【国有资产流失问题及对策研究】
董宪军
近来，关于如何看待国有企业改制中的国有资产流失问题，中国经济学界正在进行一场激烈的争论。事实上，国有企业及国有资产的管理是一个世界性难题，而我国由于国有企业和国有资产数目庞大、分布广泛，因此管理难度更大。特别是当前我国正处在经济社会转轨时期，在市场经济条件下管理国有资产的经验不足，相关法制也不健全，管理制度还存在很多漏洞，从而使国资流失问题较为突出。国有资产流失不仅有损政府及国有企业的形象，影响国有企业改革的进程，而且会引发一系列社会问题。因此必须认真研究和采取有效措施，防止国有资产流失。
一、如何正确看待国有资产流失问题？
国有资产是指国家依法取得和认定的各种资产。按照其存在的形式，全部国有资产可分为四类：一是实物形态国有资产，二是货币形态国有资产，三是资源形态国有资产，四是无形国有资产。从国有资产的经济性质来看，可将其分为经营性国有资产和非经营性国有资产。因此从广义上看，国有资产流失应当包括各种形态、各种性质的国有资产的流失。但现实中人们更多地关注实物和货币形态国有资产、经营性国有资产的流失，而忽视了资源和无形国有资产、非经营性国有资产的流失。目前经济学界正在争论的国企改制中的国资流失问题，实际上就是将其限定在经营性的、实物和货币形态的国有资产流失这样一个比较狭窄的范畴之内。从这个意义上讲，人们通常对国有资产流失的理解有缩小化的倾向。
但是现在有一种论调，就是认为人们夸大了国资流失问题，甚至有人认为根本不存在国有资产流失。例如，有人认为把国企的正常亏损看作国有资产流失夸大了国资流失现象；也有人指出许多国有资产是不良不实的资产或难以处理的烂帐，因此国有资产“缩水”是必然的；还有学者提出，国企改制时需要用本企业的国有净资产来支付改制成本，所以大量的国有资产就被抵扣掉了。另外，还有学者根据卡尔多－希克斯标准指出，如果国企改制带来的整个社会财富的增加大于它流失掉的国有资产，这样的改制就是合理的，造成一些国有资产流失
是值得的。不可否认，这些观点都有其一定的道理，但是也不可因此而否认或忽视国有资产流失的现实。
事实上，没有人刻意将国企的正常亏损及历史上形成的烂帐算到国有资产流失头上，绝大多数人对经营性国有资产的正常亏损是能够接受的，人们不能接受的是人为故意造成的亏损。那些由于企业负责人利用职务之便吃、拿、侵占、浪费、转移国有资产所产生的非正常亏损理应被看作国有资产流失。原国家国有资产管理局1998年发布的《关于国有资产流失查处工作若干问题的通知》，对国有资产流失问题曾作出了明确的界定：“作为应予查处的国有资产流失必须是法律明确禁止的、人为造成的、并应当承担责任的国有资产权益损失。”并指出，违法主体必须对违法行为的发生具有主观故意或者过失，这是认定为国有资产流失的重要条件之一。由于这一界定是从本部门查处违法行为的角度提出的，因此将违法主体及违法行为都限定在一个比较小的外延之内，这与国有资产的实际流失状况有较大差距，但其关于违法主体必须具有主观故意或过错的定性还是得到较普遍肯定的。
至于一些所谓的烂帐，未必是历史形成的，而可能是在企业改制过程中人为造成的。企业为了减轻改制后的负担都要争取在改制时尽量多核销一些不良资产，一些有可能收回的债权也不再去催收，统统作为呆坏帐申请核销。一些企业在完成改制后对已核销的“坏帐”继续催讨，催讨回来的资产就归个人所有。个别企业与债务人私下达成协议，有意将还债期限放在改制之后，双方共同侵占国有资产。还有一些企业甚至将良好资产做成烂帐，向有关部门争取核销。这些在改制过程中人为造成的烂帐，应当看作是国有资产的流失。
