中央银行学论文对我国现行货币政策的认识

中央银行学论文 对我国现行货币政策的认识

日前召开的中央经济工作会议会议指出，2011年要实施积极的财政政策和稳健的货币政策。这意味来年我国货币政策的基调将发生变化，货币政策作用的方式和力度都将出现调整。那么，如何看待和评价此前适度宽松货币政策的实施效果，未来的宏观经济经济政策如何调整、稳健的货币政策如何发挥作用，本文愿就这些问题谈一些浅见。

适度宽松货币政策已基本达到预期目标

我国货币政策的目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。鉴于这种目标设定，本年度适度宽松的货币政策效果总体上达到了预计的效果。一方面，今年一至三季度的国内生产总值增速为10.8%，相比去年7.7%的增速，有了很大的提高，这在一定程度上得益于较为宽松的货币环境。另一方面，虽然10月份CPI已经达到了4.4%，全年3%的目标值的实现已难度很大，当然，这并不足以说明我国出现了严重通胀问题。3%本身只是人为划定的一个数值，更多是对今年货币政策宽松度的反映，因此，即便其无法实现，至少目前来看通货膨胀仍然相对温和。

但是，通货膨胀隐忧为经济政策所带来的制约也不容小觑。至10月份底，新增信贷规模已达6.9万亿，M2货币增长率为19.38%，均突破或快突破年初所制定的信贷规模与M2的增速的目标，这些都给通胀预期管理带来了很大挑战。从目前M1与M2的增速差来看，我国存款的转化并不活跃，经济活跃度并不高。虽然在以宽松为导向的货币政策下，我国的经济增长能够保持一个较为平稳的高速增长，但持续增长的动力并不是十分强劲。今年以来不断出现的食品价格大幅上涨的背后原因，除了本身生产周期与环境因素等影响外，我国结构性货币供给和流动性过剩也扮演着重要角色。一方面，从货币总量上来看，大量信贷投放伴随的主要是投资的增长，其投资主体依然是以政府投资和国企为主；另一方面，从货币供给结构上来看，中小企业仍然缺乏资金支持。在前三季度国内生产总值中，投资的贡献率达到了58.8%，消费的贡献率仅为34.4%，相比09年而言，消费比重大幅下降。这也印证了上文对经济活跃度依旧缺乏的判断。在消费不足，国外贸易环境恶劣的情况下，单纯依靠投资，尤其是政府投资，所带来的负效应是经济运行效率下降与经济增长缺乏持续增长动力。最终所带来的结果是，存在一定的货币供给沉淀在实体经济之外，诱发物价上涨，尤其是经济一旦出现较为活跃的态势，货币流通速度增加，将会放大货币流动性，进一步加剧通胀压力。

因此，总的来看，近两年较为宽松的货币政策为我国经济持续的高速增长的确做出了较大的贡献，在维持物价稳定上也并未带来过多的困扰。但是，由于目前我国的经济结构调整尚存在一定的困难，单纯宽松的货币政策依然难以保证未来我国经济稳定并高效的增长，反而可能还会为以后通货膨胀管理带来一定压力，故明年经济增长实现更多需要的是不同政策的灵活搭配。而货币政策在整个政策组合体系中的作用主要是提供一个良好的经济运行环境，尤其是在我国实体经济并未完全好转的情况下，保持一个稳健谨慎的货币政策依然是有必要的。

除此之外，国外货币政策的制定也是制约我国货币政策走势的重要因素，尤其是美国第二轮量化宽松政策的出台更是使得我国不得不采取一定的对冲措施来抵消国外的流动性冲击。正是基于以上两者的判断，在未来以稳健为主导的货币政策的走势上，适度缩紧当前货币政策的宽松程度也就成为了必然。从近几个月加息与存款准备金率的提高等一系列缩紧流动性的动作来看，通胀管理依然存在挑战。所以，今年年底是否加息或者提高准备金率主要有赖于最后两个月CPI的数据的信息反映，在调控效果微弱的情况下，继续调增也是合情合理的。

稳健意味着我国货币政策步入常态管理

事实上，央行最近选择近三年来首度加息及两周内两次上调存款准备金率，已经昭示实施两年的适度宽松货币政策将不再宽松，中国的货币政策开始步入常态管理。货币政策从“适度宽松走向稳健”，主要是考虑到经济已经开始企稳回升，同时通胀问题日益严重，货币政策需要进行适度的调整，其最大意义在于货币政策正式告别金融危机的影响而进入后金融危机时代，以保增长为重中之重的危机政策开始让位于以结构调整和产业转型为基本要义的常态管理。量化到具体指标上，我们判断，在稳健的货币政策导向下，明年银行信贷可能会压到一个比今年还要低的量，预计6.5—7万亿。另外，货币政策的执行主要看货币供应量和货币流动性的状态，目前我国货币总量的增长还是偏高，去年M2达到30%以上，10月份M2仍为19%以上，如此高的M2说明存在投资冲动，易给价格和资产泡沫带来隐患，需要通过货币政策工具的调整使M2增长速度回落到正常空间，笔者认为15%左右是较合理的水平。

未来中国经济面临三个重要任务，即保持适度的经济增长、调整经济结构和防范通胀预期。现阶段看这三个方面任务，通胀问题尤为突出，CPI继9月份达到

3.6%之后，10月份又达到4.4%的年内新高，稳定价格控制通胀已经成为当前宏观调控的重中之重，防通胀将会是明年货币政策目标的重点内容。目前中国经济增长的势头依然较好，未来仍需强调经济结构调整和转变经济增长方式的重要性，稳健的货币政策在致力于通胀预期的防范和治理的同时，也有利于经济增长、调整结构和管理通胀三者之间的平衡。明年经济工作的重点应从保增长正式转为正确处理好“稳增长、调结构和防范通胀预期”三者之间的关系，对中国经济实行常态化管理，在防止物价过快上涨的同时，切实将结构调整和民生工作提升至重要地位。“稳增长、调结构、控物价、惠民生”或为明年的经济工作主线。

