位数为2010，上四分位数为2017。这样，第一轮调查得到如下结果：
下四分位数 中位数 上四分位数
第二轮：将第一轮得到的中位数及上下四分位数数值告诉每个应答者，要求他们重新考虑先前的预测。如果重新预测的结果仍在四分位区间[]之外，则要求他陈述理由，说明为什么他的意见不同于大多数人的意见。研究小组收到调查表后，就新的数据重新计算出中位数和上下四分位数。
第三轮：将第二轮计算出的新的中位数、上下四分位数及某些专家陈述的理由告知应答者，请他们作出新的预测和评论。
第四轮：同第三轮。
一般经过三轮或者四轮调查后，专家意见已经比较集中，区时就可以把最后一轮调查所得的中位数取作专家小组的意见。表5—1是三轮德尔菲法调查得到的预测日期的典型变动情况。
对事件1的分析：
表5—1三轮德尔菲法调查中预测日期的典型变动情况
四分位区间虽然在缩小，但仍然很宽。下四分点趋近1998年，而上四分点各轮的差异很大。这说明对此事件在未来出现时间的预测存在很大差距。这可能是对事件的说明和解释不够引起的，也可能确实反映了专家们的意见分歧。在这种情况下，中位数的日期没有多大意义。
对事件2的分析：中位数没有变动，而四分位区间在每轮交流后都在缩小。这表明专家们的意见逐渐趋于一致。
对事件3的分析：中位数逐渐趋向未来。四分位数也是如此。这说明由于另外引进了在一开始时大多数应答者所不知道的信息，对事件发生的可能性的怀疑增加了。
6．分析统计结果 在函询阶段结束后，组织者还需对预测结果的价值取向和可信度进行评价，决定是否将其作为政策依据或参考。德尔菲法研究结果的表述，可以采用文字叙述，也可以采用表格或图示。表格或图示的方法较为常用。表5—2给出用德尔菲法对一系列事件预测所得的中位数及四分位区间。
表5—2 德尔菲法预测结果表 这一结果用楔形图表示则如下图：
图中楔形是在四分位点截断的。必须注意的是，楔形的垂直高度没有意义。它只是形象地表示四分位点所在的位置。楔形的长度反映不确定性的程度，楔形越长则四分位区间越远。
三、德尔菲法的特点
根据德尔菲法的具体流程，可以看出德尔菲法的主要特点
1、匿名性。使用德尔菲法时，调查机构与专家之间、专家与专家之间都是匿名的，都以书面形式进行联系。这样做的目的就是要保证专家在不受他人干扰的情况下，充分发表自己昀意见和见解；另一方面，他们可以在别人不知道的情况下改变自己的意见，这样做无损于专家的面子和威望。
2、间接性。函询和反馈是德尔菲分析法两个突出的特点。在匿名的情况下，专家与专家是互不知道对方意见的。反馈给专家们的意见是经过统计分析以后的间接的统计结果，是间接的经过一轮集中后的统计信息。这样做的好处是每位专家在了解了专家们趋同的、比较一致的、经过集中的意见后，再新更慎重地审定自己的原先见解，决定是坚持还是放弃自己的原先见解。这种间接性调查分析预测方法有利于产生客观的意见，也有利于逐渐集中意见。
3、定量性。德尔菲分析法在性质上是一种建立在专家主观判断基础上的定性分析方法。因此，专家意见的倾向性和一致性就具有决定性的意义。调查目的就是要了解专家们意见的倾向性和一致性。对反馈收集的意见进行合理的定量化统计分析，其目的就是要了解专家们意见的倾向性以及一致性的程度。
4、反复性。预测不是一次完成的，而要经过多次反馈、多次预测的反复循环过程。 5、集体性。调查分析预测的最后结论不是个别专家的意见，而是若干专家的集体见解。 上述这些特点说明，德尔菲分析法实质上是一种集体的、间接的、定性性质的书面调查分析预测。它的最大优点是：排除专家会议方法中无法完全排除的各种社会心理因素的干扰，从而使调查分析预测的结论更准确、更客观地反映专家集体对政策方案的倾向性意见。
四、德尔菲法的评价
德尔菲法是对传统的专家会议方法的改进，具有很多优点。德尔菲法为政策制定者提供了多种方案选择的可能性，它本质上是一种定性分析方法，但也有定量的统计分析，它能够对未来发展中的各种“可能出现”和“期待出现”的情景作出概率估价，而用其他方法一般都较难获得这样重要的、以概率表示的明确答案。另外，对政策制定者来说，这种专家函询方去可以弥补自身专业知识的不足等缺陷。
德尔菲分析法的优点和长处是明显的，但它也不是十全十美的，使用这种方法需要花费大量的时间，所以不适宜于快速块策；它在理论上缺乏严密的逻辑论证，受专家的主观因素、知识水平和认识上的局限比较大；预测的结果以其中位数为标志完全排斥了偏离中位数的“奇异点”，可能会忽视少数个别的专家的正确见解；专家们不能面对面地展开思想交锋，有些专家仍然不能摆脱“潮流效应”的影响；等等。
最后应当指出两点：其一、德尔菲分析法适用于因客观资料或分析数据缺乏，其他分析方法难以进行的情况，如长期预测、全新问题的预测、变数太多变化太快事件的预测等。其二、不能因为德尔菲分析法中引入统计分析就认为是定量分析方法，因为统计分析的基础(用以分析的数据) 是专家们在缺少客观资料和分析数据的情况下得出的主观判断，所以德尔菲分析法基本上是一种定性分析。
尽管德尔菲法有这些缺陷，它仍然是目前使用得最广泛的分析方法之一(在各种使用的方法中，德尔菲法的使用频率占到24.3％) ，尤其是在长期预测中，似乎还没有其他更好的方法来取代它。自20世纪60年代以来，随着德尔菲法决策实践的广泛深入，兰德公司对经典的德尔菲法作了一些修正，由此派生出各式各样的改良方法。具有代表性的有两类：一类
是保持原德尔菲法的基本概念和技术方法的特性，只是局部地改变其某些环节，如增加向专家提供与其专业有关的更为广泛的景资料、减少应答的轮次等。另一类是部分改变德尔菲法的特性，例如，部分改变匿名性，部分取消反馈，甚至在函询基础引入公开争论等。
第五节 案例与分析
案例：京津塘高速公路的成本～效益分析
京津塘高速公路是我国“七五”至“八五”期间的重点交通建设项目，也是部分利用世界银行贷款建设的跨省、市高速公路工程。该公路为新建双向4车道、全程控制出入的收费高速公路，连接两市一省及沿海港口，公路全长142．69公里。
(一) 经济效益分析
1．成本分析和调整
(1)工程建设成本
①四大消耗材料的影子价格：钢材、木材按外贸货物调整；水泥、沥青按非外贸货物调整。调整后价格如表5—3。
表5—3 四大消耗材料的影子价格调整
②劳动力工资的调整：由于比重较小，不予考虑。
③土地费用的调整：由于建设高速公路，部分农田被征收，损失了农林牧渔业生产所产生的经济效益，在作经济评价分析时，需以负值的形式计入效益(见表5—4) 。
表5—4土地费用的调整
(2)公路大修及养护管理成本分析和调整
平均养路管理费按1995年的35万元／年公里计算，近期的养护费用是4281万元／年，考虑一定的增长率，按平均每15年进行一次大修，预计第一次大修在2008年，大修费为150万元公里，初期总的大修费预计为22500万元。
(3)汽车运输成本调整
按照费用与效率的计算范围和计算口径对应一致的原则，汽车运输费用应相应调整为
经济成本(见表5—5) 。
表5—5公路运输成本影子价格调整
单位：元/千吨公里，元/万人公里
2、经济效益计算
(1)运输成本降低的效益 运输成本主要包括燃料费、轮胎费、大修费和车辆折旧费等项与运输量及交通条件相关费用。从油耗试验及成本调查结果看，客货车在高速公路比在相关老路上行驶其耗油均有不同程度的降低。
(2)运输时间节省的效益
①高速公路时间节省效益。主要是车速大幅度提高所带来大量客货在途时间的节省。 ②老路时间节省的效益。自高速公路建成投产后，老路客车的平均行驶速度由原来的45公里／小时提高到55公里／小时，货车的平均行驶速度由原来的30公里／小时提高到40公里／小时。
③运输距离缩短的效益。高速公路全程距离与老路相比，缩短了24公里，使两地间来往车辆的行使费用降低，带来运距缩短效益。
④交通事故减少的效益。与通道内原有相关公路比较，该高速公路开通后，每年的事故明显减少，百万车公里事故发生率指标降低了一半以上。
⑤相关公路减少拥挤的效益。由于高速公路的分流，使相关公路交通量增幅下降，减少拥挤，提高行车速度，缩短了客、货运车辆的在途时间，同时也降低了运输成本。
上述五项效益的总和详见表5—6。
表5—6 经济效益汇总表 单位：万元
主要采用的经济评价指标为：效益成本比BCR 、内部收益率比IRR 、净现值NPV 和投资回收期Pt(见表5—7) 。