改革必须支付的成本的确不能算是国有资产流失。但是问题在于改革的成本如何测算？所谓的改革成本是否真正用在了解决改革问题上？某些企业改制的案例表明，国家支付了巨额的改制成本，工人承受了改制带来的巨大痛苦，却都没有真正享受到改革成果。许多下岗工人沦落为新的赤贫阶层，改制企业的在职职工也动辄就被威胁下岗，国家及当地政府则要长期陷于社会问题的困扰之中。另外，还有些所谓的成本是既得利益者为获得更大利益而人为地、恶意编造出来的成本。即使象某些人借用卡尔多－希克斯标准所说的——能够使社会总财富增加的变革就是正确的，那么还要看增加的社会财富到哪里去了。从理论上讲，改革成本的承担者与改革成果的享有者应该是一致的或至少是大体一致，作为改革成本的国有资产必须用来补偿改革的受损者，而不能流入改革收益者的腰包。但事实上，在许多改制企业情况恰恰相反。这显然是一种不公平现象，实际上就属于国有资产流失。
卡尔多－希克斯标准并不象有些人所理解的只考虑效率，而是同时考虑效率和公平两个目标，强调不同利益主体之间的利益平衡和补偿机制。它认为改革要想获得社会的支持和持续的动力，必须体现利益补偿机制和社会公平原则，受益者必须为受损者提供必要的补偿。我国经济体制改革的群众基础已较改革之初大大削弱，就是因为许多改革成果被少数人享有，多数人在补偿较低甚至没有补偿的情况下承担了改革的成本，造成贫富悬殊加剧、城乡差距拉大、社会矛盾激化。考虑到全部社会成本，很多改革很难说带来了社会总财富的增加。党中央、国务院已经注意到了这些问题，强调改革成果必须被大多数人所享有，这一思想应当作为今后各项改革的基本原则。
如果把国有资产流失作为改革成本的话，那么它不仅是个公平问题，而且会影响到效率。因为以正常价格收购一个企业或一部分国有资产，对收购者是一个财务门槛和经营约束，是其有效利用资产和经营企业的压力和动力。如果是低价收购甚至是无偿获得，那么收购者就失去了这一财务约束和经营压力，也就很可能失去提高经营效率的动力。有的收购者甚至无意经营企业，因为他把收购的企业或资产一转手就可获利丰厚，无须苦心经营。因此，低价出售或无价奉送国有企业，流失的不仅是国有资产，还有企业的发展机遇和人们对改革的良好愿望，这就失去了改革所应有的最基本的意义。如果以追求效率为借口忽视国有资产流失问题，违反公平的市场交易规则，很可能会以巨大的社会成本为代价换来低效甚至无效的投机行为。
当然，国企改制中出现的国有资产流失现象，也不能成为否定国企产权改革的理由。数百年的经济理论和实践已证明，产权界定不清晰的资产必然被滥用，一定会流失。在公平竞争条件下，国有企业的经营绩效一般都不如民营企业。因此，减少国企数量、降低国资比重是我国调整经济结构、增强经济活力的客观要求。产权改革已成为决定国企改革能否成功的关键环节，如果不解决产权问题，国有企业以及国有资产管理体制的改革将很难继续深入下去。所以，我们既反对忽视和掩盖国资流失问题而刮起出售国有资产之风，也反对将这一问题无限扩大化而阻挠国企改革。国有企业改制不能停滞，更不能倒退，而是要通过创新体制机制、完善政策法规、加强监督管理等多方面努力，使其进一步规范化、法治化。
因此，对国有资产流失这一极端复杂而敏感的问题，要保持一种理性的态度，对其涉及的方方面面进行深入辨析，其中非常重要的是要明确界定什么是国有资产流失。综合分析，我们认为，所谓国有资产流失，是指在经营与处置国有资产过程中，由于当事人的主观故意造
成的，在正常情况下不可能或不应该出现的，国有资产权益应得而未得或应保值未能保值的现象。其主要表现是将国有产权、国有资产权益以及由此产生的国有收益，无偿或低于其实际价值转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者人为造成国有资产毁损或消失。为研究问题的方便，也为了与人们通常的理解相一致，下面所说的国有资产流失主要是指经营性国有资产（即企业国有资产）的流失。
二、国有资产流失的现状及原因分析