稳健也意味着汇率、利率等价格型工具的空间将不断加大

目前，美国新一轮量化宽松政策使得美元贬值问题再次引起了世界的广泛关注。在当今大宗商品金融化的背景下，其价格主要以美元标价，带来的结果是主要以美元价格为参考的货币币值也将面临贬值，从而使得大宗商品的进口价格上升，最终带来输入性通货膨胀压力。相比之下，更为灵活的汇率制度则可以通过适当升值，来对冲大宗商品价格上涨影响。虽然我国实行有管理的浮动汇率制度，但

本质上，仍是以美元价格走势为导向，且上下浮动空间有限。倘若明年通胀水平管理存在困难，同时货币政策又受到一定制约，再加上输入性通货膨胀冲击，那么汇率政策也不失为一种解决方案。同时，我国长年的经济增长与巨额的贸易顺差，均加大了人民币升值压力。通过汇率政策的适当变化来缓解这种压力也是有必要的。

我国也应当借此契机，完善人民币汇率机制，一方面，增大人民币汇率弹性，可以扩大一定的波动范围，适度减少干预，使汇率更加灵活的反映外汇市场供求关系变化；另一方面，降低美元币种权重，参考一篮子货币，提升欧元、日元等权重。最终减少我国经济政策所受到的外部制约，在一定程度上减少外部冲击产生的负面影响。

除此之外，更灵活多变的汇率制度也有利于人民币国际化。一国信用货币要成为世界货币，必须具备三个条件：即强大的经济实力、币值的稳定性与广泛的接受性。同样人民币的国际化也需要满足这三个条件。我国现行的汇率制度下还无法满足其要求。若我国采取缺乏弹性的汇率制度，被动干预外汇市场，将会导致我国的货币政策无法完全独立。在长期的冲销式干预下，必然会导致经济效应扭曲，通货膨胀压力增加，从而不利于我国货币币值的长期稳定。而采取更有弹性的汇率制度则能够有效的解决此类问题，并且通过更为市场化的汇率机制来自动调节人民币汇率，也能够增强世界对中国经济的信心，减少对金融风险的担忧。

但是，由于我国目前的外贸依存度较大，贸易出口对经济增长的贡献不容忽视，同时考虑到国内外贸企业的生存状况等，过多的依赖汇率政策来控制通货膨胀又会有一种顾此失彼的感觉。再者，6000亿美元的QE2是在8个月分批投放，因此，我国汇率政策的制定还有赖于其退出时机，这些均需要依据当时情况而定。总的来看，汇率政策在明年宏观经济调控中的作用会加大，但考虑到相关的制约因素等，在短期内，至少是明年，主要仍有赖于财政政策与货币政策的 0

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浅析中央银行独立性地位

内容摘要：随着世界经济全球化的趋势的进一步的深化，金融业务在各个国家的地位日益的加强。银行是金融业务的中心，而各个国家的中央银行，更是以政府的银行，发行的银行，银行的银行的特殊身份在经济的发展中起着重要的作用。但是要使这种作用更好的发挥和体现，其独立性必不可少。鉴于历史和现今各个国家的具体的做法。笔者认为应该将我国的中央银行（中国人民银行）独立性定位为相对独立于国务院，而直接向全国人民代表大会及其常务委员会负责。

关键词：中央银行 独立性 相对独立性

一 中央银行独立性的起源及其发展

各个国家的中央银行是在商业银行普遍建立，货币关系和信用关系广泛的的存在于社会经济之中的前提下产生的。他的产生是为了解决商业银行所不能解决的信用货币发行，票据交换和清算，支付能力保证，金融监督，政府融资等问题。因此从中央银行产生的那一天起，她就具有了和普通的商业银行所不同的特性和任务。其中独立性问题可以说是首要问题。这是因为中央银行所具有的独特的属性所要求的。从世界范围来看，不论是某家大商业银行逐步发展演变成为中央银行，还是政府出面直接组建成立中央银行。他都具有“发行的银行”，“银行的银行”，“政府的银行”三个特性.（1）中央银行独立性的问题其实质就是如何处理中央银行和政府之间的关系的问题，是直接对政府负责还是想相对对政府负责的问题。从这个角度来查看中央银行的历史我们可以发现她的独立性问题可以说是经历了中央银行高度独立，中央银行基本不独立到中央银行相对独立的发展历程。从中央银行的产生到第一次世界大战为止这一段时间。中央银行处于高度独立的阶段，由于这一时期处于自由竞争资本主义时期，金本位体制下金融秩序比较的稳定，货币的流通比较稳定，国内的物价和外汇行市可以通过市场自发的调节；这一时期自由放任的自由主义思潮占据主导地位，人们对于国家宏观调控的手段缺乏认识，中央银行的实际的职能还限于维持银行券和黄金的自由兑换等原因。因此政府对于中央银行的控制和管理干预程度并不强，中央银行和政府的关系更过的是体现在业务之中。（2）从第一次世界大战上个世纪70年代初这一期间中央银行基本上是不独立，只是作为政府的职能部门，调控手段而存在。这主要是由于战争期间，为政府筹集战争经费的需要和战后对于经济恢复的需要，政府加大对于中央银行的控制，从而扩大货币的发行，刺激经济增长。这就使得许多的国家发生了通货膨胀，出现经济的危机。特别是上世纪三十年代的世界性的经济危机的出现，以凯恩思为首的国家干预经济理论的流行。使得中央银行的独立性大大的消弱。在此期间，1920年在布鲁塞尔和1922年在日内瓦召开的两次国际经济会议上许多国家的中央银行提出了减少政府的干预，实行中央银行独立于政府的主张，如当时的英格兰银行总裁诺曼(Montagn Norman)，德国国家银行总裁薛德 (Schacht)，美国联邦储备委员会主席司托朗(Strong)等人都支持这一观点。这是在中央银行的发展史上第一次提出中央银行对立性的问题。（3）从上世纪70年代到至今是中央银行相对独立阶段。由于70年代经济滞胀的出现。引起了经济的衰退和通货膨胀并存的局面。凯恩思的通货膨胀与失业不能同时并存的观点在滞胀的现实中失去市场。而以佛里得曼为代表的货币主义思潮的抬头。各个国家都减少了政府对中央银行的干预。具体表现在以下几个方面：首先人们对于中央银行相对独立于政府的必要性，认识更加清晰、更为深刻，已在更广泛的基础上达成共识。１９９０年，美国哈佛大学的学者利用实证方法，对中央银行独立程度与经济发展的关系进行了研究，提出了哈佛报告。报告认为，中央银行的独立程度与经济的良性发展之间具有正相关关系，只有保持中央银行高度的独立性，才能在低通货膨胀的条件下，实现适度的经济增长和低的失业率。在中央银行独立性非常高的德国和瑞士，其经济增长率为３．１％时，通货膨胀指数为３．１％；与之相反，在中央银行独立性非常低的澳大利亚、新西兰、爱尔兰等国，其经济增长率为３．８％的代价是通货膨胀指数达到了７．５％。其次，金融监管上的独立性，已成为中央银行独立性的新内容。例如１９９７年９月，巴塞尔银行监管委员会发布《银