表5—7项目经济净现值(贴现率12％) 单位：万元
利用经济指标的计算方法，得出经济效益评价的各项指标(见表5—8) 。
表5—8 经济效益评价的各项指标
(二) 社会效益影响分析
1．改善投资环境，促进沿线高新技术产业经济带的发展
该高速公路的建成，显著改善了道路交通状况，达到了投资环境改善和国土资源开发的目的。沿线先后兴建了10个经济技术开发区，吸引了数百亿元投资，其中，大部分为外资，引入大量高新技术产业，逐步形成了一条高速公路布局的产业带，成为该地区的一个新兴的经济增长点。
2．促进地区经济合作，发展区域经济 缩短了两城市地区间的距离，刺激了沿线地区及城市间客货运输发展，加强了人员的往来、科技和物资等方面的交流，从而为地区间的经济合作和带动区域经济一体化发展提供了有利条件。
3．沿线地区土地资源大幅增值 沿线一些地区在高速公路修建之前由于土质较差，一般只能种植两类农作物，土地价值每亩不足千元。建成后，房地产价格迅速上涨，科技性产业地价每亩为5．5～8．5万元不等、，工业生产加工性地价每亩为10万元以上，房地产行业用地可高达每亩15～20万元，商业性开发地价也达到每亩10万元左右。
4．加速区县的发展，促进大城市人口合理分布 高速公路的修建，为沿线地区城镇间的交通提供了方便条件。具备便捷交通条件的高速公路沿线地区将避免乡镇居民向城市转移，从而起到了促进城市人口合理分布，缓解大城市人口过于密集的作用。
5．增加地区人口就业机会
由于带动了沿线相关产业的发展，也就提供了大量的就业 机会。其中该高速公路本身交通管理、道路养护、车辆收费等部门的职员，以及服务区的汽车修理、加油站、餐饮等配套设施人员达1000人以上，加上沿线各经济开发区的企业员工，合计约6万人。 6．推动了我国公路建设行业科学技术进步 依托该高速公路建成而得到的科研成果，代表了我国公路建设和管理的先进水平，带动和促进了我国公路交通科学技术进步的发展，为我国高速公路发展奠定了理论与技术基础。 7．发挥了培养人才的作用
该高速公路的建设实施培养造就了一大批公路规划设计、建设和管理等方面的专业技术人才，这些人才在后来的许多高速公路建设过程中发挥了重要的骨干和中坚作用。
(三) 建设项目目标持续性分析
1．外部条件对项目目标持续性影响
该高速公路已成为改善沿线地区投资环境、扩大对外开放、发展外向型经济的必要基础设施，对沿线地区经济发展已经产生巨大的促进作用，公路两侧先后兴建的10个经济技术开发区，正逐步形成了一条高速公路产业带，成为沿线地区重要的经济增长点。 2．内部条件对项目目标持续性影响 对高速公路建设期间的严格过程管理，使工程质量得到了有效的保证。自投入使用以来，物理状态一直良好，从当前质量状况分析，可以做到14年内不进行大修，使该高速公路能够节省养护维修费用，降低运营成本。
思考题：
1．简述成本～效益分析法中成本和效益的含义。 2．论述成本～效益分析法的作用和局限性。 3．举例说明用决策树方法进行分析的步骤。 4．如何正确运用头脑风暴法。 5．简述德尔菲法的特点。
第五章 公共政策科学化方法与技术
内容提要：
公共政策科学化方法与技术，是指在政策过程为实现决策方案优化而运用的各种智能方法与科学技术的总称，它是决策活动必须借助的手段，也是决策任务得以完成的桥梁。决策程序的每一个步骤及其所要完成的任务，都需要借助于一定的手段，才能有效地实现。没有科学的公共政策方法与技术的辅助，我们无法实现公共政策的科学化。
现代社会和科学的发展为我们提供了许多行之有效的公共政策方法与技术。一般可以根据公共政策科学化方法与技术的性质，分为定性决策方法与技术和定量决策方法与技术。其中定性分析方法又包括价值分析、可行性分析、德尔菲法等；定量分析方法包括预测分析、成本～效益分析方法、决策树方法、模糊分析等。
本章主要介绍一些常用的公共政策方法与技术，如成本～效益分析方法、决策树方法、头脑风暴法、德尔菲法等。
第一节 成本——效益分析方法
一、成本—效益分析方法概述
公共政策大都具有经济上的效果或需要经济上的投入，这是经济分析方法应用于公共政策分析的现实基础。考察经济效果主要依靠成本～效益分析方法。
成本～效益分析方法是一项广泛被应用的技术，其最早的使用可追溯到1808年美国财政部长AlbertGallatin 建议比较水资源相关计划的成本效益，到了20世纪，成本～效益分析仍被广泛地运用于水利相关计划。1970—1980年代，成本～效益分析的应用从水资源的研究扩展至环境保护及健康福利等，而1981年里根总统的12291号行政命令，明确要求所有新的管制都要执行成本～效益分析，使得成本～效益分析成为美国政府决策的重要工具。20世纪末，成本～效益分析已被世界各国政府广泛运用于多项政策议题的抉择上。
政府提供公共物品是因为私人市场本身不能保证有效率地生产足够数量的公共物品，但确定政府应该起作用只是第一步。政府还应该确定，提供哪些公共物品，以及提供多少。 假定政府正在考虑一个公共项目，例如修一条新的高速公路。为了判断要不要修这条公路，政府必须比较所有使用这条公路的人的总利益和修该公路所有的成本。为了做出这个决策，政府就会请有关的专家进行成本～效益分析，它的目标是核算该项目相对作为一个整体而言的社会总成本和总利益。
二、成本～效益分析方法中成本和效益
要了解成本～效益分析方法，必须先了解成本和效益(利益、收益) 的含义。成本是商品经济的价值范畴，人们进行生产经营活动或达到一定目的，就必须耗费一定的资源，其所费资源的货币表现及其对象化称为成本。随着商品经济的不断发展，成本的概念的内涵和外延都处于不断的变化之中。美国会计学会与标准准则委员会对成本作了如下定义：成本是为了一定目的而付出的(或可能付出的) 用货币测定的价值牺牲。从这个定义的外延看相当广泛，它可包括：劳务成本、工程成本、开发成本、资产成本、资金成本、质量成本、环保成本等。 从经济学的一般意义上讲，效益就是人们在有目的的实践活动中所费与所得的对比关系。所费，即活劳动与物化劳动的消耗和占用；所得，即由上述实践活动带来的有用的结果。人们研究效益问题的根本目的在于以尽量少的劳动耗费与占用，取得尽可能多的有用的结果。公共决策中的效益是一个多层面的综合性概念，有以下几个特征：
1．经济效益与社会效益的统一
公共政策效益一般由经济效益与社会效益构成。经济效益是可以用数字加以量化的分析，而社会效益一般不能具体量化，但也可以通过模糊分析方法加以说明。此处的效益分析侧重于经济效益的量化分析。而经济效益分析主要可以分为两类情况：一类其经济效益可以通过用货币的方式直接加以计算，另一类其经济效益则不可以通过货币方式直接加以计算，而需要通过间接的、可以比较的方式加以显示，它们都是为政策决定提供依据的经济效果的定量描述。
2．宏观效益和微观效益的统一
宏观效益是指通过公共支出总量和结构的安排与调整所产生的有关国民经济效益和社会发展全局以及国民整体利益、长远利益的经济效果，如国民经济的稳定均衡发展、资源的合理配置等；微观效益是指每一笔决策项目所带来的具体经济效果。
3．直接效益与间接效益的统一
例如在安排投资于学校的教育经费项目来说，其直接效益主要表现在该项支出与学校培养出的合格学生的数量及教员的科研项目数量之间的对比关系；其间接效益主要表现在学生走向社会后对生产力的推动作用及上述科研成果对社会发展的影响等。
公共政策的项目或方案是以政府为主体，为满足社会公共需要而进行的分配活动。其目的是追求最大的社会福利，政府不能只像一般的微观经济主体那样单纯考虑直接、有形、物质的所费与所得的对比关系。还必须站在宏观的角度考虑整个社会和发展的整体效益。然而这些收益与成本往往因缺乏市场价格而难以用货币计量，这都使其成本与收益的识别和计量相对复杂和困难。因而正确归集和分配成本、收益是做出准确分析的基础。一般来说可以包括以下几个方面：
1．直接收益与成本、间接收益与成本
直接收益与成本是指与特定成本对象相关的能够经济而又方便进行追踪的成本，如公路建设项目可以直接提高运输能力；某一灌溉项目旨在增加某片土地的产量，直接收益为一定时期内获得灌溉的那片土地农产品产量的净增长。间接收益与成本是指直接收益与成本以外的收益与成本。它与特定成本对象相关，但不能经济而又方便地追溯到各个成本对象的成本。间接收益与成本是由直接收益与成本引发生成的。如公路建设项目除提高运输能力外，还能带动沿公路带的经济发展；对于灌溉项目而言，间接收益可能包括毗邻土地肥力的增长。毗邻土地实际并未获得灌溉，但由于地下水位升高，该片土地也从中受益。
