香港市区重建政策对广州旧城更新发展启示

提要香港在市区重建中．坚持“瞄

人为本”和“社会效益优先”两大理念．以改善和提高市区居民的生活素质为出发点，兼顾各方利益。在机构设置、组织架构、法律法规、土地收回、拆迁安置补偿、套众参与制定了一系列政策制度．以厦升居民的金融贷款协助、专业服务支持、资金资助等细致的措施．促进市区重建工作开展二香港的一些市区重建政采时广州的旧城更新具有借鉴作

用与启示。

关键词

香港市区重建

政策广州

旧城更新

启示

中图分类号ＴＵ９８４立赫标识码Ａ

文章编号１０００—３３６３（２００７｝０５—００９７—０７

作者简介

黄文炜，中山大学地理科学与规划学院博士

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魏清采，中山太学地理科学与规划学院教授

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方数据２００７年第５期总第１７１期｛瓯牵删学剐

香港市区重建政策对

广州旧城更新发展启示

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・：五行了不步有益的旧城更新尝试。相比而言，香港的市区重建工作在法律制度、

，友过近几十年发展，广州和香港城区都出现了一些急需重建的旧街区。两地进

机构运作、重建工作开展、权益保护、社会参与等方面的一些做法值得思考和借鉴。通过对香港市区重建工作的了解．吸取成功的经验，使广州的旧城更新得到进一步优化，焕发广州千年历史城市新的魅力。

１

市区重建机构及其运作

１．１

市区重建局的地位和角色

香港的市区重建工作包括征集、回收老旧失修楼宇或牡区的地块，开展重新发

展等重建工作；对市区老旧失修的楼字、社区等进行修复；对文物建筑进行保育；对历史街区的活化等方面，大部分属于旧城更新范畴。香港的市区重建工作由市区

黄文炜

魏清泉香港市区重建政策对广州旧域更新发展启示

重建局（以下简称“市建局”）实施。

市建局是一个独立于政府的法人团体。香港《市区重建局条例》规定，市建局不得被视为政府的雇员或代理人，亦不得被税为享有政府的地位、豁免权或特权。市建局拥有开发公众利益、为公众服务、运作公众资源的权利，在设立时没有被设立为政府常ｉ殳机构．用意显得特别。原因与其独立资金运作、允许适当盈利、具有商业性的业务特点有关．而行政机构应当是非盈利性的监管组织。

但市建局又不是没有政府支持背景。香港特区政府会对市建局的运作，资金来源、财政、回收土地、政策制度等方面进行支持．只是对其业务十预较少．市建局的决策交南该局董事会进行。特区政府在市建局的组织架构、决策机构人员任命、运作制度、财政控制上相应做了一些监管规定。尤荩是人员组织上，市建局高级行政人员的主席、行政总监、５名执行董事都由香港特区政府任命。从性质上看．市建局是有官方背景支持和约束下的独立运作机构。

香港通过市建局这个唯一机构．执行旧城更新统一职能．有利于明确责任，提高工作效率。此外，还从法例上明确了市区重建业务、策略的流程．规范业务运作。而广州的旧城更新工作尚未有明确机构统筹负责．也没有统一运作制度。建委、土地开发中心、项目指挥办、拆迁办等都可以承担更新工作，因而可能会出现非主办单位配合慢．效率降低的内耗情况。而且ｌ曰城更新涉厦职能部门多，运转时间长，责任权利分散，组织协调有难度，有时候会形成效率不高、难点遗留等局面。因此．需要一个专职统筹部门并形成工作制度化来提高旧城更新效果。

考虑到实际情况．广州『日城更新工作不大哪能由一个独立的非政府组织米负责．但可叭归口一个职能机构开展．如广州历史文化名城保护委员会（以下简称“名城保护委员会”）。在明确责任机构后，制定相关制度政策，协调规划、建设、拆迁、国土房管、文物管理、城管等业务，避免都管都不管的情况出现，专职推进旧城更新．对旧城更新拥有重要意义。名城保护委员会可以参考香港经验．通过一系列１：作程序选定需要进行更新的项目．并负责执行更新工作。没有列入项目范围的，依然由柑鹿业务部门负责。例如没有列入旧城更新更新项目范围的土地储备工作．由土地开发中心统筹。

１．２市建局的组织架构

香港市建局南董事会负责决策和监督。该董事会成员共１５名，其中非公职人员１１名、公职人员４名，所有成员南香港特区政府行政长官委任。非公职人员为专家、议员等，代表香港民众和公共利益。董事会中超过７成比例为非公职人员．说明香港政府在市区重建的决策机构上有力实现对公众利益的监督、决策和实施．体现市区重建１二作的社会利益本质，保证社会参与性。

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方数据广州目前的『日城更新丁作还没有统一职能机构．决策机制没有成熟，决策分散在各职能部门内部。参与决策的成员还是由政府各职能部ｆＪ人员组成。决策机制还缺乏社会参与和常设的信息反馈、监管机制。

根据广卅Ｉ本地情况和参考香港市建局的董事会设置经验．设定的具体职能部门——名城保护委员会决策成员可以包括公务人员和非公务人员两类。公务成员为广州市长、市府秘书长等行政负责人和协调人，以及参与旧城更新的职能部门负责人．作为开展和协调业务的执行成员。非公务成员包括各专业专家、人大代表、社会丁＝作者．居民代表、机构代表等。在具体项目开展时．增加派ｆｎ项目运作小组，邀请当地受影响居民、机构团体代表参加．加入社会参与程序，反映居民意愿、建议反馈渠道．使该机构成为决策、沟通、执行的常设机构。

１．３市建局的资金来源

香港市建局资金来源多样。特区政府为了体现市区重建的公众性．向市区重建局提供资金支持。市建局可根据计划申请财政支持．列入财政预算。另外引入银行低息贷款、合作建谩融资等资舍运作方式。

相比而寄．广州的旧城更新运作过程资金来源方式单一。以前通常采用的方式是政府负责全部资金支出，或开发商支付整体资金。这两种方式都令出资方承担沉重的资金负担。所以在资金运作上．可以参考的是，在ｌ曰城更新过程中，除财政支持外．还通过土地出让金资金滚动、银行贷款支持、鼓励个人承担等多种方法融资。

财政对广州旧城更新支持是．ｊ∈健的，尤其是土地储备资金的渠道来源改进成为重要方面。改进可以体现在增加土地储备资金渠道：①当级土地出让金集巾收取后．由１《＝ｆ政按一定比例提取专门一项．用于旧城更新、土地储备等．土地出让后再回笼，肚地养地．实耻财政滚动；②由政府担保，取得金融机构的低息贷款：③涉及文物保护、城ｌ仃建设、市政、＆施完善等方面的，从财政该项支…，或需要申请贴息贷款的，补贴利息计人财政公益支出。

引入银行低息贷款支持，是一个重要的方面。政府联合银行提供低息贷款服务，可以减轻财政压力。在拆迁安置业务中．通过抵押被收购的住宅，银行推出过渡性贷款业务，为被安置者提供购买住房的过渡贷款帮助。在旧城修复中，为商住

楼字提供楼宇修复贷款等等。

另外．还可“通过物业权益的激励、物料资助、修葺费用返还等．使个人等物业权益持有人有能力和主动修复旧物业。

通过多样化的资金准备，有利于化解旧城更新的资金难点．积极推进广州更新步伐。

２

市区重建业务

２．１征集土地的方式

２．１

１征集地块前的制度准备

香港征集地块前，有较多的法律制度准备．如确立征集地

块的法律依据、现实理由．规范征集土地的程序，公开被重建范围内受影响权益的补偿标准．以及制定土地收回，发展计划。其中有几方面值得关注。

（１）经济核算方法研究。香港基于市场经济的现实特点，通过经济棱算，建立对政府（发展公益项目所需地价收入）、对资金提供者、对房地产开发商、对原土地产权人等参与土地发展的经济利益平衡机制．有助于收购储备制度的实施。