行业有效监管的核心原则》，明确提出：“在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源。”，“为有效执行其任务，监管者必须具备操作上的独立性、现场和非现场收集信息的手段和权力以及贯彻其决定的能力。”最后，一些国家中央银行的独立性，在立法和实践方面取得了重大突破。如１９９７年５月１１日，日本国会通过了一部全新的《日本银行法》，新法自１９９８年４月１日起施行。

二 中央银行独立性具体模式的比较

中央银行在政府体制，金融体制中的法律地位，主要见诸于中央银行和国家权力机关，中央政府，地方政府，普通银行的关系。（4）鉴于笔者上面论述的中央银行独立性本质是和政府的关系，因此对于别的关系就不一一比较论述，仅就和政府的关系的理论和模式给予论述。通观世界各个国家的具体做法，中央银行对立性的模式主要有四种。1)中央银行直接对国会负责具有较强的独立性。德国，美国等最为典型。德意志联邦银行法规定德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位(第2条),联邦银行的中央银行理事会和执行理事会享有最高联邦政府职能机构地位(第29条),并明确规定联邦银行与联邦政府的关系在对其职责的执行不受侵犯条件下德意志联邦银行必须支持联邦政府总的经济政策,在行使本法律赋予的权力时联邦银行可以不按联邦政府的指示(第12条).70年代以后,由于受世界经济危机的影响,联邦德国的经济增长虽然是低速度的,但显得健康稳定,特别是它在处理通货稳定与经济增长的关系上取得的巨大成绩,为世人瞩目。这一切在很大程度上归功于其独特的中央银行制度。（5）美国中央银行制度颇具特色,由于分权制衡的法律政治理念和联邦制的宪政架构,联邦政府在1811年1836年两次组织设立中央银行先后失败,于是形成现在的通货监理署,联邦储备系统,联邦存款保险公司的联邦一级的三大机构分享中央银行职能.其中依据1913年《联邦储备法》建立的联邦储备系统行使制定货币政策和实施金融监管的双重职能最类似于中央银行。依据有关法律规定美联储作为与政府并列的机构直接向国会负责，除个别情况下总统可对其发号施令外，任何机构或部门均无权干涉。另外美联储享有资金和财务独立权并且独立自主制定和执行货币政策进行金融监管具有极大的权威性并且因为货币政策制定的技术性和不透明性，美联储实际拥有不受国会约束的自由裁量权而成为立法，司法，行政之外的“第四部门”，其总裁亦被称为“第二总统。”（6）2）中央银行名义上隶属财政部但具有相对独立性。英国最为典型素有中央银行鼻祖之称的英格兰银行,是由伦敦城一个商人集团于1694年出资设立的,成立伊始为英国国王威廉三世提供贷款筹集军费和政府开支,并且为了延长货币发行的营业特许证而与政府建立密切联系充当政府资金提供者.《1844年银行特权法》又称PeelS Act开始赋予其中央银行部分职能。直至1946年英格兰银行法将其收归国有才完成英格兰银行由私营银行向中央银行的演变，并且在财政部指导下享有统治银行系统的权利。《1919银行法》则正式将银行监管职能权授予英格兰银行。尽管法律上英格兰银行隶属于财政部，但是实践中，财政部一般尊重英格兰银行的决定，英格兰银行也主动寻求财政部支持而互相配合，几乎未发生独立性危机。1997年5月英格兰条例修改又在法律上承认英格兰银行事实上的独立地位，使之向第一种模式转化。3)中央银行隶属财政部独立性较小。韩国以及1998年以前的日本较为典型。韩国的中央银行职权受到财政部较大干涉，无法实现对商业银行的有效监管，这也是导致韩国金融危机的

一个重要因素。日本是高度行政集权国家，日本政府拥有较大经济管理调控职能和权限。日本银行成立之日起一直绝对服从政府，听命于大藏省的指令。大藏大臣对日本银行享有业务指令权，监督命令权，官员任命权以及具体业务操作监督权，金融政策委员会在存款准备金设立，变更和废止，城市中利率最高限额调整时要听从大藏省管理(7)但1995年日本住专危机以及大和银行事件暴露了该体制的弊端。因此1998年4月日本国会通过改正《日本银行法》以法律形式确认中央银行的独立地位，实现向第一种模式转化，4)中央银行隶属于政府,与财政部并列.我国中央银行制度的独立性就是这种模式。笔者将在第三部分论述。通过上面的论述，我们可以看出，各个国家的中央银行的独立性立法趋势为的一种模式。这也是笔者希望认为我们国家对中央银行立法的必然趋势。