2．内部收益与成本、外部收益与成本
内部收益是由项目投资经营主体获得的收益。内部成本是由项目投资经营主体承担的成本。例如，一个污水处理项目，项目投资与经营成本由企业自身承担，减少污染的收益由附近地区的居民获得。外部收益与外部成本是指项目以外的收益与成本。例如，一个免费通行的公路项目，通行者从通行中获得的收益是项目的外部收益；政府投资建设的学校，学生从免费就读中获得的收益是外部收益。而机动车辆在公路上行驶产生的噪音对附近地区的居民带来的损失是一种外部成本；一个正在施工的市区道路项目给行人的不便而带来的损失也是一种外部损失。 需要指出的是，公共项目的直接收益(或成本) 并不一定等同于内部收益(或成本) ，间接收益(或成本) 也不一定等同于外部收益(或成本) ，尽管它们之间在有些情况下可能重合，但并非所有项目都能重合，二者之间在概念上的差异不能混淆。例如，一个公共消防项目，它所提供的减少或消除火灾损害的服务，具有公共物品的免费服务特性，由它所获得的减少财产损失和人员伤亡的收益是一种直接收益，但这种收益却不是项目的内部收益，而是消防部门以外的外部收益。一般而言，间接收益与成本包含在外部收益与成本之内，内部收益与成本包含在直接收益与成本之内。当然，必须谨防对某一项目的收益进行重复计算。例如，某一灌溉项目可能使农用土地的价值增加。然而，这种增值仅仅反映了土地产出的增
长能力，同时计算土地价值的增加和农产品增加的价值将导致对项目收益的重复计算。不幸的是，那些从事成本～效益分析的人并不总是能够理解这一点，重复计算的确会偶尔出现。
3．有形收益与成本、无形收益与成本
有形收益与成本是指可以采用货币计量单位或实物计量单位予以计量的收益与成本。由于公共项目的成本～效益分析是用经济分析方法对项目的经济效益和社会效益状况进行评价，所以，应尽可能把项目收益与成本货币化，使收益与成本具有可比性，这就需要寻求项目产出物和投入物的价格，以便计算它们各自的货币价值。一般而言，公共项目投入物的货币阶值容易计算，如投资和经营支出等，而其产出收益则常常缺乏市场价格而不易计量其货币价值。在对无市场价格的产出收益的货币化计量方面，通常有两种可供选择的方法：第一种方法是把可以获得同样的替代项目方案的最小成本费用作为该项目方案的收益；第二种方法是把消费者愿意支付的成本作为收益的估价，而对项目产出所带来的外部损失，则可以用被损害者愿意接受的最低补偿收入作为外部成本或负收益价值的估价。在上述方法难以实行的情况下，有必要采用实物计量的方法来计量项目的有形收益和成本。无形收益与成本是一些既不存在市场价格又难以采用其他计量单位的收益与成本。例如，因交通项目产生的时间节约所导致的收益，由保健支出带来的生命延续和疾病的减少，以及由飞机场的噪音污染而产生的成本等，这些都是难以用货币或其他计量单位加以度量的，有的公共项目，其无形收益与成本可能并不重要，可以对其忽略不计，但是有的项目无形收益很可能是其根本性收益，就不能对其忽略不计。但是，其货币价值通常无法从市场上取得，而必须从其他渠道获取，通常是间接地参考来自别处的市场行为。如果无法货币化，也就无法采用其他方法计量，则应采用图片、音像、文字等各种形式予以描述和解释。
三、成本～效益分析方法的步骤和方法
(一) 成本～效益分析的步骤
一般地说，成本～效益分析的过程由如下五个步骤构成：
第一步：识别阶段，判断某一项目可以达到机构所希望的目标。
第二步：调查阶段，主要是了解能实现该目标的各项可能的投资方案。
第三步：收集信息阶段，主要是获取有关各备选投资方案。
第四步：选择阶段，针对定量财务指标分析、定量非财务指标分析以及定性指标分析，采用不同的分析方法。由于定性指标未包括在正式分析之中，管理人员必须用自己的判断，决定在最终决策时，定性因素占多大比重，以确定各个项目或方案的优劣顺序。
第五步：决策阶段。要以上述次序为依据，并要看限制条
（二）成本～效益分析的方法
成本～效益分析有许多种具体方法。本节仅介绍收益费成比的分析评价方法和回收贴现率的分析评价方法。
1、收益费用比
政策收益费用比是指政策收益和政策费用的比较关系，即：
E=B/C 或者△E ＝ △B/△C 式中，E 表示政策收益费用比，B 表示政策收益，C 表示政策费用或政策成本。△E 表示边际政策收益费用比，△B 表示政策边际收益，△C 表示政策边际费用。
政策收益是指政策方案运行后所产生的与目的有关的结果，表示政策目标的实现程度，表示为政策方案实施后所取得的现实成果。政策收益包括直接收益和间接收益两个方面，前 者指政策实施后所产生的直接结果，即直接给公众带来的利益，如经济政策的实施给公众带
来的收入的增加等；后者指政策实施后所带来的波及效果，如经济政策实施后由于收入的增 加导致安定团结局面的产生等。但在考虑政策收益率时，一般只考虑直接收益，而间接收益只起参考作用。
政策费用又称为政策成本，指实施或维持一项政策方案所花费的费用的总和。它包括以下几部分：①交替费用。新旧政策交替时所必须花费的费用，也称摩擦成本。②执行费用。执行政策所必须花费的人力、物力、财力的总和。③培训费用。为执行政策而对执行人员进行培训所花去的费用。④时间费用。也称资源的时间价值。⑤影子费用。也称机会成本，指选择某项政策方案而放弃其他政策方案的收益等。
任何政策收益费用比都可能产生三种情况：E>1，E=1，E1的标准。为此，提高政策收益费用比的可能性有五种：
(1)在政策收益一定的情况下减少政策费用；
(2)在政策费用一定的情况下提高政策收益；
(3)二者都增加，但政策收益增加的速度大；
(4)二者都减少，但政策费用减少的速度大；
(5)政策收益增加，政策费用减少。
2．回收贴现率
回收贴现率亦称回收率、投资回收率，它是以政策资金投入期间目的所得收益的现在价值去计算投资的效益，从而作出是否进行投入或投资的方法。如果某项政策方案所占用的资源或投资额为A ，投资回收年限为n ，银行利率即回收贴现率为r ，则考虑了资源时间价值的政策费用就不应该是A ，而是A(1+r)n 由此，可得如下计算公式：
A=∑R i /(1+r)n
式中，Ri 为第i 年的税后现金收入(i=1，2，„，／1,) 。
这种方法的标准是，首先确定一个最小的回收贴现率。假如这个方案的回收贴现率超过或等于当初所定的最小回收贴现率，这个方案就应采纳；假如这个方案的回收贴现率小于当初所定的回收贴现率，这个方案就应否决。
回收贴现率法的最大优点是考虑了货币或其他资源的时间价值。它的主要问题：一是Ri 不易测算，尤其是预测远期折现收入更难；二是回收贴现率大的方案，不一定就是最优的方案；三是最小回收贴现率不易确定。然而，尽管如此，回收贴现率仍然是效益分析的不可或缺的定量方法。
四、成本—效益分析方法的作用和局限性
虽然成本～效益分析可以作为预算决策经济分析的一个重要手段，但经济学家对成本～效益分析的评价不是很高。在他们看来，这种方法的适用范围是很有限的。它是一项艰难的工作。因为以货币为尺度并不能对许多政府领域的效益进行适当的分析，如对国防、太空研究、对外援助、公安和司法裁决等方面的效益用货币尺度表示是很困难的；而教育、住宅建设和公路建设虽然被认为可以提供巨大的货币效益，但迄今为止也没有可靠的测量方法。它们的效益扩散得很广泛，而且有一部分属于非经济性质。就高速公路来说，所有的人都可以免费使用高速公路，但没有判断高速公路价值的价格。简单地问人们，他们对于高速公路的评价如何，那些要用高速公路的人为了修这条路有夸大他们所得到的利益的可能，那些受高速公路伤害的人为了阻止修这条路有夸大其成本的可能。因此，有效率地提供公共物品在本质上比有效率地提供私人物品更困难。私人物品由市场提供。私人物品的买者通过他们愿意支付的价格反映他们对该物品的评价。卖者通过他们愿意接受的价格反映出他们的成本。与此相比，当评价政府是否应该提供一种公共物品时，成本～效益分析并没有提供任何价格信号。关于公共决策的成本和效益的结论充其量只是近似而已。因此，成本～效益分析对于