（２）收购资金的筹措。市建局依照法例可以根据重建计划，在财政预算中申请收购资金：町由政府担保申请低息银行贷款；也可与房地产开发企业合作由对方提供重建资金等等。

（３）财政方面，豁免市区重建地盘补偿地价，豁免重建安置用地补偿地价，提供相连地盘的地块整合、必要的贷款资助。上述豁免均作为政府对土地嘲整的财政支持¨ｌ。

（４）规划政策方面。计算容积率等规划指标时．豁免“政府、团体及社区”等公共配套设施的楼面面积．考虑放宽优先发展地盘容积率指标的可行性、加快收地程序。

２１２征集地块

市建局征集地块都队私人协商方式进行。不过由于种种原因，市建局也未必能够与所有业主达成买卖协议．其中包括业权问题、遗产继承手续未办妥或业主失踪等法律原因以及由于地少人多、楼价高企的现实原因，香港的土地征集较为困难，土地征集速度慢。为了改善区内环境，解决重建压力，市建局会考虑提出收地申请，向政府行政长官和行政会议建议根据《收回土地条例》，收回未能成功收购的业权。

香港在收地过程对业主和租客的权益提供了细致的法例保障，例如保证安置补偿的标准等。但也要关注的是．目前香港在探讨当征集地块范围内已收回业权超过９０％时．使用强制回收手段。这一点值得商榷。因为，根据法律赋予平等权利的精神．任何一个业权都享有公平和主张的权利。还有１０％的居民尚未同意迁出．应当尊重其选择．继续协商谈判以取得进展。

２１

３征集地块政策对广州制定相关制度启示

香港征集土地前的制度安排和细致的法律保障．太部分可

以作为参考，有些政萧更值得深入分析。经济核算方法研究和多方利益的平衡估计给予启示是，在旧城更新中应当不仅以社会效益为出发点，也应考虑成本和经济效益等。整个地区在城市面貌改善、设施完善、整体得到更新的情况下，还必须通过旧城更新得到经济的提升，这样的城市更新才有效。另外，在征集土地中，关注弱势群体、保护居民利益的制度也是重要方面．尤其体现在细致的拆＝ｉ壬安置补偿标准。

２２关于拆迁安置补偿同

按照“同等地段７年楼龄住房”的补偿原则，除了给付物

万　

方数据２００７年第５期总第１７】期毒两市期删擘列

业市值的补偿外．还给予津贴。香港的拆迁安置补偿款包括收购市值交吉价（被收购住宅评估价）和自置住所津贴（自住部分给予的补贴）、补贴津贴（出租部分或全部空置给予的补贴）。详细标准如下：

２

２１安置补偿原则

香港制定补偿标准的原则．主要是使业主有能力购买同等

地段７年楼龄住房。除了支付被收购物业评估价的价款外，市建局通过额外支付一笔“自置居所津贴”．使业主能够有足够能力在同等地段、素质相当的７年楼龄住宅内再次购买住宅居住。自置居所津贴为假设重置单位的价格与被收购单位公开市值的差额。而假设重置单位将假定为７年楼龄．位于质素与被收购楼宁可资比较的假设楼宇内．在特点及交通方便程度方面属类似地区，并位于中层及座向一般。

通过“同等地段７年楼龄住房”为补偿原则的方法，一些业主获得留住本区域或同等医域．避免一般城市旧城更新时出现的老城区居民迁移至城区边缘的情况。在实现居者有其屋的物质权益保障前提下．有利于尽可能地留存本地文化风俗．在更新中保留无形价值。这也是本条安置补偿原则的双重贡献。

２２

２安置补偿款标准

香港制定“同等地段７年楼龄住房”的补偿原则，是以保

障弱势群体为出发点，并使用公共资金资源进行补贴．对业主拥有物、№的自住、出租情况和套数多少进行区别对待。举例来说．用于自住和出租所获得的补偿不同．拥有多套住宅和拥有一套住宅也给予不同的安置补偿。当业主将住宅部分或全部ｍ租或全部空置时．获得的津贴将按一定比例减少，获得的该部分对应的津贴改称为“补助津贴”，而不称为“自置住所津

贴”。

（１）只有一套住宅物业时

按该住宅是否全部自住、全部出租，空置、或部分出租部分自住情况有计算安置补偿额的公式进行计算：

安置补偿款＝收购市值交吉价（被收购住宅评估价）＋自置住所津贴（自住部分给予的补贴）＋补贴津贴（Ｈ１租部分或全部空置给于的补贴）。

表１

不同情况下香港住宅收购补催构成表“

１

自住１００％交吉价

‘部分出租ｔ～………“００％

出租部分７５％

交古价３全部出租５０％交吉价４

空置

５０％

交吉价

举例说明：

假设被收购住宅物业评估价格（市值交吉价）为８０万港元，而同等地段素质相当的７年住宅单位重置价格为２（）０万港

黄文炜魏清泉香港市区重建政策对广州旧城更新发展启示

图１

不同情况下香港住宅物业获得安置补偿额举例“元，则ｌ２０万港元为可补贴总额，

例一［全部ｍ租］：安置款＝收购市值交吉价（８０万港元）＋自置住所津贴（白住部分津贴．自住比例Ｏ％×１００％×１２０万补贴总额）＋补贴津贴（出租部分津贴．出租比例１００％×５０％系数×１２０万港元补贴总额）＝８０＋０＋６０＝１４０万港元

例二（自住出租各一半）：安置款＝被收购物业市价（８０万港元）＋自置住所津贴（自住比例５０％×１００％×１２０万港元补贴总额）＋补贴津贴（Ｈ｛租比例５０％×７５％系数×１２０万港元补贴总额）＝８０＋６０＋４５＝１８５万港元

（２）拥有两套或以上住宅物业时

如果拥有两套或以上住宅，第一套住宅以外的住宅物业只要不是自住，就不能获得市值交吉价（物业评估价格），而只有出租或空置的补助津贴。

这一规定对在市区重建区域拥有多套住宅物业的业主存在利益最大化影响。但由于香港市区重建区域物业基本有２０—３０年历史，相对来说７年楼龄住宅的补助津贴也相当丰厚。

２２３被拆迁物１ｌｋ评估

市建局在进行新的草建项目时．采取七个测量师估价报告，以计算住宅物、【ｋ业主的自置居所津贴数额。具体方法是在具有估价资格的机构名录中．选取７个机构分别进行物业评估，得到７份测量估价报告。在扣除最高价和最低价后．中间的５个估价数额简单算术平均作为计算补贴标准的依据。

市建局取消了原来估价机构招标所用的价低者得的方法．采用抽签方法，避免由于工作成本压力影响估价结果。还尽力确保整个抽签程序以至估价工作能够公平和公开地进行．特别邀请独立人士主持聘用测量师的抽签会及为测量师行举行的简布会。在评估后．亦会公布参与项目｝Ｆ估的七间测量师行名称及其估价数值。这样的公平估价，公开运作方法甚为值得参考。

需要留意的是，市建局允许业主同时自行雇用测量师．就其物业的市场价值提供自己估价参考：并就市建局提ｍ的收购建议，与市建局进行商讨。如业主和市建局能于收购建议限期内达成收购协议，井最终能完成该物业的买卖．市建局将按规定发还有关测量师的管业费用，但不包括利息。每名业主在每

１００

万　

方数据项买卖变易或每个业权（如适用）中．只会获支付聘请一问测量师行的专业费用。

香港在选取评估机构前后的程序做法体现公正公平．形成

“抽签确定评估资格的机构——７个评估机构分别估价——扣除

最高最低后算术平均——补偿标准”的流程，尽量做到客观公正。还允许业主白行寻找估价师评估作为自己参考，费用由政府适当补贴。这些做法让业主有机会了解自身物业价值．有协商的基础，减少纠纷。

２２４安置补偿歙付款的市场化和人性化

市建局按照“耍方向卖方交付订金”的市场交易惯例．在签订收购物业协议后，向业主提供一成订金，余款则待业主将

物业交付后取得。补偿款的人性化体现在，当业主有特别困难情况，希望市建局在订金方面作特别安排的，市建局也会按个别情况酌情处理，最高可将订金增加至楼价的三成。

以上规定从细节在市场化的同时．体现为居民提供帮助和对弱势群体的关注。在旧城更新项目中．拆迁住户或多或少尝有过渡、再置业等困难，帮助条款起到重要作用。可以参考的是、世主有特别困难需要申请部分提前付款的，可以根据实际情况作出处理。

２２５提供过渡性贷款殛过渡住房

在搬迁过渡期间，居民关心居住问题。香港从资金和住房政策两方面给予帮助。在经过与有关银行商议后．市建局争取到同意以优惠的条件为有需要的业主提供过渡性贷款．协助他们置业。也考虑为有需要的业主提供临时居所。直到获得补偿款另行置业．或在新居入伙后。才需要迁出临时居所。香港的房屋委员会和房协都有公屋作为协助。