三 我国中央银行独立性的现状极其立法趋势

《中华人民共和国人民银行法》规定:“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理。”据此可以看出,中央银行具有双重属性：一方面，他是国家机关之一，依法行使管理金融业的行政职权；另一方面，他拥有资本，可以依法经营某种业务。故此有的国家将中央银行称为公法意义上的法人。（8）就其性质而言,我国的中央银行中国人民银行首先是国家行政机关履行政府职责,以社会管理者的身份进行金融行政管理、干预国民经济的工具;其次又是一个特殊的金融机构,统领全国金融业,并履行中央银行作为银行的职能。就其与政府的关系而言,它既不象美国、德国的中央银行完全独立于政府,直接对国会负责,也不像意大利等国完全受政府领导,没有自己的独立性,与英、日也有区别,其总行在国务院的统一领导下制定、实施货币政策,发挥职能。实际上,这种状况决定了中国人民银行“独立而又不独立”的法律地位。(9)这就导致了我国的中央银行在职能，组织，人事，经济等方面的独立性欠缺。例如在

《中国人民银行法》第3条规定:要求赋予中国人民银行以独立制定和执行货币政策的自主权。同时在其他条款中又规定:中国人民银行制定和实施货币政策,对金融业实施监管要置于国务院领导之下；人民银行对国务院作出的向特定的非银行金融机构融资的决定有履行的义务；中国人民银行只享有一般货币政策事项的决定权,对于年度货币供应量、利率及汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权,却无最终决策权,最终决策权属于国务院。由于中国人民银行对国务院的行政隶属性和制定货币政策的缺权性,使得其在中央银行和政府的宏观经济目标不一致,甚至存在严重冲突的情况下,无法实施其保持币值稳定、以反对政府倾向于过热的经济决策行为的制动作用（10）。从法律地位方面来看,中国人民银行隶属于国务院,只是国务院的一个职能部门,而从世界范围来看,凡是把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳绩效的国家,其央行的法律地位都比较高,独立性都很强。如德国,它的中央银行就直接对国会负责,而不隶属于政府。《中国人民银行法》将货币政策委员会这一在国外惯常的决策机构定性为咨询议事机构,使中国人民银行的独立程度大打了折扣。此外,人民银行实行行长负责制,行长实际上既是决策者,又是执行者。把制定货币政策、进行宏观调控这样重大而艰巨的工作,压在一人肩上显然是不合适的,这只能使人民银行更听命于政府、从属于国务院。中国人民银行主要官员的任职缺乏明确的规定,行政机关、金融机关人事渗透过多,导致中国人民银行产生了高度的行政依附性。如货币政策委员会的11名成员,是由银行行

长、两名副行长、一名计委副主任、一名经贸委副主任、外汇管理局局长、证监会主席、国有独资商业银行两名行长、一名金融专家构成的。其中除1名金融专家外,其余10名代表在一定程度上都可以说是政府官员,而且货币政策委员会通过货币政策议案时采取一人一票主义,经出席会议的2/3以上的委员表决通过。这样的政策议案显然体现了极强的政府意志。

基于以上所提出的不足，笔者认为应该必须加强我国央行的独立性，必须以中国人民银行直接对全国人民代表大会及其常务委员会负责，间接对国务院即中央人民政府负责的方式进行我国银行法的修改。使其更好的发挥自己独特的职能。对于中国人民银行应隶属于国务院还是隶属于全国人民代表大会，以及如何从立法上保证它的独立性问题。主要有三种观点：第一，中国实行的市场经济还带有一定计划性，国家具有组织、领导、管理经济的职能，国家经济发展的战略与总体目标由中央决定，全国经济工作的实施则是由国务院统一组织和领导的。在政府长远的总体经济目标与近期经济发展意图上，国务院和全国人民代表大会不会也不可能存在重大分歧，规定人民银行作为中央银行是国务院的组成部分，同财政部是平行的，直接受国务院领导，在中国社会主义制度下，不存在中央银行受不同党派和集团的利益所左右的问题。第二，人民银行要对政府机构保持独立性，须直接隶属于全国人民代表大会(常务委员会)，接受其管理和监督，在其指导下独立地制定和贯彻执行金融政策。这样会在某种程度上增强人民银行相对独立性，可以使人民银行不受政府短期经济政策的局限与随着短期经济政策摆动而摆动，减弱来自于外界对中央银行执行货币政策、控制货币供应和信贷规模的随意性。第三，从中国国情出发，在政治体制未作相应改革的情况下，加强人民银行的独立性不在于人民银行是直接隶属于全国人民代表大会还是直接隶属于国务院，二者没有实质性的区别，任何人不行超越法律程序对中央银行进行干预。（11）笔者认为第二种观点比较的可取。也就是说中国人民银行和国务院的关系不是直接的隶属关系，而是一种相对对立的关系，是一种互相为了促进我国市场经济的发展而相互发生业务往来的国家机关。他们和最高人民法院，最高人民检察院，是并列的地位。这仅能够使得我国的央行在独立性方面适应时代和各个国家的通行做法。而且最重要的是能够独立自主的履行自己做为“政府的银行”，“银行的银行”，“发行的银行”的职能。

注：（1）选自王广谦主编的《中央银行学》，第13页，北京高等教育出版社出版，1998年8月。

（2）选自漆多俊主编的《宏观调控法研究》，第284页，北京中国方正出版社，2001年1月。

（3）选自王广谦主编的《中央银行学》，第47页，北京高等教育出版社出版，1998年8月。

（4)选自漆多俊主编的《经济法学》，第578页，武汉大学出版社，，1998年，11月。

（5)选自蒲莉,何英,《中国与德国的中央银行法律制度比较》，摘自《武汉水利电力大学学报(社会科学版)》，2000年9月,第20卷第5期.

（6）选自闫海，石桂峰《中央银行独立性的法律思考》，摘自《甘肃政法成人教育学院学 报》，2001年2月。

(7)选自郭锐，王立国《最新金融法通则》，第7页，大连理工出版社，1997年版。

(8)选自杨紫煊主编《经济法》，第430页，北京大学出版社，高等教育出版社出版，1999年10月。

(9)选自田恩义，张尹明《试论任何加强中国人民银行的法律地位》，摘自《黑龙江财经学报》，1997年第1期。

（10）【德】，罗斯科夫.《德国联邦银行及其法律制度》中国与德国银行法律制度[Ｃ].北京:中国政法大学出版社,1999.