那些如防洪、电力生产、邮政、某些运输和娱乐设施等，也就是说对主要是经谛性质的、有形的、可以用货币测量的公共政策更为适用。
然而，对于公共政策的经济分析来说，成本效益的作用是十分重要的，在经济学家们来看，它至少可以纠正两个广泛存在而又肯定会带来不良后果的倾向：一是它有助于纠正那些只顾需要，不顾成本的倾向。在某些情况下，有些决策的项目确实是需要的，但是考虑到其成本情况，却是不值得的，因此必须予以放弃。因为预算资金有限，同样的资金可能在别的项目上能获得更大的收益，要在一些项目和方案之间进行稳妥的选择，过分强调需要则无助于使决策的效益达到最优。二是它也有助于纠正那种只考虑成本，而不管效益如何的倾向。在某些情况下，即使有些公共决策的项目相当庞大，但是其效益更大，从经济角度分析，这种项目就是可行的，应该选定，不应该因为成本过大就予以放弃。
成本～效益分析是一种有用的工具，可以分析政府投资项目的净收益和社会回报。在实践中，成本～效益分析与其说是一门科学，倒不如说是一种艺术。为了计算项目产品的收益，必须做出许多简化后的假设。此外，当项目涉及外部负效应时，专家们对如何评价外部负效应通常存在着巨大分歧。在列举和评估成本与收益时，经济学家们可以设计一些指导原则。在实践中，实际的列举和评估工作要求科学家、工程师和其他专家通力合作。
对于不合适用成本～效益分析方法的项目，可以运用成本一效能方法进行分析。这个方法的要点是根据方案或项目预期结果的成本与效能来评估每个方案或项目的效果。许多公共政策大都需要成本(而成本往往可以计算) ，但无法计算收益，比如非经济的因素，以及文化、教育等不能用货币来衡量或很难估算其成本和收益，同时未来的成本、收益往往有着不确定性，难以估计。这样则无法进行上述的成本～效益分析，也就无法以效率作为衡量绩效的标准。在这种情况下，可以采用成本一效能分析方法来衡量方案达成目标的有效性程度。
成本～效能方法与成本～效益分析方法的主要区别在于，是根据方案或项目预期经过的成本与效能来评估每个方案或项目的效果，不用货币单位来计算备选的方案的社会效益，只需计算每个备选项的有形成本，并以成本最低为择优的标准。
运用该法来确定方案，其步骤同成本～效益分析方法大致相同，由于免去了计算支出与无形成本的麻烦，分析的内容要简单得多。首先，确定决策目标，例如，假设我们决定，在下一个十年内我们每年平均将死于疾病或事故的人数减少5000人，我们可以提出多种备选方案进行选择，每项方案均有助于减少死亡人数。我们可以利用税收资金提供更多的有关吸烟、饮用酒精危害的资料；我们可以要求建筑物必须安装烟雾探测器，向低收入地区免费提供；我们可以提供补贴，改进国内医院的治疗设施；等等。其次，以货币为统一尺度，分别计算出各备选方案的各种有形费用并予以加总。在计算费用的过程中，如果遇到需要实施多年的项目，也要用贴现法计算出“费用流”的现值，以保证备选方案的可比性。最后，还要按照费用的高低顺序排序，以供决策者选择。
成本一效能分析方法使得政策制定者可以通过为具有类似任务的机构共同编制预算而发现各项计划之间的协调性。政府通过这种方法可以降低实现某些目标的成本，例如促进健康或减少因交通堵塞而导致的延误。该方法多被用在军事、政治、文化、卫生等公共项目的决策上。运用成本一效能方法来确定最佳方案，在技术上并不困难，困难之处在于备选方案的确定。因为，这里提出的备选方案应能无差别地实现同一个目标，要做到这一点，可能并不容易。
第二节 决策树方法
一、决策树方法的含义
决策树方法可以派上用场的大多数公共政策问题都很复杂，但过于复杂的问题就不适
于用来说明决策树方法。所以，我们先从小问题谈起。请看下面一例：
某县为发展本地经济，组织一些专家学者讨论，确定应上马哪些项目。经过组织专家讨论后，提出了发展本地畜牧业和发展轻工业两个方案。假设耗资40万元调查和论证，能争取到任务的概率是40％，而争取不到的概率是60％；投资260万元“发展轻工业”成功的概率是80％，成功能获利600万 元，失败的概率是20％，失败受损100万元；“发展畜牧业”要投资160万元，成功与失败的概率各为50％，成功能获利600万元，失败受损100万元。
现在，如果你是该县的决策者，到底该选择哪一方案呢?
由此可见，许多公共政策问题是难以解决的。有时，一种情形涉及到一系列互相关联的决策。有时，我们难以判断最佳选择是什么，因为决策的结果部分地依赖于偶然事件，决策者不能控制它们。自20世纪60年代早期以来，越来越多的商业界人士使用决策树方法来处理决策方案的评估选优问题。在进行判断时，不确定性是关键要素。虽然在应用过程中遇到确定概率和对结果进行评估的困难，但决策树方法仍然是公共政策分析的重要工具。
所谓决策树方法就是利用树枝形状的图像模型来描述决策问题，它将各种方案以及这些方案可能性的大小、可能出现的状态以及可能产生的结果都绘制在一张图上，使决策分析可直接在决策树上进行，其决策标准可以是损益期望值或经过变换的其他指标值。决策者根据决策树所构造出来的决策过程的有序图示，不但能统观决策过程的全局，而且能在此基础上对决策过程进行合理分析、计算和比较，从而作出正确的决策。
二、决策树的要素
整个决策树由决策结点、方案分枝、状态结点、概率分枝和结果点五个要素构成。如图5—1所示。
(1)决策结点。决策结点，是决策树的根基，它表示决策问题的起点，一般用正方形符号“口”表示。
(2)方案分枝。由决策点引出的方案分枝是解决问题的途径。为解决一个问题，往往有许多可供选择的方案。所以，方案分枝通常是两枝和两枝以上。决策任务就是从这些备选方案中选择出最优方案。
(3)状态结点。状态结点是决策分枝的终点，它表示一个备选方案可能遇到的自然状态的起点。一般用圆形符号“○”表示。
(4)概率分枝。由状态结点引出的概率分枝表示不同的自然状态。例如，无论是“发展畜牧业”还是“发展轻工业”都会面临未来市场“景气”与“不景气”等若干自然状态，因为人们无法确切地知道未来市场的状态如何，只能用一定的概率表示每一自然状态发生的可能性。因此，把表示未来自然状态的线路称为概率分枝。
(5)结果点。结果点一般用三角形符号“△”表示，它表示执行某一特定方案在某一自然状态发生时可能达到的结果，通常指盈利额和亏损额。例如，在执行“发展畜牧业”这个
方案时，若未来市场是景气的，那么可能盈利便是一个结果点。
三、用决策树方法进行分析的步骤
1．绘制决策树
(1)把待决定的问题按决策树的形式绘出图形，按时间顺序表示出各不相同方案的相互联系，区别各状态结点和决策终点。最好对每一决策点和机会点做上标记，以便适当地归类和对计算进行核校。
(2)把结果写在决策树的树梢上。进行这项工作时，最好使用历史上、相类似的工作项目的统计数字。如果无法得到这类数据，就用估计值代替。应注意，估计值越多，那么以这些可能导致错误的数据为依据的决策所冒的风险也就越大。
(3)标注每一状态点分枝出现的概率值。这些数据最好是客观概率，若无法得到客观概率，就尽量使主观概率准确些。为了对决策树进行科学系统的分析，首先必须确定每一环节的概率估计，包括客观概率和主观概率。客观概率是指那些有明确先例和经验的概率，是对大量随机事件进行统计分析得到的。如一枚硬币多次投掷，落地时它出现正、反面朝上的概率各为1／2。客观概率是有统计规律可循的，并可由统计规律求得。主观概率是指那些没有先例，不能由统计规律确定的概率。例如，乘车旅行，出发前估计交通拥挤程度，是否能买到当天的机票等。主观概率是根据个人知识经验对某件事发生的可能程度进行的猜测。将上例中的相关数据标注在决策树上就构成了附有概率和经济效果的决策树图示，见图5—2。
2．计算损益期望值
这一步要计算各行动方案的损益期望值，并将计算结果标注在相应的方案结点上。
期望值是指概率论中随机变量的数学期望值，这里把每个行动方案看成是离散随机变量，所取之值就是每个行动方案相对应的损益值。因此离散随机变量的数学期望值是：
E(x)∑p i x i
式中：E(x)——期望值；
x i 一第i 离散随机变量，i=1，2，3，„，m ；
P i —x=xi 时的概率。
从图5—2中可以看出，采用“发展畜牧业”的方法成功时获利最大(600万元－160万元－40万元=400万元) ，但它的成功率只有50％；而采用“发展轻工业”的办法成功时获利300万元，但有80％的成功率。如何衡量这两种方案孰优孰劣呢?