在拆迁过渡期间，广州也有临时安置住房提供。所不同的是还没有提供过渡性贷款。由于业主有安置补偿款还没有发放．业主拥有该款项或者被拆迁物业作为反担保．政府可以为业主提供过渡性贷款担保。业主拥有过渡性贷款后．也有能力在附近置业，对加快拆迁进度起到促进作用。

２．２６拆迁鲞置补偿制度的启示

香港实行的安置补偿款计算标准以帮助危旧住房的业主能有机会在同等地段置业．是对保护业主权益的一种良好做法．为原业主留在本区域提供了可能。同时．香港为解决社会资源使用的公平为出发点，对拥有两套或以上住宅的业主，凋整第一套以外的住宅补偿标准。

总的来酿，拆迁补偿款的政策给予广州的岍城改造的重要启示是重视被拆迁人权益，以居住保障为目的．帮助被拆迁的业主实现居着有其屋的理想，还可以让居民有机会留住原地，促进历史街区的整体更新。对广州荔湾区和东山区等历史街区居民来说意艾重大。这些历史街区居民所住房屋较多失修、居住面积小．获得的补偿有限。而目前老城区的房价处于高位，能继续在同等地段置业是一个梦想。历史街区更新不仅是建

筑、环境、城市肌理等物质上的延续，也需文化、风俗、精神

上的延续，这还在一定程度上依靠原居民实现。目前，一些街区在经过旧城改造后．原居民外迁．外来新居民进入，一些粤韵风俗逐渐消失．昔日风貌难以全部重现。意太利博洛尼亚老城整体更新的成功经验说明．历史街区整体更新保护中最好能同时保留物质和原居民。只有人和物都有机会保存，整体更新效果可以更显著。香港此项安置补偿规定值得参考。

作为安置补偿制度的组成部分，香港关于拆迁评估、拆迁款项支付、过渡置业协助的规定体现了制度的公平性、市场化和人性化。这些关键的细节制度将在旧城更新中起到重要作用，既能保障居民的权益，体现“以人为本”的立法精神。这些政策可争取居民理解和支持更新后，旧城更新的进度可以加快．对政府和居民来说是双赢政策，可以作为广卅ｌ更新制度的改善方面。

２

３保护权益嘲

总的来说．香港和广州的居民在旧城更新中都处在弱势地

位．参与重建开发的程度都不充分。两个城市之间，香港在市区重建中对居民权益保护全面一些。２．３．１政府管理理念

香港政府在重建中坚持“以人为本”和“社会效益优先”两大理念．规定市区重建的目的是改善和提高市区居民的生活素质．兼顾各方利益，不能牺牲任何合法群体的利益。而广州的旧城更新目标是体现社会效益和环境效益．兼顾经济效益。执行上．会优先集体利益，可能会以“多数服从少数”原则推进拆迁工作．以事件完成效率为改造重要参考，居民利益有时难以体现。

２３２居民参与

香港的市区重建程序上加人了居民参与的多个环节，受市区重建影响的居民也拥有反对和发表意愿的渠道。市建局在董事会设置有反映民意的议员，在重建项目受影响区域设立分区咨询委员会．接受反馈。受影响的居民可以依照《市区重建局条例》的程序和规定在反对的渠道上提出反对，发表意愿。

而在广州．居民反馈的渠道暂时不畅通．集中上访、爆发性聚会、媒体曝光等方式都不是常设和有效的反馈方式．具有突发性、不定期、非代表性、反馈不畅通、效率欠佳等特点。在机构设置上．可以参考香港的做法在决策层面加人人大代表名额．以及在具体项目的工作小组中加入居民、受影响业主代表、社会工作者代表等等拓宽居民参与方式与反馈渠道。

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３３社会工作者

根据香港《市区重建策略》规定，在市区重建目标区内分别设立市区重建服务队，为该区内受影响居民提供协助，提供社会工作服务。实际上，香港的社会工作服务者也进入市区重建目标区，积极开展社会工作。社会工作团体在市区重建工作中开展社区服务，认识本社区特点，对开展的城市规划设计工作收集意见，提出建议，对市区重建形成积极促进力量。

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方数据２蚋！±苎！塑兰堡！！！塑鱼！型堂塑

目前．广州的社会工作者正在建立，具备专业知识的队伍较少．像香港的职业社会工作者则更少。市区重建项目中社会工作者参与不多的原因．除了以前这方面的传统意识较少外，政府也没有宣传、引导和鼓励社会工作者进人参与，社会工作者参与的热情还没有激发。

在对居民权益保护上．可以参考经验，在政府理念、工作程序、组织机构、评估流程、社会工作等环节加以完善，保护居民权益．发挥居民的能动性，为城市更新群策群力。

２４收回土地后的开发方式与开发主体选择

２．４．１

开发方式和开发主体选择

在完成征集土地后的开发方式上．香港市建局会以较灵活

的方式进行重建．包括将重建项目交给地产商发展．与地产商合作或考虑自行重建发展。通常情况下．香港市建局采用招标

的方式．选取合作开发企业，再由合作企业提供资金、专业的开发业务。

２４２广州的开发方式与主体探讨

广州此前的旧城更新项目基本采用与政府下属企业承担或房地产企业独自承担两种方式。下属企业承担时，往往政企没有严格区分．政府为了社会效益忽略经济效益。项目有可能亏损。房地产企业独立承担时，为了实现最大化经济效益，会提高项目建筑密度或容积率．较少考虑从城市角度的更新。这两种方式改进措施都需要把政府提高到监管层面．政府应作为监管者和社会利益等的代表．在发展方向、重建方案、规划、政策的制定上做出统筹和控制．解决拆迁安置补偿，振兴中心城区等社会性工作．不参与实际的开发。

鉴此．广州一般的旧城更新项目可根据“政府管理、企业实施”原则．通过“政府组织更新项目土地储备——制定项目更新规划方案——公开推出更新项目，企业在规定原则控制下实施更新”的程序开展。对于可以放手给予地产商开发的重建项目．通过土地储各拍卖、招标、挂牌等公开市场手段进行土地出让。涉及历史建筑的项目，必须由政府部门实施的，交由专门的职能部门和机构进行重建。

更新，开发主体的选择上，通过公开出让方式进行。涉及较为重要的历史资源的．主要通过招标方式选择。建议在招标中．第一阶段对规划方案、更新实施方案、运作经营方案等技术标准进行评判．保证更新效果。再选取入围企业进入第二阶段经济标竞争，按照价高者得的原则选取开发企业。没有历史保护限制的重建项目．可以直接由拍卖挂牌等公开方式按出价高低确定开发主体。

２．５公众参与的环境

市区重建工作是一项关平民生工作。香港为发挥群策群力作用．倾听民众声音．一直保持公众参与的良好制度环境。公众参与的做法包括：①向公众提供宣传品、征询资料查阅。开

１０ｌ

黄文炜魏清泉香港市区重建政策时广州旧城更新发展启示

放网页，邀请公众发表意见；②进行问卷调查和民意调查；⑧社会工作者等非政府组织团体开展服务工作，扩大宣传．收集意见；④邀请专业、学术团体加入公开探讨，邀请公众和相戈绀织参加公众论坛，诲询意见。在公众提ｍ意见和建泌后，政府继续优化概念、纲要、规划．参考对重建的意见和建｝义改进后．再召开公众参与活动进行介绍。这些活动包括举办公众论坛．巡回展览、意见捅查等．以进一步收集重建丁作的反馈。可见香港在公众参与ｌ：的做法多种多样，这些做法部可资参考．而且可以发挥的空间还较大，对加强政府与受更新影响居民之问架设了解、沟通、协商、反馈的平台，是公众Ｔ作一项改善。

３市区修复业务

虽然香港『仃厦重建工作大力推进．但一些市区蓖建项日还是经过了漫Ｋ的时问还没有进展．相反城区的众多楼宁随岁月变迁而变得失修。香港市建局认识到修复工作廊发挥更大作用．并推出了一系列措施促进楼宇修复．并取得了较好的成效。楼宇修复措施集中在提供专业意见、修复贷款、物料款项资助及楼宇保险计划．从而鼓励及促使业主维修楼宁。