我国国企产权改革已全面铺开，但由于没有一套健全、科学的操作规范，致使国有资产流失成为一种较为普遍的现象。据统计，我国国有资产每年损失达800-1000亿元，平均每天损失2亿多元，即使按最保守估计每天损失也达1亿多元。全国8.36万亿元国有工商企业净资产中，57%属中央企业，43%属地方管理。而据国务院国资委2003年对全国23个省的调查显示，一些县已将国有企业全部卖光，已经没有经营性的国有资产；地市一级中，60%～83%的国有企业已被卖掉。许多地方用搞运动的方式出售国有资产，形成了新一轮出售国有资产热。虽然出售国有资产未必造成国资流失，但是在制度不健全、操作不规范的情况下，这种风险是很大的。因此，加强国有资产监管，防止国有资产流失，是当前我国经济管理工作面临的紧迫任务。
要有效防止国有资产流失，必须找准症结，对症下药。国有资产流失的原因是十分复杂的。就我国当前的形势而言，特别是目前经济学界正在争论的国资流失问题，应当说是国企改制的伴生物。近几年发生的较严重的国资流失事件，都是有关人员借体制改革之机侵吞国有资产造成的。因此，从现象上看国企改制与国资流失好象有一定的因果关系。但是进一步深入分析就会发现，国资流失与国企改制并没有必然的联系。
国企改制之所以导致大量的国有资产流失，从宏观层面看，是改革的配套制度不健全；从微观层面看，是企业改制的过程不规范。国企改制中的国资流失，与国资出资人没有完全到位、国企改制相关政策不完善、法制不健全等宏观背景有直接关系。近年来我国国企改革进程加快，但没有一个统一、规范、完善的体制和机制设计，在新体制未建立或健全之时，旧的管理体制已失去作用，出现短暂的体制真空和监督乏力现象，不法人员就借机大量侵吞国有资产。而且国企改制方式单一，许多地方以下指标、派任务、限时间、赶进度的行政办法出售国有资产，这就人为造成供过于求的国有资产买方市场，更容易造成国有资产的贬值和
损失。在体制不健全的宏观背景之下，有些人就打着改革的旗号，寻找政策法规的漏洞，或故意破坏既有制度，在微观层面上造成国有资产流失的事实。例如，有些企业改制过程中财务审计不严，资产评估不实，虚构虚增成本，出现了国有资产被低估贱卖的问题；有的改制没有采取多方案比较，缺乏周密考虑，或改制方案不公开，暗箱操作，人为操纵国资交易；有的通过成立个人公司，把大量国有资产几经转手就化为己有；甚至有些企业在改制过程中发生了内外勾结、官商勾结侵占私吞国有资产的违法行为。
从流失渠道来讲，国有资产流失大体可分为交易性流失和经营性流失。交易性流失是指在出售国有资产过程中造成的流失。许多国有资产是在产权不清晰、所有者缺位的情况下出售的，出售者卖的资产并不属于他自己。更有甚者，有的人既是卖者又是买者，作为卖者，他卖的不是自己的东西，就不会追求资产收益最大化；而作为买者，他当然希望成本最小化，因此会尽量贬低资产的价值，压低交易价格。这样他就利用卖者和买者的双重身份对交易行为进行操纵，低价转让、巧取豪夺国有资产。所谓经营性流失，也有人称为体制性流失，就是因经济管理体制不健全、国企治理结构不规范、政府投资决策不科学、国资监管和激励机制不到位等体制性因素引起的国有资产损失。正如经济学鼻祖亚当•斯密所说的：经营者不可能像经营自己的钱那样尽心尽力地经营别人的钱。国企经营者经营的国有资产主要是别人的钱，因此在体制和机制不健全的情况下，他在经营过程中就不会以资产收益最大化为目标，而是以自身利益最大化为目标，就不可避免地有损公肥私行为，造成国有资产流失。 因此，不发生产权交易，也会产生国有资产流失；而发生产权交易也未必发生国有资产流失。例如，北京金属结构厂破产后，其财产在产权交易所公开拍卖，结果实际成交价比保留价增值7000万元，比评估值增值961万元。这一案例一方面证明国企产权改革未必造成国有资产流失，另一方面也说明在企业改制过程中实现国有资产保值增值的关键在于公开竞价交易。评估是一项具有很强主观性的行为，只要不进行公开竞价交易，即使评估人对资产的评估非常公正，但不可能避免主观因素，也就有可能造成国有资产流失；相反，即使评估有一定失误，也会在公开的竞价交易中实现国有资产价值的回归。国务院国资委的抽样调查显示，进入产权市场公开竞价交易的国有资产成交价格平均高出评估值10%，而没有进入产权市场交易、在企业内部转让或协议转让的国有资产的成交价格普遍低于评估值30%左右。从这一“高”一“低”中我们不难发现，产权交易中国有资产流失的真正原因或主要原因在于交易的不公开，没有竞争。