根据以上期望值的求值公式，可算出“发展畜牧业”与“发展轻工业”两种可能性方案的准确期望值，然后进行选择。
对于D 环节，我们可以由公式求出：
E(F)=300×0.8+(-400)×0.2=160
E(G)=400×0.5+(-300)×0.5=50
3．选择最优方案
将方案结点上的损益值加以比较，选择其中的最大值，写在决策点的上方。因为160
万元大于50万元，表示“发展轻工业”比“发展畜牧业”更有利。“发展轻工业”即为最优方案。然后在其余的方案分枝上划上“//”记号，表示这些方案已被舍去。
四、决策树方法的优缺点分析
决策树方法在决策的定量分析中应用相当广泛，运用决策树方法进行决策具有许多优点：(1)决策树列出了决策问题的全部可行方案和可能出现的各种自然状态，以及各可行方法在各种不同状态下的期望值。
(2)能直观地显示出整个决策问题在时间和决策顺序上不同阶段的决策过程。
(3)在应用于复杂的多阶段决策时，阶段明显，层次清楚，便于决策机构集体研究，可以周密地思考各种因素，有利于作出正确的决策。
当然，决策树方法也并非十全十美，其缺点在于：使用范围有限，不适用于那些不能用数量表示的决策；对各种方案出现的概率的确定，有时主观性较大，导致决策失误，等等。
第三节 头脑风法
一、头脑风暴法概述
头脑风暴原文为Brain storming，意为“头脑起风暴”，原指精神病患者头脑中短时间出现的思维紊乱现象，病人会产生大量的胡思乱想。作为一种思想创新的方法，头脑风暴法早在400多年前的印度就萌芽了。印度教的教士在向信徒们传教时，就使用过与头脑风暴法相似的程序。自20世纪30年代末期以来，现代创造学的创始人、美国学者阿历克斯·奥斯本借用这个概念来比喻思维高度活跃、打破常规的思维方式而产生大量创造性设想的状况。
头脑风暴法分为个人头脑风暴法和集团头脑风暴法两种，我们一般所说的头脑风暴法是指后者。
个人头脑风暴法(individual brain storming)又称个人判断法(individual judgement)，是指依靠专家的微观智能结构对政策问题及其所处环境的现状和发展趋势、政策方案及其可能结果等作出判断的一种创造性政策研究方法。这种方法一般先征求专家个人意见、看法和建议，然后对这些意见、看法和建议加以归纳、整理而得出一般结论。 这种方法的最大优点是能够最大限度地发挥专家的微观智能结构效应，充分利用个人的创造力，同时，这种方法能够保证专家在不受外界影响，没有心理压力的条件下，充分发挥个人的判断和创造力。但是，个人判断法受专家个人的智能结构、专家的知识面和知识深度、占有资料的多少、信息来源及其可靠性、对预测对象兴趣的大小乃至偏见等因素所囿，缺乏相互启发的氛围，因此难免带有一定的局限性。
集团头脑风暴法又称专家会议法，是指依靠一定数量专家的创造性思维来对决策对象未来发展趋势及其状况作出集体判断的创造性思维方法。与个人头脑风暴法相比，它具有以下特点和优势：让与会者敞开思想，使各种设想在相互碰撞中激起脑海的创造性“风暴”，能够发挥若干专家所组成的团体的宏观智能结构效应，而且这种效应往往大于团体中各个成员单独创造能力的总和，即集思广益、信息量大，发挥一组专家的共同智慧，产生专家智能互补效应；它使专家交流信息、相互启发，产生“思维共振”作用，可在较短时间内取得可喜的创造性成果，有利于创新；专家团体所拥有及提供的知识和信息量比单个专家所拥有的知识和信息量大得多；专家团体所拥有及提供的备选方案比单个成员单独思考及提供的备选方案更多、更全面和更合理。
集团头脑风暴法有两种基本形式：直接头脑风暴法和质疑头脑风暴法。前者是在专家群体决策基础上尽可能激发创造性，产生尽可能多的设想的方法，后者则是对前者提出的设想、方案逐一质疑，分析其现实可行性的方法。下面我们详细介绍这两种具体方法。二、直
接头脑风暴法
直接头脑风暴法又称畅谈会法或智力激励法。最早用于广告花样的创造上，后来发展为人们自由发表意见的一种会议形式。在会议上，成员可以无拘无束地思考问题，畅所欲言地发表自己的意见或看法，而无需有任何顾虑。其实质是会议成员通过相互启发和信息交流，产生思维共振，以引发更多的创造性设想。
奥斯本在其著作中提出了实施直接头脑风暴法的四项规则：①在会上，对别人提出的意见不许进行反驳或下结论。因为意见交锋意在取得统一与一致，如果意见刚一提出就遭到批驳，那就可能导致成员不敢发表意见，使得矛盾不能彻底暴露，最终导致决策失误。②欢迎和鼓励个人独立思考，广开言路，以便集思广益。③追求数量，所提的意见或建议越多越．好，不要害怕彼此之间相互矛盾。④寻求意见的改进与联合，可以补充、发展和完善相同的意见，从而使某一方案更加完备。随着实践的发展，这四条规则的内涵也日益丰富和具体，逐渐演变成为会议参加人员必须遵循的详细的行为规范。
为了保证直接头脑风暴法的顺利实施，在采用这种方法时需注意以下问题。
1．严守会议参加人员的行为准则
直接头脑风暴法的会议参加人员必须遵循的行为准则，主要是：会上严格禁止批评或指责别人提出的设想，以免阻挠创造性设想的产生；参加会议的人员不分尊卑，任意自由想象，产生的想法越新奇越好；对所有与会者提出的设想予以全部记录，但在会上不作结论，等会议结束后再作评价；成员可借助于别人的想法来激发自己的灵感，也可通过对几个人的想法的综合来产生新的设想，使所提设想的总量增大，越大越好；发言力求简短，不要详细论述，因为拖延时间将会阻碍创造性活动的进行；会上不准私下交谈，使每个成员的意见都充分表达，要让与会者都了解和知道；每个成员只能发表自己的设想和看法，而不能取代别人发表意见；不允许参加者宣读事先已经准备好的发言稿；每一次讨论的题目不宜太窄或带有限制性，也不宜过于宽泛，必须依问题的方向而定，等等。
2．与会专家的选择要合乎要求
既然直接头脑风暴法主要是借助专家的判断和直觉来进行决策，那么，在决策过程中，专家的选择就具有极其重大的意义。它直接关系到决策的准确性和可靠性。实践经验表明，参加会议的人选一般应按以下三个原则选取：①参加者的专业应力求与所论及的决策对象一致。但这并不是必要条件，专家组中最好还能够包括一些学识渊博，并对所论问题有较深理解的其他领域的专家。②如果参加人员彼此认识，应从同一职位(职称或级别) 的人员中选取，领导人员不应参加，以免对其他参加者造成某种压力。③如果与会者互不认识，则可从不同职位(职称或级别) 的人员中选取。这时，不论成员职位、职称或级别的高低，都应一视同仁。同时，专家小组成员的专业构成也要合理，一般应由方法论学者(预测学领域的专家) 、设想产生者(专业领域的专家) 、分析者(专业领域的高级专家) 、演绎者(具有较强逻辑思维能力的专家) 等构成。
3．创造一个良好的思维环境
在进行头脑风暴法时，应尽可能提供一个有助于把注意力高度集中于所论问题的环境，它有助于思维共振的发生，进而产生一些最有价值的设想。而要创造一个良好的思维环境，会议主持人或领导人必须充分发挥作用。在会议开始时，主持人往往必须采取强制性征询的做法，其发言应能激起参加者的思维灵感，从而促使与会者感到急需回答会议所提出的问题。一旦与会者被调动起来，新的设想和建议就会源源不断地涌现出来。此时会议主持人或领导者只需依据前面讲过的准则进行适当引导即可。
4．要遵循科学的步骤和顺序
头脑风暴法力图通过一定的讨论程序与规则来保证创造性讨论的有效性，由此，讨论程序构成了头脑风暴法能否有效实施的关键因素。从程序来说，组织头脑风暴法关键在于以
下几个环节：
⑴确定议题
一个好的头脑风暴从对问题准确的阐明开始。因此，必须在会前确定一个目标，使与会者明确通过这次会议需要解决什么问题，同时不要限制可能的解决方案的范围。一般而言，比较具体的议题能使与会者较快产生设想，主持人也较容易掌握；比较抽象和宏观的议题引发设想的时间较长，但设想的创造性也可能较强。
(2)会前准备
为了使头脑风暴畅谈会的效率较高、效果较好，可在会前做一点准备工作。如收集一些资料预先给大家参考，以便与会者了解与议题有关的背景材料和外界动态。就参与者而言，在开会之前，对于要解决的问题一定要有所了解。会场可作适当布置，座位排成圆环形的环境往往比教室式的环境更为有利。
此外，在头脑风暴会正式开始前还可以出一些创造力测验题供大家思考，以便活跃气氛，促进思维。
(3)确定人选
一般以8～12人为宜，也可略有增减(5～15人) 。与会者人数太少不利于交流信息、激发思维；而人数太多则不易掌握，并且每个人发言的机会相对减少，也会影响会场气氛。在特殊情况下，与会者的人数可不受上述限制。
(4)明确分工