３．１楼字评级

香港推行楼宇评级制度．制定楼宇评级计划的评核标准和计分方法．确定楼宇相应的级别．实施与危险程度相称的楼宇管制。并考虑建立“小型工程承建商”注册制度，由注册的建筑专业人士和承建商提供安全鉴证。并可承建小型的修复工程。

评级制度在房屋管理中是制度化的一项工作。目前．广州的老城中有许多旧住宅、老商业设施。一些旧城居民和业主对老Ｊ日失修建筑缺乏安全意识．或迫于经济压力，维护较少。通过评级制度．使业主有专业的机构提供本建筑的安全程度．唤醒安全意识，激发对物业的修复热情。一些有历史特色的老建筑．如西关大屋、骑楼街等都可以延续更长时间。

３２楼字修复计划厦资助措施

香港市建局还制定了楼宇修复计划为业主提供资金和物料支持。资金支持措施包括对修缮人的资助补贴、提供银行贷款等。

３２１维修物料资助计划

针对公共部分修缮的维修物料资助计划，申请条件为已列人市建局的“楼宇修复计划服务区”内，楼龄达２０年以上的住宅或综合用途建筑，已成立业主立案法团。且已收到法定维修命令，或由市建局在没有收到法定维修命令的楼宇安排的个别项目。

资助计划不仅包括物料资助，还包括与维修相关的咨询．１０２

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方数据保险、现金资助等。具体资助有：①提供复修所需物料。其价值不超垃工程总值的两成．或每户的最高资助额不多于３，０００元．以较低昔为准；②提供免费专业咨询服务，及津贴业主聘用专业工程顾问的费用．资助额为专业顾问费用的一半．最高金额为每幢楼字２万元：③提供保险：当完成维修后，业主立案法用可获连续三年的资助购买楼宁公共地方的公众责任保险，资助额为年费的五成．以每年６，０００元为【二限，为期不多于３年；④特殊人土资助。为领取综合社会保障援助人上或６０岁或Ｕ七的业主（设有人息及资产限额）或６０岁“下没有【作能力的残疾人士（设有人息及资产限额）提供资助，每单位可获的最高资助金额为ｌ万元。

虽然香港对老城区楼宇修复所提供的资金有限，但苴服务

楼宁数量巨大。对旧城大量建筑的修复可以维护旧城的整体形象和建筑水平。阜业咨询服务和保险则从急需的方面给予业主

以协助．使业末了解目前建筑的现状和需要修复的部分．也使业主从公众责任中得以减免损失。以上的几项支｝｝ｊ少见效大。是广州在１日城更新中．局部渐进修复项目町以采用的政府支持措施、，

３２２楼宇安全贷款￣１划

香港的民政事务署在法例规定下，可授权业主立案法团向政府申请贷款。该项贷款避免Ｔ程由于不负责任或下落不明的

个别业主没有分担有关费用而受到延迟。协助乐崽修复楼宇的业主。楼宇安全贷款计划的对象与维修物料资助计划的对象基本一致．唯一不同的是都没有收到法定维修命令的项目。纳入楼宇复修贷款计划的ｒ程包括改善楼宁结构、地基、外墙、消防、卫生，公共配套等公用部分以及连同公用部分一起进行室内保养丁程等方面的维修工程。每个申请单位贷款都为免息贷款．贷款额度最高为港币１０万元或本楼宇所承担的工程费用额的较低者。

３２３修葺费用发还计划

为鼓励业主对市区重建前楼宁进行适当的维修．香港还推出了修葺费用发还计划。这项计划的目的是向业主保汪，如果他们的楼宁在数年内被重建．他们在修葺方面的支出不会困重建而白费。如果业主困应有关监管部门的指示而进行所需的工

程．而物业最终被市建局收购作重建之用，则业主应可就有关工程剩下有效期内的折旧价值申请发还有关支出款项。列入发还计划的工程包括屋字署要求的楼宇维修或修葺工程，消防处进行的消防装置、设备安装或改善工程．机电１＝程署要求的升降机工程或自动梯工程。

本项计划的目的与维修物料资助计划相似．都是鼓励业主对自己的物业进行修缮。本项计划资助标的部是市区重建项目．只是还没有收到法定维修命令．楼宇危险的等级不及物料资助计划中的物业．而且限定在楼宇维修、消防和电梯完善等方面。这些工程都关乎民生安全，涉及Ｔ程款项较大。如在广州限定更新区域推出此计划．会促进相关旧建筑的修葺和功能

完善。通过类似制度的激励．将有利于旧城老旧物业更新。可以借鉴的是，针对数年后将重建的项目．进行维修（结构、外墙．公共部分）、消防．电梯、配套设施等必要维修工程时制定相关修葺费用发还政策，鼓励市民进行维修。

４

市区文物保育业务４．１发展转移权探讨

虽然香港的历史建筑数量不多。但香港对历史建筑的保育也有关注，特别是在更新方法和制度进行积极探索。其中值得关注的一项是引进发展转移权。发展转移权在纽约市实施后．取得了一定的效果．引起了香港的关注，继而进行探讨。

发展转移权是指容许物业权利持有人以土地使用权限制的方法．限定该物业不得用于重建．而将该物业剩Ｆ未能使用的所在地段地块一般规定可使用的容积率面积权益出让。该权益可转移至指定规划区域内用作相同功能用途进行发展。受让权益的可以是房地产开发商、政府土地储备机构、自然人等。

通过发展转移权从法律权益上对文物保护建筑的经济价值进行了补贴，使原来冻结不能使用的空间发展权利得到释放。该物业的持有人得到收益后．能够有能力对受保护建筑进行修缮。通过发展转移权．鼓励和保障文物保存．并能使历史建筑所有权人得到利益。这项权利规定是有益的尝试。

相对广州来说．沙面、上下九，新河浦、华侨新村等区域内建筑密度都鞍低．其周围建筑的容积率远大于该区域。这些地方的物业价值冻结．在不能有空问发展时．一些物业持有人

ｍ于利益出发．可能尝在物业内部进行改动．导致物业结构性的破坏。最近，全国文物保护单位的沙面建筑群中一个历史建筑．被商家在没有取得许可前拆除内部装饰．甚至进行了结构和外墙改动。如果这些保护建筑的发展转移权能转让到海珠区、天河区、白云区等指定区域．得到的效益将十分显著。物业持有人将有丰厚的资会能力对保护建筑进行修缮和维护。而发展转移权对广州财政的影响少，对房地产市场冲击小。所需做的是制定配套制度，如保护建筑可转移的权益面积、接收发展转移权的区域、交易场所、受让人资格、开发实施细则等。

４２推进历史保护建筑法例、规划政策的探讨

在历史保护建筑的保育上，香港也在探讨规划政策、财政

万　

方数据２００７年第５期总第１７１期童鼠市两喇学矾

资助、贷款、专业服务上的制度改善。对属私人所有的保护建筑。制定鼓励、世主自行维修的奖惩方案．包括：①提供资助或贷款以协助拥有人维修历史建筑物；②制订规划管制或罚则，豁免某些法例的规定（如关于特定用途或提供如泊车位等设施的规定）；④就保护历史建筑提供免费专业意见及技术协助；

④税收抵免或物业税／遗产税宽免，协助安置租户等。其中对金融贷款和专业服务协助是市建局实施的主要策略。通过业主

以历史建筑为反担保，由政府提供担保．银行向业主提供贷款进行维修是一项可借鉴的措施。

综上所述．在对香港的一些重要的市区重建政策进行分析后，可以了解到香港在组织架构、政府理念、重建政策、权益保护、法律制度创新探讨等宏观层面进行了旧城更新的保障和促进，也从具体鼓励协助措施．公众参与等方面进行细致的安排和许多有益的尝试。其中的一些政策与措施值得作为历史文化保护名城的广州市参考．使未米广州的旧城更新将更加完善。

参考文献

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收稿日期：２００７—０７

１０３

香港市区重建政策对广州旧城更新发展启示

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

黄文炜， 魏清泉， HUANG Wenwei， WEI Qingquan中山大学地理科学与规划学院城市规划学刊

URBAN PLANNING FORUM2007(5)3次

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本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_csghhk200705014.aspx