三、防止国有资产流失的对策建议
首先，要做好清产核资工作。国有资产的账面价值缩水已成为一些人侵吞国有资产的理由，因此，做好清产核资工作，全面掌握国有企业的资产及财务状况，核实国有资产的实际价值，是防止国有资产流失的重要措施之一，也是其他防止国资流失工作的基础。清产核资工作应由国资监管机构组织并委托中介机构具体实施。要防止企业瞒报资产、虚列债务、冲抵权益的现象，更要防止企业与中介机构相互勾结。清产核资后要建立国有资产财务档案，并对档案实施动态管理，定期审查国有资产的保值增值情况。
其次，要规范产权交易行为。交易性流失是国有资产流失的一个重要渠道，因此把好交易关是遏止国有资产流失的重要措施。要在国有资产交易中实现充分的透明和充分的竞争，保证交易的公开、公平、公正。交易的形式主要采取进场公开拍卖和招标，严格限制内部型交易。
第三，要完善监督机制。从内部监督来看，要推行民主化的国企管理制度，疏通国企内部职工的监督渠道，让职工有知情权和监督权，充分发挥职工的监督作用。从外部监督来看，要进一步强化国资监管部门和社会中介机构的监督职能，健全和完善国有企业监事会和财务总监制度，进一步加强国企财务和审计监督，实现事前、事中和事后全过程监督。
第四，要建立长效激励机制。激励机制与监督机制是相辅相成的。对国企经营者和管理者的激励不够或不科学，监督机制就很难实行。激励机制中，最主要的是经济利益激励，其中主要是合理的、市场化的薪酬制度。此外，期权制也是将企业经营者与国有资产的利益统一起来的有效方法。在条件成熟时还应当建立对国资监管机构的激励机制，依据其管理国有资产业绩的情况来制定待遇。
第五，要改善国有企业治理结构。从信息公开、民主决策、外部监督等方面改善国有企业治理结构，提高企业透明度，是成熟的市场经济国家防止国资流失的经验，也是遏止国资流失的治本之策。要逐步规范公司股东大会、董事会、监事会和经营管理者的权责，建立健全适应现代企业制度要求的公司法人治理结构，实现企业内部权力多元化和权力制衡化。 第六，要构建合理的国资监管和运营体系。目前我国国有资产的委托—代理关系层级过多，链条太长，所有者虚置状况严重，管理效率下降，甚至造成一些资产归属模糊，为国有资产
流失埋下隐患。企业改制中的不少问题都发生在子企业。因此要按照有效控制、减少层级的原则，建立由国资监管机构、国资运营公司、各类国有企业三个层次组成的国资监管和运营体系。地市一级甚至可以不设立国资运营公司，而由国资监管机构直接管理企业的国有资产。 第七，要加强对出售国有资产所得资金的管理。许多地方政府之所以对出卖国有资产有非常高的积极性，是将其作为最便捷的筹资渠道，以缓解财政紧张的局面。如果国家以法律的形式确定出售国有资产所得资金的特定用途，严格禁止地方政府对这些资金随意支配、挪作他用，就会减轻或打消地方政府变卖国有资产的冲动，也就会减少国资流失的风险。出售国有资产所得资金应当主要用于解决社会保障问题，也可用于公共设施建设，还可用于再投资以实现国有资产的增值，但这种投资不能是政府行为，而是按照市场经济规律进行经济投资或委托理财。
第八，要注重对无形国有资产的管理。无形国有资产具有很大的现实价值和升值潜力，是国有资产的重要组成部分。但由于人们的认识不足，无形国有资产更容易流失。而且无形国有资产的流失具有一定的隐蔽性，控制难度更大，因此必须引起高度重视。首先，要加强宣传，提高社会各界对无形国有资产重要性的认识；其次，要完善对无形国有资产的法律保护，严厉打击侵犯无形国有资产的行为；第三，国有企业要根据现行会计制度的要求，加强对无形资产的核算。