要推定一名主持人，1～2名记录员(秘书) 。主持人的作用是在头脑风暴畅谈会开始时重申讨论的议题和纪律，在会议进程中启发引导，掌握进程。如通报会议进展情况、归纳某些发言的核心内容、提出自己的设想、活跃会场气氛、或者让大家静下来认真思索片刻再组织下一个发言高潮等。记录员应将与会者的所有设想都及时编号简要记录，最好写在黑板等醒目处，让与会者能够看清。记录员也应随时提出自己的设想，切忌持旁观态度。
(5)规定纪律
根据头脑风暴法的原则，可规定几条纪律，要求与会者遵守。如：要集中注意力积极投入，不消极旁观；不要私下议论，以免影响他人的思考；发言要针对目标，开门见山，不要客套，也不必做过多的解释；与会者之问互相尊重，平等相待，切忌相互褒贬等等。
(6)掌握时间
会议时间由主持人掌握，不宜在会前定死。一般来说，以几十分钟为宜。时间太短与会者难以畅所欲言，太长则容易产生疲劳感，影响会议效果。经验表明，创造性较强的设想一般要在会议开始10～15分钟后逐渐产生。美国创造学家帕内斯指出，会议时间最好安排在30—45分钟之问。倘若需要更长时间，就应把议题分解成几个小问题分别进行专题讨论。
(7)会后的设想处理
通过组织头脑风暴畅谈会，往往能获得大量与议题有关的设想。至此任务只完成了一半。更重要的是对已获得的设想进行整理、分析，以便选出有价值的创造性设想来加以开发实施。这个工作就是设想处理。
头脑风暴法的设想处理通常安排在头脑风暴畅谈会的次日进行。在此以前，主持人或记录员(秘书) 应设法收集与会者在会后产生的新设想，以便一并进行评价处理。
设想处理的方式主要有两种。一种是专家评审，可聘请有关专家及畅谈会与会者代表若干人(五人左右为宜) 承担这项工作。另一种是二次会议评审，即由头脑风暴畅谈会的参加者共同举行第二次会议，集体进行设想的评议处理工作。
三、质疑头脑风暴法
质疑头脑风暴法也是一种集体产生设想的方法。与直接头脑风暴法不同的是，它需要
先后召开两次会议。第一次会议完全遵守直接头脑风暴法的原则，第二次会议则是对第一次会议提出的已经系统化的设想进行质疑。对设想进行质疑，是评价设想的现实可行性的一个专门程序，可分三个阶段：
(1)与会者对所提出的每一个设想都要进行质疑，进行全面评价，以便研究有碍设想实现的问题。在质疑过程中，可能会产生一些可行的设想，其中包括对已提出的设想无法实现的论证、存在的限制因素以及排除限制因素的建议等。
(2)对每一组甚至每一个设想，编制一个评论意见一览表以及可行性设想一览表。在质疑过程中，禁止对已提出的设想进行确认和论证，但鼓励提出新的可行设想，并且所有的评论和可行设想都应录音或作详细记录。质疑过程一直进行到没有问题再质疑为止。
(3)对质疑过程中提出的评价意见进行评估，以便形成一个对解决所论问题实际可行的最终设想一览表。这一步骤与对所提设想进行质疑同等重要。因为质疑阶段的重点是研究有碍设想实施的所有限制因素，而这些限制因素即使在设想产生阶段也是放在重要地位而予以考虑的。质疑结果应由分析组负责处理。分析组要吸收一些有权对设想的实施作出决定的专家，以便应付紧急情况。如果在很短的时间内就重大问题作出决策，吸收这些专家参加就显得非常必要。
四、头脑风暴法的正确运用
头脑风暴法在现代管理决策中占有极其重要的地位，已经泛应用于军事决策、公共政策等领域中，成为管理决策的一种有效方式。但是该方法也不是万能的，它本身也存在一些弊端：①人数有限。与会者人数有限，代表性不够充分。②权威的影响较大。权威一旦发表意见，其他成员往往会顺其思路发表意见，或者碍于情面、权势而不敢发表不同意见，产生所谓的“乐队效应”。③易受表达能力的影响。口头表达能力较好的人，能够简明扼要地提出有说服力的论点，尽管这些论点实际上可能不像他们所宣扬的那样有价值。而另外一部分人虽然有着更为充分的论据，却由于沉默寡言或语言表达能力较差，使得自己的意见不能被别人充分了解。④易受“潮流”思想的影响。一般说来，人们对于任何标新立异的事物都具有一种天然的排斥倾向。在决策过程中，一种新见解通常意味着要改变一个已被大多数人接受了的且习以为常的观点，发表这种新见解的人必然成为会议上不合潮流的人。他所提出的非正统观点即使很有价值，也往往会遭到怀疑甚至否定。⑤发言人受自尊心等因素的影响。在发表意见之后，发言人往往不能冷静、认真地考虑其他成员的意见。有时即使明知自己的论据不够充分甚至存在错误，也不愿公开予以纠正，因而易于使会议出现僵局。
头脑风暴法是一种技能、一种艺术，头脑风暴的技能需要不断提高。如果想使头脑风暴保持高的绩效，必须每个月进行不止一次的头脑风暴。有活力的头脑风暴会议倾向于遵循一系列陡峭的“智能”曲线，开始动量缓慢地积聚，然后非常快，接着又开始进入平缓的时期。头脑风暴主持人应该懂得通过小心地提及并培育一个正在出现的话题，让创意在陡峭的“智能”曲线阶段自由形成。 头脑风暴提供了一种有效的就特定主题集中注意力与思想进行创造性沟通的方式，无论是对于学术主题探讨或日常事务的解决，都不失为一种可资借鉴的途径。需要注意的是使用者切不可拘泥于特定的形式，因为头脑风暴法是一种生动灵活的创造技法，应用这一方法的时候，完全可以并且应该根据与会者情况以及时间、地点、条件和主题的变化而有所变化、有所创新。
一次成功的头脑风暴除了在程序上的要求之外，更为关键的是探讨方式、心态上的转变，要言之，即充分、非评价性的、无偏见的交流，具体而言，则可归为以下几点：
(1)自由畅想。参加者不应该受任何条条框框限制，放松思想，让思维自由驰骋。从不同角度、不同层次、不同方位，大胆地展开想象，尽可能标新立异，与众不同，提出独创性的想法。
(2)延迟评判。头脑风暴，必须坚持当场不对任何设想作出评价的原则。既不能肯定某个设想，又不能否定某个设想，也不能对某个设想发表评论性的意见。一切评价和判断都要延迟到会议结束以后才能进行。这样做一方面是为了防止评判约束与会者的积极思维，破坏自由畅想的有利气氛；另一方面为了集中精力先开发设想，避免把应该在后阶段做的工作提前进行，影响创造性设想的大量产生。
(3)禁止批评和表扬。绝对禁止批评是头脑风暴法应该遵循的一个重要原则。参加头脑风暴会议的每个人都不得对别人的设想提出批评意见，因为批评对创造性思维无疑会产生抑制作用。同时，发言人的自我批评也在禁止之列。有些人习惯于用一些自谦之词，这些自我批评性质的说法同样会破坏会场气氛，影响自由畅想。另外，与禁止批评相关的是也应该禁止表扬。因为对某些设想的赞扬，特别是言过其实的恭维，会使其他与会者受到相对的冷遇，或者使人产生问题已圆满解决的错觉，同样不利于创造性设想的大量产生。
(4)追求数量。头脑风暴会议的目标是获得尽可能多的设想，追求数量是它的首要任务。参加会议的每个人都要抓紧时间多思考，多提设想。至于设想的质量问题，自可留到会后的设想处理阶段去解决。在某种意义上，设想的质量和数量密切相关，产生的设想越多，其中的创造性设想就可能越多。
第四节 德尔菲法
一、德尔菲法的含义
德尔菲(Delphi)是古希腊的一处历史遗址，传说是阿波罗神殿所在地。该神以预言灵验而著称，又常派使者到各地搜集聪明人的意见。20世纪50年代以后，美国兰德公司和道格拉斯公司合作，研究一种通过有控制的反馈有效地收集专家意见的方法，并将其命名为“德尔菲法”，就含有智慧和灵验之意。1964年，美国兰德公司的T ·J ·戈登和O ·赫尔默发表了《长期预测研究报告》，将德尔菲法应用于技术预测。兰德公司曾采用德尔菲法就科学的冲突、人口增长、自动化技术、航天技术、战争的可能性、新武器系统等六个问题进行过预测。20世纪60年代后，兰德公司又进行许多试验，证明了德尔菲法比传统的小组讨论更为优越，因而，这一方法被广泛应用于政策制定、商业预测、军事分析等各个领域。
德尔菲法是对传统的专家会议法的改进和发展。在专家集体讨论中，存在一些无法克服的弊端，如参加专家会议的人数有限，代表性不充分；权威和从众心理影响较大，其他专家容易屈从权威或大多数人的意见；专家意见受到口头表达能力的影响；专家碍于面子，不愿公开修改自己的意见；等等。德尔菲法就是采用函询调查，对于所预测问题向有关的专家分别提出问题，而后将他们回答的意见综合、整理、归纳、匿名反馈给各个专家，再次征求意见，然后再加以综合、反馈。这样经过多次反复循环，而后得到一个比较一致的且可靠性较大的意见。
德尔菲法主要有两种预测对象：关于某种时间的预测和关于某种政策方案的评估。 1．关于某种时间的预测 人们涉及的许多问题与数字有关，如人的身高和年龄，公司的产值和利润，用数字表示的年代等等。在公共政策中，政策方案的选择往往与考虑政策目标实现的时间有关，因此德尔菲分析法常常用于某种时间的预测。对于这种时间的预测，德尔菲分析法中应用统计学中的“中位数“和“四分位数’，表示专家们预测的结果。中位数表示专家们意见的一般倾向和集中趋势，上、下两个四分位数之差表示专家意见的离散趋势。通常的做法是：把各位专家回答的数字按照大小或高低顺序排列起来，并按四等分划分专家总人数，那么，排列在正中位置的数字即中分点值就是中位数，它所表示的是专家中各有一半人预测的时间早于或晚于它；排列在中位数与最小数之间正中位置的那个数就是下四分位数(亦称下四分点) ；排列