提要香港在市区重建中．坚持“瞄

人为本”和“社会效益优先”两大理念．以改善和提高市区居民的生活素质为出发点，兼顾各方利益。在机构设置、组织架构、法律法规、土地收回、拆迁安置补偿、套众参与制定了一系列政策制度．以厦升居民的金融贷款协助、专业服务支持、资金资助等细致的措施．促进市区重建工作开展二香港的一些市区重建政采时广州的旧城更新具有借鉴作

用与启示。

关键词

香港市区重建

政策广州

旧城更新

启示

中图分类号ＴＵ９８４立赫标识码Ａ

文章编号１０００—３３６３（２００７｝０５—００９７—０７

作者简介

黄文炜，中山大学地理科学与规划学院博士

ｔｏｈｕａ“ｇｗｅ㈣＠１６３ｃｏｍ

魏清采，中山太学地理科学与规划学院教授

万　

方数据２００７年第５期总第１７１期｛瓯牵删学剐

香港市区重建政策对

广州旧城更新发展启示

黄文炜

魏清泉

ｌｎｓｐｉｒａｔｉｏｎｓｏｆＨＯｎｇＫｏｎｇ

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ｓｐｉｍｔｉｏｎ

・：五行了不步有益的旧城更新尝试。相比而言，香港的市区重建工作在法律制度、

，友过近几十年发展，广州和香港城区都出现了一些急需重建的旧街区。两地进

机构运作、重建工作开展、权益保护、社会参与等方面的一些做法值得思考和借鉴。通过对香港市区重建工作的了解．吸取成功的经验，使广州的旧城更新得到进一步优化，焕发广州千年历史城市新的魅力。

１

市区重建机构及其运作

１．１

市区重建局的地位和角色

香港的市区重建工作包括征集、回收老旧失修楼宇或牡区的地块，开展重新发

展等重建工作；对市区老旧失修的楼字、社区等进行修复；对文物建筑进行保育；对历史街区的活化等方面，大部分属于旧城更新范畴。香港的市区重建工作由市区

黄文炜

魏清泉香港市区重建政策对广州旧域更新发展启示

重建局（以下简称“市建局”）实施。

市建局是一个独立于政府的法人团体。香港《市区重建局条例》规定，市建局不得被视为政府的雇员或代理人，亦不得被税为享有政府的地位、豁免权或特权。市建局拥有开发公众利益、为公众服务、运作公众资源的权利，在设立时没有被设立为政府常ｉ殳机构．用意显得特别。原因与其独立资金运作、允许适当盈利、具有商业性的业务特点有关．而行政机构应当是非盈利性的监管组织。

但市建局又不是没有政府支持背景。香港特区政府会对市建局的运作，资金来源、财政、回收土地、政策制度等方面进行支持．只是对其业务十预较少．市建局的决策交南该局董事会进行。特区政府在市建局的组织架构、决策机构人员任命、运作制度、财政控制上相应做了一些监管规定。尤荩是人员组织上，市建局高级行政人员的主席、行政总监、５名执行董事都由香港特区政府任命。从性质上看．市建局是有官方背景支持和约束下的独立运作机构。

香港通过市建局这个唯一机构．执行旧城更新统一职能．有利于明确责任，提高工作效率。此外，还从法例上明确了市区重建业务、策略的流程．规范业务运作。而广州的旧城更新工作尚未有明确机构统筹负责．也没有统一运作制度。建委、土地开发中心、项目指挥办、拆迁办等都可以承担更新工作，因而可能会出现非主办单位配合慢．效率降低的内耗情况。而且ｌ曰城更新涉厦职能部门多，运转时间长，责任权利分散，组织协调有难度，有时候会形成效率不高、难点遗留等局面。因此．需要一个专职统筹部门并形成工作制度化来提高旧城更新效果。

考虑到实际情况．广州『日城更新工作不大哪能由一个独立的非政府组织米负责．但可叭归口一个职能机构开展．如广州历史文化名城保护委员会（以下简称“名城保护委员会”）。在明确责任机构后，制定相关制度政策，协调规划、建设、拆迁、国土房管、文物管理、城管等业务，避免都管都不管的情况出现，专职推进旧城更新．对旧城更新拥有重要意义。名城保护委员会可以参考香港经验．通过一系列１：作程序选定需要进行更新的项目．并负责执行更新工作。没有列入项目范围的，依然由柑鹿业务部门负责。例如没有列入旧城更新更新项目范围的土地储备工作．由土地开发中心统筹。

１．２市建局的组织架构

香港市建局南董事会负责决策和监督。该董事会成员共１５名，其中非公职人员１１名、公职人员４名，所有成员南香港特区政府行政长官委任。非公职人员为专家、议员等，代表香港民众和公共利益。董事会中超过７成比例为非公职人员．说明香港政府在市区重建的决策机构上有力实现对公众利益的监督、决策和实施．体现市区重建１二作的社会利益本质，保证社会参与性。

万　

方数据广州目前的『日城更新丁作还没有统一职能机构．决策机制没有成熟，决策分散在各职能部门内部。参与决策的成员还是由政府各职能部ｆＪ人员组成。决策机制还缺乏社会参与和常设的信息反馈、监管机制。

根据广卅Ｉ本地情况和参考香港市建局的董事会设置经验．设定的具体职能部门——名城保护委员会决策成员可以包括公务人员和非公务人员两类。公务成员为广州市长、市府秘书长等行政负责人和协调人，以及参与旧城更新的职能部门负责人．作为开展和协调业务的执行成员。非公务成员包括各专业专家、人大代表、社会丁＝作者．居民代表、机构代表等。在具体项目开展时．增加派ｆｎ项目运作小组，邀请当地受影响居民、机构团体代表参加．加入社会参与程序，反映居民意愿、建议反馈渠道．使该机构成为决策、沟通、执行的常设机构。

１．３市建局的资金来源

香港市建局资金来源多样。特区政府为了体现市区重建的公众性．向市区重建局提供资金支持。市建局可根据计划申请财政支持．列入财政预算。另外引入银行低息贷款、合作建谩融资等资舍运作方式。

相比而寄．广州的旧城更新运作过程资金来源方式单一。以前通常采用的方式是政府负责全部资金支出，或开发商支付整体资金。这两种方式都令出资方承担沉重的资金负担。所以在资金运作上．可以参考的是，在ｌ曰城更新过程中，除财政支持外．还通过土地出让金资金滚动、银行贷款支持、鼓励个人承担等多种方法融资。

财政对广州旧城更新支持是．ｊ∈健的，尤其是土地储备资金的渠道来源改进成为重要方面。改进可以体现在增加土地储备资金渠道：①当级土地出让金集巾收取后．由１《＝ｆ政按一定比例提取专门一项．用于旧城更新、土地储备等．土地出让后再回笼，肚地养地．实耻财政滚动；②由政府担保，取得金融机构的低息贷款：③涉及文物保护、城ｌ仃建设、市政、＆施完善等方面的，从财政该项支…，或需要申请贴息贷款的，补贴利息计人财政公益支出。

引入银行低息贷款支持，是一个重要的方面。政府联合银行提供低息贷款服务，可以减轻财政压力。在拆迁安置业务中．通过抵押被收购的住宅，银行推出过渡性贷款业务，为被安置者提供购买住房的过渡贷款帮助。在旧城修复中，为商住

楼字提供楼宇修复贷款等等。

另外．还可“通过物业权益的激励、物料资助、修葺费用返还等．使个人等物业权益持有人有能力和主动修复旧物业。

通过多样化的资金准备，有利于化解旧城更新的资金难点．积极推进广州更新步伐。

２

市区重建业务

２．１征集土地的方式

２．１

１征集地块前的制度准备

香港征集地块前，有较多的法律制度准备．如确立征集地

块的法律依据、现实理由．规范征集土地的程序，公开被重建范围内受影响权益的补偿标准．以及制定土地收回，发展计划。其中有几方面值得关注。

（１）经济核算方法研究。香港基于市场经济的现实特点，通过经济棱算，建立对政府（发展公益项目所需地价收入）、对资金提供者、对房地产开发商、对原土地产权人等参与土地发展的经济利益平衡机制．有助于收购储备制度的实施。