【国有资产流失问题及对策研究】
董宪军
近来，关于如何看待国有企业改制中的国有资产流失问题，中国经济学界正在进行一场激烈的争论。事实上，国有企业及国有资产的管理是一个世界性难题，而我国由于国有企业和国有资产数目庞大、分布广泛，因此管理难度更大。特别是当前我国正处在经济社会转轨时期，在市场经济条件下管理国有资产的经验不足，相关法制也不健全，管理制度还存在很多漏洞，从而使国资流失问题较为突出。国有资产流失不仅有损政府及国有企业的形象，影响国有企业改革的进程，而且会引发一系列社会问题。因此必须认真研究和采取有效措施，防止国有资产流失。
一、如何正确看待国有资产流失问题？
国有资产是指国家依法取得和认定的各种资产。按照其存在的形式，全部国有资产可分为四类：一是实物形态国有资产，二是货币形态国有资产，三是资源形态国有资产，四是无形国有资产。从国有资产的经济性质来看，可将其分为经营性国有资产和非经营性国有资产。因此从广义上看，国有资产流失应当包括各种形态、各种性质的国有资产的流失。但现实中人们更多地关注实物和货币形态国有资产、经营性国有资产的流失，而忽视了资源和无形国有资产、非经营性国有资产的流失。目前经济学界正在争论的国企改制中的国资流失问题，实际上就是将其限定在经营性的、实物和货币形态的国有资产流失这样一个比较狭窄的范畴之内。从这个意义上讲，人们通常对国有资产流失的理解有缩小化的倾向。
但是现在有一种论调，就是认为人们夸大了国资流失问题，甚至有人认为根本不存在国有资产流失。例如，有人认为把国企的正常亏损看作国有资产流失夸大了国资流失现象；也有人指出许多国有资产是不良不实的资产或难以处理的烂帐，因此国有资产“缩水”是必然的；还有学者提出，国企改制时需要用本企业的国有净资产来支付改制成本，所以大量的国有资产就被抵扣掉了。另外，还有学者根据卡尔多－希克斯标准指出，如果国企改制带来的整个社会财富的增加大于它流失掉的国有资产，这样的改制就是合理的，造成一些国有资产流失
是值得的。不可否认，这些观点都有其一定的道理，但是也不可因此而否认或忽视国有资产流失的现实。
事实上，没有人刻意将国企的正常亏损及历史上形成的烂帐算到国有资产流失头上，绝大多数人对经营性国有资产的正常亏损是能够接受的，人们不能接受的是人为故意造成的亏损。那些由于企业负责人利用职务之便吃、拿、侵占、浪费、转移国有资产所产生的非正常亏损理应被看作国有资产流失。原国家国有资产管理局1998年发布的《关于国有资产流失查处工作若干问题的通知》，对国有资产流失问题曾作出了明确的界定：“作为应予查处的国有资产流失必须是法律明确禁止的、人为造成的、并应当承担责任的国有资产权益损失。”并指出，违法主体必须对违法行为的发生具有主观故意或者过失，这是认定为国有资产流失的重要条件之一。由于这一界定是从本部门查处违法行为的角度提出的，因此将违法主体及违法行为都限定在一个比较小的外延之内，这与国有资产的实际流失状况有较大差距，但其关于违法主体必须具有主观故意或过错的定性还是得到较普遍肯定的。
至于一些所谓的烂帐，未必是历史形成的，而可能是在企业改制过程中人为造成的。企业为了减轻改制后的负担都要争取在改制时尽量多核销一些不良资产，一些有可能收回的债权也不再去催收，统统作为呆坏帐申请核销。一些企业在完成改制后对已核销的“坏帐”继续催讨，催讨回来的资产就归个人所有。个别企业与债务人私下达成协议，有意将还债期限放在改制之后，双方共同侵占国有资产。还有一些企业甚至将良好资产做成烂帐，向有关部门争取核销。这些在改制过程中人为造成的烂帐，应当看作是国有资产的流失。