在最大数与中位数之间正中位置的那个数就是上四分位数(亦称上四分点) 。上、下四分位数之差称为四分点距。间距越小，说明意见分歧越小，反之则表示意见分歧越大，因此常常用来表达意见的一致性程度。
2．关于某种方案的评估 在许多情况下，政策决策者面对多个政策备选方案要进行选优。采用德尔菲分析法，让专家们对每个备选方案进行评分。对于专家意见的统计分析，可以继续用中位数来表示意见的集中程度，用四分点间距来表示离散程度，也经常应用另一种统计分析方法，即直接排名法来评估方案的优劣。这种方法是让每位专家给每个方案排名，然后把每个方案的不同名次相加，从而得出每一个方案的名次总和，名次总和数值最小的就是专家们最推崇的。这种方法只注意每一个方案的优劣排队名次，而不理会不同名次方案之间的差距。
二、德尔菲法的程序
德尔菲法是一种费用低、效果好的决策方法，它特别适用于缺乏客观信息时的长期预测和方案评估。为使专家意见有序化和便于统计，应用程序的有序化具有十分重要的意义。一般说来，完整地应用德尔菲法要经过以下几个步骤。
1．明确预测目标，提出预测项目
这里要注意所涉及的问题是能够预测的，而且要保证找到足够的专家参加应答。 2．成立专门的组织机构
为了使预测工作能够有效地开展，需成立专业的机构，负责专家的选择、调查表的设计以及结果的统计分析和整理。
3．设计函询调查表 既然德尔菲法是借助于函询调查方式来进行的，函询调查表就扮演着十分重要的角色，其设计好坏直接关系到决策结果的优劣。函询调查表要对调查项目和德尔菲法作出说明，并向专家提供背景资料。德尔菲法中使用的函询调查表应该满足以下要求：
(1)无歧义性。函询调查表使用的概念必须明确，以免应答者对问题产生不同的理解。例如，在“到哪一年才会普遍使用私人小汽车”这一问题中，“普遍使用”这个概念是不明确的。它是指50％的人使用呢，还是90％的人使用? 对这个问题的不同理解会导致对它的不同评估和回答。
(2)无条件性。函询调查表提出的问题应该具有独立性，即是说，对一个问题的回答不应以对另一个问题的回答为条件。例如，对“到哪一年有500个座位的横渡海峡的气垫船才能交付使用”这一问题的回答，是以否认建造穿越海峡的隧道为条件的。因此，应该把这两个问题合并为一个问题：“在不考虑建造海底隧道的情况下，到哪一年有500个座位的横渡海峡的气垫船才能交付使用”。
(3)用概率表示预测事件的可能性。预测事件的概率总是随着时间的后移而增大的。例如，某事件在2005年实现的概率为50％，在2010年实现的概率为90％，在2015年实现的概率为100％。如果事先不作任何说明，那么，应答者可能会就不同的概率作出预测，这样就不能对他们的预测结果作出比较。在大多数情况下，取90％的概率来表示预测事件的可能性是比较适宜的。如果需要就两个或多个不同概率作出预测， 则应加以说明。
(4)针对性。因为预测的目的是帮助决策，所以，函询调查表提出的问题应该具有针对性。一般只限于在有疑问的地方 提出问题。
(5)简明性。函询调查表提出的问题的数量要有限制。如果问题太多太杂，应答者会失去兴趣。在一般情况下，问题的数量以20至25个为宜。
(6)非诱导性。不应强加领导者个人的意见。专家讨论的 过程中，切忌领导小组或个人的介入，否则会出现歪曲决策结 果去迎合领导人意图的情况的发生，从而影响决策结果
的科学性。
4．确定专家名单
可以说专家的选择是运用德尔菲法成败的至关重要的环节。如果应邀专家不具备与决策对象有关的广博知识，就不可能提出正确的意见和有价值的判断。在选择专家时，应注意以下几个方面：
(1)被邀请的专家应当是与问题相关的专家，最好是直接相关的专家。在许多情况下，专家的专业权威程度与预测精度存在一定的正比例关系。
(2)专家的选取，还应注意知识结构的合理性。一方面要注意选择那些精通本学科领域的专家，另一方面也要包括边缘学科、社会学以及经济学方面的专家。
(3)专家小组的规模要适度。专家小组的人数要根据预测事件的性质和要解决问题的复杂程度而定，人数一般以20～50人为宜。如果人数太少，就难以保证预测的精度；但如果人数太多，又会出现难以组织的局面。
5．发出和收回函询调查表 首先，向专家们发出函询表，专家们在背靠背、互不通气的情况下，各自独立作出自己的回答，然后将自己的预测意见，以无记名的方式反馈给调查机构。其次，组织机构汇兑专家们的意见，进行统计分析，然后将统计分析的结果反馈给专家。专家们根据反馈资料，重新考虑原先的预测意见，既可改变自己的看法，也可坚持原来的意见。然后，再以书面形式反馈给调查机构。这样，循环往复，经过3～4轮反馈，预测意见就逐渐集中，最后形成集体的预测结论。 使用德尔菲法要经过几轮调查：
第一轮：把函询调查表分发给专家小组成员，请他们作出预测并把结果填在表内。研究小组收回调查表后，计算出中位数和上下四分位数。计算方法如下：假设专家对预测事件发生年代的回答为Mi(i=l，2，3，„，n) ，将Mi 按照从小到大的顺序排列，设排列的结果为M1，M2，M3，„，Mn 。则中位数应为Mn ／2’下四分位数为Mn ／4，上四分位数为M3n/4在上下四分位数之间的闭区间[Mn／4，]称为四分位区间，它表明有一半专家的意见被包含于其中。四分位区间越小，说明专家的意见越一致，预测结果的正确性也越高。例如，收到13位专家回答的年份如下(已按年代顺序排列) ：2005、2007、2010、2010、2010、2010、2012、2015、2015、2015、2017、2017、永不。据此计算出中位数为2012，下四分位数为2010，上四分位数为2017。这样，第一轮调查得到如下结果：
下四分位数 中位数 上四分位数
第二轮：将第一轮得到的中位数及上下四分位数数值告诉每个应答者，要求他们重新考虑先前的预测。如果重新预测的结果仍在四分位区间[]之外，则要求他陈述理由，说明为什么他的意见不同于大多数人的意见。研究小组收到调查表后，就新的数据重新计算出中位数和上下四分位数。
第三轮：将第二轮计算出的新的中位数、上下四分位数及某些专家陈述的理由告知应答者，请他们作出新的预测和评论。
第四轮：同第三轮。
一般经过三轮或者四轮调查后，专家意见已经比较集中，区时就可以把最后一轮调查所得的中位数取作专家小组的意见。表5—1是三轮德尔菲法调查得到的预测日期的典型变动情况。
对事件1的分析：
表5—1三轮德尔菲法调查中预测日期的典型变动情况
四分位区间虽然在缩小，但仍然很宽。下四分点趋近1998年，而上四分点各轮的差异很大。这说明对此事件在未来出现时间的预测存在很大差距。这可能是对事件的说明和解释不够引起的，也可能确实反映了专家们的意见分歧。在这种情况下，中位数的日期没有多大意义。
对事件2的分析：中位数没有变动，而四分位区间在每轮交流后都在缩小。这表明专家们的意见逐渐趋于一致。
对事件3的分析：中位数逐渐趋向未来。四分位数也是如此。这说明由于另外引进了在一开始时大多数应答者所不知道的信息，对事件发生的可能性的怀疑增加了。
6．分析统计结果 在函询阶段结束后，组织者还需对预测结果的价值取向和可信度进行评价，决定是否将其作为政策依据或参考。德尔菲法研究结果的表述，可以采用文字叙述，也可以采用表格或图示。表格或图示的方法较为常用。表5—2给出用德尔菲法对一系列事件预测所得的中位数及四分位区间。
表5—2 德尔菲法预测结果表 这一结果用楔形图表示则如下图：
图中楔形是在四分位点截断的。必须注意的是，楔形的垂直高度没有意义。它只是形象地表示四分位点所在的位置。楔形的长度反映不确定性的程度，楔形越长则四分位区间越远。
三、德尔菲法的特点
根据德尔菲法的具体流程，可以看出德尔菲法的主要特点
1、匿名性。使用德尔菲法时，调查机构与专家之间、专家与专家之间都是匿名的，都以书面形式进行联系。这样做的目的就是要保证专家在不受他人干扰的情况下，充分发表自己昀意见和见解；另一方面，他们可以在别人不知道的情况下改变自己的意见，这样做无损于专家的面子和威望。
2、间接性。函询和反馈是德尔菲分析法两个突出的特点。在匿名的情况下，专家与专家是互不知道对方意见的。反馈给专家们的意见是经过统计分析以后的间接的统计结果，是间接的经过一轮集中后的统计信息。这样做的好处是每位专家在了解了专家们趋同的、比较一致的、经过集中的意见后，再新更慎重地审定自己的原先见解，决定是坚持还是放弃自己的原先见解。这种间接性调查分析预测方法有利于产生客观的意见，也有利于逐渐集中意见。