（２）收购资金的筹措。市建局依照法例可以根据重建计划，在财政预算中申请收购资金：町由政府担保申请低息银行贷款；也可与房地产开发企业合作由对方提供重建资金等等。

（３）财政方面，豁免市区重建地盘补偿地价，豁免重建安置用地补偿地价，提供相连地盘的地块整合、必要的贷款资助。上述豁免均作为政府对土地嘲整的财政支持¨ｌ。

（４）规划政策方面。计算容积率等规划指标时．豁免“政府、团体及社区”等公共配套设施的楼面面积．考虑放宽优先发展地盘容积率指标的可行性、加快收地程序。

２１２征集地块

市建局征集地块都队私人协商方式进行。不过由于种种原因，市建局也未必能够与所有业主达成买卖协议．其中包括业权问题、遗产继承手续未办妥或业主失踪等法律原因以及由于地少人多、楼价高企的现实原因，香港的土地征集较为困难，土地征集速度慢。为了改善区内环境，解决重建压力，市建局会考虑提出收地申请，向政府行政长官和行政会议建议根据《收回土地条例》，收回未能成功收购的业权。

香港在收地过程对业主和租客的权益提供了细致的法例保障，例如保证安置补偿的标准等。但也要关注的是．目前香港在探讨当征集地块范围内已收回业权超过９０％时．使用强制回收手段。这一点值得商榷。因为，根据法律赋予平等权利的精神．任何一个业权都享有公平和主张的权利。还有１０％的居民尚未同意迁出．应当尊重其选择．继续协商谈判以取得进展。

２１

３征集地块政策对广州制定相关制度启示

香港征集土地前的制度安排和细致的法律保障．太部分可

以作为参考，有些政萧更值得深入分析。经济核算方法研究和多方利益的平衡估计给予启示是，在旧城更新中应当不仅以社会效益为出发点，也应考虑成本和经济效益等。整个地区在城市面貌改善、设施完善、整体得到更新的情况下，还必须通过旧城更新得到经济的提升，这样的城市更新才有效。另外，在征集土地中，关注弱势群体、保护居民利益的制度也是重要方面．尤其体现在细致的拆＝ｉ壬安置补偿标准。

２２关于拆迁安置补偿同

按照“同等地段７年楼龄住房”的补偿原则，除了给付物

万　

方数据２００７年第５期总第１７】期毒两市期删擘列

业市值的补偿外．还给予津贴。香港的拆迁安置补偿款包括收购市值交吉价（被收购住宅评估价）和自置住所津贴（自住部分给予的补贴）、补贴津贴（出租部分或全部空置给予的补贴）。详细标准如下：

２

２１安置补偿原则

香港制定补偿标准的原则．主要是使业主有能力购买同等

地段７年楼龄住房。除了支付被收购物业评估价的价款外，市建局通过额外支付一笔“自置居所津贴”．使业主能够有足够能力在同等地段、素质相当的７年楼龄住宅内再次购买住宅居住。自置居所津贴为假设重置单位的价格与被收购单位公开市值的差额。而假设重置单位将假定为７年楼龄．位于质素与被收购楼宁可资比较的假设楼宇内．在特点及交通方便程度方面属类似地区，并位于中层及座向一般。

通过“同等地段７年楼龄住房”为补偿原则的方法，一些业主获得留住本区域或同等医域．避免一般城市旧城更新时出现的老城区居民迁移至城区边缘的情况。在实现居者有其屋的物质权益保障前提下．有利于尽可能地留存本地文化风俗．在更新中保留无形价值。这也是本条安置补偿原则的双重贡献。

２２

２安置补偿款标准

香港制定“同等地段７年楼龄住房”的补偿原则，是以保

障弱势群体为出发点，并使用公共资金资源进行补贴．对业主拥有物、№的自住、出租情况和套数多少进行区别对待。举例来说．用于自住和出租所获得的补偿不同．拥有多套住宅和拥有一套住宅也给予不同的安置补偿。当业主将住宅部分或全部ｍ租或全部空置时．获得的津贴将按一定比例减少，获得的该部分对应的津贴改称为“补助津贴”，而不称为“自置住所津

贴”。

（１）只有一套住宅物业时

按该住宅是否全部自住、全部出租，空置、或部分出租部分自住情况有计算安置补偿额的公式进行计算：

安置补偿款＝收购市值交吉价（被收购住宅评估价）＋自置住所津贴（自住部分给予的补贴）＋补贴津贴（Ｈ１租部分或全部空置给于的补贴）。

表１

不同情况下香港住宅收购补催构成表“

１

自住１００％交吉价

‘部分出租ｔ～………“００％

出租部分７５％

交古价３全部出租５０％交吉价４

空置

５０％

交吉价

举例说明：

假设被收购住宅物业评估价格（市值交吉价）为８０万港元，而同等地段素质相当的７年住宅单位重置价格为２（）０万港

黄文炜魏清泉香港市区重建政策对广州旧城更新发展启示

图１

不同情况下香港住宅物业获得安置补偿额举例“元，则ｌ２０万港元为可补贴总额，

例一［全部ｍ租］：安置款＝收购市值交吉价（８０万港元）＋自置住所津贴（白住部分津贴．自住比例Ｏ％×１００％×１２０万补贴总额）＋补贴津贴（出租部分津贴．出租比例１００％×５０％系数×１２０万港元补贴总额）＝８０＋０＋６０＝１４０万港元

例二（自住出租各一半）：安置款＝被收购物业市价（８０万港元）＋自置住所津贴（自住比例５０％×１００％×１２０万港元补贴总额）＋补贴津贴（Ｈ｛租比例５０％×７５％系数×１２０万港元补贴总额）＝８０＋６０＋４５＝１８５万港元

（２）拥有两套或以上住宅物业时

如果拥有两套或以上住宅，第一套住宅以外的住宅物业只要不是自住，就不能获得市值交吉价（物业评估价格），而只有出租或空置的补助津贴。

这一规定对在市区重建区域拥有多套住宅物业的业主存在利益最大化影响。但由于香港市区重建区域物业基本有２０—３０年历史，相对来说７年楼龄住宅的补助津贴也相当丰厚。

２２３被拆迁物１ｌｋ评估

市建局在进行新的草建项目时．采取七个测量师估价报告，以计算住宅物、【ｋ业主的自置居所津贴数额。具体方法是在具有估价资格的机构名录中．选取７个机构分别进行物业评估，得到７份测量估价报告。在扣除最高价和最低价后．中间的５个估价数额简单算术平均作为计算补贴标准的依据。

市建局取消了原来估价机构招标所用的价低者得的方法．采用抽签方法，避免由于工作成本压力影响估价结果。还尽力确保整个抽签程序以至估价工作能够公平和公开地进行．特别邀请独立人士主持聘用测量师的抽签会及为测量师行举行的简布会。在评估后．亦会公布参与项目｝Ｆ估的七间测量师行名称及其估价数值。这样的公平估价，公开运作方法甚为值得参考。

需要留意的是，市建局允许业主同时自行雇用测量师．就其物业的市场价值提供自己估价参考：并就市建局提ｍ的收购建议，与市建局进行商讨。如业主和市建局能于收购建议限期内达成收购协议，井最终能完成该物业的买卖．市建局将按规定发还有关测量师的管业费用，但不包括利息。每名业主在每

１００

万　

方数据项买卖变易或每个业权（如适用）中．只会获支付聘请一问测量师行的专业费用。

香港在选取评估机构前后的程序做法体现公正公平．形成

“抽签确定评估资格的机构——７个评估机构分别估价——扣除

最高最低后算术平均——补偿标准”的流程，尽量做到客观公正。还允许业主白行寻找估价师评估作为自己参考，费用由政府适当补贴。这些做法让业主有机会了解自身物业价值．有协商的基础，减少纠纷。

２２４安置补偿歙付款的市场化和人性化

市建局按照“耍方向卖方交付订金”的市场交易惯例．在签订收购物业协议后，向业主提供一成订金，余款则待业主将

物业交付后取得。补偿款的人性化体现在，当业主有特别困难情况，希望市建局在订金方面作特别安排的，市建局也会按个别情况酌情处理，最高可将订金增加至楼价的三成。

以上规定从细节在市场化的同时．体现为居民提供帮助和对弱势群体的关注。在旧城更新项目中．拆迁住户或多或少尝有过渡、再置业等困难，帮助条款起到重要作用。可以参考的是、世主有特别困难需要申请部分提前付款的，可以根据实际情况作出处理。

２２５提供过渡性贷款殛过渡住房

在搬迁过渡期间，居民关心居住问题。香港从资金和住房政策两方面给予帮助。在经过与有关银行商议后．市建局争取到同意以优惠的条件为有需要的业主提供过渡性贷款．协助他们置业。也考虑为有需要的业主提供临时居所。直到获得补偿款另行置业．或在新居入伙后。才需要迁出临时居所。香港的房屋委员会和房协都有公屋作为协助。