中央银行学论文 对我国现行货币政策的认识

日前召开的中央经济工作会议会议指出，2011年要实施积极的财政政策和稳健的货币政策。这意味来年我国货币政策的基调将发生变化，货币政策作用的方式和力度都将出现调整。那么，如何看待和评价此前适度宽松货币政策的实施效果，未来的宏观经济经济政策如何调整、稳健的货币政策如何发挥作用，本文愿就这些问题谈一些浅见。

适度宽松货币政策已基本达到预期目标

我国货币政策的目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。鉴于这种目标设定，本年度适度宽松的货币政策效果总体上达到了预计的效果。一方面，今年一至三季度的国内生产总值增速为10.8%，相比去年7.7%的增速，有了很大的提高，这在一定程度上得益于较为宽松的货币环境。另一方面，虽然10月份CPI已经达到了4.4%，全年3%的目标值的实现已难度很大，当然，这并不足以说明我国出现了严重通胀问题。3%本身只是人为划定的一个数值，更多是对今年货币政策宽松度的反映，因此，即便其无法实现，至少目前来看通货膨胀仍然相对温和。

但是，通货膨胀隐忧为经济政策所带来的制约也不容小觑。至10月份底，新增信贷规模已达6.9万亿，M2货币增长率为19.38%，均突破或快突破年初所制定的信贷规模与M2的增速的目标，这些都给通胀预期管理带来了很大挑战。从目前M1与M2的增速差来看，我国存款的转化并不活跃，经济活跃度并不高。虽然在以宽松为导向的货币政策下，我国的经济增长能够保持一个较为平稳的高速增长，但持续增长的动力并不是十分强劲。今年以来不断出现的食品价格大幅上涨的背后原因，除了本身生产周期与环境因素等影响外，我国结构性货币供给和流动性过剩也扮演着重要角色。一方面，从货币总量上来看，大量信贷投放伴随的主要是投资的增长，其投资主体依然是以政府投资和国企为主；另一方面，从货币供给结构上来看，中小企业仍然缺乏资金支持。在前三季度国内生产总值中，投资的贡献率达到了58.8%，消费的贡献率仅为34.4%，相比09年而言，消费比重大幅下降。这也印证了上文对经济活跃度依旧缺乏的判断。在消费不足，国外贸易环境恶劣的情况下，单纯依靠投资，尤其是政府投资，所带来的负效应是经济运行效率下降与经济增长缺乏持续增长动力。最终所带来的结果是，存在一定的货币供给沉淀在实体经济之外，诱发物价上涨，尤其是经济一旦出现较为活跃的态势，货币流通速度增加，将会放大货币流动性，进一步加剧通胀压力。

因此，总的来看，近两年较为宽松的货币政策为我国经济持续的高速增长的确做出了较大的贡献，在维持物价稳定上也并未带来过多的困扰。但是，由于目前我国的经济结构调整尚存在一定的困难，单纯宽松的货币政策依然难以保证未来我国经济稳定并高效的增长，反而可能还会为以后通货膨胀管理带来一定压力，故明年经济增长实现更多需要的是不同政策的灵活搭配。而货币政策在整个政策组合体系中的作用主要是提供一个良好的经济运行环境，尤其是在我国实体经济并未完全好转的情况下，保持一个稳健谨慎的货币政策依然是有必要的。

除此之外，国外货币政策的制定也是制约我国货币政策走势的重要因素，尤其是美国第二轮量化宽松政策的出台更是使得我国不得不采取一定的对冲措施来抵消国外的流动性冲击。正是基于以上两者的判断，在未来以稳健为主导的货币政策的走势上，适度缩紧当前货币政策的宽松程度也就成为了必然。从近几个月加息与存款准备金率的提高等一系列缩紧流动性的动作来看，通胀管理依然存在挑战。所以，今年年底是否加息或者提高准备金率主要有赖于最后两个月CPI的数据的信息反映，在调控效果微弱的情况下，继续调增也是合情合理的。

稳健意味着我国货币政策步入常态管理

事实上，央行最近选择近三年来首度加息及两周内两次上调存款准备金率，已经昭示实施两年的适度宽松货币政策将不再宽松，中国的货币政策开始步入常态管理。货币政策从“适度宽松走向稳健”，主要是考虑到经济已经开始企稳回升，同时通胀问题日益严重，货币政策需要进行适度的调整，其最大意义在于货币政策正式告别金融危机的影响而进入后金融危机时代，以保增长为重中之重的危机政策开始让位于以结构调整和产业转型为基本要义的常态管理。量化到具体指标上，我们判断，在稳健的货币政策导向下，明年银行信贷可能会压到一个比今年还要低的量，预计6.5—7万亿。另外，货币政策的执行主要看货币供应量和货币流动性的状态，目前我国货币总量的增长还是偏高，去年M2达到30%以上，10月份M2仍为19%以上，如此高的M2说明存在投资冲动，易给价格和资产泡沫带来隐患，需要通过货币政策工具的调整使M2增长速度回落到正常空间，笔者认为15%左右是较合理的水平。

未来中国经济面临三个重要任务，即保持适度的经济增长、调整经济结构和防范通胀预期。现阶段看这三个方面任务，通胀问题尤为突出，CPI继9月份达到

3.6%之后，10月份又达到4.4%的年内新高，稳定价格控制通胀已经成为当前宏观调控的重中之重，防通胀将会是明年货币政策目标的重点内容。目前中国经济增长的势头依然较好，未来仍需强调经济结构调整和转变经济增长方式的重要性，稳健的货币政策在致力于通胀预期的防范和治理的同时，也有利于经济增长、调整结构和管理通胀三者之间的平衡。明年经济工作的重点应从保增长正式转为正确处理好“稳增长、调结构和防范通胀预期”三者之间的关系，对中国经济实行常态化管理，在防止物价过快上涨的同时，切实将结构调整和民生工作提升至重要地位。“稳增长、调结构、控物价、惠民生”或为明年的经济工作主线。