改革必须支付的成本的确不能算是国有资产流失。但是问题在于改革的成本如何测算？所谓的改革成本是否真正用在了解决改革问题上？某些企业改制的案例表明，国家支付了巨额的改制成本，工人承受了改制带来的巨大痛苦，却都没有真正享受到改革成果。许多下岗工人沦落为新的赤贫阶层，改制企业的在职职工也动辄就被威胁下岗，国家及当地政府则要长期陷于社会问题的困扰之中。另外，还有些所谓的成本是既得利益者为获得更大利益而人为地、恶意编造出来的成本。即使象某些人借用卡尔多－希克斯标准所说的——能够使社会总财富增加的变革就是正确的，那么还要看增加的社会财富到哪里去了。从理论上讲，改革成本的承担者与改革成果的享有者应该是一致的或至少是大体一致，作为改革成本的国有资产必须用来补偿改革的受损者，而不能流入改革收益者的腰包。但事实上，在许多改制企业情况恰恰相反。这显然是一种不公平现象，实际上就属于国有资产流失。
卡尔多－希克斯标准并不象有些人所理解的只考虑效率，而是同时考虑效率和公平两个目标，强调不同利益主体之间的利益平衡和补偿机制。它认为改革要想获得社会的支持和持续的动力，必须体现利益补偿机制和社会公平原则，受益者必须为受损者提供必要的补偿。我国经济体制改革的群众基础已较改革之初大大削弱，就是因为许多改革成果被少数人享有，多数人在补偿较低甚至没有补偿的情况下承担了改革的成本，造成贫富悬殊加剧、城乡差距拉大、社会矛盾激化。考虑到全部社会成本，很多改革很难说带来了社会总财富的增加。党中央、国务院已经注意到了这些问题，强调改革成果必须被大多数人所享有，这一思想应当作为今后各项改革的基本原则。
如果把国有资产流失作为改革成本的话，那么它不仅是个公平问题，而且会影响到效率。因为以正常价格收购一个企业或一部分国有资产，对收购者是一个财务门槛和经营约束，是其有效利用资产和经营企业的压力和动力。如果是低价收购甚至是无偿获得，那么收购者就失去了这一财务约束和经营压力，也就很可能失去提高经营效率的动力。有的收购者甚至无意经营企业，因为他把收购的企业或资产一转手就可获利丰厚，无须苦心经营。因此，低价出售或无价奉送国有企业，流失的不仅是国有资产，还有企业的发展机遇和人们对改革的良好愿望，这就失去了改革所应有的最基本的意义。如果以追求效率为借口忽视国有资产流失问题，违反公平的市场交易规则，很可能会以巨大的社会成本为代价换来低效甚至无效的投机行为。
当然，国企改制中出现的国有资产流失现象，也不能成为否定国企产权改革的理由。数百年的经济理论和实践已证明，产权界定不清晰的资产必然被滥用，一定会流失。在公平竞争条件下，国有企业的经营绩效一般都不如民营企业。因此，减少国企数量、降低国资比重是我国调整经济结构、增强经济活力的客观要求。产权改革已成为决定国企改革能否成功的关键环节，如果不解决产权问题，国有企业以及国有资产管理体制的改革将很难继续深入下去。所以，我们既反对忽视和掩盖国资流失问题而刮起出售国有资产之风，也反对将这一问题无限扩大化而阻挠国企改革。国有企业改制不能停滞，更不能倒退，而是要通过创新体制机制、完善政策法规、加强监督管理等多方面努力，使其进一步规范化、法治化。
因此，对国有资产流失这一极端复杂而敏感的问题，要保持一种理性的态度，对其涉及的方方面面进行深入辨析，其中非常重要的是要明确界定什么是国有资产流失。综合分析，我们认为，所谓国有资产流失，是指在经营与处置国有资产过程中，由于当事人的主观故意造
成的，在正常情况下不可能或不应该出现的，国有资产权益应得而未得或应保值未能保值的现象。其主要表现是将国有产权、国有资产权益以及由此产生的国有收益，无偿或低于其实际价值转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者人为造成国有资产毁损或消失。为研究问题的方便，也为了与人们通常的理解相一致，下面所说的国有资产流失主要是指经营性国有资产（即企业国有资产）的流失。
二、国有资产流失的现状及原因分析