在拆迁过渡期间，广州也有临时安置住房提供。所不同的是还没有提供过渡性贷款。由于业主有安置补偿款还没有发放．业主拥有该款项或者被拆迁物业作为反担保．政府可以为业主提供过渡性贷款担保。业主拥有过渡性贷款后．也有能力在附近置业，对加快拆迁进度起到促进作用。

２．２６拆迁鲞置补偿制度的启示

香港实行的安置补偿款计算标准以帮助危旧住房的业主能有机会在同等地段置业．是对保护业主权益的一种良好做法．为原业主留在本区域提供了可能。同时．香港为解决社会资源使用的公平为出发点，对拥有两套或以上住宅的业主，凋整第一套以外的住宅补偿标准。

总的来酿，拆迁补偿款的政策给予广州的岍城改造的重要启示是重视被拆迁人权益，以居住保障为目的．帮助被拆迁的业主实现居着有其屋的理想，还可以让居民有机会留住原地，促进历史街区的整体更新。对广州荔湾区和东山区等历史街区居民来说意艾重大。这些历史街区居民所住房屋较多失修、居住面积小．获得的补偿有限。而目前老城区的房价处于高位，能继续在同等地段置业是一个梦想。历史街区更新不仅是建

筑、环境、城市肌理等物质上的延续，也需文化、风俗、精神

上的延续，这还在一定程度上依靠原居民实现。目前，一些街区在经过旧城改造后．原居民外迁．外来新居民进入，一些粤韵风俗逐渐消失．昔日风貌难以全部重现。意太利博洛尼亚老城整体更新的成功经验说明．历史街区整体更新保护中最好能同时保留物质和原居民。只有人和物都有机会保存，整体更新效果可以更显著。香港此项安置补偿规定值得参考。

作为安置补偿制度的组成部分，香港关于拆迁评估、拆迁款项支付、过渡置业协助的规定体现了制度的公平性、市场化和人性化。这些关键的细节制度将在旧城更新中起到重要作用，既能保障居民的权益，体现“以人为本”的立法精神。这些政策可争取居民理解和支持更新后，旧城更新的进度可以加快．对政府和居民来说是双赢政策，可以作为广卅ｌ更新制度的改善方面。

２

３保护权益嘲

总的来说．香港和广州的居民在旧城更新中都处在弱势地

位．参与重建开发的程度都不充分。两个城市之间，香港在市区重建中对居民权益保护全面一些。２．３．１政府管理理念

香港政府在重建中坚持“以人为本”和“社会效益优先”两大理念．规定市区重建的目的是改善和提高市区居民的生活素质．兼顾各方利益，不能牺牲任何合法群体的利益。而广州的旧城更新目标是体现社会效益和环境效益．兼顾经济效益。执行上．会优先集体利益，可能会以“多数服从少数”原则推进拆迁工作．以事件完成效率为改造重要参考，居民利益有时难以体现。

２３２居民参与

香港的市区重建程序上加人了居民参与的多个环节，受市区重建影响的居民也拥有反对和发表意愿的渠道。市建局在董事会设置有反映民意的议员，在重建项目受影响区域设立分区咨询委员会．接受反馈。受影响的居民可以依照《市区重建局条例》的程序和规定在反对的渠道上提出反对，发表意愿。

而在广州．居民反馈的渠道暂时不畅通．集中上访、爆发性聚会、媒体曝光等方式都不是常设和有效的反馈方式．具有突发性、不定期、非代表性、反馈不畅通、效率欠佳等特点。在机构设置上．可以参考香港的做法在决策层面加人人大代表名额．以及在具体项目的工作小组中加入居民、受影响业主代表、社会工作者代表等等拓宽居民参与方式与反馈渠道。

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３３社会工作者

根据香港《市区重建策略》规定，在市区重建目标区内分别设立市区重建服务队，为该区内受影响居民提供协助，提供社会工作服务。实际上，香港的社会工作服务者也进入市区重建目标区，积极开展社会工作。社会工作团体在市区重建工作中开展社区服务，认识本社区特点，对开展的城市规划设计工作收集意见，提出建议，对市区重建形成积极促进力量。

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目前．广州的社会工作者正在建立，具备专业知识的队伍较少．像香港的职业社会工作者则更少。市区重建项目中社会工作者参与不多的原因．除了以前这方面的传统意识较少外，政府也没有宣传、引导和鼓励社会工作者进人参与，社会工作者参与的热情还没有激发。

在对居民权益保护上．可以参考经验，在政府理念、工作程序、组织机构、评估流程、社会工作等环节加以完善，保护居民权益．发挥居民的能动性，为城市更新群策群力。

２４收回土地后的开发方式与开发主体选择

２．４．１

开发方式和开发主体选择

在完成征集土地后的开发方式上．香港市建局会以较灵活

的方式进行重建．包括将重建项目交给地产商发展．与地产商合作或考虑自行重建发展。通常情况下．香港市建局采用招标

的方式．选取合作开发企业，再由合作企业提供资金、专业的开发业务。

２４２广州的开发方式与主体探讨

广州此前的旧城更新项目基本采用与政府下属企业承担或房地产企业独自承担两种方式。下属企业承担时，往往政企没有严格区分．政府为了社会效益忽略经济效益。项目有可能亏损。房地产企业独立承担时，为了实现最大化经济效益，会提高项目建筑密度或容积率．较少考虑从城市角度的更新。这两种方式改进措施都需要把政府提高到监管层面．政府应作为监管者和社会利益等的代表．在发展方向、重建方案、规划、政策的制定上做出统筹和控制．解决拆迁安置补偿，振兴中心城区等社会性工作．不参与实际的开发。

鉴此．广州一般的旧城更新项目可根据“政府管理、企业实施”原则．通过“政府组织更新项目土地储备——制定项目更新规划方案——公开推出更新项目，企业在规定原则控制下实施更新”的程序开展。对于可以放手给予地产商开发的重建项目．通过土地储各拍卖、招标、挂牌等公开市场手段进行土地出让。涉及历史建筑的项目，必须由政府部门实施的，交由专门的职能部门和机构进行重建。

更新，开发主体的选择上，通过公开出让方式进行。涉及较为重要的历史资源的．主要通过招标方式选择。建议在招标中．第一阶段对规划方案、更新实施方案、运作经营方案等技术标准进行评判．保证更新效果。再选取入围企业进入第二阶段经济标竞争，按照价高者得的原则选取开发企业。没有历史保护限制的重建项目．可以直接由拍卖挂牌等公开方式按出价高低确定开发主体。

２．５公众参与的环境

市区重建工作是一项关平民生工作。香港为发挥群策群力作用．倾听民众声音．一直保持公众参与的良好制度环境。公众参与的做法包括：①向公众提供宣传品、征询资料查阅。开

１０ｌ

黄文炜魏清泉香港市区重建政策时广州旧城更新发展启示

放网页，邀请公众发表意见；②进行问卷调查和民意调查；⑧社会工作者等非政府组织团体开展服务工作，扩大宣传．收集意见；④邀请专业、学术团体加入公开探讨，邀请公众和相戈绀织参加公众论坛，诲询意见。在公众提ｍ意见和建泌后，政府继续优化概念、纲要、规划．参考对重建的意见和建｝义改进后．再召开公众参与活动进行介绍。这些活动包括举办公众论坛．巡回展览、意见捅查等．以进一步收集重建丁作的反馈。可见香港在公众参与ｌ：的做法多种多样，这些做法部可资参考．而且可以发挥的空间还较大，对加强政府与受更新影响居民之问架设了解、沟通、协商、反馈的平台，是公众Ｔ作一项改善。

３市区修复业务

虽然香港『仃厦重建工作大力推进．但一些市区蓖建项日还是经过了漫Ｋ的时问还没有进展．相反城区的众多楼宁随岁月变迁而变得失修。香港市建局认识到修复工作廊发挥更大作用．并推出了一系列措施促进楼宇修复．并取得了较好的成效。楼宇修复措施集中在提供专业意见、修复贷款、物料款项资助及楼宇保险计划．从而鼓励及促使业主维修楼宁。