稳健也意味着汇率、利率等价格型工具的空间将不断加大

目前，美国新一轮量化宽松政策使得美元贬值问题再次引起了世界的广泛关注。在当今大宗商品金融化的背景下，其价格主要以美元标价，带来的结果是主要以美元价格为参考的货币币值也将面临贬值，从而使得大宗商品的进口价格上升，最终带来输入性通货膨胀压力。相比之下，更为灵活的汇率制度则可以通过适当升值，来对冲大宗商品价格上涨影响。虽然我国实行有管理的浮动汇率制度，但

本质上，仍是以美元价格走势为导向，且上下浮动空间有限。倘若明年通胀水平管理存在困难，同时货币政策又受到一定制约，再加上输入性通货膨胀冲击，那么汇率政策也不失为一种解决方案。同时，我国长年的经济增长与巨额的贸易顺差，均加大了人民币升值压力。通过汇率政策的适当变化来缓解这种压力也是有必要的。

我国也应当借此契机，完善人民币汇率机制，一方面，增大人民币汇率弹性，可以扩大一定的波动范围，适度减少干预，使汇率更加灵活的反映外汇市场供求关系变化；另一方面，降低美元币种权重，参考一篮子货币，提升欧元、日元等权重。最终减少我国经济政策所受到的外部制约，在一定程度上减少外部冲击产生的负面影响。

除此之外，更灵活多变的汇率制度也有利于人民币国际化。一国信用货币要成为世界货币，必须具备三个条件：即强大的经济实力、币值的稳定性与广泛的接受性。同样人民币的国际化也需要满足这三个条件。我国现行的汇率制度下还无法满足其要求。若我国采取缺乏弹性的汇率制度，被动干预外汇市场，将会导致我国的货币政策无法完全独立。在长期的冲销式干预下，必然会导致经济效应扭曲，通货膨胀压力增加，从而不利于我国货币币值的长期稳定。而采取更有弹性的汇率制度则能够有效的解决此类问题，并且通过更为市场化的汇率机制来自动调节人民币汇率，也能够增强世界对中国经济的信心，减少对金融风险的担忧。

但是，由于我国目前的外贸依存度较大，贸易出口对经济增长的贡献不容忽视，同时考虑到国内外贸企业的生存状况等，过多的依赖汇率政策来控制通货膨胀又会有一种顾此失彼的感觉。再者，6000亿美元的QE2是在8个月分批投放，因此，我国汇率政策的制定还有赖于其退出时机，这些均需要依据当时情况而定。总的来看，汇率政策在明年宏观经济调控中的作用会加大，但考虑到相关的制约因素等，在短期内，至少是明年，主要仍有赖于财政政策与货币政策的 0

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浅析中央银行独立性地位

内容摘要：随着世界经济全球化的趋势的进一步的深化，金融业务在各个国家的地位日益的加强。银行是金融业务的中心，而各个国家的中央银行，更是以政府的银行，发行的银行，银行的银行的特殊身份在经济的发展中起着重要的作用。但是要使这种作用更好的发挥和体现，其独立性必不可少。鉴于历史和现今各个国家的具体的做法。笔者认为应该将我国的中央银行（中国人民银行）独立性定位为相对独立于国务院，而直接向全国人民代表大会及其常务委员会负责。

关键词：中央银行 独立性 相对独立性

一 中央银行独立性的起源及其发展

各个国家的中央银行是在商业银行普遍建立，货币关系和信用关系广泛的的存在于社会经济之中的前提下产生的。他的产生是为了解决商业银行所不能解决的信用货币发行，票据交换和清算，支付能力保证，金融监督，政府融资等问题。因此从中央银行产生的那一天起，她就具有了和普通的商业银行所不同的特性和任务。其中独立性问题可以说是首要问题。这是因为中央银行所具有的独特的属性所要求的。从世界范围来看，不论是某家大商业银行逐步发展演变成为中央银行，还是政府出面直接组建成立中央银行。他都具有“发行的银行”，“银行的银行”，“政府的银行”三个特性.（1）中央银行独立性的问题其实质就是如何处理中央银行和政府之间的关系的问题，是直接对政府负责还是想相对对政府负责的问题。从这个角度来查看中央银行的历史我们可以发现她的独立性问题可以说是经历了中央银行高度独立，中央银行基本不独立到中央银行相对独立的发展历程。从中央银行的产生到第一次世界大战为止这一段时间。中央银行处于高度独立的阶段，由于这一时期处于自由竞争资本主义时期，金本位体制下金融秩序比较的稳定，货币的流通比较稳定，国内的物价和外汇行市可以通过市场自发的调节；这一时期自由放任的自由主义思潮占据主导地位，人们对于国家宏观调控的手段缺乏认识，中央银行的实际的职能还限于维持银行券和黄金的自由兑换等原因。因此政府对于中央银行的控制和管理干预程度并不强，中央银行和政府的关系更过的是体现在业务之中。（2）从第一次世界大战上个世纪70年代初这一期间中央银行基本上是不独立，只是作为政府的职能部门，调控手段而存在。这主要是由于战争期间，为政府筹集战争经费的需要和战后对于经济恢复的需要，政府加大对于中央银行的控制，从而扩大货币的发行，刺激经济增长。这就使得许多的国家发生了通货膨胀，出现经济的危机。特别是上世纪三十年代的世界性的经济危机的出现，以凯恩思为首的国家干预经济理论的流行。使得中央银行的独立性大大的消弱。在此期间，1920年在布鲁塞尔和1922年在日内瓦召开的两次国际经济会议上许多国家的中央银行提出了减少政府的干预，实行中央银行独立于政府的主张，如当时的英格兰银行总裁诺曼(Montagn Norman)，德国国家银行总裁薛德 (Schacht)，美国联邦储备委员会主席司托朗(Strong)等人都支持这一观点。这是在中央银行的发展史上第一次提出中央银行对立性的问题。（3）从上世纪70年代到至今是中央银行相对独立阶段。由于70年代经济滞胀的出现。引起了经济的衰退和通货膨胀并存的局面。凯恩思的通货膨胀与失业不能同时并存的观点在滞胀的现实中失去市场。而以佛里得曼为代表的货币主义思潮的抬头。各个国家都减少了政府对中央银行的干预。具体表现在以下几个方面：首先人们对于中央银行相对独立于政府的必要性，认识更加清晰、更为深刻，已在更广泛的基础上达成共识。１９９０年，美国哈佛大学的学者利用实证方法，对中央银行独立程度与经济发展的关系进行了研究，提出了哈佛报告。报告认为，中央银行的独立程度与经济的良性发展之间具有正相关关系，只有保持中央银行高度的独立性，才能在低通货膨胀的条件下，实现适度的经济增长和低的失业率。在中央银行独立性非常高的德国和瑞士，其经济增长率为３．１％时，通货膨胀指数为３．１％；与之相反，在中央银行独立性非常低的澳大利亚、新西兰、爱尔兰等国，其经济增长率为３．８％的代价是通货膨胀指数达到了７．５％。其次，金融监管上的独立性，已成为中央银行独立性的新内容。例如１９９７年９月，巴塞尔银行监管委员会发布《银