我国国企产权改革已全面铺开，但由于没有一套健全、科学的操作规范，致使国有资产流失成为一种较为普遍的现象。据统计，我国国有资产每年损失达800-1000亿元，平均每天损失2亿多元，即使按最保守估计每天损失也达1亿多元。全国8.36万亿元国有工商企业净资产中，57%属中央企业，43%属地方管理。而据国务院国资委2003年对全国23个省的调查显示，一些县已将国有企业全部卖光，已经没有经营性的国有资产；地市一级中，60%～83%的国有企业已被卖掉。许多地方用搞运动的方式出售国有资产，形成了新一轮出售国有资产热。虽然出售国有资产未必造成国资流失，但是在制度不健全、操作不规范的情况下，这种风险是很大的。因此，加强国有资产监管，防止国有资产流失，是当前我国经济管理工作面临的紧迫任务。
要有效防止国有资产流失，必须找准症结，对症下药。国有资产流失的原因是十分复杂的。就我国当前的形势而言，特别是目前经济学界正在争论的国资流失问题，应当说是国企改制的伴生物。近几年发生的较严重的国资流失事件，都是有关人员借体制改革之机侵吞国有资产造成的。因此，从现象上看国企改制与国资流失好象有一定的因果关系。但是进一步深入分析就会发现，国资流失与国企改制并没有必然的联系。
国企改制之所以导致大量的国有资产流失，从宏观层面看，是改革的配套制度不健全；从微观层面看，是企业改制的过程不规范。国企改制中的国资流失，与国资出资人没有完全到位、国企改制相关政策不完善、法制不健全等宏观背景有直接关系。近年来我国国企改革进程加快，但没有一个统一、规范、完善的体制和机制设计，在新体制未建立或健全之时，旧的管理体制已失去作用，出现短暂的体制真空和监督乏力现象，不法人员就借机大量侵吞国有资产。而且国企改制方式单一，许多地方以下指标、派任务、限时间、赶进度的行政办法出售国有资产，这就人为造成供过于求的国有资产买方市场，更容易造成国有资产的贬值和
损失。在体制不健全的宏观背景之下，有些人就打着改革的旗号，寻找政策法规的漏洞，或故意破坏既有制度，在微观层面上造成国有资产流失的事实。例如，有些企业改制过程中财务审计不严，资产评估不实，虚构虚增成本，出现了国有资产被低估贱卖的问题；有的改制没有采取多方案比较，缺乏周密考虑，或改制方案不公开，暗箱操作，人为操纵国资交易；有的通过成立个人公司，把大量国有资产几经转手就化为己有；甚至有些企业在改制过程中发生了内外勾结、官商勾结侵占私吞国有资产的违法行为。
从流失渠道来讲，国有资产流失大体可分为交易性流失和经营性流失。交易性流失是指在出售国有资产过程中造成的流失。许多国有资产是在产权不清晰、所有者缺位的情况下出售的，出售者卖的资产并不属于他自己。更有甚者，有的人既是卖者又是买者，作为卖者，他卖的不是自己的东西，就不会追求资产收益最大化；而作为买者，他当然希望成本最小化，因此会尽量贬低资产的价值，压低交易价格。这样他就利用卖者和买者的双重身份对交易行为进行操纵，低价转让、巧取豪夺国有资产。所谓经营性流失，也有人称为体制性流失，就是因经济管理体制不健全、国企治理结构不规范、政府投资决策不科学、国资监管和激励机制不到位等体制性因素引起的国有资产损失。正如经济学鼻祖亚当•斯密所说的：经营者不可能像经营自己的钱那样尽心尽力地经营别人的钱。国企经营者经营的国有资产主要是别人的钱，因此在体制和机制不健全的情况下，他在经营过程中就不会以资产收益最大化为目标，而是以自身利益最大化为目标，就不可避免地有损公肥私行为，造成国有资产流失。 因此，不发生产权交易，也会产生国有资产流失；而发生产权交易也未必发生国有资产流失。例如，北京金属结构厂破产后，其财产在产权交易所公开拍卖，结果实际成交价比保留价增值7000万元，比评估值增值961万元。这一案例一方面证明国企产权改革未必造成国有资产流失，另一方面也说明在企业改制过程中实现国有资产保值增值的关键在于公开竞价交易。评估是一项具有很强主观性的行为，只要不进行公开竞价交易，即使评估人对资产的评估非常公正，但不可能避免主观因素，也就有可能造成国有资产流失；相反，即使评估有一定失误，也会在公开的竞价交易中实现国有资产价值的回归。国务院国资委的抽样调查显示，进入产权市场公开竞价交易的国有资产成交价格平均高出评估值10%，而没有进入产权市场交易、在企业内部转让或协议转让的国有资产的成交价格普遍低于评估值30%左右。从这一“高”一“低”中我们不难发现，产权交易中国有资产流失的真正原因或主要原因在于交易的不公开，没有竞争。