３．１楼字评级

香港推行楼宇评级制度．制定楼宇评级计划的评核标准和计分方法．确定楼宇相应的级别．实施与危险程度相称的楼宇管制。并考虑建立“小型工程承建商”注册制度，由注册的建筑专业人士和承建商提供安全鉴证。并可承建小型的修复工程。

评级制度在房屋管理中是制度化的一项工作。目前．广州的老城中有许多旧住宅、老商业设施。一些旧城居民和业主对老Ｊ日失修建筑缺乏安全意识．或迫于经济压力，维护较少。通过评级制度．使业主有专业的机构提供本建筑的安全程度．唤醒安全意识，激发对物业的修复热情。一些有历史特色的老建筑．如西关大屋、骑楼街等都可以延续更长时间。

３２楼字修复计划厦资助措施

香港市建局还制定了楼宇修复计划为业主提供资金和物料支持。资金支持措施包括对修缮人的资助补贴、提供银行贷款等。

３２１维修物料资助计划

针对公共部分修缮的维修物料资助计划，申请条件为已列人市建局的“楼宇修复计划服务区”内，楼龄达２０年以上的住宅或综合用途建筑，已成立业主立案法团。且已收到法定维修命令，或由市建局在没有收到法定维修命令的楼宇安排的个别项目。

资助计划不仅包括物料资助，还包括与维修相关的咨询．１０２

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方数据保险、现金资助等。具体资助有：①提供复修所需物料。其价值不超垃工程总值的两成．或每户的最高资助额不多于３，０００元．以较低昔为准；②提供免费专业咨询服务，及津贴业主聘用专业工程顾问的费用．资助额为专业顾问费用的一半．最高金额为每幢楼字２万元：③提供保险：当完成维修后，业主立案法用可获连续三年的资助购买楼宁公共地方的公众责任保险，资助额为年费的五成．以每年６，０００元为【二限，为期不多于３年；④特殊人土资助。为领取综合社会保障援助人上或６０岁或Ｕ七的业主（设有人息及资产限额）或６０岁“下没有【作能力的残疾人士（设有人息及资产限额）提供资助，每单位可获的最高资助金额为ｌ万元。

虽然香港对老城区楼宇修复所提供的资金有限，但苴服务

楼宁数量巨大。对旧城大量建筑的修复可以维护旧城的整体形象和建筑水平。阜业咨询服务和保险则从急需的方面给予业主

以协助．使业末了解目前建筑的现状和需要修复的部分．也使业主从公众责任中得以减免损失。以上的几项支｝｝ｊ少见效大。是广州在１日城更新中．局部渐进修复项目町以采用的政府支持措施、，

３２２楼宇安全贷款￣１划

香港的民政事务署在法例规定下，可授权业主立案法团向政府申请贷款。该项贷款避免Ｔ程由于不负责任或下落不明的

个别业主没有分担有关费用而受到延迟。协助乐崽修复楼宇的业主。楼宇安全贷款计划的对象与维修物料资助计划的对象基本一致．唯一不同的是都没有收到法定维修命令的项目。纳入楼宇复修贷款计划的ｒ程包括改善楼宁结构、地基、外墙、消防、卫生，公共配套等公用部分以及连同公用部分一起进行室内保养丁程等方面的维修工程。每个申请单位贷款都为免息贷款．贷款额度最高为港币１０万元或本楼宇所承担的工程费用额的较低者。

３２３修葺费用发还计划

为鼓励业主对市区重建前楼宁进行适当的维修．香港还推出了修葺费用发还计划。这项计划的目的是向业主保汪，如果他们的楼宁在数年内被重建．他们在修葺方面的支出不会困重建而白费。如果业主困应有关监管部门的指示而进行所需的工

程．而物业最终被市建局收购作重建之用，则业主应可就有关工程剩下有效期内的折旧价值申请发还有关支出款项。列入发还计划的工程包括屋字署要求的楼宇维修或修葺工程，消防处进行的消防装置、设备安装或改善工程．机电１＝程署要求的升降机工程或自动梯工程。

本项计划的目的与维修物料资助计划相似．都是鼓励业主对自己的物业进行修缮。本项计划资助标的部是市区重建项目．只是还没有收到法定维修命令．楼宇危险的等级不及物料资助计划中的物业．而且限定在楼宇维修、消防和电梯完善等方面。这些工程都关乎民生安全，涉及Ｔ程款项较大。如在广州限定更新区域推出此计划．会促进相关旧建筑的修葺和功能

完善。通过类似制度的激励．将有利于旧城老旧物业更新。可以借鉴的是，针对数年后将重建的项目．进行维修（结构、外墙．公共部分）、消防．电梯、配套设施等必要维修工程时制定相关修葺费用发还政策，鼓励市民进行维修。

４

市区文物保育业务４．１发展转移权探讨

虽然香港的历史建筑数量不多。但香港对历史建筑的保育也有关注，特别是在更新方法和制度进行积极探索。其中值得关注的一项是引进发展转移权。发展转移权在纽约市实施后．取得了一定的效果．引起了香港的关注，继而进行探讨。

发展转移权是指容许物业权利持有人以土地使用权限制的方法．限定该物业不得用于重建．而将该物业剩Ｆ未能使用的所在地段地块一般规定可使用的容积率面积权益出让。该权益可转移至指定规划区域内用作相同功能用途进行发展。受让权益的可以是房地产开发商、政府土地储备机构、自然人等。

通过发展转移权从法律权益上对文物保护建筑的经济价值进行了补贴，使原来冻结不能使用的空间发展权利得到释放。该物业的持有人得到收益后．能够有能力对受保护建筑进行修缮。通过发展转移权．鼓励和保障文物保存．并能使历史建筑所有权人得到利益。这项权利规定是有益的尝试。

相对广州来说．沙面、上下九，新河浦、华侨新村等区域内建筑密度都鞍低．其周围建筑的容积率远大于该区域。这些地方的物业价值冻结．在不能有空问发展时．一些物业持有人

ｍ于利益出发．可能尝在物业内部进行改动．导致物业结构性的破坏。最近，全国文物保护单位的沙面建筑群中一个历史建筑．被商家在没有取得许可前拆除内部装饰．甚至进行了结构和外墙改动。如果这些保护建筑的发展转移权能转让到海珠区、天河区、白云区等指定区域．得到的效益将十分显著。物业持有人将有丰厚的资会能力对保护建筑进行修缮和维护。而发展转移权对广州财政的影响少，对房地产市场冲击小。所需做的是制定配套制度，如保护建筑可转移的权益面积、接收发展转移权的区域、交易场所、受让人资格、开发实施细则等。

４２推进历史保护建筑法例、规划政策的探讨

在历史保护建筑的保育上，香港也在探讨规划政策、财政

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方数据２００７年第５期总第１７１期童鼠市两喇学矾

资助、贷款、专业服务上的制度改善。对属私人所有的保护建筑。制定鼓励、世主自行维修的奖惩方案．包括：①提供资助或贷款以协助拥有人维修历史建筑物；②制订规划管制或罚则，豁免某些法例的规定（如关于特定用途或提供如泊车位等设施的规定）；④就保护历史建筑提供免费专业意见及技术协助；

④税收抵免或物业税／遗产税宽免，协助安置租户等。其中对金融贷款和专业服务协助是市建局实施的主要策略。通过业主

以历史建筑为反担保，由政府提供担保．银行向业主提供贷款进行维修是一项可借鉴的措施。

综上所述．在对香港的一些重要的市区重建政策进行分析后，可以了解到香港在组织架构、政府理念、重建政策、权益保护、法律制度创新探讨等宏观层面进行了旧城更新的保障和促进，也从具体鼓励协助措施．公众参与等方面进行细致的安排和许多有益的尝试。其中的一些政策与措施值得作为历史文化保护名城的广州市参考．使未米广州的旧城更新将更加完善。

参考文献

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收稿日期：２００７—０７

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香港市区重建政策对广州旧城更新发展启示

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

黄文炜， 魏清泉， HUANG Wenwei， WEI Qingquan中山大学地理科学与规划学院城市规划学刊

URBAN PLANNING FORUM2007(5)3次

参考文献(5条)

1.赵毓芳 香港政府收地策略与运作[期刊论文]-中国土地 2001(12)2.香港市区重建局 收购物业政策

3.香港市区重建局 收购物业计算基础图解(一个单位)4.香港市区重建局 住宅单位收购准则举例

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