3、定量性。德尔菲分析法在性质上是一种建立在专家主观判断基础上的定性分析方法。因此，专家意见的倾向性和一致性就具有决定性的意义。调查目的就是要了解专家们意见的倾向性和一致性。对反馈收集的意见进行合理的定量化统计分析，其目的就是要了解专家们意见的倾向性以及一致性的程度。
4、反复性。预测不是一次完成的，而要经过多次反馈、多次预测的反复循环过程。 5、集体性。调查分析预测的最后结论不是个别专家的意见，而是若干专家的集体见解。 上述这些特点说明，德尔菲分析法实质上是一种集体的、间接的、定性性质的书面调查分析预测。它的最大优点是：排除专家会议方法中无法完全排除的各种社会心理因素的干扰，从而使调查分析预测的结论更准确、更客观地反映专家集体对政策方案的倾向性意见。
四、德尔菲法的评价
德尔菲法是对传统的专家会议方法的改进，具有很多优点。德尔菲法为政策制定者提供了多种方案选择的可能性，它本质上是一种定性分析方法，但也有定量的统计分析，它能够对未来发展中的各种“可能出现”和“期待出现”的情景作出概率估价，而用其他方法一般都较难获得这样重要的、以概率表示的明确答案。另外，对政策制定者来说，这种专家函询方去可以弥补自身专业知识的不足等缺陷。
德尔菲分析法的优点和长处是明显的，但它也不是十全十美的，使用这种方法需要花费大量的时间，所以不适宜于快速块策；它在理论上缺乏严密的逻辑论证，受专家的主观因素、知识水平和认识上的局限比较大；预测的结果以其中位数为标志完全排斥了偏离中位数的“奇异点”，可能会忽视少数个别的专家的正确见解；专家们不能面对面地展开思想交锋，有些专家仍然不能摆脱“潮流效应”的影响；等等。
最后应当指出两点：其一、德尔菲分析法适用于因客观资料或分析数据缺乏，其他分析方法难以进行的情况，如长期预测、全新问题的预测、变数太多变化太快事件的预测等。其二、不能因为德尔菲分析法中引入统计分析就认为是定量分析方法，因为统计分析的基础(用以分析的数据) 是专家们在缺少客观资料和分析数据的情况下得出的主观判断，所以德尔菲分析法基本上是一种定性分析。
尽管德尔菲法有这些缺陷，它仍然是目前使用得最广泛的分析方法之一(在各种使用的方法中，德尔菲法的使用频率占到24.3％) ，尤其是在长期预测中，似乎还没有其他更好的方法来取代它。自20世纪60年代以来，随着德尔菲法决策实践的广泛深入，兰德公司对经典的德尔菲法作了一些修正，由此派生出各式各样的改良方法。具有代表性的有两类：一类
是保持原德尔菲法的基本概念和技术方法的特性，只是局部地改变其某些环节，如增加向专家提供与其专业有关的更为广泛的景资料、减少应答的轮次等。另一类是部分改变德尔菲法的特性，例如，部分改变匿名性，部分取消反馈，甚至在函询基础引入公开争论等。
第五节 案例与分析
案例：京津塘高速公路的成本～效益分析
京津塘高速公路是我国“七五”至“八五”期间的重点交通建设项目，也是部分利用世界银行贷款建设的跨省、市高速公路工程。该公路为新建双向4车道、全程控制出入的收费高速公路，连接两市一省及沿海港口，公路全长142．69公里。
(一) 经济效益分析
1．成本分析和调整
(1)工程建设成本
①四大消耗材料的影子价格：钢材、木材按外贸货物调整；水泥、沥青按非外贸货物调整。调整后价格如表5—3。
表5—3 四大消耗材料的影子价格调整
②劳动力工资的调整：由于比重较小，不予考虑。
③土地费用的调整：由于建设高速公路，部分农田被征收，损失了农林牧渔业生产所产生的经济效益，在作经济评价分析时，需以负值的形式计入效益(见表5—4) 。
表5—4土地费用的调整
(2)公路大修及养护管理成本分析和调整
平均养路管理费按1995年的35万元／年公里计算，近期的养护费用是4281万元／年，考虑一定的增长率，按平均每15年进行一次大修，预计第一次大修在2008年，大修费为150万元公里，初期总的大修费预计为22500万元。
(3)汽车运输成本调整
按照费用与效率的计算范围和计算口径对应一致的原则，汽车运输费用应相应调整为
经济成本(见表5—5) 。
表5—5公路运输成本影子价格调整
单位：元/千吨公里，元/万人公里
2、经济效益计算
(1)运输成本降低的效益 运输成本主要包括燃料费、轮胎费、大修费和车辆折旧费等项与运输量及交通条件相关费用。从油耗试验及成本调查结果看，客货车在高速公路比在相关老路上行驶其耗油均有不同程度的降低。
(2)运输时间节省的效益
①高速公路时间节省效益。主要是车速大幅度提高所带来大量客货在途时间的节省。 ②老路时间节省的效益。自高速公路建成投产后，老路客车的平均行驶速度由原来的45公里／小时提高到55公里／小时，货车的平均行驶速度由原来的30公里／小时提高到40公里／小时。
③运输距离缩短的效益。高速公路全程距离与老路相比，缩短了24公里，使两地间来往车辆的行使费用降低，带来运距缩短效益。
④交通事故减少的效益。与通道内原有相关公路比较，该高速公路开通后，每年的事故明显减少，百万车公里事故发生率指标降低了一半以上。
⑤相关公路减少拥挤的效益。由于高速公路的分流，使相关公路交通量增幅下降，减少拥挤，提高行车速度，缩短了客、货运车辆的在途时间，同时也降低了运输成本。
上述五项效益的总和详见表5—6。
表5—6 经济效益汇总表 单位：万元
主要采用的经济评价指标为：效益成本比BCR 、内部收益率比IRR 、净现值NPV 和投资回收期Pt(见表5—7) 。
表5—7项目经济净现值(贴现率12％) 单位：万元
利用经济指标的计算方法，得出经济效益评价的各项指标(见表5—8) 。
表5—8 经济效益评价的各项指标
(二) 社会效益影响分析
1．改善投资环境，促进沿线高新技术产业经济带的发展
该高速公路的建成，显著改善了道路交通状况，达到了投资环境改善和国土资源开发的目的。沿线先后兴建了10个经济技术开发区，吸引了数百亿元投资，其中，大部分为外资，引入大量高新技术产业，逐步形成了一条高速公路布局的产业带，成为该地区的一个新兴的经济增长点。
2．促进地区经济合作，发展区域经济 缩短了两城市地区间的距离，刺激了沿线地区及城市间客货运输发展，加强了人员的往来、科技和物资等方面的交流，从而为地区间的经济合作和带动区域经济一体化发展提供了有利条件。
3．沿线地区土地资源大幅增值 沿线一些地区在高速公路修建之前由于土质较差，一般只能种植两类农作物，土地价值每亩不足千元。建成后，房地产价格迅速上涨，科技性产业地价每亩为5．5～8．5万元不等、，工业生产加工性地价每亩为10万元以上，房地产行业用地可高达每亩15～20万元，商业性开发地价也达到每亩10万元左右。
4．加速区县的发展，促进大城市人口合理分布 高速公路的修建，为沿线地区城镇间的交通提供了方便条件。具备便捷交通条件的高速公路沿线地区将避免乡镇居民向城市转移，从而起到了促进城市人口合理分布，缓解大城市人口过于密集的作用。
5．增加地区人口就业机会
由于带动了沿线相关产业的发展，也就提供了大量的就业 机会。其中该高速公路本身交通管理、道路养护、车辆收费等部门的职员，以及服务区的汽车修理、加油站、餐饮等配套设施人员达1000人以上，加上沿线各经济开发区的企业员工，合计约6万人。 6．推动了我国公路建设行业科学技术进步 依托该高速公路建成而得到的科研成果，代表了我国公路建设和管理的先进水平，带动和促进了我国公路交通科学技术进步的发展，为我国高速公路发展奠定了理论与技术基础。 7．发挥了培养人才的作用
该高速公路的建设实施培养造就了一大批公路规划设计、建设和管理等方面的专业技术人才，这些人才在后来的许多高速公路建设过程中发挥了重要的骨干和中坚作用。
(三) 建设项目目标持续性分析
1．外部条件对项目目标持续性影响
该高速公路已成为改善沿线地区投资环境、扩大对外开放、发展外向型经济的必要基础设施，对沿线地区经济发展已经产生巨大的促进作用，公路两侧先后兴建的10个经济技术开发区，正逐步形成了一条高速公路产业带，成为沿线地区重要的经济增长点。 2．内部条件对项目目标持续性影响 对高速公路建设期间的严格过程管理，使工程质量得到了有效的保证。自投入使用以来，物理状态一直良好，从当前质量状况分析，可以做到14年内不进行大修，使该高速公路能够节省养护维修费用，降低运营成本。
思考题：
1．简述成本～效益分析法中成本和效益的含义。 2．论述成本～效益分析法的作用和局限性。 3．举例说明用决策树方法进行分析的步骤。 4．如何正确运用头脑风暴法。 5．简述德尔菲法的特点。