行业有效监管的核心原则》，明确提出：“在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源。”，“为有效执行其任务，监管者必须具备操作上的独立性、现场和非现场收集信息的手段和权力以及贯彻其决定的能力。”最后，一些国家中央银行的独立性，在立法和实践方面取得了重大突破。如１９９７年５月１１日，日本国会通过了一部全新的《日本银行法》，新法自１９９８年４月１日起施行。

二 中央银行独立性具体模式的比较

中央银行在政府体制，金融体制中的法律地位，主要见诸于中央银行和国家权力机关，中央政府，地方政府，普通银行的关系。（4）鉴于笔者上面论述的中央银行独立性本质是和政府的关系，因此对于别的关系就不一一比较论述，仅就和政府的关系的理论和模式给予论述。通观世界各个国家的具体做法，中央银行对立性的模式主要有四种。1)中央银行直接对国会负责具有较强的独立性。德国，美国等最为典型。德意志联邦银行法规定德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位(第2条),联邦银行的中央银行理事会和执行理事会享有最高联邦政府职能机构地位(第29条),并明确规定联邦银行与联邦政府的关系在对其职责的执行不受侵犯条件下德意志联邦银行必须支持联邦政府总的经济政策,在行使本法律赋予的权力时联邦银行可以不按联邦政府的指示(第12条).70年代以后,由于受世界经济危机的影响,联邦德国的经济增长虽然是低速度的,但显得健康稳定,特别是它在处理通货稳定与经济增长的关系上取得的巨大成绩,为世人瞩目。这一切在很大程度上归功于其独特的中央银行制度。（5）美国中央银行制度颇具特色,由于分权制衡的法律政治理念和联邦制的宪政架构,联邦政府在1811年1836年两次组织设立中央银行先后失败,于是形成现在的通货监理署,联邦储备系统,联邦存款保险公司的联邦一级的三大机构分享中央银行职能.其中依据1913年《联邦储备法》建立的联邦储备系统行使制定货币政策和实施金融监管的双重职能最类似于中央银行。依据有关法律规定美联储作为与政府并列的机构直接向国会负责，除个别情况下总统可对其发号施令外，任何机构或部门均无权干涉。另外美联储享有资金和财务独立权并且独立自主制定和执行货币政策进行金融监管具有极大的权威性并且因为货币政策制定的技术性和不透明性，美联储实际拥有不受国会约束的自由裁量权而成为立法，司法，行政之外的“第四部门”，其总裁亦被称为“第二总统。”（6）2）中央银行名义上隶属财政部但具有相对独立性。英国最为典型素有中央银行鼻祖之称的英格兰银行,是由伦敦城一个商人集团于1694年出资设立的,成立伊始为英国国王威廉三世提供贷款筹集军费和政府开支,并且为了延长货币发行的营业特许证而与政府建立密切联系充当政府资金提供者.《1844年银行特权法》又称PeelS Act开始赋予其中央银行部分职能。直至1946年英格兰银行法将其收归国有才完成英格兰银行由私营银行向中央银行的演变，并且在财政部指导下享有统治银行系统的权利。《1919银行法》则正式将银行监管职能权授予英格兰银行。尽管法律上英格兰银行隶属于财政部，但是实践中，财政部一般尊重英格兰银行的决定，英格兰银行也主动寻求财政部支持而互相配合，几乎未发生独立性危机。1997年5月英格兰条例修改又在法律上承认英格兰银行事实上的独立地位，使之向第一种模式转化。3)中央银行隶属财政部独立性较小。韩国以及1998年以前的日本较为典型。韩国的中央银行职权受到财政部较大干涉，无法实现对商业银行的有效监管，这也是导致韩国金融危机的

一个重要因素。日本是高度行政集权国家，日本政府拥有较大经济管理调控职能和权限。日本银行成立之日起一直绝对服从政府，听命于大藏省的指令。大藏大臣对日本银行享有业务指令权，监督命令权，官员任命权以及具体业务操作监督权，金融政策委员会在存款准备金设立，变更和废止，城市中利率最高限额调整时要听从大藏省管理(7)但1995年日本住专危机以及大和银行事件暴露了该体制的弊端。因此1998年4月日本国会通过改正《日本银行法》以法律形式确认中央银行的独立地位，实现向第一种模式转化，4)中央银行隶属于政府,与财政部并列.我国中央银行制度的独立性就是这种模式。笔者将在第三部分论述。通过上面的论述，我们可以看出，各个国家的中央银行的独立性立法趋势为的一种模式。这也是笔者希望认为我们国家对中央银行立法的必然趋势。