三、防止国有资产流失的对策建议
首先，要做好清产核资工作。国有资产的账面价值缩水已成为一些人侵吞国有资产的理由，因此，做好清产核资工作，全面掌握国有企业的资产及财务状况，核实国有资产的实际价值，是防止国有资产流失的重要措施之一，也是其他防止国资流失工作的基础。清产核资工作应由国资监管机构组织并委托中介机构具体实施。要防止企业瞒报资产、虚列债务、冲抵权益的现象，更要防止企业与中介机构相互勾结。清产核资后要建立国有资产财务档案，并对档案实施动态管理，定期审查国有资产的保值增值情况。
其次，要规范产权交易行为。交易性流失是国有资产流失的一个重要渠道，因此把好交易关是遏止国有资产流失的重要措施。要在国有资产交易中实现充分的透明和充分的竞争，保证交易的公开、公平、公正。交易的形式主要采取进场公开拍卖和招标，严格限制内部型交易。
第三，要完善监督机制。从内部监督来看，要推行民主化的国企管理制度，疏通国企内部职工的监督渠道，让职工有知情权和监督权，充分发挥职工的监督作用。从外部监督来看，要进一步强化国资监管部门和社会中介机构的监督职能，健全和完善国有企业监事会和财务总监制度，进一步加强国企财务和审计监督，实现事前、事中和事后全过程监督。
第四，要建立长效激励机制。激励机制与监督机制是相辅相成的。对国企经营者和管理者的激励不够或不科学，监督机制就很难实行。激励机制中，最主要的是经济利益激励，其中主要是合理的、市场化的薪酬制度。此外，期权制也是将企业经营者与国有资产的利益统一起来的有效方法。在条件成熟时还应当建立对国资监管机构的激励机制，依据其管理国有资产业绩的情况来制定待遇。
第五，要改善国有企业治理结构。从信息公开、民主决策、外部监督等方面改善国有企业治理结构，提高企业透明度，是成熟的市场经济国家防止国资流失的经验，也是遏止国资流失的治本之策。要逐步规范公司股东大会、董事会、监事会和经营管理者的权责，建立健全适应现代企业制度要求的公司法人治理结构，实现企业内部权力多元化和权力制衡化。 第六，要构建合理的国资监管和运营体系。目前我国国有资产的委托—代理关系层级过多，链条太长，所有者虚置状况严重，管理效率下降，甚至造成一些资产归属模糊，为国有资产
流失埋下隐患。企业改制中的不少问题都发生在子企业。因此要按照有效控制、减少层级的原则，建立由国资监管机构、国资运营公司、各类国有企业三个层次组成的国资监管和运营体系。地市一级甚至可以不设立国资运营公司，而由国资监管机构直接管理企业的国有资产。 第七，要加强对出售国有资产所得资金的管理。许多地方政府之所以对出卖国有资产有非常高的积极性，是将其作为最便捷的筹资渠道，以缓解财政紧张的局面。如果国家以法律的形式确定出售国有资产所得资金的特定用途，严格禁止地方政府对这些资金随意支配、挪作他用，就会减轻或打消地方政府变卖国有资产的冲动，也就会减少国资流失的风险。出售国有资产所得资金应当主要用于解决社会保障问题，也可用于公共设施建设，还可用于再投资以实现国有资产的增值，但这种投资不能是政府行为，而是按照市场经济规律进行经济投资或委托理财。
第八，要注重对无形国有资产的管理。无形国有资产具有很大的现实价值和升值潜力，是国有资产的重要组成部分。但由于人们的认识不足，无形国有资产更容易流失。而且无形国有资产的流失具有一定的隐蔽性，控制难度更大，因此必须引起高度重视。首先，要加强宣传，提高社会各界对无形国有资产重要性的认识；其次，要完善对无形国有资产的法律保护，严厉打击侵犯无形国有资产的行为；第三，国有企业要根据现行会计制度的要求，加强对无形资产的核算。