三 我国中央银行独立性的现状极其立法趋势

《中华人民共和国人民银行法》规定:“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理。”据此可以看出,中央银行具有双重属性：一方面，他是国家机关之一，依法行使管理金融业的行政职权；另一方面，他拥有资本，可以依法经营某种业务。故此有的国家将中央银行称为公法意义上的法人。（8）就其性质而言,我国的中央银行中国人民银行首先是国家行政机关履行政府职责,以社会管理者的身份进行金融行政管理、干预国民经济的工具;其次又是一个特殊的金融机构,统领全国金融业,并履行中央银行作为银行的职能。就其与政府的关系而言,它既不象美国、德国的中央银行完全独立于政府,直接对国会负责,也不像意大利等国完全受政府领导,没有自己的独立性,与英、日也有区别,其总行在国务院的统一领导下制定、实施货币政策,发挥职能。实际上,这种状况决定了中国人民银行“独立而又不独立”的法律地位。(9)这就导致了我国的中央银行在职能，组织，人事，经济等方面的独立性欠缺。例如在

《中国人民银行法》第3条规定:要求赋予中国人民银行以独立制定和执行货币政策的自主权。同时在其他条款中又规定:中国人民银行制定和实施货币政策,对金融业实施监管要置于国务院领导之下；人民银行对国务院作出的向特定的非银行金融机构融资的决定有履行的义务；中国人民银行只享有一般货币政策事项的决定权,对于年度货币供应量、利率及汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权,却无最终决策权,最终决策权属于国务院。由于中国人民银行对国务院的行政隶属性和制定货币政策的缺权性,使得其在中央银行和政府的宏观经济目标不一致,甚至存在严重冲突的情况下,无法实施其保持币值稳定、以反对政府倾向于过热的经济决策行为的制动作用（10）。从法律地位方面来看,中国人民银行隶属于国务院,只是国务院的一个职能部门,而从世界范围来看,凡是把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳绩效的国家,其央行的法律地位都比较高,独立性都很强。如德国,它的中央银行就直接对国会负责,而不隶属于政府。《中国人民银行法》将货币政策委员会这一在国外惯常的决策机构定性为咨询议事机构,使中国人民银行的独立程度大打了折扣。此外,人民银行实行行长负责制,行长实际上既是决策者,又是执行者。把制定货币政策、进行宏观调控这样重大而艰巨的工作,压在一人肩上显然是不合适的,这只能使人民银行更听命于政府、从属于国务院。中国人民银行主要官员的任职缺乏明确的规定,行政机关、金融机关人事渗透过多,导致中国人民银行产生了高度的行政依附性。如货币政策委员会的11名成员,是由银行行

长、两名副行长、一名计委副主任、一名经贸委副主任、外汇管理局局长、证监会主席、国有独资商业银行两名行长、一名金融专家构成的。其中除1名金融专家外,其余10名代表在一定程度上都可以说是政府官员,而且货币政策委员会通过货币政策议案时采取一人一票主义,经出席会议的2/3以上的委员表决通过。这样的政策议案显然体现了极强的政府意志。

基于以上所提出的不足，笔者认为应该必须加强我国央行的独立性，必须以中国人民银行直接对全国人民代表大会及其常务委员会负责，间接对国务院即中央人民政府负责的方式进行我国银行法的修改。使其更好的发挥自己独特的职能。对于中国人民银行应隶属于国务院还是隶属于全国人民代表大会，以及如何从立法上保证它的独立性问题。主要有三种观点：第一，中国实行的市场经济还带有一定计划性，国家具有组织、领导、管理经济的职能，国家经济发展的战略与总体目标由中央决定，全国经济工作的实施则是由国务院统一组织和领导的。在政府长远的总体经济目标与近期经济发展意图上，国务院和全国人民代表大会不会也不可能存在重大分歧，规定人民银行作为中央银行是国务院的组成部分，同财政部是平行的，直接受国务院领导，在中国社会主义制度下，不存在中央银行受不同党派和集团的利益所左右的问题。第二，人民银行要对政府机构保持独立性，须直接隶属于全国人民代表大会(常务委员会)，接受其管理和监督，在其指导下独立地制定和贯彻执行金融政策。这样会在某种程度上增强人民银行相对独立性，可以使人民银行不受政府短期经济政策的局限与随着短期经济政策摆动而摆动，减弱来自于外界对中央银行执行货币政策、控制货币供应和信贷规模的随意性。第三，从中国国情出发，在政治体制未作相应改革的情况下，加强人民银行的独立性不在于人民银行是直接隶属于全国人民代表大会还是直接隶属于国务院，二者没有实质性的区别，任何人不行超越法律程序对中央银行进行干预。（11）笔者认为第二种观点比较的可取。也就是说中国人民银行和国务院的关系不是直接的隶属关系，而是一种相对对立的关系，是一种互相为了促进我国市场经济的发展而相互发生业务往来的国家机关。他们和最高人民法院，最高人民检察院，是并列的地位。这仅能够使得我国的央行在独立性方面适应时代和各个国家的通行做法。而且最重要的是能够独立自主的履行自己做为“政府的银行”，“银行的银行”，“发行的银行”的职能。

注：（1）选自王广谦主编的《中央银行学》，第13页，北京高等教育出版社出版，1998年8月。

（2）选自漆多俊主编的《宏观调控法研究》，第284页，北京中国方正出版社，2001年1月。

（3）选自王广谦主编的《中央银行学》，第47页，北京高等教育出版社出版，1998年8月。

（4)选自漆多俊主编的《经济法学》，第578页，武汉大学出版社，，1998年，11月。

（5)选自蒲莉,何英,《中国与德国的中央银行法律制度比较》，摘自《武汉水利电力大学学报(社会科学版)》，2000年9月,第20卷第5期.

（6）选自闫海，石桂峰《中央银行独立性的法律思考》，摘自《甘肃政法成人教育学院学 报》，2001年2月。

(7)选自郭锐，王立国《最新金融法通则》，第7页，大连理工出版社，1997年版。

(8)选自杨紫煊主编《经济法》，第430页，北京大学出版社，高等教育出版社出版，1999年10月。

(9)选自田恩义，张尹明《试论任何加强中国人民银行的法律地位》，摘自《黑龙江财经学报》，1997年第1期。

（10）【德】，罗斯科夫.《德国联邦银行及其法律制度》中国与德国银行法律制度[Ｃ].北京:中国政法大学出版社,1999.